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新农村建设进程中的县级政府能力建设 中文提要 中文提要 本文试以江阴市为例，对新农村建设进程中的县级政府能力建设进行探讨。 无论从现代化角度，从社会转型角度，还是从执政能力角度来看，县级政府能力 建设影响着新农村建设的成效，在历史任务上要解决。三农”问题，在发展路径 上要实现城乡统筹，在改革方向上要完善公共服务县级政府能力存在着科学管 理意识淡薄、组织结构设置繁杂、行政效能效率偏低、公共信任危机障碍、延伸 机构功能模糊等问题和不足究其成因，主要是传统行政意识导致政府作为命令 式；政绩考核导向导致政府作为短期式；地方利益保护导致政府作为排他式。“幸 福江阴”建设体现了县级政府能力建设的民本价值取向，这也是县级政府能力建 设的本质要求和发展方向基层政府亟待提高资源发展力、服务管理力、决策执 行力、协调控制力、学习创新力等方面的能力。按照合理化和高级化的要求，从 “全能”向。有限”转交，建设有限型政府；从“管制”向“服务”转变，建设 服务型政府；从“用权”向“负责”转变，建设责任型政府；从“低效”向“高 效”转变，建设高效型政府；从“治腐”向“廉价”转变，建设廉洁型政府。从 现实情况来看，主要有民主化、法治化、制衡化、公开化、信息化等五种有效途 径。 关键词：县级政府能力新农村 作者：唐晓峰 指导教师：芮国强 t h e c o u n t y - l e v d g o v 日n t n e n t a b i l i t y i n t h e p r o c e s s o f b u i l d i n g n e w c o u n t r y s i d e a b s t r a c t t h ec o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n ta b i l i t yi nt h ep r o c e s so f b u i l d i n gn e wc o u n t r y s i d e ac a s es t u d yf o c u s i n go nj i a n g y i n a b s t r a c t t a k i n gj i a n g y i n 鹳a 丑e x a m p l e , t h et h e s i s t r i e st o e x p l o r et h ec o u n t y z l e v o l g o v e r n m e n ta b i l i t yi nt h ep r o c e s so fb u i l d i n gn e wc o u n t r y s i d e n om a t t e rf r o mt h e a s p e c to fm o d e r n i z a t i o n ，s o c i a lt r a n s f o r m a t i o no ra d m i n i s t r a t i o na b i l i t y , t h ec o u n t y - i e v e l g o v e r n m e n tw i l la f f e c tt h ep r o g r e s so ft h eb u i l d i n go fn e wc o u n t r y s i d e , t os o l v et h e h i s t o r i c a l p r o b l e m sa b o u ta g r i c n i t u r e r u r a l 卸瞪稻a n dp e a s a n t r y , t o r l 朗t l i z et h e c o o r d i n a t i o n a ld e v e l o p m e n to fr u r a la n du r b a na r e a , a n do p t i m i z et h ep u b l i cs e r v i c e r e g a r d i n gi n n o v a t i o no r i e n t a t i o n n o w a d a y st h ec o u n t y - l e v e lg o v e m m e mi sf a c i n g p r o b l e m s a n ds h o r t a g e so fi n d i f f e r e n ts c i e n t i f i ca d m i n i s t r a t i o nc o n s c i o u s n e s s ， c o m p l i c a t e do r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e , l o wa d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c y , c r i s i s o fp u b l i c c o n f i d e n c e ，a n da m b i g u o u sf u n c t i o no fe x t e n s i o n a la g e n c y t r a c i n gi t ss o u l e s ，i ti s m a i n l yt h a t t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o nc o n s c i o u s n e s sr e s u l t si na u t h o r i t a t i v e g o v e r n m e n ta c t i v i t i e s ，p o l i t i c a la c h i e v e m e n to r i e n t e da s s e s ss y s t e mr e s u l t si n s h o r t s i g h t e da c t i v i t i e s ，a n da sw e l ll o c a li n t e r e s tp r o t e c t i o nr e s u l t si na n t i f o r e i g ng o v e r n m e n t a c t i v i t i e s t h eb u i l d i n go f n a p p yj i n n g y i n r e p r e s e n t st h ec i v i l i a n - b a s e dv a l u e ，w h i c h i sa l s ot h eb a s i cr e q u i r e m e n ta n dd e v e l o p m e n to r i e n t a t i o ni nc o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n t a b i l i t ye n h a n c e m e n t t h e f u n d a m e n t a lg o v e r n m e n ti sd e s i d e r a t e dt o i m p r o v e t h e r e s o u r c e sd e v e l o p m e n t , s e r v i c em a n a g e m e n t , d e c i s i o na n de x e c u t i o n ，c o o r d i n a t i o n c o n t r 0 1 s t u d ya n di n n o v a t i o na n ds o o l i i na c c o r d a n c e 呐t i lt h er e q u i r e m e n to f r a t i o n a l i z a t i o na n du p g r a d i n g t h ef u n d a m e n t a lg o v e r n m e n ts h o l l l db eg a n s f e r r e df r o m a l l - a r o u n d t o “f i n i t e t ob u i l dal i m i t e dg o v e r n m e n t , f r o m r e s t r a i n i n g t o “s e r v i c e t o 塑! 竺坐芝坚苎鱼竺! 竺竺竺! 垒型堡垫些旦竺竺! ! ! ! 型些塑婴! 竺罂坐垒! ! 堕 b u i l das e r v i c eo r i e n t e dg o v e r n m e n t , f r o m p o w e r f u r t o a c c o u n t a b l e t ob u i l da l l a c c o u n t a b l eg o v e r n m e n t ，f r o m “l o we f f i c i e n c y ， t o h i g he f f i c i e n c y t ob u i l da l le f f e c t i v e g o v e r n m e n t , a n df r o m “a n t i c o r r u p t i o n t o p r o b i t y ，l ob u i l da c l e a ng o v e r n m e n t f r o m t h er e a ls i t u a t i o n , t h e r ea m a i n l yf i v ee f f e c t i v ew a y si n c l u d i n gd e m o c r a t i z a t i o n g o v e r n m e n tb yl a w , c o n d i t i o n a l i t y , s y s t e mo f o p e na n di n f o r m a t i z a t i o n k e yw o r d s ：c o u n t y - l e v e l ，g o v e r n m e n ta b i l i t y , n e wc o u n t r y s i d e m w r i t t e nb y ：t a n gx i a o f e n g s u p e r v i s e db y ：r u ig u o q i a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不舍其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：丝盘盎日期：型! z ：! ! ：! z 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：丝堕垄日期：兰! ! z ：! ! ：! z ： 导师签名：触日期：么堑咀 新农村建设进程中的县级政府能力建设 引言 引言 “政府( 政治组织) 与市场( 经济组织) 是人类社会的两种最基本组织形式， 也是推动、控制和影响经济社会发展的两股强大力量。”o 政府能力成为一个国家 或地区竞争力的核心或主导。县域是我国基本的行政单元和经济社会发展的重要 基础。“天下之治始于县。”“郡县治、天下安。”县( 市) 作为城市与农村的纽带， 是基层和农村落实科学发展观的实践主体，承担着解决“三农”问题、建设社会 主义新农村、率先实现现代化的历史任务县级政府能力影响着县级政府作用的 发挥，对社会主义新农村建设意义重大，直接关系着党和国家的执政地位和群众 基础，直接关系着城乡最广大人民的根本利益。 新农村建设，主导在政府，关键在基层。十六届五中全会提出了建设社会主 义新农村的重大历史任务，党的十七大提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农 村建设”，农村基层政府面临着前所未有的新任务和新形势。县级政府作为基层政 权和新农村建设的领导者、保障者、推动者，如何在以工促农、以城带乡的历史 阶段，以公共管理理念为指导，积极应对新农村建设的新要求，客观分析当前农 村的现状和问题，通过有效的具体措施，转变地方政府职能，提高基层政府能力， 促进经济社会又好又快发展，推进小康社会建设和现代化建设，对于建设社会主 义新农村具有重要意义。 2 0 0 7 年，江苏苏南地区在全省乃至全国率先总体上达到全面小康水平，人均 g d p 已超过5 0 0 0 美元，城镇居民人均可支配收入超过2 0 0 0 美元，农村居民人均 纯收入超过1 0 0 0 美元。苏南的经济社会全面发展之路，理论界把它概括为“新苏 南模式“霉。“如果说苏南模式是苏南人民在改革开放初期，为如何走社会主 义市场经济道路作出的开拓性探索，新苏南模式则是进入新世纪以后，苏南 人民探索完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会之路的创新实践。它们 都是中国特色社会主义道路探索进程中成功的实践形式。新苏南模式的形成， 对于江苏乃至全国全面建设小康社会，向着实现社会主义现代化目标迈进都具有 。陈振明：政府能力建设与。好政府”的达成评梅利里s 格林德尔主编的( 获得好政府 一书 ，管 理世界2 0 0 3 年第8 期 。“新苏南模式”呈现出。一个目标、两手并举、三创精神、四大超越”等鲜明特征：发展理念上坚持一 个目标，追求全体人民的共同富裕：发展手段上，实行两手并举，市场与政府协调有力；发展动力上，弦扬 三创( 艰苦创业、勇于创新和争先创优) 精神，致力率先发展；发展路径上，实现四大超越( 产权结构、产 业发展、社会结构、发展格局) ，与时俱进推进科学发展 1 新农村建设进程中的县级政府能力建设引言 重要的示范意义。”o 从重点发展向优化发展转型，已经成为苏南率先基本实现现 代化的根本路径2 0 0 7 年9 月，江苏省召开苏南工作会议提出，“再经过十多年 的持续奋斗，努力建设一个经济充满活力、科教繁荣发达、社会稳定和谐、法制 健全完善、文化特色鲜明、生态环境优美、人民生活幸福的现代化新苏南，建设 一个创业者向往、苏南入自豪、外来客羡慕的现代化东方新欧洲。”这对县 级政府公共管理在城乡统筹发展要求下的科学化、现代化、国际化，提出了新要 求和新课题。 江阴市。在2 0 0 5 年全国综合发展百强县( 市) 蝉联第三，成为江苏省首批全 面小康达标县( 市) ：在2 0 0 7 年全国县域经济基本竞争力排名中再次名列第一、 实现“五连冠”，在中国2 0 0 6 - - - 2 0 0 7 建设社会主义新农村论坛上被授予“建设社 会主义新农孛幸特色县( 市) ”称号。作为发达县( 市) 代表之一，江阴的发展体现 了苏南发展中政府推动的本质特征，政府的主导作用明显，其新农村建设有着一 定的示范性和前瞻性。本文试以江阴市为例，结合发达县域经济社会发展特点， 对新农村建设进程中的县级政府能力建设进行研究。探讨新农村建设的背景下， 加强和改进基层政府能力建设的重要性和现实意义，分析县级政府能力建设面i 晦 的挑战和问题及原因，提出县级政府能力的价值取向，对政府建设的具体内容、 方向和具体途径进行探讨。本文对其它地区政府能力建设将具有一定的借鉴和指 导作用。 啧文虎、王庆五主编：i f 新苏南模式。：科学发展观引领下的全面小康之路 ，人民出版社，2 0 0 7 年版。 。江阴市域面积9 8 8 平方公里，人口1 1 9 万，辖1 6 个镇、3 个省级开发区、2 6 5 个行政村。2 0 0 6 年，该市完 成g d p ( 国内生产总值) 9 8 0 亿元人均超过l 万美元。财政总收入1 4 0 亿元( 一般预算收入6 0 a 8 亿元) ， 工业总产值3 0 2 3 亿元，工业利税2 4 6 亿元，全市销售额超百亿企业8 家，列全省第一；城镇居民人均可支配 收入1 8 6 0 2 元，农村人均纯收入9 5 0 0 元，农民人均纯收入连续多年居江苏省县( 市) 之首 2 新农村建设进程中的县级政府能力建设第一章县级政府能力与新农村建设内涵及关系 第一章县级政府能力与新农村建设内涵及关系 一、政府畿力的基本内涵 政府能力，顾名思义是指政府的能力。政府能力是一个抽象而复杂的客观存 在，既是一个常量，又是一个变量。对于政府能力。国内外许多学者从不同的背 景、兴趣、分析、参照和研究目的出发，提出了各不相同、见仁见智的观点论述。 但尚未形成统一的概念体系。 在政府能力研究之初，往往和政府的目的、职能、环境、资源等相关内容联 系在一起比如，马克斯韦伯从政治统治需要物质手段的角度认为，国家( 政 府) 能力是。国家合法地使用独占性权力活动”的能力；阿尔蒙德将政府能力的 提升作为政治发展的基本标志，认为政府能力在很大程度上取决于其活动子其中 的行政环境，是政府能否成功地适应环境挑战的能力，具体地说就是政府制定政 策和在社会中执行政策，尤其是维护社会公共秩序和合法性的能力；“凯特林基金 会认为政府能力的理性因素，是组织成员在学习使用某些技术模型后，更理性地 做出决策和分配资源的能力。“1 9 9 7 年世界银行的年度报告变革世界中的政府， 首次对政府能力进行了系统分析，在很大程度上吸收整合了公共选择理论、治理 理论、新公共管理理论对政府能力的相关研究成果，成为研究非西方国家政府能 力的重要文献报告指出，。政府的作用再度成为人们讨论的焦点，无论是发达国 家还是发展中国家的政府，都对政府链力提出了新的要求。这种能力就是指政府 以最小的社会代价有效地采取并促进集体性行动的能力，包含国家官员的行政或 技术能力、更深层次的机构性机制以及灵活性、靓则和制约机制来促使政治家和 公务员按照集体利益行事从产出来看政府能力就是政府提供公共产品和公共 服务的能力。”圆其重要意义在于，合理区分了政府职能与政府能力两者的区别， 前者是指政府的作用，而后者则是指实现政府职能的潜在与现实的能力 如果从镗力的结构焦度来研究政府链力，会涉及诸多变量，这就造成了政府 能力分类研究的多元化，阿尔蒙德和鲍威尔从结构功能主义的方法论出发提出功 能三分方案，即系统功能( 包括政治社会化、政治录用、政治沟通) ，过程功能( 包 。施雪华：政府权能论，浙扛人民出版社1 9 9 8 年版 。世界银行：变革世界中的政府 ，中国财政经济出版社1 9 卵版 ， 新农村建设进程中的县级政府能力建设第一章县级政府能力与新农村建设内涵及关系 括利益表达和综合、政策制定、政策实施) ，政策功能( 包括提取、限制、分配与 输出) ，并用。政治生产力”给予概括和总结。古德诺认为，在所有的政府体制中 都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执 行功能；在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用他们的大 部分时间行使着两种功能中的一种；这两种功能分别就是政治与行政。这实际上 是对政府能力的二元划分，即政治能力与行政能力的二元组合。伊斯顿的政治系 统论，用“输入、转换、输出、反馈”四个向度定位政府功能，具体表现为政府 体系的维护能力、生产能力、适应能力与统合能力，且各部分能力之和并不等同 于体系的综合能力 在我国。一些学者对政府能力的含义、结构也提出了不同学说。 ( 1 ) 国家说。把政府能力作为国家能力从经济学焦度分析，认为“国家能力 是指国家( 中央政府) 将自己的意志、目标转化为现实的熊力，包括汲取财政能 力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力四种能力，其中国家汲取能力是最 主要的国家能力，也是其它国家能力的基础。”曰( 2 ) 职能说。“政府能力是为完 成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本 组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和，”。“政府能力是 指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力。如果政府职能是政府“想干 什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”，“会干什么”。o ( 3 ) 资 源说。“政府能力是一个政府在实现自己职能、从事某项活动中所拥有的资源、能 量。政府能力要素包括7 个方面，即人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、 文化资源、信息资源、制度资源即管理水平，相对应人力、财力、权力、公信力、 文化力、信息力、协同力或结构力7 种形式。”回( 4 ) 绩效说。“政府能力是政府 在行使其功能、实现其意志过程中体现出的政府绩效，具体可表述为政治绩效、 经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向度包括政治生产力以及政治产品， 即政策的形成与贯彻；经济增长与稳定中政府的导向作用，如通货膨胀、失业、 收入分配等；精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合；社会 的稳定与发展，如安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标 。王绍光、胡鞍钢：中目国家能力报告，丑宁人民出版杜，1 9 9 3 年版 o 施雪华：政府较能论) ，浙江人民出j 氍社，1 9 9 8 年敝 。陈国权：政府能力的有限性与政府机构改革 ，求索 1 9 9 9 年第4 期 。汪永成：论新世纪中国政府能力建设的战略方向) ，马克思主义与现实) 2 0 0 5 年第6 期 4 新农村建设进程中的县级政府能力建设 第一章县级政府能力与新农村建设内涵及关系 这些方面绩效的大小强弱反映了政府能力的大小强弱。”o ( 5 ) 综合说。“政府能 力主要指国家行政机关在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行积极而有效的 公共政策以及为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立 社会普遍遵从的正式规则，并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会 公正和秩序，形成有效调整社会关系和社会行为的铺度及其机制，进而促进国家 快速、均衡、持续发展的能力。”o 此外，国内对政府能力分类也有很多种类。辛向阳在 一书，管理世界2 0 0 3 年第8 期； ( 2 ) 汪永成：新时期我国政府能力建设的意义和任务，深圳大学学- g o ) ， 2 0 0 5 年第l 期； ( 3 ) 汪永成：氍论新世纪中国政府能力建设的战略方向，马克思主义与现 实，2 0 0 5 年第6 期； ( 4 ) 周平：县级政府能力的构成和评估，云南行政学院学报，2 0 0 2 年第 5 期； ( 5 ) 刘世军：现代化过程中的政府能力，中国经济评论创刊号，1 9 9 9 年； ( 6 ) 党秀云：政府再造与政府能力之提升，镁公共行政，2 0 0 4 年第5 期： ( 7 ) 方盛举：( ( 社会主义新农村建设与县级政府能力，( 北京科技大学学报， 2 0 0 6 年第1 2 期； ( 8 ) 易承志，朱晓鸣：政府推动与白组织培育：社会主义新农村建设中的 政府能力，理论与改革，2 0 0 6 年第5 期； ( 9 ) 魏红荚：公共产品视角下县级政府服务能力建设路径探析，广东社 会科学，2 0 0 6 年第2 期； ( 1 0 ) 邓晶：新农村建设过程中地方政府的公共管理职能，集团经济研究， 2 0 0 6 年第5 期； ( 1 1 ) 李宏：对地方政府行政能力若干问题的思考，陕西省行政学院学报， 2 0 0 6 年第5 期； ( 1 2 ) 吴家庆、徐容雅：提升地方政府能力的几点思考，湖南文理学院学 报，2 0 0 4 年第6 期； ( 1 3 ) 黄丽华：地方政府能力建设与公共治理创新，黑龙江社会科学， 2 0 0 5 年第3 期； ( 1 4 ) 张钢、徐贤春、刘蕾：长江三角洲1 6 个城市政府能力的比较研究， 管理世界，2 0 0 4 年笫8 期； ( 1 5 ) 王丈友：鬣政府能力发展论，学术论坛，2 0 0 6 年第3 期： 新农村建设进程中的县级政府能力建设参考文献 ( 1 6 ) 赵辉：加强政府能力建设的思考，中共银川市委党校学报，2 0 0 4 年2 月； ( 1 7 ) 李锡炎：全面提高地方政府建设和谐社会的行政能力，四川行政学 院学报，2 0 0 5 年第3 期； ( 1 8 ) 傅琼：加强政府统筹城乡发展的行政能力建设，黑龙江社会科学， 2 0 0 6 年第1 期； ( 1 9 ) 周平：( 西部地区县级政府能力分析，思想战线，2 0 0 2 年第2 期； ( 2 0 ) 梁学轩：袋西部地区县级地方政府治理能力建设， 湖南科技学院学报， 2 0 0 6 年4 月； ( 2 1 ) 帅学明：我国公共组织的性质与功能论析，学术探索，2 0 0 3 年第 4 期： ( 2 2 ) 秦杰、樊泓池：从公共组织的职能到建设服务型政府，辽宁教育行 政学院学报，2 0 0 6 年3 月； ( 2 3 ) 季明：镁论建设社会主义新农村的科学内涵和重大意义势，攀登) ) ，2 0 0 6 年第3 期； ( 2 4 ) 魏海青：论和谐社会视野中的政府能力建设，四川行政学院学报， 2 0 0 6 年第6 期； ( 2 5 ) 胡德平：能力政府：我国特大城市公共行政改革的模式选择一以上 海为例分析研究，嵌上海城市管理职业技术学院学报，2 0 0 6 年第4 期； ( 2 6 ) 尹廷：浅议县级政府行为能力之不足，江西行政学院学报，1 9 9 9 年第4 期； ( 2 7 ) 张天云：浅谈县乡政府在社会主义新农村建设中的职能转变，氍中共 南宁市委党校学报】，2 0