（公共管理专业论文）杭州综合交通管理体制研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谫 意。 储躲牲吼坦丝彳 论文使用授权声明 本人完全了解复且大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论文 的复印件，允许论文被查阏和借阕；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、 缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签名：兰隧 导师签名日期：坦2 ：壁：刁 摘要 本文首先对运输与交通、综合运输体系、综合交通及管理体制等几个基本概念 与内涵进行分析梳理。通过综合交通特点和发展趋势的分析可知，综合交通管理体 制直接影响着综合交通运输方式和交通运输活动中所涉及的各种复杂关系，是保证 交通运输和经济社会协调发展的关键性因素。 目前，杭州综合交通体系中的铁路、公路、水路、民航、管道、城市公交等交 通运输方式的规划、建设，管理及行政执法等职能分属于十多家不同的部门( 单位) 。 随着杭州综合交通事业的快速发展，这种分方式管理的行政体制容易造成部门分割 和体制摩擦，不利于综合交通资源的合理配置，制约了城市综合交通的可持续发展。 对发达国家综合交通管理体制的分析可以得出，绝大多数的国家和城市采取的 是部门综合模式或跨部门模式，通过整合综合交通运输方式和与交通运输相关的领 域，形成一个统一综合的运输( 交通) 部( 厅、委、局) ，来规制和管理综合交通系 统的发展。我国的重庆、武汉、深圳、北京、宁波、上海、成都等城市通过体制改 革，也己实现或基本实现“一城一交”的综合交通管理模式。 在分析总结我国交通管理体制改革发展历程和各个城市在交通行政管理体制改 革方面成功经验的基础上，借鉴和吸收国外城市综合交通管理体制的普遍做法，提 出了杭州综合交通管理体制改革的总体目标，即逐步整合现有交通行政管理职能， 实现杭州综合交通管理机构、发展规划、设施建设、行业管理等各项职能的相对集 中，建立职能明确、管理顺畅、运转协调、体系完整的综合交通管理体制。此外， 本文还对杭州综合交通管理体制的改革必要性、基本原则、基本步骤和加强综合交 通发展规划、制度建设和相关研究等当l ；i 儿项具体工作提出了设想。 中图分类号：f 5 关键词：综合交通管理体制改革 a b s t r a c t t h i sa r t i c l e f i r s t l ye x p l a i n s s e v e r a lc o n c e p t s i n c l u d i n gt r a n s p o r t a n dt r a f f i c ， c o m p r e h e n s i v et r a n s p o r ts y s t e ma n dc o m p r e h e n s i v et r a n s p o r tm a n a g e m e n ts y s t e m b a s e d o nt h ea n a l y s i so ft h ef e a t u r e sa n dt e n d e n c yo fi n t e g r a t e dt r a n s p o r td e v e l o p m e n t ，i ti s s h o w nt h a tt h e i n t e g r a t e dt r a n s p o r tm a n a g e m e n ts y s t e md i r e c t l y a f f e c t sv a r i o u s c o m p l i c a t e dr e l a t i o n si nt r a n s p o r t sa n dp l a y sac r i t i c a l r o l ei nh a r m o n i o u st r a n s p o r ta s w e l la st h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a tp r e s e n t ，f u n c t i o n ss u c ha sd e s i g n ，c o n s t r u c t i o n ，m a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n to ft h et r a n s p o r tm o d e si n c l u d i n gr a i l w a y , h i g h w a y , w a t e r w a y , a i ra n d b u si nh a n g z h o ua r es e p a r a t e da n di nt h ec h a r g eo fm o r et h a nt e nd i f f e r e n tg o v e r n m e n t a u t h o r i t i e s 。w i t ht h ef a s t d e v e l o p m e n to fm o d e r nt r a n s p o r t , t h ef o r e s a i dm a n a g e m e n t s y s t e mw i l le a s i l yr e s u l ti nt h ec o n f l i c t si nt h e s ea u t h o r i t i e s ，w h i c ha f f e c t st h er e a s o n a b l e a l l o c a t i o no ft r a f f i cr e s o u r c e sa n dt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a nt r a n s p o r t f r o mt h ea n a l y s i so ft h ei n t e g r a t e dt r a n s p o r tm a n a g e m e n ts y s t e mi nd e v e l o p e d c o u n t r i e s ，i ti sc l e a rt h a tm o s to ft h e mh a v ee s t a b l i s h e da ni n t e g r a t e da u t h o r i t yt ot a k e c h a r g eo ft h em a n a g e m e n to ft r a n s p o r td e v e l o p m e n t s e v e r a lc i t i e s i nc h i n ai n c l u d i n g c h o n g q i n g ，w u h a n ，s h e n z h e n ，b e i j i n g ，s h a n g h a ia n dc h e n g d uh a v er e f o r m e dt h es y s t e m a n de s t a b l i s h e di n t e g r a t e dt r a n s p o r tm a n a g e m e n ts y s t e m f i n a l l y , b a s e do nt h ea n a l y s i so fc h i n a sr e f o r mo nt r a n s p o r tm a n a g e m e n ts y s t e m a n dt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fs e v e r a lc i t i e s ，r e f e r r i n gt ot h ep o p u l a rm a n a g e m e n t m o d e si nf o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ea r t i c l ep u t sf o r w a r dt h eg o a lo fi n t e g r a t e dt r a n s p o r t m a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi nh a n g z h o u ，i e t og r a d u a l l yi n t e g r a t ep r e s e n ta d m i n i s t r a t i v e f u n c t i o n so nt r a n s p o r ta n de s t a b l i s ha u i n t e g r a t e dm a n a g e m e n ts y s t e m w i t hc l e a r f u n c t i o n sa n ds m o o t ho p e r a t i o n b e s i d e s ，t h ea r t i c l ep r o p o s e ss u g g e s t i o no nt h en e c e s s i t y , b a s i cp r i n c i p l ea n dp r o c e s so ft h et r a n s p o r tm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi nh a n g z h o ua s w e l la st h et a s k so fi m p r o v i n gt h es t r a t e g y , r u l e sa n dr e s e a r c ho fi n t e g r a t e dt r a n s p o r t d e v e l o p m e n t c l c ：f 5 k e yw o r d s ：c o m p r e h e n s i v et r a n s p o r t a t i o n ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，r e f o r m 2 第一章绪论 一、问题的提出 城市综合交通发展水平是城市核心竞争力的重要体现，对城市的发展起着基础 和先导作用。人类社会经济活动的空白j 独占性和关联性，决定了作为空间主要联系 方式之一的交通运输联系存在的普遍性，即城市活动必然要产生交通，币是交通系 统的存在支撑和影响城市的发展。无论是在对城市职能、城市区位、城市结构形态 等宏观影响方面，还是土地价值、土地使用性质等中微观方面，城市交通在城市发 展的历程中都起到了很大的作用。综合交通管理体制及相应制度安排则是城市综合 交通发展的关键性因素，因此各个国家和城市都非常注重通过改革和完善管理体制 柬促进城市交通的发展。 杭州是浙江省省会，全省政治、经济、科教和文化中心，长江三角洲南翼的重 要中心城市，全国重点风景旅游城市和历史文化名城，副省级城市。杭州市辖上城、 下城、江干、拱墅、西湖、高新( 滨江) 、萧山、余杭8 个区，建德、富阳、临安3 个县级市，桐庐、淳安2 个县，全市总面积1 6 5 9 6 平方千米，其中市区面积3 0 6 8 平 方千米，2 0 0 5 年来全市户籍人口6 6 0 4 5 万人。同时，杭州也是我国东部地区的重要 交通枢纽城市，东联沪甬，西接皖赣，目前是4 条铁路干线、2 条国道公路、6 条高 速公路的交汇点，是京杭运河、杭甬运河、钱塘江等多条水系的汇结点，拥有全国 六大航空港之一的杭州萧山国际机场等民航基地，各种运输方式齐全，运输流量巨 大，综合交通发达。但在综合交通管理体制方面，目前杭州采取的是我国传统的分 部门管理模式，铁路、公路、水路、民航、管道、城市公交等交通运输方式分属不 同的管理部门，市交通局、市发改委、市建委、市经委等1 5 家机构( 部门) 分别承 担着综合交通的部门职能。这样的管理体制已经制约了杭州综合交通的发展，改革 现行管理体制已成为已成为现实的需求。 如何进一步深化交通行政管理体制改革，切实解决当酊交通管理主体过多、部 门分割、职能交叉、多头执法等问题，建立适应社会主义市场经济要求和杭州经济 社会发展需要的综合交通管理体制，是一个具有理论研究价值和现实指导意义的课 题。作为一名交通管理工作者，本人经常能接触到各种由于职责不清、体制摩擦而 产生的交通管理矛盾，在公共管理课程学习过程中也时常在思考这类问题，并希望 运用公共管理专业知识对杭州综合交通管理体制问题进行较为深入、系统地思考研 究，也可为杭州乃至全国中心城市正在探索的综合交通管理体制改革与发展提供 些科学依据和政策建议。 。韩风佯，张了株对城市发艟1 ，交通关系的思考【刀中固人民公安大学学报( 自然科学版) ，2 0 0 5 ，3 1 ：8 9 3 二、研究现状与意义 改革丌放以来，以哈尔滨等城市交通管理体制结构调整试点为起点，我困交通 管理体制走上了从计划模式向符合市场经济要求的模式转变，城市交通管理思路、 管理职能、管理体制等不断得到调整。为整合交通资源，提高行政效率，国务院在 调查研究的基础上，曾于1 9 8 8 年推出合并交通部、铁道部、民航总局等部门组建“大 交委”的方案，但由于相关条件不够成熟等原因，最终未能挂牌。之后，理论学术 界对整合交通资源、改革交通管理体制研究一直未曾停止。致公党中央进行了全国 中心城市行政管理体制改革的专题调研，“中心城市交通行政管理体制研究”课题组 调研指出，交通管理由分散走向集中，是交通运输业发展的必然趋势，发达国家综 合运输管理体制( 大交通体制) 的许多成功经验值得国内学习和借鉴，但消化吸收 的过程中应与本国实际的交通发展现状相结合，逐步建立与城市经济发展和城市化 进程相适应的协调统一的城市交通行政管理体制圆。受国家计委等部门委托，交通运 输系统工程委员会丌展了综合交通发展管理体制的研究，并建议成立运输部或大交 委将铁路、公路、水运、民航、管道统管起来，其职责是：负责五种运输方式的宏 观管理与协调发展；制定运输经济管理的政策法规；负责交通基础设施建设规划的 制定、审批；审查各种运输企业开业或停业条件，核发经营许可证：监督检查交通 运输法规的实施，调查处理违反交通法规的行为：负责运输安全，车辆技术检测， 车辆发牌发证规赞征管，维护交通秩序等”。中国道路运输协会等对全国中心城市 交通行政管理体制改革进行了专题研讨并形成了改革指导性意见，建议中心城市交 通行政管理体制改革采取“一城一交”的综合运输体系模式”。近些年柬的全国人大 议案、政协提案中也多有涉及关于调整现有交通管理体制的内容。通过c n k i 收录 资料的不完全统计，1 9 9 9 年以来，有关“综合交通管理体制”研究的专业论文达到 近千篇。在实际操作层面，伴随政府行政改革的深入推进，交通管理职能继续得到 调整优化，交通政企分丌、政事分，r 改革进步深化，在理论论证和改革试点的基 础上，重庆、武汉、深圳、北京、宁波、上海，成都等城市先后对原有交通管理体 制作了较大调整，在职能调整、机构撤并、管理协调等方面积累了许多改革的经验， 并基本建立起了多种运输方式一家管的“一城一交”管理新体制。 丌展杭州综合交通管理体制研究，结合杭州交通建设管理实际和理论研究成果， 利用公共管理基本理论、原理，剖析当前杭州交通管理体制的主要矛盾与问题，围 绕综合交通基本特征和提高行政效率、改善政府形象等目标，提出杭州交通管理体 。刘娟交通资源整合又i ：i l 程：新牛嘲，2 0 0 2 - 3 2 6 。曾业辉，畅l 州炜。张礼娟人交通体制对中固的启爪：决策支持嗍，2 0 0 4 3 9 o 田客抓紧综合交通发鹾管理体制研究中阿公路时，2 0 0 2 3 2 8 。交通运输协会会k 淡推动综合交通运输体系的发腱中央政府门户阿站，2 1 x 1 6 1 5 4 制改革发展的基本思路、原则、步骤和有关政策建议，对做好现实工作有很大帮助， 也可为政府决策提供某些参考。同时，通过典型分机和理论论证，对全国其他城市 的综合交通体制改革实践也有一定的借鉴和指导意义。 三、研究方法与框架 本文的研究建立在唯物主义辩证法的基础上，根据公共管理的基本原则与价值 标准、系统学理论、社会福利理论等理论工具，运用调查研究、比较论证、系统分 析等方法，对杭州交通管理体制当| j i 存在的主要问题加以描述和分析，对国内外主 要城市的交通管理体制加以学习借鉴，并对杭州综合交通体制改革相关问题提出某 些政策建议。 本文主要框架内容包括：一、综合交通的基本内涵，对运输与交通、综合运输 体系、综合交通及管理体制等几个基本的概念及内涵进行基本论述：二、杭州综合 交通及管理体制现状分析，对目前杭州行政部门及国有企业中涉及综合交通建设管 理等职能的部门情况进行梳理，并总结现行体制的主要问题；三、杭州综合交通管 理体制改革的必要性，针对现行体制问题，从综合交通基本特征、府际关系基本要 求、政府行政效率提高、政府公共形象改善、促进综合交通发展等矗方面角度论述 杭州综合交通管l 哩体制改革的必要性；四、国外综合交通管理体制主要模式，对国 外典型的综合交通体制管理体制进行简要说明；五、我国综合交通管理体制改革实 践与主要特点。对我国已丌展综合交通管理体制改革的基本做法进行概括与分析； 六、杭州综合交通管理体制改革的政策建议，对杭州综合交通管理体制改革的总体 目标、基本原则、实施步骤及当前应抓紧做好的几项具体工作提出了设想和建议。 5 第二章综合交通的基本内涵 一、运输与交通 交通运输是国民经济发展的基础，是社会生产、流通、分配、消费各环节j 下常 运转和协调发展的先决条件，对保障国民经济持续健康快速发展、人民生活的改善 和促进国防现代化建设具有十分重要的作用。在这里，其中的“运输”与“交通” 两个词汇，是关系非常密切但内涵不尽相同的概念，无论在国内外的各种文献资料， 还是在只常应用之中，经常会将这两个词汇混合、重叠或交叉使用。 “运输”一词的基本定义是：人和物的载运和输送，分企业内部运输和公用运 输，后者是生产过程在流通过程内的继续，即企业之间、产销之问，由铁路、公路、 水运、航空、管道等运输工具所完成的运送工作。通常人们讲的运输多为后者的内 涵。英文中“运输”词汇“t r a n s p o r t a t i o n ”的含义是“将物品与人员从一地运送到 另一地及完成运送的各种手段”。 “交通”一词在辞海的解释是，“各种运输和通信的总称，即人和物的转运 输送，语言、文字、图像等信息的传递播送”。可见“交通”的内涵要大于“运输”， 不仅要包含“运输”本身，还应包括通信及与“运输”相关的交通基础设施建设及 相关的管理政策、措施、制度等内容。我凼第一部大百科全书中国大百科全书交 通卷对交通的解释是“交通包括运输和邮电两个方面。运输的任务是输送旅客和 货物。邮电是邮政和电信的总称：邮政的任务是传递信件和包裹，电信的任务是传 送语言、符号和图像”。 从以上对两训的基本定义分析可见，运输和交通虽然都是指人和物的移动，但 描述的角度和位置是不尽相i 一】的。运输强调的是“运”，通常是站在宏观管理部门和 运输业的角度注重其过程；而交通侧重于通达程度，往往是站在消费者的角度注重 其状况m 。这是两者之问的最大主要差别，但在我们同常的使用中，还是经常将这两 个词汇交叉或重叠使用。 现代交通运输业兴起的标志，是蒸汽机在交通运输工具中的应用。1 8 0 7 年，蒸 汽机船j 下式问世，丌创了以机械为动力的现代交通运输新纪元，距今已有整整两个 世纪；以1 8 7 2 年招商局购置第一艘蒸汽机船为标志，现代交通运输在我国的兴起， 至今也已有1 2 0 多年历史。普遍认为，现代交通运输主要由铁路、公路、水路、航 空和管道五种主要运输方式组成。铁路运输具有运量大、能耗低、污染小、安全性 强、用地省等优点，被誉为“绿色交通工具”，但其覆盖面比较窄小，且修建铁路工 。李宏对我阿综合交通体制发腱的思考【j j 综合运输，2 0 0 5 ，3 ：6 6 程造价高，受经济和地理条件限制较多。公路运输覆盖面广、通用性强、时效性好、 机动灵活且交通工具购置费用少、容易驾驶，能实现“门到门”运输，是衔接航空、 水路，铁路运输不可缺少的运输形式，也是目前普及最广、承担全社会运量最大的 一种运输方式，但相比较水路、铁路其占地多、交通事故多、对环境的影响大、载 重量小、能耗高。水路运输( 包括内河、沿海，远洋等类型) 是一种传统的运输方 式，具有运能大、投资省、能耗低、占地少、公害小等特点，但受天然水道、水资 源分碲、水情变化等自然条件限制较大，覆盖面窄、通达性差，运输速度相对较慢， 在运输的连续性和灵活性方面也难以和铁路、公路比拟。航空运输速度快、舒适性 好、准点率高，是安全性相对最高的运输方式，是大城市| 日j 及边远地区长途客运的 重要力量，但运输成本高，货物的体积、重量都受一定的限制。管道运输是使用管 道输运流体货物的一种运输方式，具有输送能力大、占地少、漏失污染少、噪音低 等特点，但其只适宜于液体、气体货物，且流向单一。 随着我国城市化加快推进，城乡二元结构的逐步消除，综合交通运输系统理还 需包括城市公共交通系统( 含轨道交通运输) 。城市公共交通是“由公共汽车、电车、 轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统”。城市公交具备 交通运输业的基本特征；同时，城市公共交通是一个相对独立的系统体系，具有其 自身特点，主要表现为：一是服务的公共性和两重性，它是为整个城市提供的社会 化服务，且既为城市生产服务，又为城市居民生活服务。二是效益的| 日j 接性和综合 性，城市公共交通设施投资的效益和经营成果，主要不是表现为自身投资，不仅要 提高部门的经济效益，同时还要提高整个城市的社会效益和环境效益。三是基本建 设的超阿性和能力形成的协同性城市公共交通建设无论在质量还是数量上，或是 时日j 和宅问上，必须与城市发展保持一定的比例和协调关系。四是经营管理的多样 性和一定程度的垄断性，城市公共交通的社会服务性，决定了它只能在“保本、微 利”的基础上进行经营和管理，因此其价值补偿方式也不尽相同，有些靠市场补偿， 有些靠财政补偿，有些则是由于市场和财政共同补偿9 。轨道交通既可以作为一种单 独的交通运输方式，从目前来讲，也可以说是城市公共交通的重要组成部分，它是 城市中有轨的大运量的公共交通运输系统，全称叫做城市快速轨道交通。目i j i ，国 际上已上线运营的城巾轨道交通主要有地铁、轻轨等类型，其区别主要是单向最高 高峰小时客流量的多少。它主要是区别于铁路而言的，是公共交通的主要组成部分9 。 与其他道路交通相比较，轨道交通具有运量大( 公共汽车的2 5 1 4 倍) 、速度快( 公 共汽车的2 , - 4 倍) 、时间准、污染少( 多用电力牵引，能源利用率高，无空气污染) 、 “周务院办公厅转发建世部等部门关于优先发腱城市公共交通意见的通知( 同办发4 6 号) ，2 0 1 1 5 - 9 2 3 。徐斌城市公共交通发腱策略探讨【j 1 公共管理，2 0 0 6 ，2 ：1 5 9 。使乐交通t 程 j 通发胜瓶颈l a l 见牟五一等世纪t 程1 i 朱水中因 m 】北京：中国社会科学版社，2 0 0 3 ： 2 6 3 7 能耗小( 公单能耗为道路交通的1 5 , - 4 0 ) 、占地少( 综合占地仅为道路交通方式 的1 3 左右) 、安全舒适、与城市道路无平面交叉等无可比拟的优势。但轨道交通在 建设成本巨大且营运成本较大。 在现代运输业发展过程中，世界交通运输经历了以发展水路运输、铁路运输和 公路运输为主的三个时期，而从2 0 世纪5 0 年代起则进入了各种运输方式协调发展、 不断完善综合运输体系的新阶段。这一过程反映了世界交通运输发展的总体趋势和 一般规律。虽然世界各国因自然条件、经济状况、技术水平和经济政治政策的不同， 交通运输发展的路径与运输工具的应用历程不尽相同，但发展综合运输体系仍是世 界各国交通运输发展的基本趋势和最终选择，我国也不例外。 长期以来，在我国的交通行政管理体制中，国家交通部和绝大多数省市交通厅 ( 委、局) 分管的只是综合交通体系中公路、水路交通的行业管理，而并不包括铁 路、民航、管道、城市公交等其他的运输方式和综合交通管理职能，这实际上是把 “交通”狭义化了。随着我国交通事业的快速发展，交通的概念与范畴也在调整和 发展之中，这一方面要我们改变把“交通”狭义化的做法，另一方面也要求我们将 具有交通管理职能的行政管理部门进行整合，以恢复交通行政管理部门应有的综合 交通管理职能。 二、综合运输体系 综合运输是牛1 对于单一运输方式而言的，是多种交通运输方式的组合。关于“综 合运输”，我国的和睡方国家存在着不同的理解。在我国，对综合运输采取的是 c o m p r e h e n s i v et r a n s p o r t a t i o n 一词( c o m p r e h e n s i v e 可直译为全面的或综合的) ，中国 大百科全书将其定义为：研究综合发展和利用铁路、公路、水运、航空和管道等 各种运输方式，以逐步形成和不断完善一个技术先进、网络布局和运输结构合理的 交通运输体系的学科。西方国家常用的是i n t e g r a t e dt r a n s p o r t a t i o n 一词( i n t e g r a t e d 直译为一体化或整合的) ，其定义为：使两种以上运输工具在最佳化基础上的整合， 以实现旅客或货物的直达运输。可见，虽然是同一个概念，其中的内涵与论述角度 都不尽相同。随着交通内涵的扩展，国内外更多地使用“综合交通”或“综合交通 运输”。本文所论述的综合交通或综合交通运输，是一个广义的概念，不仅包括运输 的范畴，也包括与运输相关的交通基础设施建设及相应制度的概念；另外，它不仅 包括的铁路、公路、水路、航空、管道这五种传统意义上的综合运输方式，还包括 城市公共交通运输及相应的基础设施建设。 目前，“综合运输体系”的提法已越来越被官方和非官方广泛地应用，其中心思 想指的是：根据全国或区域经济地理特征和各种运输方式的技术经济特点，经济合 理地发展各种运输方式，并使之有机结合形成一个完整的高效的交通运输系统，为 8 社会经济发展服务。一般认为，现代综合运输是与现代社会经济发展需求相适应的、 由至少两种运输方式构成且各种运输方式能够各司其职舞展其长的运输系统。“综合 运输”这一概念的提出大约在上个世纪上半期，可见要明显晚于其综合运输的实际 发展；同时，“综合运输”的概念名称及其内涵也是在不断变化调整之中，并逐步走 向趋同和一致。 加世纪2 0 年代末，随着汽车运输和航空运输的诞生与发展，在英国首先出现 了“c o - o r d i n a t i o no ft r a n s ；p o r t ”( 运输调整) 、“i n t e g e r a t i o no ft r a n s p o r t ”( 运输综合) 和“n a t i o n a l i z a t i o no ft r a n s p o r t ”( 运输国有化) 等提法。当时，使用最多的是 “c o - o r d i n a t i o n ”一词，政府曾为此提出了“使一切可能利用的交通工具协调发展” 的交通政策课题。毋2 0 世纪6 0 年代，英国运输理论家w 威廉斯等学者认为， “c o o r d i n a t i o n ”是使两种或两种以上运输工具在最优利用的基础上相互结合，实现 旅客或货物的“门到门”直达运输。从此，“c 0 o r d i n a t i o n ”一词被赋予了“联合运 输”和“综合运输”的概念。到上世纪未期，伴随运输基础设施拥挤只益加剧及生 态环境不断恶化和知识经济迅猛发展及世界经济一体化的发展，西欧各国对稀缺运 输资源如何更有效配置和整合各种运输方式问题进行了认真研究。同时，信息技术 和现代通信技术的迅猛发展和广泛应用，也为建立和发展高质量的综合运输体系创 造了有利的技术条件。与此同时，综合运输体系的概念在西欧等国的应用也同益普 遍，并在相关文件中做出了规定。如1 9 9 3 年，欧洲运输部长会议在其综合运输 ( i n t e g r e t e dt r a s p o f t ) 术语规定中，对货物综合运输程序给出以下定义，“货物在同 一个载货单元或运输工具中移动，载货单元或运输工具连续使用几种运输方式，在 变更运输方式时其本身不进行货物装卸”。 美国较早提出综合运输概念是在2 0 世纪4 0 年代，但当时使用的是“运输系统” 这一名称。美国( ( 1 9 4 0 年的运输条例规定运输系统具有多种方式的行政，国家对 各种运输方式实行公平待遇，承认和保护各种运输方式的内在优势，防止运输方式 间的过度竞争：国家运输政策的日的是保持水路、公路和铁路及其他运输方式的协 调和健康发展，并最终形成统一的国家运输体系，以满足美幽商业、邮政及国防的 需要。到了7 0 - 8 0 年代，美国逐步放松对各种运输方式的管制，比较重视通过市场 机制束促进各种运输方式在物理设施和营销业务上的协调发展和综合利用。9 0 年代 后，随着产业结构的高度化，经济的全球化和信息化以及资源环境的不断恶化，综 合运输的发展在美国得到了迸一步重视，其无论在理论和实践方面都得到了重大的 发展。美国长期从事综合运输研究的专家g 穆勒在其1 9 9 5 年出版的综合货物运 输( 第三版) 一书对综合运输系统定义为，“是一种客货运输体系，其运输过程的 各个组成部门都有效地相互连接和相互协调，并具有较大的灵活性；当用于货物运 。尹诚田外综合交通的发展和趋势i j 】交通世界，2 0 0 2 ，8 ：3 1 9 输时，综合运输是两种以上运输方式上进行的无缝和连续的f n f - 运输：其直达运 输作业过程，通过一个货运单据，进行逻辑上的连续和处理；对于集装箱货物综合 运输来说，货物在整个运输过程中一直保持在同一集装箱内；综合运输不仅包括硬 件设施”。 同本从2 0 世纪5 0 年代起，就密切关注和认真学习欧美国家有关综合运输的思 想，在1 9 5 5 年制定经济发展计划时就使用了“综合交通系统”这有概念，并且首先 从组织措施、运输设备和站点建设入手，通过采用标准集装箱、托盘等组成专用直 达货物列车、直达班轮或班机，以便实现相同种类或不同种类交通工具的协同运输。 此后，同本对综合运输体系和政策进行了大规模研究。在1 9 6 1 年公布的“国民经济 所得倍增计划”中，f 1 本经济计划厅首次提出了“关于确立综合交通体系政策的基 本方针”。其中指出，交通是社会资本、产业基础等最重要的构成因素，它的建设与 发展必须与经济计划、国土开发计划紧密结合，并且要根据交通需求预测值来分别 计算各种运输方式的必要投资额，以使综合交通体系的面貌逐步明确起来。1 9 6 4 年， 只本交通问题调查会在向总理府就陆上交通的总体政策问题的咨询意见中，提出了 要从综合的观点建立起陆上交通体系，要设法调整大城市与周围地区的交通供求关 系，要确立综合交通安全体制。此后，1 9 7 1 年至1 9 8 1 年，运输政策审议会、临时 综合交通i u j 题阁僚协议会等机构又分别提出了“关于综合交通系统”、“基于长远展 望的综合交通政策方向”等咨询报告。在1 9 7 1 年阁僚协议会“关于综合交通系统” 的咨询中，对七个方面的问题提出了看法和建议：一是确立各种运输方式的分担关 系；二是推进交通需求的调整政策；三是确定综合性设旌的建设方向；四是使费用 负担和资令筹措合理化；血是确定合理的运费政策；六是建立新的运输体制；有关 汽车运输、国铁及其他公共交通问题。1 9 8 1 年，运输政策审议会在向运输省提出的 “基于长远展望的综合交通政策方向”建议中，除了确认上述阁僚协议会所提建议 并使其具体化以外，还在交通政策如何适应经济、社会变化，以及交通行政的作用 和综合安全保障等方面提出了一些新的观点。以上所述表明，“综合交通”的概念在 f 1 本是随着时代和认识的变化而改变的由6 ( ) 年代仞的“联合运输”发展到7 0 年代的“综合交通体系”，进而又发展到8 0 年代的“综合性交通政策”。 综合以上国外关于综合运输的概念及其发展历程，可以看出对综合运输主要强 调以下几个方面：一是各种运输方式的多重性、平等性和包容性：二是各组成运输 方式在充分发挥各自比较优势基础上的合理利用、协调和可持续发展；三是各组成 运输方式的基础设施、运输装备等硬件设施和管理软件在物理和逻辑上的相互连接 和配合的紧密性、融合性和一体性；四是各组成运输方式的结构比例随需求结构而 变化并逐步趋同，其结构的技术水平随技术进步而不断升级；五是运输过程的连续 。f 先进国外综合运输体系的慨念由来i 发腱历程f j 】交通世界，2 0 0 2 ，8 ：2 0 1 0 性、无缝性和全过程性；六是综合运输体系通过市场机制和宏观调控来建立和发展； 八是与传统运输体系相比，综合运输体系具有更高的经济效益和社会效益，更加适 应当代经济多样化、国际化、信息化、网络化和持续稳定发展的要求。 在我国国内，对综合运输的研究始于解放之后。新中国成立初期，我国交通运 输业为了适应困民经济恢复、发展的需要，丌始了较大规模的铁路、公路、水路建 设工作，民航和管道运输在建国初一、二十年内，由于国民经济基础薄弱、发展相 对缓慢。这个时期，虽然通过向i ； 苏联学习，引进了“综合运输”概念，相关研究 工作在2 0 世纪5 0 年代中期相继展开，但综合运输并没有成为我国交通运输发展的 指导方针，甚至还不被人们所熟悉了解。改革开放后，以老革命家郭洪涛为首的一 批老干部，老专家通过广泛调查研究，深思熟虑，首先提出了“综合运输体系”这 个概念，指出：我国交通运输业必须建立完善的铁路、公路、水路、航空、管道五 种运输方式协调发展，优势互补的综合运输体系，以满足社会发展和改革丌放对交 通运输的需要 。由于“综合运输体系”建设方针的提出对传统的交通运输建设思想、 运营机制、体制带来了很大的冲击，特别是这个方针强调适时调整运输结构，以提 高运输效率和社会经济效益，对不同交通部门利益在不同的阶段也带来冲击，因此 也引起某些部门和一些从事交通工作的人不同的意见。但如同其他社会发展理论在 我国的发展一样，“综合运输体系”的理论和方法经过了认识一实践一再认识一再实 践这样一个过程，逐渐被人们理解、认识、运用到交通运输建设发展的实践中去。 在1 9 8 4 年国家科委编制的交通运输技术政策蓝皮书中，对交通运输技术政策要 点第一条即指出“逐步调整运输结构，尽快建立经济合理、协调发展的现代化综合 运输体系，发挥各种运输方式的优势”。1 9 8 5 年8 月，国务院办公厅关于印发十二 个领域技术政策要点( 草案) 的通知技术政策文件之二交通运输技术政策 要点指出，“要尽快建立经济合理、协调发展的现代化综合运输体系”，这是我国 在正式文件中首次采用了“综合运输体系”的概念。 1 9 8 7 年，党的十三大把“加快发展综合运输体系作为今后相当长时期内调整和 改造交通产业结构的基本方向”写入了工作报告。之后，各级政府更是运用综合运 输理论指导和调控运输行业的规划、建设和管理，对促进各种运输方式优势互补、 协调发展等起到了重要作用。为深入推进我国的综合运输建设，国家计委( 发改委) 、 交通部等作为承担综合交通运输藿要内容的政府部门，对我国的综合运输工作进行 了专门深入研究，对综合运输发展的有关基础理论和实践问题进行了明确，并提出 了促进和发展我国的综合运输事业作出了战略规划。1 9 9 7 年，原国务院总理李鹏曾 撰文建设统一的交通运输体系，指出，“我国交通运输业应以铁路为骨干、公路 为基础，充分发挥水云，包括内河、沿海和远洋航运的作用，积极发展航空运输， 。1 ：九进发达固家综合运输体系的慨念由束【j 1 综合运输- 2 0 0 2 t9 ：4 4 。簟焰我固综合运输体系的建设j 发胜中国交通技术论坛t2 0 0 5 1 1 - 4 1 1 适当发展管道运输，建立全国统一的综合运输体系”。 2 0 0 1 年，国家发改委交通运输司牵头编制了“十五”时期的交通规划，对“十 五”期h j 我幽交通体系发展指导思想、发展方针、长期战略目标、阶段性目标等进 行了规划。针对我国交通运输的发展现状及发展阶段的分析，确定了“十五”期日j 综合交通运输发展的基本日标为“一个体系、三个重点、五大体系、两个方向”，即 通过深化改革，基本建立比较完善的交通运输市场体系；综合运输能力继续增强， 结构进一步趋于合理，运输质量明显提高；初步形成大城市问的快速客运系统、多 种运输方式协调配套的集装箱运输系统、大宗散货运输系统和特种物资运输系统； 以信息化、网络化为基础，加快智能型交通的发展，在市场机制较完善、交通基础 设施较发达的地区，推进现代物流系统的形成。 党的十六大提出全面建设小康社会的目标，需要有一个能力更充分、布局更协 调、衔接更顺畅的综合交通运输体系与之相适应。在量上，要求交通基础设施和运 输装备规模在现有规模基础上有一个较快的发展，满足不断增长的客货运输需求； 在质上，要求交通运输不断改善运输质量，要求提供安全、舒适、便捷、经济、环 保、可持续、多样化的运输服务，在运输质量上满足小康社会发展的要求。 经过建国以来特别是“十五”期间的快速发展，我国综合交通体系在设施总量 规模、运输能力供给和服务质量等方面取得了较大成就。交通运输已丌始进入各种 运输方式协调发展，能力扩张与质量提高并进，全面建设现代综合交通体系的新发 展阶段。在我幽综合交通运输发展取得快速发展的同时，体制改革和市场化进程也 取得重大进展交通运输行业不断加大改革和开放的力度与范围，在转变政府职 能，转换企q k 经营机制，培育和发展运输市场，强化行业管理方面取得重大进展： 初步改变了长期以来在传统体制下的封闭茔断局面，开放和竞争格局j f 在逐步形成： 价格体制改革不断深入，以市场供求决定价格水平的运价机制币在逐步形成；建设 资会筹措和投资管理体制方面基本改变了长期以来投资主体单一，中央负担过重， 包揽过多的不合理局面，逐渐形成投资主体多元化，投资渠道多元化的良好局面。 但实事求是地分析，我国的综合交通运输发展和对综合运输的研究还处于初级阶段， 综合运输杂志主编汪鸣就曾呼吁“请关注综合运输”，因为我国对综合运输从理 论、方法、管理与经营上的认识不统一，缺乏驱动机制和现行条块分割的管理体制， 又使这种对我国交通运输现代化具有重要推进作用的先进管理思想和方式，在发展 上受到很大制约。 在充分调查研究的基础上，我国提出了“十一五”期日j 我国综合交通体系发展 的基本思路是：峰持以发展为主题，全面提升综合交通体系有效供给能力和服务水 平。具体到管理体制改革方面的内容是，- 轻持以改革促发展，突出抓好铁路体制创 。卜一五综台交通体系发腱j 3 | ! 划世路中国政府门户啊站2 0 0 5 7 - 2 6 新和机制创新，建立综合交通运输管理部门，完善监管制度，推进运输市场化进程， 促进交通运输大发展；峰持效率优先，兼顾公平，突出抓好综合运输大通道的建设， 迸一步健全财政性资会管理和使用制度，加大落后地区和农村交通的政策扶持力度， 促进协调发展：峰持以科技应用创新为动力，加快信息化和智能化建设，提升运输 质量和服务水平，推进交通增长方式的转变。峰持新建和改扩建相结合，解决网络 结构的层次性矛盾，全面提高运输的机动性和通达性。“十一五”期问，我国综合交 通体系发展的阶段目标是：通过大力发展与深化改革，使综合交通网络规模大幅扩 展，结构进一步调整，公平与效率充分兼顾；管理体制获得创新，运输服务水平明 显提高，交通安全得到有效保障；初步形成布局更合理、结构更完善、能力更充分、 质量更可靠的综合交通体系；有效缓解运输紧张状况，基本适应经济社会发展要求。 按照这一阶段目标要求，我国综合交通运输建设的重点是：加快铁路的建设速度和 扩大规模，加强能源运输大通道，集装箱运输系统的建设；在大的经济圈问注重建 设结构合理的运输大通道，扩大运输能力，特别是城市群日j 快速旅客运输专线的建 设；在经济圈内要加强城际快速轨道交通系统的建设；要重视与东南亚、东北亚和 中亚地区的地面交通建设；要认真解决大城市交通堵塞现象，重视城市轨道交通的 建设；要重视农村交通的建设。同时，要加强交通枢纽和综合交通信息网络建设， 构建现代化的智能交通系统。 在我困加快推进综合交通运输发展的同时，关于综合运输体系的概念和内涵却 一直没有一个明确的定义，普遍采用的是由铁路、公路、水路、航空、管道五种运 输方式组成综合运输的概念。综合运输体系是指在社会化的运输范围内和统一的运 输过程中，按照各种运输方式的技术特点，形成分工协作、有机结合、布局合理、 连结贯通的交通运输综合体。由交通部牵头组织编写的领导干部交通知识读本 定义为，“综合运输体系( c o m p r e h e n s i v et r a n s p o r t a t i o n ) 是由铁路、公路、水路、 航空、管道五种运输方式组成的合理分工、有机结合、优势互补、联系贯通的交通 运输总体。它是一个庞大的系统工程，是一种优化的产业结构”圆。从整个交通运输 体系束讲，上述关于综合运输体系的定义与概括，明显缺少了城市公共交通的内容 以及以上五种运输方式与城市公共交通的关系问题。 关于综合运输体系的定义罕少可从以下三方面加以况明： 一是综合运输体系是各种运输方式的一个有机整体。它包括铁路、公路、水路、 航空、管道等现代各种运输方式的一个有机关联的整体，而不是个别运输方式的单 独存在。构成综合运输体系的各种运输方式是有机联系在一起的整体，是作为一个 完整便捷的系统来满足社会经济发展对运输的需求。建设和发展综合交通就必须注 重各种运输方式的统筹与整合，将各种运输方式作为个整体来认识和研究。由于 。带焰我困综合运输体系的发艘前孵f j i 综台运输，2 0 0 2 ，7 4 。黄镇东领导十部交通知识读奉【m 1 北京：人民交通版社，2 0 0 2