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摘要 杭嘉湖地区在经济社会发展进程中出现了大面积的地面沉降。地面沉降直接 威胁和加速生态环境的恶化，影响人类生存的环境质量，制约了资源效益与环境、 经济、社会效益的统一和协调发展，并直接关系到该地区全面建设小康社会的进 程和和谐社会的建设。 本文主要围绕地面沉降防治的制度设计进行研究，从分析地面沉降的负面影 响和原因入手，找出形成地面沉降的深层次的制度层面的原因，根据制度安排的 内在结构和要素分析，提出了地面沉降防治的对策与措施，从而在人与资源、人 与人、资源层面揭示了防治地面沉降的新机制。 研究表明，杭嘉湖地区的政府部门要从全局和系统出发，站在构建和谐社会 的高度，加强对地面沉降防治的社会政策设计和制度创新，从根本上防治地面沉 降，实现人与自然的和谐，实现人类社会的可持续发展。 关键宇：地面沉降制度设计 a b s t r a c t t h e h a n g - j i a - h u a r e ai so n eo f t h em o s tc o n c e n t r a t e do f p o p u l a t i o na n dm o s t d e v e l o p e d a r e a si nc h i n a , a n di sa l s os e v e r e l ya f f e c t e db yl a n ds u b s i d e n c e ，t h er e s u h so fl a n ds u b s i d e n c e i n h a n g - j i a - h ua r e a h a v eb e e n i m i m i d a t i n g t h ee n v i r o n m e n tb a l a n c ea n d a c c e l e r a t i n g e n v i r o n m e n td e p r a v a t i o n ，t h e r e f o r e ，i td e t e r i o r a t e st h eq u a l i t yo fc i r c u m s t a n c eo fh u m a n b e i n g ，i n f l u e n c e st h er c s o u r c e ，e n v i r o n m e n t ，e c o n o m ya n ds o c i e t yh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n t t h en a t u r a lr e a s o no fl a n ds u b s i d e n c ei nh a r i g - j i a - h ua r g ai st h a th e a v ye x p l o i t a t i o no f g r o u n d w a t e rf o r al o n gt i m eb r i n g so nw a t e rt a b l ed e c l i n e ，b u tt h ee s s e n t i a lr e a s o ni st h e i n c o m p l e t es y s t e mo f w a t e r e x p l o i t a t i o na n du s i n g t h es t u d yo ns y s t e md e s i g n i n go fl a n ds u b s i d e n c eh a z a r d sm i t i g a t i o ns t r a t e g yi st h ec o r e o ft h ep a p e r c o n s i d e r i n gt h er e a s o n sa n dt h eb a de f f e c t so ft h es e r i o u sr a n ds u b s i d e n c ei n h a n g - j i a - h ua r e a ，t h ec o m p r e h e n s i v ea n de f f e c t i v em e a s u r e so ni n s t i t u t i o ns t r u c t u r ef o r s o l v i n ga n dm i t i g a t i n gl a n ds u b s i d e n c ea r es u g g e s t e d ，i tc o m p r i s e st h r e ea s p e c t s ，h u m a na n d r e s o u r c e ，h u m a nb e i n g s ，a n dr e s o u r g e s b a s e do nt h es t u d y t h eg o v e r n m e n to fh g - j i a - h ua r e as h o u l ds t r e n g t h e nt h es o c i e t y p o l i c yd e s i g n a n di n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nf o rr a d i c a l l y s o l v i n g a n dm i t i g a t i n gl a n d s u b s i d e n c e t h u s ，t h eh a r m o n i o u ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts o c i e t yw i l lb eb u i l t ，a n d t h er e a lh a r m o n yo f n a t u r ea n dh u m a nw i l lc o m et r u e k e yw o r d s ：l a n ds u b s i d e n c e ，s y s t e md e s i g n i n g 浙江大学公共管理硕士c 肝a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 1 绪论 1 1 研究背景 杭嘉湖地区位于长江三角洲南翼，西起莫干山东麓，北部、东北部分别与江 苏、上海接壤，南濒钱塘江河口和杭州湾，地理坐标东经1 2 0 0 1 2 1 。1 6 ，北纬 3 0 0 1 3 3 l 。0 2 ，总面积约6 4 9 0 k m 2 。行政区划包括嘉兴全市( 嘉兴市区、桐乡市、 海宁市、海盐县、平湖市、嘉善县) 及湖州市区、德清县、杭州市余杭区等市县。 该区水网密布，地势低平，仅在嘉兴、海宁、澉浦、乍浦等地及西部山前地带有 零星残丘分布，海拔在百米左右( 黄海高程，下同) ；平原区地面高程在3 5 m ， 略向北西倾斜；环太湖周围，地势低洼，高程仅1 2 m ，南部地区4 6 m ，近钱 塘江河口及杭州湾北岸6 8 m “。 杭嘉湖地区人口密集，经济发达，土地肥沃，物产丰富，素有“鱼米之乡”之 称。2 0 0 3 年，杭州市总人口6 4 2 7 8 万人，实现生产总值2 0 9 9 7 7 亿元，经济总量 继续居全国省会城市第二位，嘉兴市总人口3 3 2 9 6 万人，实现国内生产总值8 5 8 0 3 亿元，湖州市总人口2 5 6 7 8 万人，实现国内生产总值4 9 0 7 5 亿元，杭嘉湖地区的 生产总值占全省的三分之【2 】。 改革开放以来，杭嘉湖地区经济社会发展速度很快，但在经济社会发展进程 中造成了大面积地面沉降。地面沉降对该地区人民生活、生产、交通、旅游和环 境影响极大，带来景观破坏、良田毁坏、水土流失、环境污染、诱发地质灾害等 问题，对防洪排涝、土地利用、城市规划建设、航运交通等方面造成严重危害，直 接加速生态环境的恶化，影响人类生存的环境质量，制约资源效益与环境、经济、 社会效益的统一和协调发展，并直接关系到该地区全面建设小康社会的进程和和 谐社会的建设。 地面沉降具有缓变、累进和不可逆的特点，其对环境的不利影响是渐进的， 其发生过程不易觉察，易被忽视，长期积累能诱发或加剧其他城市灾害，累进到 一定程度而产生极大的危害，给国民经济的发展和建设带来的影响是深刻而巨大 的。同时，其又具有与人类经济、工程活动的交互性，及对洪涝潮汛等其它自然 灾害的叠加性，使自身潜伏性和隐性的灾害特点，通过其它显性灾害的成灾风险 浙江大学公共管理硕十( m p ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 与致灾频率的加大而体现，故还具有催化和增效性。 国土资源部南京地质矿产研究所主持的长三角地区地下水资源与地质灾害 调查评价显示，由于过量开采地下水形成“地面沉降”，造成长三角地区经济损 失近3 1 5 0 亿元l ，可见地面沉降已造成了巨大经济损失，已经给当地人民生命财 产安全造成了严重威胁，已经成为制约经济社会可持续发展的重要因素。 杭嘉湖地区地面沉降始于1 9 6 4 年，沉降中心位于嘉兴市城区。目前区域平均 地下水位为一3 0 3 l m 左右，仍呈下降趋势，漏斗范围继续扩展。2 0 0 1 年区域精 密水准测量结果，杭嘉湖平原地面沉降已波及全区，地面累计沉降量超过l o o m m 的沉降面积在2 5 0 0 k m 2 以上；嘉兴市老城区均在4 0 0 m m 沉降范围之内，嘉兴市 沉降中心累计沉降薰8 3 7 m m 。在嘉兴王江泾；桐乡市的乌镇、崇福镇、梧桐镇、 屠甸镇；海盐县的武原镇；平湖市城关镇；海宁市袁花镇等地下水集中开采城镇 形成次级沉降中心( 见图i 1 ) 。 图1 1 杭嘉湖平原地面累计沉降量示意圈( 1 9 6 4 - 2 0 0 3 年) 杭嘉湖地区的地面沉降作为长江三角洲地面沉降的组成部分，党中央、国务 院对长江三角洲及杭嘉湖地区的地面沉降防治工作高度关注。温家宝总理作出重 要批示，超采地下水造成地面沉降在许多地方呈加剧趋势，己给经济建设和人民 生活带来大的损失和危害，并成为影响生态环境和可持续发展一个重大问题，必 浙江省国土资源厅地质环境处：杭嘉湖平原地面沉降防治工作研究，2 0 0 3 年 浙江丈学公麸管理硕士( 氍p a ) 专业学位论文杭嘉潮地区地面沉降防治的制度设计研究 须引起足够重视并采取综合措施加以解决。 国土资源部也高度重视，2 0 0 0 、2 0 0 1 年，时任副部长的蒋承菘两次莅临上海， 亲自确定长江三角洲地区环境地质工作的总体目标和工作思路。2 0 0 2 年，孙文盛 部长两次率领部有关司局领导亲临现场 察和调研，并向国务院提交了调研报告 对长江三角洲地面沉降问题进行专项考 报告在充分总结以往地面沉降防治工作 经验的基础上，提出“要突出抓好长江三角洲地区地面沉降防治规划；要抓紧建 立长江三角洲地区地面沉降监测网络；加强地面沉降防治的区域合作：注重采用 高新技术防治地面沉降；努力争取全社会的广泛支持。” 浙江省政府也十分重视杭嘉湖地面沉降防治工作，在浙江省生态省建设规 划纲要“建设完善的生态环境安全预警系统”中明确要求建立地质环境动态监 测网络和地质灾害预报预警系统。浙江省人民政府办公厅在关于加强杭嘉湖地 区地下水管理的通知( 浙政办发( 2 0 0 2 5 8 号) 要求“国土资源部门要加强地 下水动态监测和地面沉降监测。根据国家有关规范、规程制定方案，进一步调整 完善地下水动态监测网点，改进监测手段，有计划地建立一批地面沉降监测点和 标组。” 近几年，为防治杭嘉湖地区地面沉降，国家、省相继投入大量经费，开展了 大量工作，取得了初步成效。 一是宣传地面沉降的危害，树立正确的资源环境意识。通过报纸、广播电视、 “4 2 2 地球日”等媒体及活动广泛宣传地面沉降产生的原因、造成的危害、防 治的对策，不断增强各级政府和全社会对防治地面沉降重要性和紧迫性的认识。 二是开展地下水的动态监测，防止地面沉降。初步建立了杭嘉湖地区国家、省级 地下水动态监测和地面沉降监钡网络。三是开展技术研究，提高地面沉降预测预 警能力。为控制地面沉降，二十世纪八十年代以来，陆续开展了地面沉降及防治 对策专题研究工作，系统分析总结了杭嘉湖地区地面沉降历史与现状，提出了防 治地面沉降的对策措施建议。四是加强立法，制定和实施地下水开发利用规划， 防止地面沉降。浙江省政府将地面沉降防治工程列入浙江省生态省建设规划纲 要的重点工程之一，同时为加强杭嘉湖地区地下水管理、控制地面沉降，出台 了相关的政策性文件。 面对杭嘉湖地区地面沉降的严重危害，虽然当地政府做了一定的工作，但是 都没有从深层次、从制度层面去发现问题产生的原因，寻求解决的途径。 浙江丈学公共管理硕士( h p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 1 2 研究意义 本文主要围绕地面沉降防治的制度设计进行研究，从分析地面沉降的负面影 响入手，找出形成地面沉降的深层次的制度层面原因，根据制度安排的内在结构 和要素分析，提出了地面沉降防治的对策与措施，从而在人与资源、人与人、资 源三个层面揭示了防治地面沉降的新机制。对于地面沉降防治的制度研究，既有 实践意义，又有理论意义。 1 2 。l 实践意义 杭嘉湖地区地面沉降防治工作，是走人与自然和谐发展的道路，全面建设小 康社会的具体实践，对科学发展观和可持续发展具有重大的现实意义和实践作用。 全面建设小康社会的目标，包括可持续发展能力不断增强，生态环境得到改 善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、 生活富裕、生态良好的文明发展道路【5 】。经济社会的发展要按照统筹城乡发展、 统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对 外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小 康社会提供强有力的体制保障【6 】。经济社会的发展要坚持以人为本，全面、协调、 可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展。最近，中央举办了省部级 主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班，中央政治局进行了以 加强对构建社会主义和谐社会重大问题的调查研究和理论研究为主题的集体学习 会，提出要努力构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人 与自然和谐相处的社会主义和谐社会j 。 杭嘉湖地区地面沉降防治工作，缓解地面沉降对生态环境和可持续发展的影 响，可以说是人与自然和谐相处的生动实践。 1 2 2 理论意义 杭嘉湖地区地面沉降是经济社会发展中出现的新问题。当前，防治工作虽然 取得了一定成绩，但是对防治的研究已不能满足防治工作的要求，突出表现在对 杭嘉湖地区地面沉降防治工作缺乏系统研究，统筹规划，往往“头痛医头、脚痛 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设汁研究 医脚”，防治措施缺乏全局和系统性，往往局限于技术层面，而忽视社会管理和 资源环境层面，往往局限于地面沉降或地下水开采方面，而忽视对整个社会政策 的设计和制度安排。虽然在杭嘉湖平原的地面沉降防治的制度安排设计上，当地 政府做了一定工作，从根本上看，目前的工作在制度创新角度看是相当浅层次的， 取得的成果相当有限捧j 。 本文将制度研究应用到地面沉降防治工作中，克服了当前普遍就技术层面研 究地面沉降以及防治自然灾害的局限，并从资源环境系统和经济社会系统层面研 究制度设计，对人与自然和灾害防治的研究具有一定的理论指导意义。 1 3 研究目标 本文试图解决以下几个方面的问题： 1 、杭嘉湖地区地面沉降的现状和负面影响。 2 、杭嘉湖地区地面沉降的原因分析。在分析地面沉降自然机理的同时，分析 地面沉降的深层次原因和实质，在制度层面上分析形成地面沉降的原因。 3 、杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计。根据地面沉降的原因，将制度变革 引入地面沉降防治以及与之相关的资源环境系统和经济社会系统，规范人与资源、 人与人、资源之间的关系，缓解人与自然的冲突，从根本上解决地面沉降问题。 1 4 研究综述 1 4 1 地面沉降及防治的研究 地面沉降是在自然和人为因素作用下，由于地表松散土体压缩而导致区域性 地面标高降低的一种环境地质现象，是一种不可补偿的永久性环境和资源损失， 是地质环境系统破坏所导致的恶果，是城市化建设过程中出现主要地质灾害之一 旧 。地面沉降具有成生缓慢、持续时间长、影响范围广、成因机制复杂和防治难 度大等特点，是一种对资源利用、环境保护、经济发展、城市建设和人民生活构 成威胁的地质灾害。 世界上，1 8 9 8 年最早在日本新泻发现地面沉降。目前，世界上已有5 0 多个 国家和地区发生地面沉降，代表性的国家和地区有墨西哥的墨西哥城，美国的长 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 滩、休斯敦，意大利的波河三角洲，英国的伦敦、柴郡，德国北部沿海地区，匈 牙利的德布勒森，委内瑞拉的马拉开波湖周围地区，俄罗斯的莫斯科，泰国的曼 谷，新西兰的怀拉基，越南的河内，印度尼西亚的雅加达，澳大利亚的特拉罗布 谷，日本的东京、大阪、新泻等。在美国5 0 个州中，约有4 5 个州的4 4 万平方 公里的地区发生了地面沉降。日本2 9 个都、道、府中，已有5 9 个地区发现地面 沉降，沉降面积约占日本可居住面积的1 2 ，1 1 2 8 平方公里地面标高处于海平面 以下。 1 9 2 1 年，自上海出现地面沉降以来，至今我国已有9 6 个城市和地区发生不 同程度地面沉降，地面沉降面积达5 万多平方公里。代表性的地区有浙江的宁波、 嘉兴，江苏的苏卅i 、无锡、常州，河北的沧州、唐山、衡水、保定、任丘、南宫， 山东的荷泽、济宁、德州，安徽的阜阳，山西的临汾、太原、大同，河南的安阳、 开封、洛阳、许昌、郑州，台湾的台北、屏东，陕西的西安，北京及松辽平原等 1 0 1 。目前，我国长江、黄河和珠江三角洲、松辽平原和环渤海地区及东南沿海平 原的大多数城市，地面沉降正继续在大面积发生和发展之中1 ，地面沉降范围 在扩大，危害在不断增大。长江三角洲地区以苏州、无锡、常州为中心，沿沪宁 铁路线向外扩展，已形成8 0 0 0 平方公里、4 0 5 0 米埋深的巨大地下水位下降漏斗。 上海是我国发生地面沉降现象最早、影响最大、危害最深的城市。上海从1 9 2 1 年开始出现地面沉降，沉降区面积己达1 0 0 0 平方公里，沉降中心( 沉降量最大的 监测点位于阂行区华漕，离虹桥机场较近) 的最大累积沉降量达到2 6 3 米。上个 世纪六十年代苏锡常、杭嘉湖平原也相继发生了地面沉降现象【1 2 1 。 1 9 世纪3 0 年代，墨西哥的j a g u e v a s 和英国的l o n g f i e dt e 发表了墨西 哥城的地面沉降问题和伦敦地面沉降论文后，地面沉降受到国际社会的广 泛关注1 如。 关于地面沉降问题，人们已进行了大量的研究( p o l a n da n dd a v i s ；a b i d i ne t a 1 ；l e a k e 等) 1 4 1 【1 5 】 1 6 】，关于地下水开采诱发的地面沉降机制也有大量研究( b e l l e t a 1 ；o e l t ，j ，) 1 7 1 1 1 8 。研究表明，地下水开采是导致地面沉降的主要原因。在诸多人 类活动因素中，对地面沉降关系密切的因素是抽取地下液体的活动。由于各种形 式的抽取地下液体而导致地面沉降的实例，几乎占当前世界范围内地面沉降全部 实例的绝大部分。过显开采地下水，造成地下水位大幅度下降，相邻粘土层孔隙 水向含水层释水，使其孔隙水压力降低，土体有效应力增加，土层固结失水，产 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 生压缩变形，同时含水层释水后颗粒排列更趋紧密，形成地面沉降。 面对日趋严峻的地面沉降问题，针对其产生的原因，各国从地下水出发，循 环、监测、评价到地下水补给均展开了大量研究。为防治地面沉降、地下水的恢 复、可持续利用提供了技术支撑。同时，地面沉降、地下水问题的解决，还有赖 管理体制和管理手段的创新，但比较而言，无论是理论研究还是工作实践，对地 下水管理的重视程度还远远不够【1 9 l 。这给本文的研究和资料的收集带来了难度。 治理地面沉降，各国一般都采取了限制对地下水开采的办法。如：日本分别 实施了工业用水法和建筑用地下水关联法，各地方自治体也纷纷出台地 方性法规，从法律角度严格限制对地下水的开采。以东京为例：1 9 9 6 年，东京都 全域地下水开采量为6 8 4 万立方米天，比1 9 7 0 年减少了8 1 2 万立方米天。其 中由于制定工业用水法每天减少开采3 4 万立方米；建筑用地下水关联法 每天减少开采7 6 万立方米；东京都厅制定的东京都公害防治条饲使得每天 减少开采地下水3 9 6 万立方米。 以色列是十分缺水的国家，为防止开采地下水导致地面沉降，在水资源制度 方面，1 9 5 2 年制定了水法，明确国家的水资源是公共财产，以色列的土地 是可以私有的，但其水法中注明地下水等都是国家的。以农业部部长任主席 的水利理事会，由其具体来制定配水的标准。理事会有3 6 名成员，其中2 3 来自 公众，1 3 由政府任命。政府任命水利总监监管国家水资源，农业部长负责实施 水法。在司法制度上还设立了一个专门的水利法庭。也就是说在水法的领域它搞 了一个三权分立。以色列政府6 0 年代规定了用水配额，在配额之内的农民灌溉用 水一律免费【2 。j 。 赞比亚卢萨卡有2 0 0 万人口，约有7 0 的饮用水以下覆岩溶含水层为水源。 为了防止地面沉降，地下水质降低和水量减少，保证卢萨卡将来的发展，采取了 通过统计私人水井量，控制抽水速率对含水层的影响，保护补给区，限制人类活 动，保护地下水水质，提高污水处理能力等措施，保护地下水资源【2 l 】。 为了合理开发利用水资源，1 9 9 4 年2 月开始，澳大利亚正式启动了全国的水 资源制度改革( w a t e rr e f o r m ) ，其中，培育水权市场，运用市场机制配置全国 的水资源，是澳大利亚水资源制度改革的实质内容或改革重点【2 2 1 。 为了防治杭嘉湖地区地面沉降，二十世纪八十年代以来，浙江省陆续开展了 地面沉降及防治对策专题研究工作。1 9 9 6 2 0 0 3 年相继完成了嘉兴市地面沉降 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 及其防治对策论证、杭嘉湖平原地下水资源合理开发与环境效应论证、杭 嘉湖地区地下水资源与地质灾害调查评价及杭嘉湖平原地区以县( 市) 为单位 的区域水文地质调查等一批专题研究项目，系统分析总结了杭嘉湖地区地面沉降 历史与现状，提出了防治地面沉降的对策措施建议。杭嘉湖地区地下水动态监测 网，自二十世纪七十年末建立嘉兴市区城市监测网，八十年代后期建立了区域地 下水动态监测网，开展了水位、水质、水温监测和开采量的调查统计。经多年的 完善和调整，目前建成以城市为重点、控制面积约5 0 0 0 k i n 2 的地下水动态监测网。 自1 9 8 8 年开始对嘉兴市系统开展地面沉降监测，先后设置水准测量标石近1 0 0 座，控制面积2 0 0 k i n 2 ，测量路线长度2 2 0 k m 。1 9 9 9 年首次把监测网点扩展至杭 嘉湖平原中东部地区，完成了区域地面沉降水准点的调查和建网工作，控制砸积 近3 5 0 0 k m 2 。2 0 0 3 年，浙江省国土资源厅与省水利厅联合编制了浙江省地下水 资源调查评价与开发利用规划，提出了地下水开采和地面沉降控制目标，制定 年度地下水开采计划并监督实施。 1 4 2 制度一般理论 制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个 人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。制度，要有 效能，总是隐含着某种对违规的惩罚。 制度是广为人知的、由人创立的规则，它们的用途是抑制人类可能的机会主 义行为。它们总是带有某些针对违规行为的才惩罚措施。制度要有效率，就应该 简单、确切、抽象、开放和适度稳定【2 ”。 凡勃伦指出，“制度，实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用 的一般思想习惯，而生活方式所由构成的是在某一时期或社会发展的某一阶段通 行的制度的总和。因此，从心理方面可以概括地把它说成是一种流行的精神状态 或流行的生活理论。说到底，可以归纳为性格上的一种流行类型。至于经济制度， 就是在社会的生活过程中接触到它处的物质环境是如何继续前进的习惯方式。 诺思说，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往 的行为的框架【z “。 青木昌彦的制度定义：制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系 浙江大学公共管理硕士( p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征，该表征 被相关域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就 以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并把过来又被他们在连续变化 的环境下的实际决策不断再生产出来1 2 5 1 。 制度安排的定义是管束特定行为模型和关系的一套行为规则。在新制度经济 学看来，制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度 安排可能最接近于“制度”一词的最通常使用的含义了，或者说，制度安排是制 度的具体化。制度安排可能是正规的，也可能是非正规的，它可能是暂时性的， 也可能是长期的。 戴维斯和诺尔斯在1 9 7 1 年出版的制度变革与美国经济增长一书中提出制 度创新理论。制度创新理论是从资产阶级垄断竞争理论出发，将制度变革引入经 济增长过程。他们认为，所谓“制度创新”是指经济的组织形式或经营管理方式 的革新。 杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究，是将制度变革引入地面沉降防治 以及与之相关的资源环境系统和经济社会系统，规范人与资源、人与人、资源之 间的关系，缓解人与自然的冲突，从根本上解决地面沉降问题。 1 4 3 制度的内在结构和要素分析 制度经济学家把制度从形式上划分为正式制度和非正式制度两种类型。其中， 宪法、法律、规章、契约等是属于有形的、成文的，并在国家或组织强制力作用 下实施的正式制度。而价值观念、伦理秩序、道德规范、风俗习惯和意识形态等 是不成文的、无形的，并主要在社会舆论和社会成员自律等非强制力或“软约束” 作用下实施的非正式制度。 杭嘉湖地区地面沉降防治，也是由一系列的正式制度与非正式制度所组成的， 其核心在于合理利用和保护地下水资源，防治地面沉降，促进人类社会的可持续 发展。 这里，首先需要明确规范人与资源环境之间关系，需要确认哪些方面的内容。 从系统论的角度看，当今社会可以划分为资源环境系统和经济社会系统两大系统。 浙江大学公共管理硕士( 1 i p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 就规范资源环境与人类活动的关系看，制度的设计需要涉及到这两大系统。具体 看，有以下几个方面： 人类经济社会系统 ( 生产、使用、消费、管理) 资源环境系统 l 地下水、河流、湖泊 图1 2 人与资源环境的关系 一是规范人与资源之间的关系。其目的在于强调人类更有能力开发和合理利 用资源，满足资源对人类的可持续供应，和有安全、清洁、充足的资源供人类生 产、生活。由此，对于这个方面的制度安排在于： ( 1 ) 如何促进人合理开采利用资源。中心就是提高人类合理开发利用资源的 能力，即提高人类自身的技术水平。 ( 2 ) 如何促进人类更加有效地保护生态环境，防止引发自然灾害，这不仅体 现在人类保护环境理念的提升，也在于人类保护环境的技术手段的进步。 二是规范人与人之间的关系。这是就人类在资源的分配、生产、交换和消费 过程中形成的人与人之间的关系而言的，减少对资源的索取。这方面内容十分丰 富。就分配而言，涉及到资源的产权问题；就生产而言，涉及到生产方式、经济 结构问题；就交换而言，涉及到资源的价格问题；就消费而言，涉及到资源的有 效利用问题。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文梳嘉湖地区地面沉降防怡的制度设计研究 三是规范资源之间的关系。这种关系可以从两个层面认识之。一是自然界本 身有内在的关系，人类的活动需要遵循自然客观规律；二是人类的活动需要有利 于资源可持续供应和生态环境的安全。f 2 句 1 4 4 制度导向分析 1 、正确的资源环境意识。属于人与资源之间的关系层面。这个方面需要在非 正式制度安排方面来加以促进。非正式制度安排主要是指依据一定的价值观念、 意识形态而建立，它们能够增加人们的认同感和凝聚力，“提高人们遵循正式制 度安排的自觉性，从而大大地减少了实施时的磨擦与冲突及监管费”( 诺思) 。结 合当前我国的实际核心就是在科学发展观指导下的环境、资源观念。 旧的发展观是以单纯经济增长作为发展的根本目的的。可持续发展是在人类 慎思自己与自然的危机关系后总结出的新的发展观。1 9 6 2 年，罗马俱乐部的增 长的极限一书开创了可持续发展研究的新纪元。1 9 8 7 年，联合国环境与发展委 员会( w e c d ) 的报告我们共同的未来标志着可持续发展理论的提出，报告中 首次提出了“可持续发展”概念：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需 要的能力构成危害的发展。可持续发展的核心思想是：社会经济的发展应建立在 生态可持续性、社会公平和人民广泛参与自身发展决策的基础上。1 9 9 2 年在巴西 里约热内卢召开了环境与发展大会，这次会议通过了关于环境与发展的一系列文 件。其中的( 2 1 世纪议程，第一次把可持续发展问题由理论和概念推向行动， 从而使可持续发展理念在国际社会得到空前的接受。可持续发展追求的目标是： 既要使人类的合理需求得到满足、个人得到充分发展，又要保护生态环境和自然 资源，不损害后代人的利益。在发展指标上不单纯用国民生产总值作为衡量发展 的唯一指标，而是用人口、经济、社会、资源环境等多项指标来衡量发展。 新一代中央领导集体，从新世纪新阶段党和国家事业发展的全局出发提出了 树立和落实科学发展观的重大战略思想。树立和落实科学发展观，必须坚持以经 济建设为中心，妥善处理资源保护与经济发展的关系，保护和节约资源，提高国 土资源对全面建设小康社会的保障能力。走可持续发展道路，是科学发展观的重 要体现。实现可持续发展，就要正确处理人口资源环境与生产生活的关系，用尽 浙江大学公共管理硕上( m p a ) 专业学位论文 杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 可能少的代价获得经济发展，在不牺牲未来需要的前提下，满足当代人的需求。 必须始终坚持保护资源的基本国策，坚持资源开发与节约并举，把节约放在首位， 在保护中开发，在开发中保护，积极推进资源利用方式和管理方式的根本转变， 努力提高资源的开发利用效率，坚决遏制浪费资源、破坏资源的现象，实现资源 永续利用。在推进经济发展中应充分考虑资源和环境的承受力，统筹考虑当前发 展和未来发展的需要，既积极实现当前发展的目标。又为未来的发展创造有利条 件。 在强调资源可持续利用的同时，可持续发展在自然资源身上还体现在要确立 生态中心主义的价值观。自然资源具有资源性和环境性的双重特征。这就要求站 在生态学的角度，从自然生态系统看待自然资源。对自然资源的开发利用要以不 破坏原有的生态平衡为前提，乃至开发利用自然资源有利于自然生态系统的良性 循环和自然景观价值的提升。不能因为开发利用导致了其原生态功能的丧失，并 由此影响人自然系统的稳定性和功能性，破坏生态系统的内在良性循环。这 一过程中，要确立新的生态伦理观念，把人看作自然界的一个组成部分，而不是 单一的以人为中心的观念。协调人与自然关系的伦理观是生态中心论，与人类中 心主义相对应，它更关注生态整体而非有机个体；强调自然界中的一切事物都有 内在价值，生物物种之间权利平等，生态系统的任何存在物都是相互联系的，其 基本点就是人与自然的和谐共存。这种和谐如遭破坏，系统便会做出强有力的反 击，定会遭到大自然毫不留情的惩罚。在生态中心主义看来，环境危机的实质是 价值观念的危机，其根源在于陈旧价值观指导下的行为模式，政治、经济、文化 制度方面的缺陷。不改变原有的价值观不可能从根本上克服生态危机。我们在倡 导提升人类科技水平，更加有效地利用自然资源的同时，也需要强化人与自然的 和谐，要充分认识到忽略环境问题对人类自身发展产生的威胁。 2 、技术进步。属于人与资源之间的关系。 自然资源之所以成为资源，是因为它对我们的生产、生活等方面是有用的。 而要想使人类能够更加自如地利用自然资源，在很大程度上取决于人类的技术水 平。在防治地面沉降过程中，需要安排一些激励推动技术进步的制度。包括对水 资源的开采、使用、调配等各个环节的技术。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 在当今区域科技创新体系的环境中，这方面的制度安排重在以下几个方面 一是要安排一定的政府资金用于自然资源各个环节的基础科学和共性技术的 研究，为推动全社会在这方面的技术进步创造蹇好的氛围、奠定扎实的基础。 二是要促进企业作为技术创新的主体地位。当前需要安排的制度重点在于推 动企业的科技创新活动，政府用一定政策手段推进企业加快这方面的步伐。 三是放在开放型经济环境下，为推动本地区科技创新的步伐，必须加大利用 外部科技力量的份额。利用外部科技利用的重点在于加强企业引进国外先进技术、 设备，通过模仿创新促进自主创新。 3 、产权。属于人与人之间的关系层面。 产权制度是人类社会最基本的制度安排，是为了解决人类社会中对稀缺资源 争夺的冲突所确立的竞争规则。产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存 在及关于它们的使用所引起的人们相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人 相对于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担 不遵守这种关系的成本。因而，产权制度是一系列用来确定每个人相对于稀缺资 源使用时的地位的经济和社会关系。 4 、资源定价制度。属于人与人之间关系层面。 在界定产权之后，要实现资源在人与人之间的流通，就涉及到了资源的定价 制度了。资源没有价值，但却有价格，是资源的效用性和资源的稀缺性，决定了 资源的价格。那种认为资源没有价值，而没有价格的观点，已被摈弃，因为其所 导致的对资源肆意的破坏和滥用加剧了人与自然之间的矛盾。而同时，合理的资 源价格的确定，对保护自然资源、合理地利用自然资源，协调入与自然之间的资 源矛盾也非常重要。 资源定价制度还涉及到不同资源对人类的价值实现。作为自然资源的山体， 他有不同的价值表现。首先是作为基础原料而成为资源，其次是作为景观而成为 资源。更有甚者，成为某些建筑基础、军事基础等而成为资源。因此，对于自然 浙江大学公菸管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 资源的存在形式不能单一地以基础原材料而论，需要根据它对于人类不同的价值 实现而确定其未来的命运。 1 5 研究方法和框架 本文在防治杭嘉湖地区地面沉降的对策措施研究上，着重于制度设计，主要 有以下方面： 1 、在研究对象上，没有仅仅局限于地面沉降本身，而是着重于对引发地面沉 降的地下水合理开发的制度设计。本文认为杭嘉湖地区地面沉降防治的实质，是 面对曰趋短缺甚至枯竭的水资源，如何对有限的水资源进行最有效率的利用制度 安排，既满足人类对水资源的需求，又要控制地面沉降。 2 、在研究思路上，借鉴系统论的方法，把与地面沉降相关的系统划分为资源 环境系统和经济社会系统两大系统，从就规范地下水资源与人类活动的关系，从 人与资源之间、人与人之间、资源之间三个层面分别对防治地面沉降进行制度安 排。 3 、在研究方法上，针对当前对地面沉降的研究局限于自然科学的领域和技术 手段的现状，从经济社会层面出发，对地面沉降、地下水开采问题的进行制度研 究，对管理体制和管理手段进行研究。 4 、在研究导向上，树立正确的资源环境意识，从构建和谐社会出发，强调在 推进经济发展中应充分考虑资源和环境的承受力，统筹考虑当前发展和未来发展 的需要，既积极实现当前发展的目标，又为未来的发展创造有利条件。倡导提升 人类科技水平，更加有效地利用自然资源的同时，也需要强化人与自然的和谐， 要充分认识到忽略环境问题对人类自身发展产生的威胁。不能因为开发利用导致 了其原生态功能的丧失，并由此影响人自然系统的稳定性和功能性，破坏生 态系统的内在良性循环。 浙江大学公共管理硕士( 1 t p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 图：1 3 研究框架图 1 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭赢湖地区地面沉降防治的制度设计研究 2 杭嘉湖地区地面沉降的现状和负面影响分析 2 1 地面沉降的现状 杭嘉湖地区地面沉降始于1 9 6 4 年，沉降中心位于嘉兴市城区。目前区域平均 地下水位为3 0 ，3 1 m 左右，仍呈下降趋势，漏斗范围继续扩展。2 0 0 t 年区域精 密水准测量结果，杭嘉湖平原地面沉降已波及全区，地面累计沉降量超过l o o m m 的沉降面积在2 5 0 0 k m 2 以上；嘉兴市老城区均在4 0 0 m m 沉降范围之内，嘉兴市 沉降中心累计沉降量8 3 7 m m 。在嘉兴王江泾；桐乡市的乌镇、崇福镇、梧桐镇、 屠甸镇；海盐县的武原镇；平湖市城关镇；海宁市袁花镇等地下水集中开采城镇 形成次级沉降中心。 杭嘉湖地区地面沉降的发展历经缓慢、显著、急剧沉降等几个阶段。 ( 1 ) 1 9 6 4 1 9 7 3 年为缓慢沉降期，中心平均沉降速率8 4 m m a ，累计沉降 量8 4 r a m ； ( 2 ) 1 9 7 4 1 9 8 3 年为显著沉降期，中心平均沉降速率2 2 5 m m a ，中心累 计沉降量3 0 3 9 m m ： ( 3 ) 1 9 8 4 年后为急剧沉降阶段，1 9 8 4 1 9 9 0 年中心沉降速率4 1 9 m m a ，中 心累计沉降量达5 9 7 2 m m ； ( 4 ) 1 9 9 1 年至今沉降中心沉降速率有所减缓，但沉降范围迅速扩展，主要 沉降区向嘉兴市北部郊区迁移。1 9 9 1 年至2 0 0 1 年沉降中心平均沉降速率2 3 m m a ： ( 5 ) 近几年来，沉降中心沉降速率有所减缓，但沉降漏斗及主要沉降区继续 向外围扩展。2 0 0 1 年度嘉兴市沉降中心沉降量减至9 r a m ，嘉兴城区沉降量一般 1 0 1 5 m m 。 2 2 地面沉降的负面影响分析 地面沉降是累进性的灾害，其对环境的不利影响是渐进的，其发生过程不易 觉察，易被忽视，但长期积累能诱发或加剧其他城市灾害，累进到一定程度而产 生极大的危害，给国民经济的发展和建设带来的影响是深刻而巨大的。 地面沉降的显著特征是与人类活动的紧密关联性，人为影响起着重要作用， 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 而地下水资源的无序开采通常是最主要的诱因。随着城市化进程的加速，地质环 境所具有的资源属性在被充分利用与挖掘之后，地质环境的灾害属性也便逐渐显 现出来。 地面沉降地质灾害具有易发性、缓变性、累进性和不可逆性等特点。同时， 其又具有与人类经济、工程活动的交互性，及对洪涝潮汛等其它自然灾害的叠加 性。地面沉降造成的地面标高永久性损失，加剧洪涝灾害，使自身潜伏性和隐性 的灾害特点，通过其它显性灾害的成灾风险与致灾频率的加大而体现，故还具有 催化和增效性【2 9 】。主要负面影响如下： 2 2 1 建筑设施破坏 地面沉降导致房屋发生倾斜、破损、开裂、变形，甚至倒塌，使公路、铁路、 航道以及大坝、堤防桥梁、涵洞、隧道、码头等交通设施沉陷、变形、开裂、位 移，造成城市供水排水系统、供电系统、通信系统、供气系统破坏。 2 2 2 地面标高降低 在相同洪水位下，淹没的范围不断增大。而地面标高的降低，使河网容积不 断增加，在相同排涝条件下，淹没区的淹没时间增加。另外，由于地面高程与潮 水位的差值减少，已建排涝工程排涝能力降低，排泄等量的洪水时间增加。大量 已建的2 0 年一遇标准的防洪工程已普遍达不到设计时的泄洪能力，如在嘉* 市经 济最发达的地区，由于地面沉降，使按2 0 年一遇洪水位( 4 3 m ) 设计数十公里 大河堤岸，堤圩标高普遍下降到低于1 0 年一遇防洪标高( 4 1 6 m ) ，实际防洪能力 相当于5 年一遇( 3 9 9 m ) 。投资数十亿元的太湖流域治理工程，其效果也因此 打了折扣。九十年代以来出现的四次大洪水，特别是1 9 9 9 年“6 3 0 ”洪水，嘉 兴市区、桐乡梧桐、平湖城关等中心城镇及王江泾、乌镇、屠甸、河山、陶庄等 镇乡受淹严重，造成直接经济损失达3 9 6 亿元。嘉兴市防汛抗旱指挥部在洪灾原 因调查总结中，把地面沉降列入造成此次严重洪涝灾害的六大原因之一。 2 2 3 影响防洪调度和城市建设 地面沉降使波及范围内的水位标高失真，严重影响杭嘉湖平原的防洪调度。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭嘉湖地区地面沉降防治的制度设计研究 由于水位标高失真，很多地段出现了河网水流从低水位向高水位流动的假象，给 城市规划和建设带来严重影响。有关部门不得不于2 0 0 0 年对水位标尺进行重新标 定。随着地面沉降的发展，水位标尺需不断校正。 2 2 4 城市排水排污能力降低 杭嘉湖地区各城镇多系雨污合流的城市排污系统。嘉兴市排水排污管出口一 般位于多年平均水位0 9 6 m 以下。地面沉降使排污口高程与河水位的高差逐渐减 少，使重力排污失效。即使在中小洪水时，部分地区也不能正常排水，较大洪水 时，河网水将往市区倒灌，造成城市路面积水。地势低洼地带，甚至沿下水道涌 入居民住宅，导致水患。 2 2 5 部分农田渍害严重 嘉兴市水田平均高程2 2 9 m ，北郊和西部的二片低洼地，平均田殛高程分别 为1 5 8 m 和1 9 0 m ，最低田面高程仅o 9 2 m ，部分农田地区渍害严重。地面沉降 不仅使受渍害威胁的农田大面积扩展，而且使原有渍害农田治理难度加大。据估 计，渍害地区的农作物产量将比正常土地下降约一半 3 0 】【3 1 。 前不久，国土资源部南京地质矿产研究所主持的长三角地区地下水资源与