（公共管理专业论文）广州市外商投资行政审批制度的研究.pdf

， 论文原创性声明内容 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：董、铭啤 日期：加叼年6 月弓日 学位论文使用授权声明内容 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名董、锵 日期：2 卅7 年6 月琴日 导师签名： 日期：诂衫年月彦日 广州市外商投资行政审批制度的研究 专业：公共管理 硕士生：黄锦华 指导教师：吴柏林副教授 摘要 外商投资行政审批是我国政府行政管理部门以外国投资者及其在华 外商投资企业为对象的特定领域的行政审批职能，它的产生和发展推动着 外开展国际经济合作和技术交流。外商投资行政审批既是我国吸收外国直 推动经济发展的重要手段，也是政府对外开放的一扇重要服务“窗口”。随着加 入w t o 进程的不断深入，特别是信息技术飞速发展以及全球经济融合和地区竞争 不断加剧，广州市现行外商投资行政审批的运行和监督环节都暴露出一些弊端， 在一定程度上影响了政府对投资者和企业的管理和服务水平，不利于地区竞争力 的提高和社会经济的健康、快速发展，同时还增加了政府行政成本和滋生腐败的 机会。 本文系统地阐述了广州市外商投资行政审批制度的发展历程、基本情况和现 行做法，深入分析了现行传统的窗口式、手工式的审批运作方式带来审批不规范、 不透明、流程复杂、随意性强、以批代管等诸多弊端，造成审批缺乏效率、缺乏 规范、缺乏透明、缺乏监督等不良现象，并就以上各种问题从行政体制、思想观 念、内在动力、法律环境、监督机制等多角度剖析了当前外商投资行政审批制度 在运行和监督环节中存在问题的深层次原因。 本文的研究目的是探索解决广州市外商投资行政审批制度中存在的突出问 题，并为行政审批制度在全球化、信息化的背景下如何继续改革和完善理清思路 和方向。本文以电子政务、服务型政府、政务流程再造等为理论依据，通过文献 研究法和案例研究法，提出了利用电子行政审批制度的科学高效、透明公开、规 范公正、服务为本等独特优势来完善传统行政审批制度运行和监督机制的若 干对策和建议。 关键词：外商投资，电子政务，电子行政审批制度，运行和监督 e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti na t t r a c t i n gf o r e i g nd i r e c ti n v e s t m e n t ， b u ta l s oa no p e n i n g w i n d o wf o rg o v e r n m e n ts e r v i c e st ot h eo u t s i d ew o r l d w i t ht h ep r o c e s s i n go fw t o a c c e s s i o n ，e s p e c i a l l yt h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ，g l o b a l e c o n o m i ci n t e g r a t i o na n dc o m p e t i t i o na m o n gr e g i o n sg r o w i n g ， s o m es h o r t c o m i n g s h a v er e v e a l e di no p e r a t i o na n ds u p e r v i s i o na s p e c t so fe x i s t i n g s y s t e m ， a n d i n f l u e n c e dt h eg o v e r n m e n t s m a n a g e m e n t a n ds e r v i c el e v e l t oi n v e s t o r sa n d c o r p o r a t i o n s ，w h i c hi sn o tl e a d i n gt or e g i o n a lc o m p e t i t i v ei m p r o v e m e n t ，t h e s o u n d a n dr a p i dd e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y ， m e a n w h i l ee n h a n c i n gt h eg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nc o s t sa n dc o r r u p t i o nb r e e d i n go p p o r t u n i t i e s h e r eia mg o i n gt os y s t e m a t i c a l l ye x p o u n dt h ed e v e l o p m e n tc o u r s e ，t h eb a s i c s i t u a t i o na n dt h ec u r r e n tp r a c t i c eo fg u a n g z h o ua d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o n a n d a p p r o v a l o ff o r e i g ni n v e s t m e n t s f r o mt h ed e e pa n a l y s i so fe x i s t i n gt r a d i t i o n a l o p e r a t i o nm o d e ，e g g o v e r n m e n ta p p r o v a lw i n d o wa n de x a m i n a t i o nb yh a n d ，w e f o u n dt h ea p p r o v a ld i s a d v a n t a g e sl i k ei r r e g u l a r ，o p a q u e ，a n da r b i t a r ye x a m i n a t i o n w i t h c o m p l e x f l o w ，w h i c hw a so f t e n as u b s t i t u t ef o rm a n a g e m e n ta n d s u p e r v i s i o n ，a n ds o m ea d v e r s es i t u a t i o n si n t h el a c k o fa p p r o v a le f f i c i e n c y ，n o r m s ， t r a n s p a r e n c va n ds u p e r v i s i o n t os o l v e t h e s ep r o b l e m s ，il o o kf o rt h ep r o f o u n d r e a s o n sf o rt h eo p e r a t i o na n ds u p e r v i s i o ni na d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l o ff o r e i g ni n v e s t m e n tf r o mt h ec a u s e so fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ， i d e a sa n dc o n c e p t s ， i n t r i n s i cp o w e r ，l e g a le n v i r o n m e n ta n dm o n i t o r i n gm e c h a n i s m s t h i se s s a ya i m sa te x p l o r i n gs o l u t i o n st ot h eo u t s t a n d i n gp r o b l e m so fg u a n g z h o u a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lo ff o r e i g ni n v e s t m e n t ， a n dw o r k i n gf o r c l e a rt h o u g h t sa n dd i r e c t i o n sf o ri t si m p r o v e m e n ta n dr e f o r mu n d e r t h eb a c k g r o u n do f g l o b a l i z a t i o na n di n f o r m a t i o nd e v e l o p m e n t b a s e do nt h et h e o r i e so fe 。g o v e r n m e n t ， s e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n ta n dt h eg o v e r n m e n tp r o c e s s r e b u i l d i n g ， a n dt h e d o c 眦e n ta n dc a s es t u d y ， ip r o p o s es o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sw h i c h t a k et h eu n i q u ea d v a n t a g e si ns c i e n t i f i ca n de f f i c i e n t ，t r a n s p a r e n ta n do p e n ， s t a l l d a r da n di m p a r t i a l ， s e r v i c e b a s e dc h a r a c t e r i s t i c st oi m p r o v et h et r a d i t i o n a l a d m i n i 5 ；t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l k e y w o r d s ：f o r e i g ni n v e s t m e n t ，e - g o v e r n m e n t ，e l e c t r o n i ca d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e m ，o p e r a t i o na n ds u p e r v i s i o n 目录 摘要i a 】8 l ；7 】r 】5 t a c t i i i 目录。 第一章绪论。1 第一节研究背景1 第二节研究意义3 第三节有关基本概念。4 第四节文献综述6 第五节研究内容和研究方法。8 第二章广州市外商投资行政审批制度的发展与现状1 0 第一节广州市外商投资行政审批制度的产生和改革历程1 0 第二节外商投资行政审批制度的基本情况1 2 第三节广州市外商投资行政审批工作的主要措施1 7 第三章广州市外商投资行政审批制度存在的问题及原因分析2 2 第一节现行外商投资行政审批制度的主要问题2 2 第二节现行外商投资行政审批制度存在问题的原因分析3 1 第四章完善外商投资行政审批制度的对策与建议3 7 第一节建立与市场经济相适应的行政审批制度3 7 第二节推进行政审批信息公开，清除监督障碍4 1 第三节规范行政审批的运行，遏制权力寻租空间4 3 第四节以服务为本，促进审批作风转变4 6 第五节推动建立新型审批政务体系4 8 结 语5 2 参考文献5 3 致谢5 7 v 第一节研究背景 第一章绪论 为了扩大国际经济合作和技术交流，我国在1 9 7 9 年7 月1 日的全国人大五 届二次会议审议通过了中华人民共和国中外合资经营企业法，该法明确规定 了“按照平等互利的原则，并经中国政府批准，允许外国公司、企业和其他经济 组织或个人，在中国境内同中国的公司、企业或其他经济组织共同举办合资合营 企业 。从此，我国面向外国投资者和外商投资企业的外商投资行政审批工作正 式揭开了序幕。此后改革开放的三十年间，以吸引外国投资和开展对外贸易为主 的外经贸工作得到了飞速发展，国家外汇储备多年位居世界第一，并在2 0 0 3 年 中国第一次超越世界经济霸主美国成为全球最大的外国直接投资接受国。广州市 作为广东省的省会城市，是广东省的政治、经济、科技、教育和文化中心，是我 国古代海上“丝绸之路”始发港，也是中国南方最大、历史最悠久的对外通商口 岸。自秦汉迄今，广州的对外贸易的发展历经2 1 0 0 多年长盛不衰。1 9 8 4 年，广 州被国务院确立为我国第一批对外开放的沿海城市之一，迎来了发展引进外资和 对外贸易的历史机遇。思想解放和勇于实践的广州人及时把握住中央给予的机 会，在优惠政策的引导下，充分利用毗邻港澳i 华侨众多的特殊优势，迅速地把 利用外资工作从“三来一补”扩大到合作、合资和外商独资经营，逐步成为吸引 外国投资和开展对外贸易的全国中心城市之一。在这发展期间，广州市政府及 有关部门为改善投资环境，吸引外国投资以发展地区经济，针对外商投资行政审 批先后出台了旨在规范审批行为、提高审批效率的一系列政策法规，并在国内率 先成立了外商投资管理服务中心，较早建立起集中办公、集中审批的审批服务机 制，还完善了外商投诉申告制度。这些面向外商投资企业的审批改革措施，对促 进政务水平的提高，促进经济的发展起到了重要的作用，同时也对其他行政审批 领域，乃至整个行政审批制度的改革发挥了积极作用。然而，随着信息技术和市 场经济的迅速发展，广州市现行的外商投资行政审批制度与现实发展的要求也开 岑锦泉广州对外经济贸易2 0 年回顾与前景展望探求，1 9 9 9 ，2 ：2 0 l 始展现出不相适应，不利于政府服务和管理水平的改善和提高，也制约了社会经 济的进一步发展。 一、传统的审批运作模式不能满足社会经济发展的要求 行政审批是政府对社会公共事务进行规范、管理与服务的一种手段，任何一 个有效的政府都存在必要的行政审批制度，但它又必须根据社会需求与时俱进地 不断进行改革，成为推进经济建设和社会发展的公共管理方式。随着加入w t o 进程的不断深入，特别是信息技术飞速发展以及全球经济融合和地区竞争不断加 剧，广州市外商投资行政审批制度却依然停留在传统的运作模式上，已经不能满 足社会和经济发展的要求。现行的外商投资行政审批工作的运作方式沿用的是传 统的窗口式受理方式，各项的申报材料和文件都是以纸质文件提交，绝大多数审 批事项的办理都需要投资者逐个部门去提交大量的申请文件和资料，行政审批存 在管制过严、程序封闭、流程复杂、以批代管等问题，同时传统的审批运作方式 也带来审批不规范、不透明、随意性强等诸多弊端，造成审批缺乏效率、缺乏规 范、缺乏透明、缺乏监督等不良现象，不仅不能给投资者、企业、办事人员提供 便捷、高效、透明的政府服务，而且还容易对社会和经济的快速健康发展带来消 极和负面的影响。 二、有效的审批运行和监督机制缺失 近年来，中央、广东省及广州市等各级政府针对外商投资行政审批制度改革 出台了许多法律法规和政策措施，亦先后多次大规模清理了一些行政审批项目。 然而，这些改革措施往往只发挥了极为有限的改善作用，甚至有部分政策、措施 下达到地方政府后，却由于种种原因，没有得到真正的贯彻落实。外商投资行政 审批的服务水平和效能没有得到根本改善，依然存在诸多的突出问题，究其原因 是外商投资行政审批制度缺乏有效的运行和监督机制。首先，在行政审批的运行 机制上，现行的外商投资行政审批管辖权是按职能分散到各个行政部门的，没有 进行有效的整合，也缺乏统一的审批平台，在分割的审批环节中存在许多管理“缝 丁茂战我国政府行政审批治理制度改革研究北京：中国经济出版社，2 0 0 6 ，1 2 题；其次，在行政审批的监督机制上，现行外商投资行政审批的运作基本是沿用 窗口式、分离式、封闭式、手工式的操作，内部监督流于形式，外部监督难以发 挥，有效审批监督机制的缺失直接影响了行政审批制度的改革和完善。 第二节研究意义 自从加入世界贸易组织( w t 0 ) 后，我国各级政府面对着更加开放的国际经 济竞争，各级政府在发展地方经济上面临着更加严峻的挑战，对政府各部门的行 政服务工作提出了更高的要求。引进和吸收外国直接投资已经成为国家和地方发 展经济的重要手段，同时也是政府对外开放的一扇重要“窗口”。政府部门在审 批、管理等行政服务工作上的质量和效率，直接关系到当地的投资软环境优劣， 甚至影响到外国投资者的投资选择。广州市现行的外商投资行政审批制度无法突 破传统行政审批方式的影响，存在审批环节繁多，办事程序不规范、缺乏透明度、 规则意识不强、法制观念较弱等问题，使得投资者、企业不能得到满意的审批服 务，从而影响了整个投资环境和社会经济的发展。本论文具有以下研究意义： 第一，推动外商投资行政审批由传统行政审批制度向电子行政审批制度方向 转变进行尝试和探索。实施行政审批改革，其涉及到政府部门最核心的权力运用 问题，实质上是政府的一场自我变革，是为建立现代化行政管理体制而破旧立新 的一项艰巨工程。一直以来，中央及地方政府采取了一系列措施推进行政审批制 度改革，取得了一定的成效。但有关的改革措施主要还是围绕削减行政审批事项 而进行的，行政审批制度的运行和监督依然采取着传统的模式，未能适应快速的 信息技术发展和经济全球化的步伐，甚至还出现了审批事项“削减一增加再 削减再增加 的怪圈，许多审批行政部门依然是“门难进、脸难看、话难听、 事难办 ，利用审批权力进行以权谋私、贪污腐败的行为还时常发生。目前，广 州市外商投资行政审批制度还没有建立科学有效的审批运行和监督机制，其结果 往往是政府审批服务难以满足企业和公众的需求，也无法达到企业和公众期许的 预期效果。本文尝试改变原有行政审批改革的视角，引入电子政府和服务型政府 的思想理念，应用信息技术与流程再造的有关方法改革传统行政审批制度的运行 和监督机制，推动广州外商投资行政审批制度向电子行政审批制度方向转变进行 有益的尝试与探索。 和监督机制，推动广州外商投资行政审批制度向电子行政审批制度方向转变进行 有益的尝试与探索。 第二，对于行政许可法颁布后如何进一步改革和完善外商投资行政审批 制度提供积极参考方法。行政许可法的颁布、实施对我国的行政审批制度改 革产生了重大而积极的影响，它的立法目的是为了简化行政环节，缩减政府规模， 提高公共服务质量和公众满意度，提高政府行政审批的法制化和规范化水平。但 是，行政许可法只是在法律的高度上对行政审批作出了规范和约束，不能仅 仅依靠制度一套法律就能解决所有问题。有学者就指出，以单一的立法来承担过 多的重任，只能是头痛医头、脚痛医脚的治表办法，并使立法在实施中发生扭曲 或变异。如何在行政许可法出台后进一步推进政府部门的行政上审批改革 是值得继续深入探讨的重要问题。本文将在认真研究大量文献资料的基础上，研 究在行政许可法颁布后，如何利用电子行政审批的各项突出优势推进外经贸 部门的行政审批制度改革，更好地实现行政许可法立法的精神与原旨，并提 出具体的改革措施，具有一定的理论和现实意义。 第三节有关基本概念 一、行政许可与行政审批 在我国，对行政许可与行政审批这两个概念在学理上有多种观点并存，一直 没有统一的认识，在日常的使用存在着一些分歧，特别是普通百姓常常是混淆使 用。一般说来，行政许可在理论上及国家的正式立法上使用较多，如专卖许可、 投资许可、规划许可等，行政审批则在其它规范性文件特别是地方政府颁发的一 些决定、命令中更为常见。行政许可更多的是从行政相对人的角度去认识这一类 行政行为，主要体现的是行政行为结果的反映；而行政审批更多反映了行政主体 对这一类行政行为的认识，主要体现的是对行政行为程序的反映。国务院行政审 批制度改革工作领导小组颁布的关于印发( 关于贯彻行政审批制度改革五项原 则需要把握的几个问题) 的通知中就有对行政审批给予了明确定义：行政审批 是指行政机关( 包括有行政审批权的其他组织) 根据自然人、法人或者其他组织 汪玉凯电子政务在中国：理念、战略与过程北京：国家行政学院出版社，2 0 0 6 ，1 5 2 周汉华行政许可法：观念创新与实践挑战法学研究，2 0 0 5 ，2 ：2 0 4 法对行政许可也作出了定义：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法 人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。在经济行政 管理活动中，传统上人们对行政审批较行政许可更为人们所熟悉，这也是我国立 法及实际工作中广泛使用的审批的一个重要原因。因此，本文将行政审批与行政 许可视为同一个概念，在不同的语境下使用“行政审批 或“行政许可 。 二、电子行政审批制度 电子行政审批属于电子化治理的范畴，是电子政务发展到高级阶段的产物。 电子行政审批制度与传统行政审批制度相比，既有表象上的差异，又有实质上的 区别。它并不简单地是政府行政审批业务的自动化和计算机化，也不是简单地把 行政审批原封不动地搬到互联网上，而是在现代行政理念指导下，通过现代网络 信息技术的应用与行政审批结构重组、职能整合及业务流程优化的有机结合，对 现有的传统行政审批制度的一种改造。因而，电子行政审批制度的实质内涵远不 止技术和方法层面的，它与电子政务在本质上具有相通性和一致性。 电子行政审批制度的核心任务是通过电子化、网络化手段推进行政审批部门 结构、工作职能和业务流程的全面重组、转变和再造，最终实现政府职能配置优 化和政府管理模式的创新。它将网络信息技术与新的政府理念、服务范式、价值 目标有机结合，改进和重组行政审批组织结构，建设虚拟化的行政审批机关，实 现审批权力结构由金字塔式垂直型向网络式扁平型转变，形成一个跨越时间、地 点、部门、层级的全天候、一体化的政府审批服务体系。从传统行政审批制度到 电子行政审批制度的转变，决不仅仅是从技能型向智能型的转换，而是政府面对 信息技术所带来的新的社会典范的挑战，如何进行政府再造，促进政府转型，建 立适应信息化社会需要的新的政府治理典范，促进善治，实现善政。实行电子行 政审批制度将使政府行政审批由权力无限转向权力有限，由服务有限转向服务无 限。正如联合国前秘书长安南所指出的那样：信息时代的政府要充分运用信息技 术和信息资源，促进管理创新，提高公共行政管理与民众服务的有效性。因此可 以说，建立电子行政审批制度是对传统行政审批制度一项具有创新性、实效性的 革新。 5 革新。 第四节文献综述 自从加入w t o 以来，我国的社会主义市场经济体制不断发展和完善，行政审 批制度改革就一直是学者、公众研究和关心的重点话题。与此同时，信息化、全 球化也在突飞猛进地发展，世界各地都掀起了电子政务建设和研究的热潮，电子 政务己成为政府管理体制创新改革的新方向和重要推动力。党的十六大报告明确 指出：“要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，降低行政成本， 深化行政管理体制改革 。十七大报告也强调了“要加快行政管理体制改革，建 设服务型政府，推行电子政务，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行 的干预。为此，许多学者在电子政务、行政审批制度改革及电子审批( 网上审 批) 等方面进行了大量深入的研究，并提出了相关的观点和理论。 关于电子政务方面的研究，杨兰蓉( 2 0 0 2 ) 从政府的职能、工作效率和政务 公开等几个方面阐述了电子政务对政府管理产生的影响。李大珊( 2 0 0 3 ) 重点 分析了电子政务对政府管理职能、管理组织、管理决策、管理理论变革的影响和 作用，阐述了电子政务与政府管理变革的关系。 夏光( 2 0 0 4 ) 认为：“电子政 务是信息化社会发展的必然趋势，政府从管理型政府转向服务型是我国 电子政务建设的目标，要实现这个目标，需要在各方面都得到改善，例如内部流 程重组、提高工作效率、服务多样化等等。” 国家行政学院公共管理教研部教授 汪玉凯( 2 0 0 5 ) 认为：“所谓电子政务，就是公共管理部门应用现代信息和通讯 技术，将管理和服务的一项项具体业务通过网络技术进行集成，在互联网上实现 组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地 向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。 蔡立辉( 2 0 0 6 ) 以信息时代和我 国加入w t o 、处于社会转型时期为背景，以应用信息技术促进行政效率提高、行 政能力增强、行政业务流程优化、政府服务质量改进和网络化协同办公环境形成 杨兰容电子政务对政府管理变更的影响华中科技大学学报，2 0 0 2 ，5 李大珊电子政务与政府管理变更技术经济与管理研究，2 0 0 3 ，2 夏光行政审批走信息化之路微电脑世界，2 0 0 4 ，1 2 ：1 0 7 陈小钢务实推进电子政务扎实提高执政能力信息化建设，2 0 0 5 ，2 ：3 2 6 关于行政审批制度和行政许可制度方面的研究，刘兴( 2 0 0 2 ) 提出了：“面 对竞争和挑战，一个重要的问题是转变政府职能，对传统的行政管理方式和手段 进行改革，使政府的管理方式、管理机制与国际通行规则接轨，其核心的内容就 是进行行政审批制度改革。可以说，行政审批制度改革是政府职能转变的切入点 和突破口。 固钱素华、阂卫国( 2 0 0 2 ) 提出：“目前我国的行政审批制度存在严 重弊端，筑高了门槛，堵住了财源，降低了效率，腐败滋生，以批代管致使 政府职能错位规范行政审批行为，完善对政府审批过程和审批结果的监 督，实现行政审批制度的科学化、法制化和规范化。”章文光( 2 0 0 4 ) 认为：“我 国行政审批制度改革的深化必须沿着树立法治政府理念，全而推进依法行政；转 变政府职能，发展社会中介机构；创新行政管理方式，建立高效政府；规范行政 权力运行，完善监督制约机制的思路行进。 徐阳、文建秀( 2 0 0 7 ) 则强调：“行 政审批制度的进一步改革和创新，应特别强调制度建设的系统性原则，既抓好治 本的母制度建设，又要抓好治标的子制度和配套制度的建设，真正形成 制度网络，使各项制度前后衔接、相辅相成。 此外，国内近年来还有不少 关于行政许可制度研究的论著，如张正钊和韩大兀的中外许可证制度的理论与 实务( 中国人民大学出版社1 9 9 4 年版) 、杨解君主编的行政许可研究( 人民 出版社2 0 0 1 年版) 、罗文燕的行政许可制度研究( 中国人民公安大学出版社 2 0 0 3 年版) 、张兴祥的中国行政许可法的理论和实务( 北京大学出版社2 0 0 3 年版) 、应松年和杨解君主编的行政许可法的理论与制度解读( 北京大学出版 社2 0 0 4 年版) 等等。 关于电子行政审批( 网上行政审批) 方面的研究，李怀明、高国伟、王延章、 叶鑫( 2 0 0 4 ) 等提出了网上审批是信息时代对公共管理发展客观需要的现实选择， 它的影响不仅在于手段的电子化，更重要的是还会引起管理价值、管理范式、管 理权力、管理职能、管理组织、管理主客体等方面的变化。 张千帆、殷程亮( 2 0 0 5 ) 认为，在电子政务建设中，网上审批系统的建设尤为重要，运用现代网络技术， 更科学、更迅速、更准确地汇集、加工、传递和运用各类信息，实施项目网上审 批，既是”电子政府”建设的重要内容，也是实现政府行政审批办公业务电子化， 刘兴1 l r r o 背景下的行政审批制度改革领导科学2 0 0 2 ，3 钱素华、闵卫国适应7 0 规则，改革我国行政审批制度行政与法，2 0 0 2 ，5 ：3 6 章文光深化我国行政审批制度改革的思路学术界，2 0 0 4 ，6 ：2 0 5 徐阳，文建秀也谈行政审批的制度建设重庆科技学院学报，2 0 0 7 ，l ：4 6 李怀明、高国伟等基于公众服务的网上行政审批系统模型研究公共管理学报，2 0 0 4 ，4 7 认为，在电子政务建设中，网上审批系统的建设尤为重要，运用现代网络技术， 更科学、更迅速、更准确地汇集、加工、传递和运用各类信息，实施项目网上审 批，既是”电子政府”建设的重要内容，也是实现政府行政审批办公业务电子化， 自动化和网络化，加快行政管理信息化、现代化的突破口。张军力( 2 0 0 5 ) 提 出：“网上审批是运用网络技术和数字技术，适应深化行政审批制度的改革，对 申请、审核、决定、监管等项目审批过程的手段、方法以及流程进行改造和整合， 降低项目审批成木，提高行政效率和传递质量，增强管理的科学性和透明度。 圆 经过认真的研读、分析，上述的研究文献既有某些理论阐释，又有若干论述 分析，且其中的不少成果为本文深入研究行政审批制度改革提供了素材、观点、 思路和方法，但有关的理论与方法研究仍然缺乏系统性、全面性，特别是较少与 实际应用领域相结合的研究，也未见有针对广州市外商投资行政审批制度的专题 研究。 第五节研究内容和研究方法 一、研究内容 从广州市政府行政管理体制改革和社会经济发展上来看，外商投资行政审批 制度的演变和发展，可以说既是一个缩影，也是一个典型。本文的研究围绕如何 完善广州市外商投资行政审批制度这一主题，从研究广州市外商投资行政审批制 度的现实状况入手，梳理现行外商投资行政审批制度的运行和监督机制中存在的 问题，深入分析其中原因，从微观执行面上探讨改进的策略和办法，通过运用电 子政务、服务型政府、政务流程再造等有关理论，对地方政府外商投资行政审批 工作的改进和完善进行尝试探讨，以期提高外商投资行政审批的工作效能和服务 水平，推进广州政府服务和投资软环境的不断改善和优化。文章主要内容为四个 部分：第一章是绪论，系统地说明了论文的研究背景、研究意义、研究方法以及 有关学者的文献综述；第二章阐述了广州市外商投资行政审批制度的发展与现 状；第三章详细分析广州市现行外商投资行政审批制度存在的主要问题以及其根 源剖析；第四章提出了完善外商投资行政审批制度的五条对策和建议。 张千帆、殷程亮网上行政审批系统研究商业研究，2 0 0 5 ，2 4 张军力推行网上审批提高行政服务效率和质量厦门科技，2 0 0 5 ，3 ：4 6 8 研究法进行分析和研究。 ( 一) 文献研究法 本文通过对电子政务、行政审批制度改革、政务流程再造等文献进行收集、 整理和分析，了解该领域研究的理论背景和理论框架，掌握本文研究所需要的有 关材料和己有的研究成果，为本研究提供了整体思路和分析视角。 ( 二) 案例研究法 本文以广州市外商投资行政审批制度作为研究的个案，系统地阐述了广州市 外商投资行政审批制度的发展历程、基本情况和现行做法，详细论述了现行传统 的窗口式、手工式的审批运作方式带来审批不规范、不透明、流程复杂、随意性 强、以批代管等诸多弊端，造成审批缺乏效率、缺乏规范、缺乏透明、缺乏监督 等不良现象，并就以上各种问题从行政体制、思想观念、内在动力、法律环境、 监督机制等多角度进行根源剖析，最终提出了完善行政审批制度的若干对策和建 议。 9 第二章广州市外商投资行政审批制度的发展与现状 第一节广州市外商投资行政审批制度的产生和改革历程 一、建国至改革开放前( 1 9 4 9 , - - - 1 9 7 8 ) 在1 9 4 9 1 9 7 8 这段时期，广州的对外贸易实行单一的计划经济体制，政府 对外经贸实行的是在统一计划、统一政策、集中领导、统一对外的原则下指令性 的计划管理体制。这期间，由于受国家对外政策的影响，广州的外经贸活动以进 出口贸易为主要方式，基本没有外国投资者和港澳台直接投资设立外商投资企 业，政府的外经贸审批是在统一的指令下实施高度的计划性审批，审批事项主要 集中在进出口商品分类管理、进出口许可证制度、核定进出口商品价格等方面。 二、改革开放至加入w t o 组织( 1 9 7 8 - 2 0 0 1 ) 1 9 7 8 年改革开发后，广州市被国务院确立为第一批对外开放的沿海城市之 一，并确立了以发展外向型经济为主的发展方向，积极吸引外国投资和参与国际 分工，这使广州对外经济贸易和政府审批管制体制随之发生深刻变化。在行政管 理机构方面，广州市在1 9 7 8 年1 2 月成立了广州市加工装配和技术设备引进领导 小组，并在两年后正式成立了广州市对外经济工作委员会，其主要职责是负责 “三来一补”和引进技术设备及审批中国企业与外国投资者合资、合作设立的外 商投资企业等工作。1 9 8 8 年9 月，广州市外经委与外贸局正式合并，组建成新 的广州市对外经济贸易委员会，进一步整合和强化了对外经和外贸的管理和服务 功能。1 9 8 5 年广州实行计划单列以后，成立了以市长亲自挂帅的广州市外经工 作领导小组，着力进行外商投资企业的行政审批和管理制度的改革和简化。其中 的一项最重要改革举措是，在东方宾馆创办了集中外商投资相关的职能部门的广 州对外经济事务总汇，后来逐渐发展成的“外经一条街”，在全国率先开创了为 外商提供集中地点、集中时间、集中资料、集中收费为代表的“四个集中”的审 批服务，这也成为后来的行政服务中心的雏形。 经过市政府在外商投资行政审批制度上制定的一系列措施和政策，政府部门 1 0 的行政审批行为得到了有效的加强和规范，办事程序得到了一定明确和简化，一 定程度上改善了行政审批的管理和服务水平，提高了行政审批效率。各项针对外 商投资行政审批制度的改革政策和措施有效地促进了广州的外经贸和整体经济 的迅速发展，从1 9 7 9 年到2 0 0 0 年底的二十多年时间里，累计实际利用外资达 1 3 9 4 亿美元，年均增长达3 5 2 3 。2 0 0 0 年广州实际利用外资3 1 1 5 亿美 元，来自4 2 个国家或地区的外商直接到广州投资办企业，实现g d p 增长1 3 6 ，位居上海、北京之后排在全国十大城市的第三位，而人均g d p 更首次突破了 4 0 0 0 美元，位列全国第二。回 三、加入w t o 组织至今( 2 0 0 2 - 现在) 经过1 5 年旷日持久的谈判，我国于2 0 0 1 年1 2 月1 1 日正式成为世贸组织 ( w t 0 ) 成员，加入w t 0 成为我国改革开放以来迎来最重要的一次机遇和挑战。 为抓住加入世贸组织的历史机遇，进一步吸引外国客商在广州投资发展，促进广 州经济继续快速发展，广州按照中国加入w t o 的各项规则要求，着力改革政府 行政方式，并大力减少行政审批和经济管理职能，力求创造公开、公平、公正的 市场环境和建立规范的市场秩序。在这期间广州市的外商投资行政审批制度改革 的主要措施有以下几方面： ( 一) 率先制定地方性的政府信息公开规章 广州市政府于2 0 0 3 年1 月1 日，率先实施广州市政府信息公开条例，它 是国内第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中有着先驱者的地 位。在外商投资行政审批管理上，实行公开政策、公开办事内容、公开服务程序、 公开办事人员的“四公开 行政服务公示制度，以提高办事效率和服务质量。 ( 二) 拓展电子政务，营造新型高效的外经贸行政环境 一是以办公自动化( o a ) 实现公文流转无纸化，提高公文流转效率。二是逐 步引入信息化技术处理审批业务，以提高行政审批工作的效率。例如：广州市外 经贸局推行的进出口许可证计算机管理系统实现了进出口许可证集中管理和实 时与海关、税务及外汇管理部门核查的目标，该系统的应用强化了进出口许可证 的科学化、规范化管理。三是积极推动政府上网工程。市政府及市外经贸局、市 广东外商投资网广州利用外资的现状与主要做法 h t t p w w w g d t z z s g o v c “丘o n 们i s p i a y n e w s j s p ? n e w s i d - 1 8 0 5 ，2 0 0 2 3 1 工商局等有关职能部门陆续建立了各自的政务网站，并结合自身业务实际，将组 织结构、办事指南、政策法规、行业发展等政务信息发布在政务网站上，个别部 门还将少数简单的审批事务开通网上受理业务，方便了投资者和企业的办事，也 积极推动了政府部门的政务公开。 ( 三) 清理与w t o 原则矛盾的政策法规 为创建统一法制环境，市政府按照w t o 的规则及国务院的有关要求，对地 方性法规、规章和其他政策措施进行了全面清理。据不完全统计，全市对地方性 法规7 4 件、政府规章4 2 3 件，其他政策性措施1 7 8 1 0 件进行了全面清理。经人 大审议批准清理的法规政策有：废止了地方性法规2 件、修改地方性法规l 件； 废止规章1 0 3 件、修改规章2 件；停止执行其他政策性措施4 8 5 6 件、修改3 3 1 件。而作为负责利用外资和对外贸易的广州市外经贸局，也按照市政府的统一安 排和部署，对局内现行有效的涉外地方性法规、规章和其他政策措施共4 0 2 件进 行了全面清理，其中报市法制办和市府办公厅审定的废止类3 4 8 件，保留类5 4 件。通过清理，广州市法制环境大大改善，为引进外资创造了与中央保持一致 的、新的法制环境，为确保外商权益创造了良好条件。 ( 四) 加强完善“外商投资管理服务中心”的服务质量和功能 加入w t o 后，市政府专门设立了为外国客商及外商投资企业提供审批、咨 询、投诉等服务的广州市外商投资管理服务中心，并出台了广州市外商投资企 业审批管理规定，以简化办事程序和规范行政审批行为。同时，还在中心内专 门设置了外商投诉办公室，建立和健全了接受、处理外商和外商投资企业投诉的 工作制度，使外商和外商投资企业的投诉管理工作制度化、程序化、规范化。2 0 0 8 年2 月，广州市外商投资管理服务中心并入新设立的广州市政务服务中心，进一 步扩展了行政审批服务的范围和职能。 第二节外商投资行政审批制度的基本情况 一、外商投资企业的分类 目前，我国的外商投资企业按照股权和经营模式划分为三类：中外合资经营 张雁方学习运用w t o 规则，做好入世各项工作h t t p ：w w w g z b o r e c g o v e n a r t i c l e s ，2 0 0 2 - 11 1 3 5 5 j s p ， 2 0 0 6 6 2 4 1 2 企业、中外合作经营企业、外商独资经营企业( 外资企业) ，港、澳、台地区的 投资者设立的外商投资企业适用于以上分类。其中中外合资经营企业的设立依据 是1 9 7 9 年7 月1 日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和 国中外合资经营企业法，该法的正式出台为我国今后近3 0 年的对外开放和引进 利用外资揭开了序幕和奠定了法律基础。其后我国依据国际投资环境和经济形势 的发展，先后由全国人大于1 9 8 6 年4 月颁布了中华人民共和国外资企业法， 及于1 9 8 8 年颁布了中华人民共和国中外合作经营企业法，进一步扩大了利用 外资的方式，相应增加了中外合作经营企业和外商独资经营企业两种类别的外商 投资企业。由于合资、合作两种方式可以将国内企业本地化优势与外国资金和先 进的技术、管理经验较好地结合起来，且我国对某些经济领域在法律、法规上作 出了合资、合作的限定，在改革开放初期，外商投资企业主要的种类是中外合资 和合作经营企业。在加入w t o 后，一方面我国不断加快政策法规与国际规则的 接轨，投资环境持续改善，消除了外商最初进入我国市场时的忧虑，另一方面按 照加入w t o 的有关承诺，给予外国投资者国民待遇，逐步解除了部分领域对外 资的限制，近年的外商投资企业有逐渐向独资化发展的趋势。据广州外经贸局 2 0 0 6 年统计资料显示，2 0 0 6 年全年共新注册外商投资企业7 0 家，其中中外合资 企业有1 1 家，中外合作企业仅有1 家，其余的5 8 家均为外商独资企业。 二、“复合双轨制 的法律体系 改革开放三十年来，为配合对外开放的方针、政策，我国先后制定了大量有 关外商投资领域的法律法规，各省、市、自治区、经济特区也相继制定了大量相 关的地方性法规。可以说，我国的外商投资立法是随着对外经济关系的发展而产 生和发展起来的。据不完全统计，我国中央一级颁布的此类法律和法规有2 0 0 多 部，中国国务院部门以及