（公共管理专业论文）森林生态效益补偿制度研究——以温州市为例.pdf

摘要 摘要 森林不仅具有经济价值，而且具有很高的生态价值和社会价值。由于森林生 态产品是一种社会公共物品存在正外部性，其价值无法或很难在市场上得到体现， 存在“市场失灵”现象，因此对于那些为社会提供生态服务的主体，政府应该以 适当的途径给予一定的补偿，实现“外部经济内部化”。森林生态效益补偿，其 性质属于公共服务，具有公共性和长期性的特征。我国目前实施的森林生态效益 补偿制度，对森林生态效益的发挥起到了极其重要的作用，但在补偿的范围、补 偿的标准以及补偿资金的使用与管理等方面还存在着不足。开展森林生态效益补 偿制度研究，对提高社会公众对森林重要性的认识、运用经济手段保护森林生态 系统、构建结构和功能良好的森林生态系统、促进全面建设小康社会等都具有十 分重要的意义。 本文力图在前人研究的基础上，以公共经济学、林学、生态学和环境经济学 为理论基础，在对森林生态效益补偿的实质、补偿的基本思路和我国目前的森林 生态效益补偿制度的特点进行全面阐述的同时，以温州市为例，对温州市在森林 生态效益补偿制度实践中存在的补偿对象模糊、补偿范围狭窄、补偿标准偏低、 补偿资金缺乏有效管理等问题进行较为深入的分析。在此基础上，提出具体的政 策建议，为完善我国森林生态效益补偿制度提供理论依据和实践支持，具有重要 的理论意义和实际应用价值。 关键词：森林，生态效益，补偿制度，温州 a b s t r a c t a b s t r a c t f o r e s tn o to n l yh a se c o n o m i cv a l u e ，b u ta l s oh a se v e r yh i g he c o l o g i c a lv a l u ea n ds o c i a lv a l u e b e c a u s et h ef o r e s te c o l o g i c a lp r o d u c ti sak i n do f s o c i a lp u b l i cp r o d u c te n de x i s tp o s i t i v ee x t e r n a l i t y , w ec a l ln o to rw ec a nn e v e ra c h i e v ev a l u ei nt h em a r k e t , e n dt h e r ei s ”m a r k e tf a l l u r e p h e n o m e n o n t h e r e f o r ef o rt h o s em a i nb o d i e sw h i c hp r o v i d ea ne c o l o g i c a ls e r v i c ef o rt h es o c i e t y , g o v e r n m e n t s h o u l dg i v ec e r t a i nc o m p e n s a t i o nt h r o u g ha p p r o p r i a t ew a y st oa c h i e v e i n t e r n a l i z a t i o no f e x t e m a l e c o n o m y f o r e s t e c o l o g i c a l b e n e f i t s c o m p e n s a t i o n , w h i c h b e l o n g s t o p u b l i cs e r v i c e ，h a s p u b l i c a n d l o n g - t e r mc h a r a c t e r i s t i c s t h ec u r r e n tf o r e s te c o l o g i c a lb e n e f i tc o m p e n s a t i o ns y s t e mo f o u rc o u n t r y p l a y sav i t a lr o l ef o rt h ef u l f i l l i n go ff o r e s te c o l o g i c a lb e n e f i t s b u tp r o b l e m sr e g a r d i n gt h e c o m p e n s a t i o nr a n g e ，c o m p e n s a t i o ns t a n d a r da n du s a g ea n dm a n a g e m e n to f c o m p e n s a t i o nf u n d sa n d s oo ns t i l le x i s t d e v e l o p i n gt h er e s e a r c ho f f o r e s te c o l o g i c a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o ns y s t e mi sv e r y i m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e t or a i s es o c i a l p u b l i ca c k n o w l e d g e o f f o r e s t s i m p o r t a n c e ，t o a p p l y e c o n o m i c m e a n sf o rf o r e s t se c o s y s t e mp r o t e c t i o n ，t oc o n s t r u c tf o r e s t se c o s y s t e mw i t hg o o ds t r u c t u r ea n d f u n c t i o n , t op r o m o t et h ec o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o no f t h ew e l l - o f f s o c i e t ya n ds oo n b a s e do nt h ep r e v i o u sr e s e a r c h e r s a c h i e v e m e n t s ，a n dt a k ep u b l i ce c o n o m i c s , f o r e s t r y , e c o l o g y a n de n v i r o n m e n t a le c o n o m i c sa st h et h e o r e t i c a lb a s i s ，t h i sd i s s e r t a t i o ns e t sf o r t ht h ee s s e n c eo f f o r e s te c o l o g i c a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o n , t h eb a s i cs c h e d u l eo fc o m p e n s a t i o ns y s t e ma n dd e t a i l e d c h a r a c t e ro f o u rn a t i o n sc o m p e n s a t i o ns y s t e m t a k ew e n z h o ua sn i le x a m p l e ，t h o r o u g h l ya n a l y z e s t h eu n c e r t a i n t yo f t h ec o m p e n s a t i o no b j e c t , n a r r o wr a n g eo f c o m p e n s a t i o n ，t h el o w e rc o m p e n s a t i o n s t a n d a r d , e n dt h el a c k i n go f e f f i c i e n tm a n a g e m e n to f c o m p e n s a t i o nf u n d si nt h ep r o c e s so f p r a c t i c a l c o m p e n s a t i o n o nt h i sb a s i st h i sa r t i c l ep u t sf o r w a r da c o n c r e t ep o l i c ys u g g e s t i o n t h i si sv e r y m e a n i n g f u li nt h e o r ya n dv a l u a b l ei np r a c t i c et op r o v i d eat h e o r ye v i d e n c ea n dp r a c t i c a ls u p p o r tf o r t h ep e r f e c t i o no f c o m p e n s a t i o ns y s t e mo f o u rn a t i o n sf o r e s te c o l o g i c a lb e n e f i t s k e yw o r d ：f o r e s t ，e c o l o g i c a lb e n e f i t s ，c o m p e n s a t es y s t e m ，w e n z h o u u 图目录 图目录 图1 1 论文结构图8 图5 1 温州市森林生态效益补偿范围图示3 4 图5 2 温州市生态公益林按事权等级划分图示3 5 图5 3 温州市森林生态效益补偿对象分权属图示3 6 图5 4 温州市森林生态效益补偿标准构成图示3 7 图5 5 温州市森林生态效益补偿资金投放的林种结构图示3 9 图5 6 温州市森林生态效益损失性补助资金支出范围图示4 0 v 表目录 表目录 表3 i 森林生态效益种类2 0 表4 1 森林生态效益补偿相关法律、法规与政策2 5 表5 1 温州市森林生态效益补偿对象按权属统计3 6 表5 2 温州市森林生态效益补偿资金投放统计表3 8 表5 3 生态公益林分类3 9 v i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、 数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位 论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有关部门 或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：张协膏 励7 年7 月加日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 彬滂厅、 年月日 力，7 年7 月如日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本 人承担。 签名：堀诹背。 加刃年7 月加日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究的背景、目的与意义 1 1 1 研究的背景 在全面建设小康社会的进程中，我国的生态环境不断恶化和社会对生态的多 样化需求，林业承担着重要的责任和使命。绿化造林是林业的永恒主题，生态公 益林建设是改善生态环境的重要措施。森林具有公益性强，生产周期长等特点， 世界各国对森林资源的培育和管理历来都采取了各种优惠和扶持政策，对于生态 公益林来说尤其如此1 。生态公益林主要用于发挥生态、社会效益，不宜进行生 产性采伐，建设和经营这部分森林的单位和个人不能从中获得直接经济收入，经 营者进行投资却没有经济回报，极大地影响了经营者的生产积极性。 我国在2 0 0 1 年底正式启动了森林生态效益补助试点工作，决定自当年起中 央财政每年安排不少于1 0 亿元人民币的资金在1 1 个省区先行试点，待条件成熟 后逐步扩大推开。2 0 0 4 年1 2 月1 0 日，中央森林生态效益补偿基金制度正 式确立并在全国范围内全面实施，这个政策的实施是由森林生态效益无偿使用到 有偿使用的历史性转变，标志着我国林业发展史上有偿使用森林生态效益的开 端，具有里程碑意义。补偿制度从根本上解决了林业发展的动力和机制问题，是 我国林业经营思想从传统林业向现代林业的一次历史性转变2 ；补偿政策既符合 国情、林情，更顺乎民心、民意，必将在加快林业发展，实现山川秀美，促进国 民经济和社会持续发展中产生不可估量的推动作用。 但我国的补偿制度建立时间较短，要看到在很多方面还存在着不足。首先， 它仅仅是对国家级、省级重点公益林的经营者发生的营造、抚育、保护和管理支 出给予一定补助，并非林业部门和研究者最初倡导的全部森林生态效益补偿；其 次，它虽然对补助范围、标准和对象作了规定，但对补偿的原则、补偿的程序不 够明确、补偿标准的确定显得简单；第三，它只是在一定程度上解决了补偿资金 的来源问题，并没有在补偿资金的筹集和怎样有效使用补助资金上给出有效的制 度安排。 1 吴水荣，马天乐森林生态效益补偿政策进展与经济分析林业经济，2 0 0 1 v o l4 ：2 0 - - 2 3 2 h t l p ：l n c w s , x i n h u a n c t c o m z h e n g f u 2 0 0 l - l l 2 0 c o n t e n t1 2 5 6 8 0 h t m 新华蚓l2 0 0 1 一1 1 - 2 0 1 6 ：5 9 ：1 7 ) 第1 章绪论 1 1 2 研究的目的 通过本文的研究期望达到以下四个目标：第一，通过归纳总结有关的生态补 偿理论依据，对森林生态效益补偿实质给出比较完整的论证；第二，在系统分析 现有补偿模式的基础上，总结我国森林生态效益补偿制度的特点；第三，根据温 州市具体实践，就补偿制度存在的不足提出相应的政策建议；第四，对我国目前 实施的森林生态效益补偿制度进行修正完善。 1 1 3 研究的意义 森林具有生态、经济、社会三大效益，随着人类对生态需求的不断增加，对 森林生态效益进行补偿的呼声也跟着高涨。开展森林生态效益补偿制度研究，具 有十分重要的理论意义和现实意义，主要体现在以下几方面： 第一、有助于生态公益林的投入及效益得到社会合理补偿 生态公益林主要是以空气净化、水源涵养、水土保持、防风固沙、农田牧场 保护、护岸固堤、美化环境，以及以国防、科研服务等为目的。市场经济运行规 则要求一切商品的生产和经营要在市场实现等价交换，生产和经营才能维持和发 展。然而生态公益林的生态产品是以活立木群落的整体形式发挥作用的，活立木 本身是其生态产品的载体。一旦其经营者受经济利益驱动，将林木采伐，其生态 效益也就不存在了，森林生态产品也就随之消失。所以，生态公益林是严禁商业 性采伐的，因而经营者不可能按商品林经营方式通过市场交换取得其劳动和投入 的经济回报。开展森林生态效益补偿制度研究，有助于生态公益林的投入及效益 得到社会合理补偿，使生态公益林经营者的生产和经营得以维持和发展。 第二、有助于建立新型的林业经营管理体制 森林生态效益补偿资金政策的实施，将从根本上改变长期以来我国重点防护 林、特种用途林保护和管理的被动局面，为持续经营管理好生态公益林，满足社 会日益增长的生态需求，奠定坚实而稳定的基础。实行森林生态效益补偿，不仅 仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态产品价值的承认， 是从根本上解决林业发展的动力和机制问题，是我国林业经营思想从传统林业向 现代林业的一次历史性转变。研究森林生态效益补偿制度这一林业战略思想历史 性转变关键制度有助于建立新型的林业经营管理体制。 第三、有助于构建具有良好结构和功能的森林生态体系 森林生态效益的补偿也是实施林业建设的重要工作基础。一方面，林业建设 需要投入人力、物力、财力，只有在确认了森林生态系统带给人类的价值高于林 业建设的投入时，人们才会认识到林业建设的工作是有意义的。另一方面，在林 第1 章绪论 业建设过程中，只有充分认识不同类型森林的结构、功能及其效益，才能根据不 同的社会需要和经营目的实施林业建设，构建具有良好结构和功能的森林生态体 系。因此，开展森林生态效益补偿制度研究，对更好地指导人们参与林业建设、 构建比较完备的森林生态体系具有重要意义。 第四、有助于推进全面建设小康社会 进入新世纪，我国经济实力显著增强，人民生活水平实现历史性跨越，总体 实现了小康，正迈向全面建设小康社会的新阶段。从全面建设小康社会的要求看， 城乡居民不仅要在吃穿住用等方面达n d , 康水平，更要有一个处处有草地树木、 山清水秀、鸟语花香、街道整洁、空气清新、水体清洁的生活、出行和工作环境。 因此，森林生态系统在维护自然生态平衡和国土生态安全中无可替代的主体地位 进一步凸显，生态需求己成为社会对林业的第一需求，进行森林生态效益补偿制 度研究，就是要把森林在生态环境保护中的重要功效借助货币的形式量化出来， 以便进一步提高资源配置效率，生产出更多的生态产品以满足小康社会建设中人 们不断增加的生态需求，并帮助人们实现从自然资源无价论向森林多效价值观的 转变。 本文在前人研究的基础上，以公共经济学、林学、生态学和环境经济学为理 论基础，以温州市具体实践为例，通过理论阐述和实证分析来系统梳理森林生态 效益补偿的理论框架和概念构建；在全面阐述“为什么补、谁来补、补给谁、如 何补、补多少”的同时，重点对森林生态效益补偿的实质、建立补偿制度的基本 思路、国内外森林生态效益补偿现状以及温州市具体实践进行了较为深入的研 究，在此基础上，提出了具体的补偿政策建议，为完善我国森林生态效益补偿制 度提供理论依据和实践支持，具有重要的理论意义和实际应用价值。 1 2 国内外研究状况 1 2 1 国外研究状况 对森林生态效益补偿制度的研究，国内外学术界，尤其是林学界己经讨论多 年，并大致形成了如下共识：即森林是一种社会公共物品存在正外部性，其价值 无法或很难在市场上得到体现，存在“市场失灵”现象，因此对于那些为社会提 供生态服务的主体，政府应该以适当的途径给予一定的补偿，实现“外部经济内 部化”。但对于建立补偿制度的基本思路、现行的补偿制度特点、以及对该项制 度具体实践分析，却缺乏系统而深入的研究。 国外对森林生态效益研究始于1 9 世纪末，第二次世晃大战后，德国相继出现 第1 章绪论 “林业政策效益论”、“和谐理论”、“林业服务于国家和社会”，“森林多功 能理论”，以及随后美国林学家提出的“林业分工论”、“新林业”理论等1 。 到了2 0 世纪末，以d a i l y 主编的自然服务功能：人类社会对自然生态系统的依 赖性一书为标志，一个研究生态功能与效益的热潮在西方兴起，分析与评价森 林生态系统服务功能的价值成为生态学、林学与生态经济学等学科的前沿课题。 随着森林生态效益理论的不断完善，国外通过为森林生态效益建立市场的方式实 现生态补偿的理论探讨与实践案例也日渐增多。其中，k a t o o m b a i 作组近年在 森林生态服务的市场化方面作了开创性的工作。k a t o o m b a i 作组是一个专门推 进森林生态服务的市场化方面的研究机构，由森林趋势( f o r e s tt r e n d s ) 、澳大利 亚新南威尔什州林务局等机构最先发起，该组织由来自林业、能源、环保、金融 以及非政府组织等领域的一批致力于为森林生态服务建立市场的专家组成。自从 2 0 0 0 年5 月在澳大利亚k a t o o m b a 召开首次会议以来，先后在加拿大、巴西、英国 伦敦以及日本京都召开5 次国际研讨会，在森林生态服务市场化的理论与概念构 建、定点案例研究以及思想传播与研究力量的能力建设等方面做了大量工作并产 生了很大的影响。它的5 次研讨会的论文集大大丰富了这一新兴研究领域的文献。 k a t o o m b a 工作组认为森林的碳储存服务、水文服务、生物多样性服务以及森林 景观服务是存在较大市场化潜力的几个方面，并对森林生态服务市场开发与建立 所需的法律与制度环境、开发这一市场面临的关键问题与步骤等进行了深入研究 2 。另外一些专家学者也对森林生态系统服务功能市场交易进行了总结和研究。 如d a n i e l ep e n d t m a i 仃e 等系统总结了世界各地出现的森林水文服务市场交易的 实践案例；n e l sj o h n s o n 等对森林的流域水文服务市场化进行了总结；r o b e r t 给出 了用于核算森林生态系统服务价值的经济框架；g o u y o n 对热带森林生态服务市 场进行回顾，认为市场机制是实现森林生态效益内部化的有效手段；r o s a l e s 分 析了生态服务补偿方面的问题及森林生态服务补偿在亚洲的应用；f r a n c i s c o 分析 了菲律宾生态服务补偿的经验、限制及潜力；s u y a n t o 对印度尼西亚森林生态服 务市场的发展进行了回顾；r e y e s 分析了哥斯达黎加与水文服务有关的实施环境 服务补偿的适当机制3 。 1 2 2 国内研究状况 国内关于森林生态补偿的理论研究主要表现在以下方面：一是关于森林资源 核算的研究，在这些领域开展的研究工作较早，主要是对森林资源客观存在的、 潜在的生态系统价值进行核算，包括直接和间接的森林资源价值；二是关于森林 1 李文华，李芬，李世东等森林生态效益补偿的研究现状j 展望自然资源学报2 0 0 6 ，v 0 1 2 1 ( 5 ) ：6 7 札6 8 8 2 张涛森林生态效益补偿机制研究：【博t 学位论文l 北京：中国林业科学研究院，2 0 0 3 3 李文华李芬，李世东等森林生态效益朴偿的研究现状，展望自然资源学撤，2 0 0 6 ，v o l2 1 ( 5 ) ：6 7 8 一6 8 8 4 第1 章绪论 生态系统服务功能及其价值评估的研究，对森林生态系统服务功能研究工作相对 较早，其价值评估研究相对较晚，森林生态系统服务功能的研究主要与市场相联 系，其研究的范围比森林资源潜在的生态系统价值范围窄一些，但更具有实际操 作性，目的是为了在市场框架下进行交易，对其价值进行评估；三是有关森林生 态效益补偿的研究，它包括理论研究层面和政策研究与操作层面，生态效益补偿 是为了给生态效益的提供者实施补偿，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的 外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态与环境效益的目标，是我国现今 逐步展开研究的领域。 近2 0 年来，随着我国对生态效益补偿呼声的提高，以及在实践中自发形成的 补偿个案的大量出现，森林生态效益补偿成为国内生态经济学研究的热点和难点 问题。如研究补偿制度的必要性与可行性( 张耀启，1 9 9 7 ；霖今祖，1 9 9 9 ；宁哲 等，2 0 0 0 ；陈钦等，2 0 0 0 ；徐兴俭，2 0 0 0 ) 、补偿的复杂性( 王永安，1 9 9 5 ；蒋 海，1 9 9 7 ；周晓峰，1 9 9 9 ) ，分析补偿标准( 刘璨，1 9 9 9 ；谢利玉，2 0 0 0 ；石德金， 2 0 0 1 ；杜小惠，2 0 0 1 ) ，讨论补偿途径( 刘璨，1 9 9 9 ；石德金，2 0 0 1 ) ，研究补偿 资金的管理与使用( 徐益良，1 9 9 9 ；霖今祖，1 9 9 9 ) ，有的从个别区域或某一林种 出发讨论其环境价值补偿问题( 刘安兴，1 9 9 7 ；赵彤堂，1 9 9 8 ；吴水荣，2 0 0 0 ； 杜小惠，2 0 0 1 ) ，上述研究主要从生态补偿问题的一个或几个侧面展开讨论。目 前关于森林生态补偿的专著较少，只有周国逸等编著的“生态公益林补偿理论与 实践”( 2 0 0 0 ) 1 。 在随着我国开展天然林保护工程、退耕还林工程以及生态效益补助试点以 来，对补偿政策的探讨日益增多( 田国启等，2 0 0 1 ；温作民，2 0 0 1 ；曹明德，2 0 0 5 ； 仲维维，2 0 0 5 ；葛亲红，2 0 0 5 ；潘少兵等，2 0 0 6 ) ，主要的政策建议是根据“谁 受益，谁补偿”的原则向生态效益的受益主体征收森林生态效益补偿资金，或直 接由各级政府的公共财政按一定比例支出，成立补偿基金通过政府支出的形式补 偿生态公益林的生产经营者。同时，对于征收生态补偿费的标准、即应该“补多 少”这一问题的理论分析和实证研究也成为国内关注的一个焦点( 张晓珊，2 0 0 1 ； 康文星，2 0 0 1 ：黄选瑞等，2 0 0 2 ；吕郁彪等，2 0 0 3 ；王小丽，2 0 0 4 ；张鸿明，2 0 0 5 等) 。已有的研究在补偿标准的确定上认为公益林生产投入的平均社会成本是主 要依据，或适当考虑公益林投入的经营利润，对公益林的原始投资成本和无风险 收益进行补偿。此外，黄选瑞( 2 0 0 2 ) ，汪俊蓉( 2 0 0 5 ) 等在补偿标准的确定上提 出了在全面衡量应该补多少( 森林生态环境效益计量评价) 、需要补多少( 森林可 持续经营成本分析) 、能够补多少( 社会经济承受能力) 三方面因素的基础上综合 确定，把生态价值作为补偿的原始依据。 商建中森林生态产品价值补偿研究：【博 。学位论文】陕两：西北农林科技大学经济管理学院，2 0 0 5 5 第1 章绪论 随着社会对森林生态效益进行补偿呼声的增加，以森林生态效益补偿为题的 综合论述与专题研究也开始大量出现：2 0 0 2 年，中国环境与发展国际合作委员会 林草问题课题组在北京召开“生态环境效益补偿政策与国际经验研讨会”：2 0 0 2 年，由森林趋势组织( f o r e s tt r e n d s ) 资助，在北京召开“森林生态服务补偿机制 研讨会”；2 0 0 5 年5 月由世界自然基金会( w w f ) 和国际环境与发展联合所( i i e d ) 支持、中国农业大学主办关于“生态环境补偿圆桌会议”；2 0 0 5 年中国环境规划 院主办“生态补偿机制与政策设计国际研讨会”。这些综合论述与研讨会反映了 国家日益重视森林生态效益补偿的研究趋势。 总的说来，现有研究的内容主要表现在以下方面：一是补偿的理论基础和必 要性，主要研究了补偿制度的必要性与可行性、补偿的复杂性、补偿的原则等这 方面的文献最多。二是补偿的模式，国内的研究主要在公共财政补偿途径这一框 架内展开，把注意力集中在如何通过收取生态效益补偿费或生态税的形式来建立 生态效益补偿基金，从而解决资金的来源问题上；其基本思路是根据“谁收益， 谁补偿”的原则确定补偿的主体；而国外的研究则偏重于市场化的补偿模式，对 市场化补偿的条件以及影响因素进行分析。三是补偿标准的确定，国内的研究多 把这个问题等同与森林生态效益的价值核算问题；而国外的研究则将其视为一个 在补偿实施过程中的附带问题，即只要怎么补偿的问题解决了，实际上并不存在 一个固定的补偿标准，补多补少是相关各方讨价还价的结果。总体上，己有的研 究的不足之处存在于以下四个方面：一是对森林生态效益补偿的实质分析还不够 透彻，在补偿的对象识别上比较模糊，在补偿的标准确定上显得公式化；二是将 注意力仅仅集中在补偿资金筹集上，对于怎样建立一套行之有效的资金发放使用 管理机制研究不够；三是对于规范分析有余而实证研究不足，特别是未能就目前 实旌的森林生态效益补偿途径结合某一具体案例进行实证；四是就我国森林生态 效益补偿制度存在的不足和如何进一步完善还有待深入研究。 1 3 研究的内容与结构 开展森林生态效益补偿制度研究是当前林业发展面l 临的一项重要而紧迫的 课题。本文采用公共经济学、林学、生态学和环境经济学为理论基础，以温州市 具体实践为例，通过理论阐述和实证分析来系统梳理森林生态效益补偿的理论框 架和概念构建，尝试对森林生态效益补偿的实质、建立补偿制度的基本思路、国 内外森林生态效益补偿制度发展现状以及温州市具体实践进行较为深入的研究。 本文研究的主要内容包括以下几个部分： 第l 章 绪论。介绍了研究森林生态效益补偿制度的背景、目的与意义、国 6 第1 章绪论 内外研究状况以及本文研究的内容与结构。 第2 章森林生态效益补偿制度的实质。对与森林生态效益补偿有关的概念 进行了界定，并对森林生态效益补偿的理论基础进行总结阐述，分析补偿的经济 实质，主要是解决“为什么补”的问题。 第3 章建立森林生态效益补偿制度的基本思路。主要分析了补偿的主体和 对象，解决“谁来补和补给谁”的问题；分析了补偿标准的确定，解决“补多少” 的问题；还分析了补偿的具体途径，解决“如何补”的问题。 第4 章国内外森林生态效益补偿制度的发展现状。综述了我国森林生态效 益补偿制度的沿革，总结了我国目前森林生态效益补偿制度的特征，以及国外森 林生态效益补偿制度发展现状与先进经验。 第5 章温州市森林生态效益补偿制度的实践分析。阐述了温州市的林业建 设现状和森林生态效益补偿制度实践情况，总结了森林生态效益补偿所取得的成 绩和实践中存在的一些问题。 第6 章对当前森林生态效益补偿制度的思考与建议。根据目前的森林生态 效益补偿制度实践中存在的问题与不足，提出了具体的补偿政策建议，为完善我 国森林生态效益补偿制度提供了理论依据和实践支持。 第7 章研究结论和进一步研究建议。对全文进行总结，给出进一步研究的 建议。论文的结构图如下( 图1 1 ) ： 第1 章绪论 图1 1 论文结构图 8 第2 章森林生态效益补偿制度的实质 第2 章森林生态效益补偿制度的实质 2 1 有关概念的界定 2 1 1 森林生态效益的概念 近年来，国内许多学者对森林生态效益的内涵和定义做了探讨。但到目前为 止，仍然没有统一的定论，也尚未看到确切的概念。森林生态效益的概念有多种 说法，研究人员从不同的角度出发给出了不同定义。例如，张建国1 ( 1 9 8 6 ) 认为 森林的生态效益是指在森林生态系统及影响所及范围内，森林改造环境对人类社 会有益的全部效用；蒋伟2 ( 1 9 9 4 ) 等认为生态效益是站在生态学的角度上对人类 某种行为所导致生态环境变化结果的评价。如砍伐森林造成水土流失的，生态效 益差：营造防护林减轻沙化危害的，生态效益好，所以说生态效益是对人与生物、 人与环境和谐相处的融洽程度及生态系统稳定程度的度量；而根据国家“九五” 攻关专题“林业生态工程管理信息系统，效益观测与效益评价技术研究”文本， 把森林生态效益界定为3 ：森林涵养水源效益；森林水土保持效益；森林 抑制风沙效益；森林改善小气候效益；森林吸收二氧化碳效益；森林净化 大气效益；森林减轻水旱灾效益；森林消除噪声效益；森林游憩资源效益； 森林野生生物保护效益；另外，郎奎建4 ( 2 0 0 0 ) 等人从森林生态效益计量角 度出发，把森林生态效益定义为：在大气环流和太阳辐射的作用下，森林通过物 理和化学作用，对生命和环境组成的地球生物圈提供直接和间接的有利于人类 的、具有使用价值和“公共商品”特征的森林涵养水源、水土保持、改善小气候 效益、净化大气效益等公益效能( 不包括木材经济价值) 称为森林生态效益。定义 指出森林生态效益是大气环流和森林共同作用的产物，即强调了森林生态效益的 性质一公益效能。这是区别于森林木材效益的一个重要标志。 由以上分析可知，虽然森林生态效益的内涵和定义迄今仍没有统一的概念， 但笔者认为，森林生态效益是一种效用，并且是一种对人类有益的效用。这种效 用可以是现实的，也可以是潜在的，它的物质基础就是生态系统功能中在特定条 件下对人类社会有用的部分。生态系统具有各种各样的功能，但并非所有的功能 张建国森林生态鲐济问题研究北京：中国林业出版社，1 9 8 6 3 1 卜3 1 2 2 蒋伟，论生态效益，经济效益生态绎济，1 9 9 4 ，v 0 1 2 ：i l 1 3 3 侯尢兆森林卦境价值核算北京：中国科学技术f h 版杜，2 0 0 22 1 6 - - 2 3 0 4 郎李建林业生态t 程l o 种森林生态效益计量理论相方法东北林业大学学报2 0 0 0 ，v 0 1 2 8 0 ) ：卜7 9 第2 章森林生态效益补偿制度的实质 都对人类有益。例如干旱地区由于森林的蒸腾作用而造成的“抽水机效应”就对 人类社会有负面影响，因此森林的这一功能在这些地区就不能被视为生态效益1 。 2 1 2 森林生态效益补偿的概念 从词源意义上说，补偿是指抵消( 损失、消耗) 或补足( 缺欠、差额) 。补偿可 因合法原因引起也可由非法原因引起，生态效益补偿一般是合法原因引起的。森 林生态效益补偿是生态效益补偿的一种，也简称森林生态补偿2 。在生态学上， 森林生态补偿是指：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现 出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负 荷的还原能力”；从经济学的角度分析，森林生态效益补偿是通过有益的森林生 态产品或者服务进行补偿，从而使森林生态产品或者服务外部性内部化，实现资 源最优配置，正向激励森林生态产品和服务的提供者3 。当然，本文要研究的森 林生态效益补偿是通常意义上所说的一种促进资源环境保护和生态建设的社会 经济手段。通过以上分析认为，森林生态效益补偿不再简单为传统意义上的生态 效益补偿，而包括更为广泛的内涵。它是指通过对参与森林建设的主体所付出的 超越其义务范围以外的成本进行经济补偿，以弥补其经济损失或提高其经济效 益，从而激励单位和个人参与生态林建设，以达到维持和改善森林生态服务目的。 这一定义包含四方面的内容：第一，森林生态效益补偿是对参与生态林建设投入 成本的补偿，因此成本是补偿的最低水平。第二，补偿是对超出行为主体义务范 围以外的成本的补偿，是对损失( 成本) 的补偿，如果提供生态产品是某一行为主 体的义务，就不存在补偿问题，因此判断该不该补偿会涉及到权利与义务问题。 第三，补偿的目的是维持和改善森林生态效益，提供生态产品。第四，森林生态 效益补偿是对某一具体行为主体的经济补偿。 2 1 3 森林生态效益补偿制度的全新界定 结合以上论述，本文认为，森林生态效益补偿制度可以定义为：国家、社会、 森林生态效益受益人及其他组织以资金方式给予为森林生态效益付出经济代价 的个人或组织以适当的经济补偿，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护 和管理，以弥补其经济损失或提高其经济效益，从而激励单位和个人参与生态林 建设，达到维持或改善森林生态服务的目的。上述森林生态效益补偿制度的定义 较为完整地反映出生态补偿的主体、补偿的对象、补偿的方式以及补偿的目的和 彭眍娟生态效益补偿法律制度研究：【硕士学位论如长沙：湖南师范大学，2 0 0 6 2 张小罗森林生态效益补偿制度的法理分析： 硕i ：学位论文】武汉：武汉大学，2 0 0 5 刘璨，吕金芝戒困森林生态效益补偿问题研究| 绿也中国，2 0 0 4 ，n 0 1 2 ：3 1 3 5 1 0 第2 章森林生态效益补偿制度的实质 意义，同时将生态补偿的主体范围扩大到全社会和其他组织，有利于拓宽森林资 源生态补偿资金的来源渠道与筹措途径。 2 2 森林生态效益补偿制度的理论基础 2 2 1 劳动价值论 劳动价值论主要有以下基本观点1 ：物质资料的生产是人类社会存在和发展 的基础，而人的劳动、劳动对象和劳动资料是人类社会进行物质生产所必须具备 的三个要素。包含上述三个要素的劳动过程形成劳动产品，用来交换并能够满足 人们某种需要的劳动产品叫商品。商品具有二重性。商品的二重性是由生产商品 的劳动二重性决定的：具体劳动创造商品的使用价值，抽象劳动形成商品的价值。 商品的价值量不是由某个商品生产者所消耗的个别劳动时间决定，而是由生产商 品的社会必要劳动时间决定。对于那些不需要付出劳动就可以为人类所用的物质 来说，有的虽然可以有使用价值，但其本身并无价值。 按照马克思的劳动价值论，任何商品必须同时具备三个条件：一是劳动产品； 二是有使用价值和价值；三是生产的目的不是为了自身消费而是为了交换。对公 益林来说，它满足这三个条件，但是它却没有通过市场交换来实现它的价值，而 是以无形的产品形态无偿为社会公众提供着涵养水源、保持水土、净化空气、维 护生态平衡等各种公益服务。国家为了维持公益林的持续发展，通过政府行为对 其进行价值补偿，即通过政府行为实现其社会、生态价值，完成公益林的价值交 换，在这一特殊情况下，公益林才成为一种特殊商品，西方学者称之为“社会公 共商品”2 。 劳动价值论的核心点在于强调劳动创造价值，然而森林的生态效益并不一定 全是劳动产物，人类投入劳动以形成森林，很大程度上其直接的目的是为了获得 森林物质产品，而客观产出却既包括森林物质产品，又包括森林生态效益。此外， 当森林处于生长期时生态效益小而劳动投入大，处于成熟期时则是生态效益大而 劳动投入少，以人类投入的劳动价值量来衡量森林生态效益的价值，两者不具有 对称性。故理论界更多的人转向推崇公共物品和外部性理论。 2 2 - 2 公共物品和外部性理论 公共物品是指那种个人无论是否愿意购买，都能使社会的每一成员获益的物 1 蒋学模政治经济学教材 ：海：上海人民出版社，1 9 9 52 0 - 4 0 2 孔繁义，戴广翠，何，蕙等森林环境资源核算及补偿研究林业经济，1 9 9 4 ，v o l4 ：3 4 3 6 1 1 第2 章森林生态效益补偿制度的实质 品1 。森林的生态效益是一种无形效用，不能贮藏和移动，生产者难以对其做出 控制，无法迫使受益者偿付了补偿费后才享用其生态效用，因此，森林从发挥生 态效用这个角度来讲，属于公共物品，具备非竞争性和非排他性。公共物品是具 有外部经济性的典型例子。外部性作为一个正式概念，最早是马歇尔提出的，而 最先系统分析外部性的则是马歇尔的学生庇古。庇古在解释外部性时说2 ：“个人 a 在对个人b 提供某项支付代价的劳动过程中，附带地，亦对其他人提供劳务( 并 非同样的劳务) 或损害，而不能从受益的一方取得支付，亦不能对受害的一方施 以补偿。”可见，外部性是指某人或某单位的经济活动对其他人或单位所产生的 非市场性的有利或有害的影响，前者称为外部经济，后者称为外部不经济。对于 外部经济性而言，私人边际成本大于社会边际成本，生产者私人收益小于社会收 益：相反，外部不经济的生产者私人边际成本小于社会边际成本，因而私人边际 收益大于社会边际收益。森林具有明显的外部经济性，森林所发挥的生态效益， 社会各方从中受益，而且是无偿受益，然而森林的经营者几乎没有补偿，这就使 森林经营者的私人收益大大小于社会收益。如果没有弥补这种差异，在市场经济 体制下，不可能使森林生态效益达到最佳的供给水平。 对于具有外部经济性的物品，由于私人成本大于社会成本，会造成私人供应 量少于社会最佳需要量，导致社会福利损失。一般情况下，森林这种公共物品具 有非排他性或排他的费用很高，难以收费，而且不能贮藏和移动，经营者难以对 其做出控制，森林的经营者无法要求哪一个部门去偿付其生态效益使用费。因此， 森林所发挥的生态效益，被社会各方无偿享用，导致森林所耗费的成本得不到补 偿。在市场经济体制下，这种无法保本的经营自然吸引不了私人资金投入。可见， 私人或企业无法保障森林的有效供给，政府必须进行干预。但是必须认识到，政 府干预森林建设也可能产生政府干预失效。因为政府难以保证那些享受森林生态 效益最多的经济主体更多地担负责任，承担相应的费用；而那些较少享受森林生 态效益的人却可能与别人同样负担甚至负担更多费用。原因在于政府要计算每个 人的实际需求或受益量，并按此征税或收费是很困难的。因此，政府在制定森林 补偿制度时，必须收集充分信息，进行科学地调查研究，尽量避免出现政府失灵。 2 2 3 可持续发展理论 如果说上述的“外部性”理论仅着眼于微观经济环境、强调对经济增长的追 求的话，那么可持续发展理论则着眼于宏现经济和整个人类社会( 包括后代人) ， 强调的是社会、经济和生态的和谐、统一的发展。 1 保罗萨缪尔森绛济学，第1 6 版，北京：华夏出版社，1 9 9 9 2 6 8 2 庇古福利经济学北京：商务印书馆，1 9 8 3 9 1 7 1 2 第2 章森林生态效益补偿制度的实质 可持续发展理论在时间上的拓展 将可持续发展理论运用到森林生态效益补偿领域就意味着森林资源的生态 成本计算不仅是在代际之内，而且要拓展到代际之外，将那些对后代人的生存和 发展造成的损失纳入成本之中。可持续发展理论要求从本质上消除向后代延伸的 外部性1 。在我们品尝前人遗留下来的因森林资源退化而造成的水土流失、沙漠 化等环境恶化的苦果时，更应注意在发展经济的同时保护好现有的森林资源，否 则会将更为严重的后果传给我们的后代人。可持续发展理论要求政府在保证当前 经济发展的同时，通过各种手段保留给后代人同样或更好的机会。森林生态效益 补偿制度的方案设置应该从可持续发展理论来建构与设想。政府可以通过征收森 林生态税费等方式对当代人有可能向后代人传递的负外部性进行调节，并利用征 收来的税费收入对森林资源进行培育和维护，从而对森林资源进行有效的保护， 使后代人拥有和当代人同样或者更好的生存和发展环境。 可持续发展理论在空间上的拓展 与其他市场失灵不同，森林生态环境的破坏所导致的环境恶化具有超越国界 的扩散性2 。森林生态税费征收制的设立及实施更需要国际间的合作和一致。因 为在封闭的经济中，外部性问题可以由政府采取相应的政策、措施来消除或减少， 但在资金、商品及劳动力高度流动的经济条件下，一国森林资源的滥用所造成的 生态破坏引发的相关问题会自然的以各种形式向别国扩散。然而，该国家的政府 在制定本国的森林资源保护政策时并没有考虑其他国家所承担的额外成本，“公 地悲剧”也会再次上演，所以以全球可持续发展理论为基础的森林生态补偿制度 还应涉及各国的木材进出口关税政策以及