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浅析税收管理中的公平与效率中文摘要 中文摘要 在税收分配、税收征收管理等活动中，公平与效率是必须遵循的两大原则， 两者是相互促进、互为条件的统一体，它们既是统一的，又是排斥的。正因为如 此，在税制建设和征收管理上才有公平与效率难以兼顾的说法。为了揭示税收公 平、效率原则与税收调控及税收征管的内在联系，努力构建以公平、效率为目的 的税收调控、征管体系，促进社会主义市场经济体制的健康发展，本文通过对我 国经济中公平与效率现状、我国税收调控征管过程中的公平与效率现状进行相关 分析，并从公平与效率自身的缺陷及其与税制脱节的缺陷方面查找原因，从而提 出了一些观点，计划从掌握市场经济规律、加强并深化税收调控、完善税制、建 立有效的征管制度、加强税收法制建设推进依法治税、建立税收监督制度促进税 收公平与效率、树立税收观念增强宏观调控等方面着手实现税收的公平与效率原 则，着手实现税收的公平与效率原则。 关键词：税收；公平；效率 作者：李春辉 指导老师：钮菊生 a s t u d yo ne q u i t ya n de f f i c i e n c yi nt a xr e v e n u em a n a g e m e n t a b s t r a c t a s t u d yo ne q u i t ya n de f f i c i e n c y i nt a xr e v e n u em a n a g e m e n t a b s t r a c t i nt h ea c t i v i t i e so ft a xa l l o c a t i o na n dc o l l e c t i o nm a n a g e m e n t ，t h et w om u t u a l l y p r o m o t e da n dc o m p l e m e n t e d p r i n c i p l e so fe q u i t ya n de f f i c i e n c yw h i c ha r eu n i f i e db u t a l s oe x c l u s i v em u s tb ef o l l o w e d ，b e c a u s eo ft h i s ，t h ea r g u m e n to nt h eb a l a n c eb e t w e e n t h et w oa r i s e s i no r d e rt or e v e a lt h ei n t e r n a lr e l a t i o n sb e t w e e nt h ep r i n c i p l e so fe q u i t y a n de f f i c i e n c yi nt a xc o n t r o la n dc o l l e c t i o na n dt ob u i l dap r a c t i c a ls y s t e mb a s e do n t h e s et w op r i n c i p l e sa n dt op r o m o t et h es o u n dd e v e l o p m e n to fs o c i a l i s mm a r k e t s y s t e m , t h i st h e s i sn o to n l ya n a l y z e st h ea c t u a la p p l i c a t i o no fe q u i t ya n de f f i c i e n c yi n e c o n o m ya n di nt h ep r o c e s so ft a xc o n t r o la n dm a n a g e m e n t i no u rc o u n t r y ，b u ta l s o f i n d st h ea n s w e r st ot h es e l fd e f e c t so fe q u i t ya n de f f i c i e n c ya n dt h ed e p a r t m e n tf r o mi t s r e a lp u r p o s e ，b yd o i n gs o ，t h ea u t h o rp r o p o s eap r i n c i p l et or e a l i z er e a lt a xe q u i t ya n d e f f i c i e n c y ，t h a ti s ，t h r o u g ht h ej o i n te f f o r to fp e r f e c t i n gt h et a xs y s t e m ，s e t t i n gu pa n e f f e c t i v es y s t e mf o rt a xc o l l e c t i o n ，b u i l d i n gt h el e g a ls y s t e mt om a k es u r et or a l lt h et a x b yl a w s ，e s t a b l i s h i n gt h et a xs u p e r v i s i o ns y s t e m ，i n c r e a s i n gt a xc o n s c i o u s n e s sa n d s t r e n g t h e m n g m a c m c o n t r o le f f o g sc a nw em a k ei tc o m et r u e k e yw o r d s ：r e v e n u e ；e q u i t y ；e f f i c i e n c y n w r i t t e nb y ：l i c h u n h u i s u p e r v i s e db y ：n i u j u s h e n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：+ 翌垒兰整日期：互盟：丝型 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究 导师 期：盟竺2 期：掣j 厂峰龇缝娅 名 扎 劐 沼 生 签 浅析税收管理中的公平与效率引言 引言 一、选题背景 税收分配活动必须遵循公平与效率两大原则，而这两大原则的具体贯彻总是 需要税收作为经济杠杆不断调控经济运行与社会产品分配，才能最终得到体现。 在税制改革巾，税收的公平与效率是相互促进、互为条件的统一体。首先，效率 是公平的前提，如果税收活动妨碍了经济发展，影响了g d p 的增长，尽管是公平 的，也是没有意义的。真正的公平必须融合效率的要求，必须是有效率的公平； 其次，公平是效率的必要条件。公平必须以效率为前提，失去了公平的税收不会是 高效率的。因为税收不公平必然会挫伤企业和个人的积极性，甚至还会导致社会 矛盾，使社会生产缺少动力和活力，自然也就无效率可言。当然，税收的公平与 效率的统一并不是绝对的。就某一具体的课征活动来说，两者会有矛盾和冲突。 比如，商品课税可以通过各类政策合理配置资源和发展生产，一般认为是有效率 的，但由于它背离了量能纳税的原则，有时会造成纳税人的苦乐不均，通常又被 认为是不公平的。再比如，所得课税具有负担合理、课征公平的优点，但它距离 经济运转过程较远，很难直接调节生产和流通，又有效率不高的缺点。正因为如 此，在税制建设和征收管理上才有公平与效率难以兼顾的说法。 基于此，本文希望通过探讨税收公平与效率原则的现状，并进行一定的原因 分析，探讨相关的对策，从而揭示公平、效率原则与税收调控、税收征管的内在 联系，努力构建以公平、效率为目的的税收调控、征管体系，促进社会主义市场 经济体制的健康发展。 二、研究综述 l ，税收效率原则的理论内涵 什么是税收效率? 在历史上最早提出税收效率概念的是经济学家斯密，在其所 著的国富论一书中，他提出了税收四大原则：公平原则、确实原则、便利原则、 最小征收费用原则，其中的最小征收费用原则可看作是有关税收效率最早的论述。 在其后，不同的经济学者对其又有不同的阐述。到了近代，在税收的效率、公平、 稳定经济三大原则中，效率原则更是被提到了首位。对税收效率的论述一般指的是 浅析税收管理中的公平与效率引言 税收必须在税务行政、资源利用、经济运转三方面尽可能地讲求效率。税收效率 的含义包括三个方面：行政效率、经济效率和收入效率。也有把税收的效率理解为 征税的行政管理费用应尽量节约，对纳税人的从属费用不应毫无必要地增加，税 收的超额负担必须尽可能的小。还有把税收效率分为行政效率和经济效率两个层 次的说法，可以说众说纷纭。归纳起来税收效率应该结合不同时代具体国家的社 会经济发展需要来理解其内涵。税收制度发展至今日，其效率原则应作如下理解： 效率原则就是要求征税给纳税人带来的超额负担最小，使税收活动尽量减少对经 济活动的干扰，这即是经济效率原则；另一方面在征税过程中，税收效率原则要 求征纳双方花费尽量小，使税收成本减少，这是税收的行政效率原则；另外，税 收效率原则反映税务机关在日常征收管理过程中的效益或成果，这就是税收的征 管效率原则；在税收规模上，实际税收的收入规模要与客观存在的税收规模相一 致，这是税收的规模效率原则。 2 、税收公平原则的理论内涵 公平原则是税收极为重要的原则，最早是由英国古典政治经济学创始人威 廉配第提出的，他在其代表作赋税论和政治算术中指出，税收应做到 “公平、“简化 、“节省”。这是。公平作为税收原则被首次提出。后来西方学 者对税收原则不断进行探索和研究，亚当斯密的“税收四原则一以及瓦格纳的 税收原则理论，都把公平原则列为重要内容加以阐述，这使税收公平原则和税收 效率原则一起被公认为最重要的税收基本原则。 税收公平原则的涵义，从发展过程看，经历了一个从绝对公平到相对公平、 从社会公平拓展到经济公平的过程。税收的绝对公平，是要求每个纳税人都要缴 纳相同数额的税，在税收实践上，我国古代和西方中世纪实行的定额税和人头税 便是绝对公平的税收。瓦格纳将公平原则从绝对公平发展到相对公平，。即征税要 考虑纳税人的纳税能力，纳税能力大的应多纳税，反之则应少纳税。西方税收原 则理论的公平原则也称社会公平原则，是指税收负担应公平合理地分配于全体社 会成员。要做到这一点，国家在制定税收制度时要尽量做到：普遍课税、横向公 平、纵向公平。 横向公平和纵向公平，就是税收的经济公平。前者是指经济能力或纳税能力 相同的人应当缴纳数额相同的税收，亦即应该以同等的课税标准对待经济条件相 同的人；后者是指经济能力或纳税能力不同的人应当缴纳不同的税收，亦即应以 2 浅析税收管理中的公平与效率引言 不同的课税标准对待经济条件不同的人。我国的税收立法没有明确提出税收公平 原则，但所实行的普遍课税制度以及区别对待、合理负担原则，实际上体现了税 收公平精神。在我国税收实践中，可以把税收公平原则的涵义作如下归纳：税收 公平原则是指国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人 之间的负担水平保持平衡。 3 、公平与效率的关系 公平和效率作为现代税收的两大主要政策目标，既是统一的，又是排斥的。 第一，公平和效率的统一性。如果税收公平以机会均等为标准，那么，公平 和效率之间的关系是统一性关系。这是因为以机会均等为标准的税收公平，是为 企业创造平等竞争的环境和条件。当市场为企业提供了平等竞争的环境和条件时， 就意味着市场处于完全竞争，这既能使经济资源处于最有效合理配置，又能促进 企业竞争和发展。反之，如果市场不能为企业提供平等竞争的环境和条件，就意 味着市场处于不完全竞争，这既不利于经济资源有效合理配置，又不利于企业竞 争和发展。在这种情况下，如果通过税收来调节经济，消除不平等竞争，就能够 提高资源配置效率，促进企业竞争和发展。 第二，公平和效率的排斥性。如果税收公平以效用均等为标准，那么，公平 和效率之间的关系是排斥性关系。这是因为以效用均等为标准的税收公平是均等 收入分配，就间接税而言，要求对生活必需品、非必需品、奢侈品选择性征税， 或实行差别税率征税。而以超税负担极小化为目标的税收效率也要求对生活必需 品、非必需品、奢侈品选择性征税，或实行差别税率征税。但公平税收要求依据 弹性原则征税，而效率税收则要求依据反弹性原则征税，从而引起了公平和效率 相互排斥的替代关系。 第三、如何兼顾好公平与效率。 公平与效率之间既是统一的，又是排斥的，只有同时兼顾公平与效率两个方 面才是最好的税制。但就具体的税种来说，往往不是低效率、高公平，就是高效 率、低公平。高效率、高公平的最优结合是少有的。就某一具体的税收政策来说， 往往不是以效率为主导。就是以公平为核心，二者并重，并不一定是理想状态。 因此，对税收公平与效率的研究，必须跳出具体的税种或税收政策的圈子，而要 从整个税制或税收总政策来思考。不过，有些国家从本国国情出发或为了实现特 定的政治、经济目标；在建设本国税制时，实行以公平或效率某一方面作为侧重 浅析税收管理中的公平与效率引言 点的税收政策，从而形成效率型税制或公平型税制。这样的税制往往更具实践价 值。如发展中国家实行“效率型 税制比之实行“兼顾型”税制更能促进本国经 济腾飞；发达国家实行“公平型税制更有益于社会安定。总之，把税制的设计 同本国的实际情况和长远发展战略结合起来，显然是对公平与效率二者更深层次 和更高层次的兼顾。 在我国，传统的公平效率观是与计划经济体制紧密相联的，主要是继承了马 克思的公平效率理论。马克思强调收入分配上的公平，即结果的公平。坚持生产 资料占有上的公平。坚持等量劳动获得等量收入上的公平。马克思的公平效率观 中公平置于效率之上，有公平就有效率。然而社会主义的实证告诉我们，单纯强 调结果的公平，往往导致效率的低下，最终也导致公平的危机。我国现在致力于 建设的社会主义市场经济体制是相对于计划经济体制的一种全新的经济运行方 式，市场经济体制下公平与效率有了新的内容。特别是对伦理道德范畴的公平的 理解，更是仁者见仁、智者见智。探讨公平、效率问题必备的一个前提就是其所 处的社会历史条件，所依附的社会经济关系。抽象的探讨公平效率问题是没有意 义的。因此研究我国税收的公平与效率应结合我国目前的经济大环境。 4 、研究公平与效率对我国经济的作用。 就税收政策所涉及的公平与效率这两者的范畴而言，更重要或更实际的是如 何协调两者之间的关系，进而寻求两者的最佳结合点。我国正处于发展社会主义 市场经济的起步阶段，发展社会主义生产力是我国社会的根本任务。因此，只有 效率优先，低消耗、高产出，保障经济持续稳定增长，才能实现真正意义上的高 水平的公平。现阶段税收分配原则是贯彻“效率优先、兼顾公平”的原则。现在， 我们一方面要强化税收在实现社会公平方面的调节作用，调节税制结构，注重税 收直接调节社会收入分配的功能；另一方面要坚持不懈的发挥税收作用，促进经 济发展和效益提高的功能，坚持公平税负，鼓励竞争。在本世纪初期，我们要逐 步调整上述原则为“效益与公平并重的原则，到本世纪中叶，我国将跻身于世 界中等发达国家行列，那时税收作为国家主要的宏观间接调控杠杆，在集中组织 财政收入的同时，更应重视社会分配公平目标的实现，税收调节将以实现公平为 主，以体现社会主义制度的优越性。 三、研究方法与思路 在研究思路和方法上，本选题计划通过分析税收公平与效率的现状，运用一 4 浅析税收管理中的公平与效率引言 定公平与效率兼顾的理论，找出我国税收公平与效率的最佳结合点。 具体研究思路如下： 第一部分：税收效率原则与公平原则的内涵及关系。本部分主要分析税收效 率原则的理论内涵、税收公平原则的理论内涵、公平与效率的统一性和排斥性、 税收公平与效率原则的关系及处理方法等内容。 第二部分：我国税收公平与效率的现状及问题。本部分分析我国经济中的公 平与效率现状及问题、我国税收调控、征管过程中的公平与效率现状及问题、税 收效率与税收公平缺陷的原因分析等内容。 第三部分：实现税收公平与效率原则的相关对策。本部分主要从掌握市场经 济规律、加强并深化税收调控、完善税制、建立有效的征管制度、加强税收法制 建设推进依法治税、建立税收监督制度促进税收公平与效率、树立税收观念增强 宏观调控等方面着手实现税收的公平与效率原则。 浅析税收管理中的公平与效率一、税收效率原则与税收公平原则的内涵及关系 一、税收效率原则与税收公平原则的内涵及关系 ( 一) 税收效率原则的理论内涵 效率的含义可以解释为：经济活动的任何措施都应当使“得者的所得多于失 者的所失 。税收在将社会资源从纳税人手中转移到政府部门的过程中，势必会对 经济发生影响。若这种影响限于征税数额本身，此乃为税收的正常影响( 负担) ； 若除这种正常影响之外，经济活动因此受到干扰和阻碍，社会利益因此而受到削 弱，便产生了税收的超额负担；若除正常影响( 负担) 之外，经济活动还因此而 得到促进，社会利益因此而得到增加，便产生了税收的额外收益。税收经济效率， 旨在考察税收对经济资源配置和经济机制运行的影响状况。而检验税收经济效率 的标准，在于税收超额负担最小化和福利收益( 负超额负担) 最大化。政府对纳 税人征税不但使资源由个人和企业部门向政府部门转移，同时又影响消费者对商 品的选择和生产者对生产要素的选择，以及个人对工作及闲暇的选择。税收效率 原则的理论内涵不是一成不变的，应该结合不同时期具体国家的社会经济发展需 要，赋予其新的内涵。税收制度在实践过程中，会给纳税人造成许多的负担。效 率原则就是要求征税给纳税人带来的超额负担是最小，在税收征收管理活动中， 尽量减少对生产经营活动的干扰，这是经济效率原则的第一层次，经济效率的第 二层次要求保持税本，税收“只能摘果、不能伤树 。经济效率的第三层次要求通 过税收分配来提高资源配置的效率。另一方面，在征税过程中，税收效率原则要 求征纳双方花费尽量小，使税收成本减少，这是税收的行政效率原则；税收行政 效率原则反映税务机关在日常征收管理过程中的效益或成果，这是税收的征管效 率原则；反应在税收规模上，要求实际税收的收入规模要与客观存在的税收规模 相一致，这是税收的规模效率原则。 ( 二) 税收公平原则的理论内涵 税收公平原则是指国家征税要使纳税人承受的负担与其经济状况相适应，以 保证各纳税人之间的负税水平均衡，具体又分为横向公平和纵向公平： 。所谓税收的额外负担，简单地说就是征税所引起的资源配置效率的下降，它是税收行政成本以外的一种经 济损失，即“额外负担”。 6 浅析税收管理中的公平与效率一、税收效率原则与税收公平原则的内涵及关系 所谓横向公平是指，经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收， 即税制以同等的方式对待条件相同的人。换言之，如果税制能够不使纳税人之间 的经济能力发生变化，则这一税制被认为是公平的。一般说来，横向公平较易为 大家接受，因为它涉及到最基本的平等方面。税制不应因纳税者的种族、肤色、 人种差别等来实现歧视性待遇，而只能根据其所处的经济环境来判别是否应与他 人享有同等的税收待遇。但在实践中，横向公平却较难确定。其原因在于，一是 究竟如何来判断纳税人具有相同的经济能力，这需要一个合理的衡量标准；二是 即使存在一个可供比较的标准，又如何来判断纳税人得到了相同的税收待遇。因 此，可以说，横向公平虽是理想的目标，但这个目标的实现却是很困难的。 所谓纵向公平是指，经济能力或纳税能力不同的人应缴纳数额不同的税收， 即税制如何对待条件不同的人。换言之，某些个人因为具有较高的经济能力，相 比而处于比其他人更为有利的位置上，则这些人应支付较高的税收。反之，另一 些具有较低经济能力的个人则应交付较少的税收。一般而言，纵向公平要比横向 公平更为复杂，这因为纵向公平不仅要判断纳税人的经济能力应是相同的，而且 还必须要有某种尺度来衡量不同纳税人的经济能力，因而纵向公平要求回答如下 问题：一是从原则上判断谁应支付较高的税收；二是确定应税方法和应税基础， 即税基问题；三是如果某些纳税人应支付较高的税收究竟要高出多少，即税率问 题。判断一个人是否应比另一个人缴纳更多的税收，西方税收学界认为可用以下 三个标准：( 1 ) 具有较高的纳税能力；( 2 ) 具有较高的经济能力；( 3 ) 从政府那 里获得的收益较多。横向公平与纵向公平的交叉，共同形成了税收公平原则。 ( 三) 公平效率的统一性和排斥性 公平和效率作为现代税收的两大主要政策目标，既是统一的，又是排斥的。 由于这种统一和排斥关系，构成了复杂的税收经济关系。 第一，公平和效率的统一性。如果税收公平以机会均等为标准，那么，公平 和效率之间的关系是统一性关系。这是因为以机会均等为标准的税收公平，是为 企业创造平等竞争的环境和条件。当市场为企业提供了平等竞争的环境和条件时， 就意味着市场处于完全竞争，这既能使经济资源处于最有效合理配置，又能促进 企业竞争和发展。反之，如果市场不能为企业提供平等竞争的环境和条件，就意 。所谓机会均等，是基于竞争的原则，通过税收杠杆的作用，力求改善不平等的竞争环境，鼓励企业在同一 起跑线上展开竞争，以达到社会经济有秩序发展的目标。 7 浅析税收管理中的公平与效率一、税收效率原则与税收公平原则的内涵及关系 味着市场处于不完全竞争，这既不利于经济资源有效合理配置，又不利于企业竞 争和发展。在这种情况下，如果通过税收来调节经济，消除不平等竞争，就能够 提高资源配置效率，促进企业竞争和发展。 第二，公平和效率的排斥性。如果税收公平以效用均等为标准，那么，公平 和效率之间的关系是排斥性关系。这是因为以效用均等为标准的税收公平是均等 收入分配，就间接税而言，要求对生活必需品、非必需品、奢侈品选择性征税， 或实行差别税率征税。而以超额负担极小化为目标的税收效率也要求对生活必需 品、非必需品、奢侈品选择性征税，或实行差别税率征税。但公平税收要求依据 弹性原则征税，而效率税收则要求依据反弹性原则 征税，从而引起了公平和效 率相互排斥的替代关系。 ( 四) 税收公平与效率原则的关系及处理方法 1 、税收公平与效率的关系 税收的公平与效率原则是既矛盾又统一的两个范畴。矛盾性表现在具体的税 收制度中很难兼顾公平与效益，二者往往是相互抵触的。公平原则强调量能负担， 而效率原则强调税收应尽量避免对经济产生干扰，实现资源的有效配置和经济的 稳定与增长，要实现这一目标，就可能拉开贫富差距，从而破坏公平原则。但从 整个经济运行的方面来看，公平原则是实现税收效率原则的前提。只有在达到一 定程度的公平原则为前提，才能谈及效益问题。如果不以一定的公平为前提，政 府征税就不会被纳税人接受，从而影响市场的公平竞争，扭曲经济活动主体的经 济行为，当然就会使效益无法提高。从另一方面看，效率为公平原则的实现提供 了动力，效率的提高可以保障公平更好地实现。盲目的平均主义并不是真正意义 上的公平，只有在整个经济都很活跃的时候，整个社会的公平程度才有可信度。 2 、税收公平与效率原则的处理 就税收政策所涉及的公平与效率这两者的范畴而言，更重要或更实际的是如 何协调两者之间的关系，进而寻求两者的最佳结合点。我国正处于发展社会主义 市场经济的起步阶段，发展社会主义生产力是我国社会的根本任务。因此，只有 。税收弹性原则是指：如果政府的支出需要增加( 各种原因) 或者政府除赋税以外的收入减少时，赋税应能 依据法律或自然增加，即要有一定的弹性，以适应政府的收支变化，这就是弹性原则。出自瓦格纳的税收 原则。 o 所谓反弹性法则也就是征税商品选择或税率高低差异同价格弹性相反，选择价格弹性大的商品不征商品税， 或按较低税率征收；而选择价格弹性小的商品征收商品税，或按较高税率征收，可以达到减少对市场决定 的经济干扰，减少效率损失的目的。 8 浅析税收管理中的公平与效率 一、税收效率原则与税收公平原则的内涵及关系 效率优先，低消耗、高产出，保障经济持续稳定增长，才能实现真正意义上的高 水平的公平。现阶段税收分配原则是贯彻“效率优先、兼顾公平 的原则。现在， 我们一方面要强化税收在实现社会公平方面的调节作用，调节税制结构，注重税 收直接调节社会收入分配的功能：另一方面要坚持不懈的发挥税收作用，促进经 济发展和效益提高的功能，坚持公平税负，鼓励竞争。在本世纪初期，我们要逐 步调整上述原则为“效益与公平并重 的原则，到本世纪中叶，我国将跻身于世 界中等发达国家行列，那时税收作为国家主要的宏观间接调控杠杆，在集中组织 财政收入的同时，更应重视社会分配公平目标的实现，税收调节将以实现公平为 主，以体现社会主义制度的优越性。 9 浅析税收管理中的公平与效率二、我国税收公平与效率的现状及问题 二、我国税收公平与效率的现状及问题 ( 一) 我国经济中的公平与效率现状及问题 1 、我国经济中存在着个人及单位之间分配不公平的现象 ( 1 ) 个人之间存在的不公平 无论从收入、消费还是个人财产的平均水平来看，我国城乡之间、沿海与内 地之间以及农民和知识分子之间的差距都是客观存在的，并且在逐步扩大。生活 的地区、出生、受教育的机会和程度、就业的机遇以及所享受的公共服务水平等 各方面的差异，不仅造成了收入水平的悬殊，也造成了生活质量的悬殊。据统计，我 国2 0 的最高收入家庭拥有全社会6 6 的财富，2 0 最低收入家庭拥有全社会3 8 的财富。目前，我国尚有约4 8 0 0 万人生活在贫困线以下。近年来，国有企业的问题 日渐突出，下岗职工不断增加，很多个人和家庭面临着严峻的温饱问题。 ( 2 ) 企业之间存在的不公平 公平问题在企业方面突出的表现是：新老企业之间往往由于社会包袱、技术力 量和经营周转灵活性的差异，具有不同的盈利水平和发展空间；不同行业之间往往 由于历史原因和市场制约等因素，农业、重工业、轻工业、商业和服务业的盈利 水平参差不齐；不同所有制企业之间，由于体制原因和国家的优惠政策不同，也 存在着很大的差距；国有大中型企业与私营、合资企业的负担水平和发展后劲更 是不可同日而语。从以上分析可以看出，公平作为社会发展的一大目标，不能不 强调，更不可忽略。真正的公平是社会稳定、经济繁荣的根本。 2 、我国经济中存在着效率低下的现象 ( 1 ) 微观经济 效率 从直接的经济效益看，大中型国有企业包括钢铁、煤炭、纺织、化工、能源等 行业，盈利面仅为三分之一，而发展迅速、效益良好的多为轻工业和服务业。如 服装、电子、生活日用品、一些高新技术产业和商业、餐饮、咨询等行业。目前 国有大中型企业由于负债多、社会负担重、设备更新缓慢，其新增投资和发展前 。出自中国全面小康发展报告( 2 0 0 6 ) o 个人的、单位的、企业的经济现象及其变量和相互关系。个人、单位或企业的生产、交换、分配、投资等， 均属微观经济问题。以此为研究对象的理论体系称微舰经济学。 1 0 浅析税收管理中的公平与效率 景都将远不及其他企业。 二、我国税收公平与效率的现状及问题 ( 2 ) 宏观经济效率 虽然近几年来中国经济的年增长率都在l o 左右，但我们必须看n - 我国的 行业以劳动密集型产业为主，经济增长主要靠高投入，生产技术相对落后，规模 效益不够。同时产业结构不尽合理，农业比重偏高，服务业比重偏低，基础产业 的“瓶颈”效应依然存在。地区间发展的不平衡也日渐突出，在市场经济逐渐完 善的过程中，政府的职能正在转变，理顺政府与大中型国有企业的关系、提高政 府的可控财力和规范、发展金融业，从而真正发挥好财政金融两大杠杆的作用还 需要一段不短的时间。从以上分析可以看出，我国的经济效率并不乐观。促进我 国经济增长方式的转变、优化产业结构、全面提高企业的竞争力和创造良好的外 部经济环境，是摆在我们面前的重要任务。 ( 二) 我国税收调控、征管过程中的公平与效率现状及问题 1 、效率方面 ( 1 ) 税收的经济效率较低。一是税收杠杆的宏观调控在某些方面失灵。主要 表现在三个方面：其一，国家对固定资产投资的规模和结构的税收调控失灵，未 实现或达到预期的目标；其二，国家对消费行为的调控失灵，调控滞后和失效问 题严重；其三，国家对社会分配不公的调控失灵，个人收入水平的差距日渐扩大。 二是税收杠杆的宏观调控出现负效率。主要表现在对产业、产品结构的调控结果 与预期目标截然相反，使国民经济中产业、产品结构逆向变化。 在税收收入增长方面。一是税收收入增长缓慢。较长时期以来一直期望的与 国民生产总值同步增长的目标基本没有实现。二是税收收入实际增长为负数。税 收收入是按现值计算并征收入库的，如果物价水平低于税收增长率，说明税收收 入实际有增长；如果情况相反，则表明税收收入无增长、进入负增长状态。我国 从1 9 8 6 年起，除1 9 9 0 年和1 9 9 1 年外，各年的物价指数都高于税收收入增长率。说 明近年来的税收增长基本上是因物价上涨后税基扩大而形成的，扣除物价上涨因 素后，部分年度税收收入为负增长。根据对某市地税收入的调查来看，近三年来 税收增幅平均达到了4 0 左右，但增长原因主要是房地产开发和物价指数的上涨， 剔除上述因素，税收增幅几乎为零。 o 宏观经济学是以国民经济总过程的活动为研究对象，着重考察和说明国民收入、就业水平、价格水平等经 济总量是如何决定的、如何波动的，故又被称为总量分析或总量经济学。 1 1 浅析税收管理中的公平与效率二、我国税收公平与效率的现状及问题 在税收支出方面。一是税收支出总量失控。改革开放以来，国家在减税、免 税等税收支出管理方面，一直缺乏一个宏观控制办法，实际形成“敞口供应”的支出 局面，使税收支出的数额越来越大。二是税收支出政策失效。长期以来，“减一征 二”一直是各级税务部门促产增收的工作目标，但实际上，大量的减税、免税等 税收支出成了“救济性支出”，在局部地方形成了一种“输血机制”。靠国家税款维持 着一批濒临倒闭的企业，养活着一批经营管理落后、不思进取的生产经营单位， 保护着一批长线产业或产品，起到了“保护落后、干扰竞争”的负效应，无法也无力 实现调节产业、产品结构的政策目标。 ( 2 ) 税收的行政效率偏低。我国税收的行政效率一直是比较低的，主要表现 为总体征税成本过高，征收费用占税收总额的比值居高不下。2 0 0 4 年我国年征收 费用总额约占税收总额的5 6 ，这一征收成本显然是比较高的，而且目前还有逐 渐上升的预兆。但据了解，英国、瑞典、日本等国和香港地区这一比例都只有1 左右。 表现在一是税收的纳税效率较低。自1 9 7 9 年以来，我国税收制度经历了几次 较大的改革，逐步形成了多种税、多层次、多环节征收的复税制体系。但随之而 来的是税制规定、计税方法等越来越趋于复杂和繁琐。使纳税人每个纳税期花在 查询、学习等方面的时间、精力和费用支出较多，如将其都折算成金额，加上必 需的票证、资料、设备等费用支出，纳税费用就更多。另外我们一直强调“征收” 管理，没有重视“纳税”管理，把所有征纳活动大包大揽地都纳入征税工作中，走的 是“保姆式”、“全方位”服务的路子，把实际应该属于纳税的费用转化为征税费用， 却放松了税收检查。如果规范了征纳行为，把这种隐蔽的费用返还给纳税人，那 么，我国税收实际的纳税费用还要多，实际纳税效率会更低。 二是税收的征管效率偏低。较长时期以来，我国税收征管工作中的跑冒滴漏 现象比较普遍，据有关部门统计，近年来，全国各类税收收入平均每年被截留、 偷漏的税款高达1 0 0 0 亿元左右。与此同时，骗税问题也越来越大，骗税案件频繁 发生。各种钻税法漏洞的避税活动也越来越多，主要是境内外商投资企业与外国 企业利用转让定价形式使境内企业虚亏实盈，将利润转移到境外关联企业。如此 多的偷、骗、欠、避等行为形成了国家税收巨大的“黑洞”，吞噬着巨额的国家税款， 大大降低了税收的征管效率。 o “减一征二”是指通过采取减免某一税种、或削减某一税基的办法，使少征的税收用于增加税源或扩大其 他税基，使少征一分税产生将来更多的税收收入 1 2 浅析税收管理中的公平与效率二、我国税收公平与效率的现状及问题 2 、公平方面 税收公平功能的失灵是指由于税制设计和税收征管等问题而导致的税收公平 能力的扭曲和弱化，它包括以下几方面内容： ( 1 ) 税收倾斜政策导致的初次分配领域公平扭曲。改革开放以来，我国初步 形成了由沿海到内地多层次对外开放的战略格局。与之相适应，国家制定了自东 向西的阶梯式税收优惠政策。这些区域税收政策对沿海地区经济的发展起到了积 极作用，但东部低西部高的税负水平，不仅削弱了西部地区企业的自我积累和发 展能力，而且在“回波效应 的作用下，出现了资金、人才“一江春水向东流 ， 而产品却“大举西进”之势，致使中西部地区的发展压力进一步增大。1 9 9 4 年税 制改革前，我国对不同所有制企业按不同税种、税率征税，执行不同的税收政策， 导致了不同所有制企业税负不公，“国有企业税负高于集体企业，集体企业税负高 于私营企业，私营企业税负高于个体户，而三资企业的税负水平一直最低 的局 面一直延续到今。 ( 2 ) 从产业问税负来看，不公问题亦相当突出。改革开放以来，我国三大产 业均得到了较快的发展，但不同产业之间税负不平衡。2 0 0 1 - 2 0 0 5 年第一产业、 第二产业和第三产业税收负担率 平均为4 3 、1 8 。8 和1 5 o ，第二产业、第三 产业税收负担率明显高于第一产业。另外，在产业内部各行业间税负也不均衡。 煤炭、电力、有色金属等基础产业税负水平大大高于一般加工工业和商业企业， 这与现行的生产型增值税有着密切关系。生产型增值税对外购固定资产所含税额 不予抵扣，仅允许扣除外购流动资产所含税额，这必然导致外购原材料较少，资 本有机构成较高的基础工业在税负上处于劣势。在其他条件都相同的情况下，地 区、产业、行业、不同所有制之间的税负差异会导致企业税后收益和竞争起点不 同，而这必将导致不同企业员工在初次分配领域的收入差异。 ( 3 ) 体系不完整、税种不完善、征管不得力导致的再分配领域税收公平职能 弱化。 税收调控体系不够完整。税收对收入分配的调节是通过在收入实现、使用、 积累、转让等多个环节的作用实现的。在收入实现环节，政府征收个人所得税、 。第一产业是农业：具体包括农、林、牧、渔，( 含有海洋渔业) 业、农林牧渔业服务业，及主要依赖第一产 业的较小规模的加工工业：第二产业是工业：具体包括采矿业，制造业，电力、燃气及水的生产和供应业， 建筑业；第三产业：交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，批发和零售业，住宿和 餐饮业，金融业，房地产业，其他服务业，其他营利性服务业，非营利性服务业等 。该产业提供的税收收入占该产业增加值比重 1 3 浅析税收管理中的公平与效率 二、我国税收公平与效率的现状及问题 社会保障税调控名义收入水平；在收入使用环节，政府主要运用消费税影响实际 收入水平；在收入的积累环节，政府可设置有形财产税和不动产税来抑制个人财 富的过快增长；在收入的转让环节，各国一般通过开征遗产与赠与税对继承财富 进行一定的限制。比较起来，在收入实现环节对收入分配进行调节是首要的，社 会保障税也是一个重要的税种，在发达国家税收总收入中所占比重相当高。其他 环节开征的税收，则起了一个补充的作用，并和个人所得税一起构成了一个分层 设置、相辅相成的较为完整的调节体系。而我国目前只在收入形成环节征收个人 所得税，在收入消费环节征收消费税，既没有在收入积累环节征收不动产税，也 没有在收入转让环节征收遗产与赠与税。即使在收入实现环节，也尚未开征为市 场化改革所急需的社会保障税，个人所得税调节责任太重，呈独木难撑之势。 目前生产型增值税的不良影响。自1 9 5 4 年法国推行增值税以来，增值税便 以其无可比拟的优点受到各国的青睐。从理论上讲，增值税仅就增值额课税，能 够有效避免重复征税。但现实中各国的处理方法是不同的。按照对购入固定资产 税额的抵扣方式，增值税可分为三种：生产型增值税、消费型增值税和收入型增 值税。国际上通行的规定是：对购入的固定资产税额不允许抵扣的是生产型增值 税：当年一次性扣除的是消费型增值税；按折旧方法对固定资产税额逐年扣除的 是收入型的增值税。目前，我国采用的是生产型的增值税，对购入的固定资产不 作任何扣除，实质上是对生产过程的固定资产耗费支出部分进行了重复征税，虽 然它对扩大国家近几年的财政收入有利，但从长远角度来看，造成了企业的生产 成本上升，使劳动密集型和技术密集型企业之间的税负不公平，挫伤了企业设备 更新、技术改造和进行扩大再生产的积极性。在市场经济条件下，既不利于保护 市场的良性竞争，也不利于国家宏观投资政策的具体落实。 个人所得税、消费税本身也有许多不完善之处。个人所得税现存主要问题 表现为：实行分项课征制易使纳税人分解收入，通过多次扣除费用逃避税收，不 能较好地体现量能纳税原则；税收扣除未考虑纳税人实际负担能力，影响了个人 所得税的按实征收。我国现行个人所得税法对纳税人的状况差异考虑不够，不分 纳税人已婚未婚、年龄大小、家庭负累、人口多少等具体情况，一律实行定额或 定率扣除，这样虽然简便易行，但忽略了纳税人实际负担能力和税负公平原则； 不同收入项目采用不同的税率使得高收入阶段的劳动收入税负重于同一阶段上的 。个人所得税有三种税制模式，即分项课征制、混合课征制、综合课征制。目前，我国采用分项课征制，即 把个人的收入分成1 1 项，每一项分别规定扣除额和适用税率。 1 4 浅析税收管理中的公平与效率 二、我国税收公平与效率的现状及问题 非劳动收入税负，不利于鼓励劳动投入。如月薪所得超过1 0 00 0 0 元的部分，税率 为4 5 ，而同一数额的股息、红利、利息等纯资本性所得，只征2 0 的税率，导 致劳动所得与非劳动所得之间的税负失衡。此外，同为劳动所得的工资薪金和劳 务报酬，本应同等对待，却分别实行累进税率和比例税率，也有违公平。消费税 现存主要问题在于：首先，现行消费税只对特殊消费品征税，而不对消费行为课 税，致使某些己属奢侈消费的行为得不到应有的调节；其次，现行消费税目是多 年前设置的，已不能准确反映社会消费水平，致使本应得到调节的得不到调节， 本不需要调节的却进行了调节，消费税的作用发生了错位。 企业所得税两税并存的不公平性。我国现行企业所得税实行两税并存，即 企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税。两种企业所得税在税率、扣除范 围和计税标准等方面不尽相同，此外，外商投资企业和外国企业还享受税收政策 上的种种优惠。因此，虽然内外资企业所得税的名义税率都是3 3 ( 其中涉外企 业含地方所得税3 ) ，但由于涉外企业享有多种税收优惠，根据全国企业所得税税 源调查资料测算，内资企业平均实际税负为2 5 左右，外资企业平均实际税负为 1 5 左右，内资企业高出外资企业近1 0 个百分点。这种“超国民待遇 在改革开 放初期，对于吸引外资，促进经济的发展起到了很大作用。但也导致了内外资企 业税负不公，不利于内资企业特别是国有企业的发展，不利于内资企业参与国际 竞争。随着国有企业改革的推进和对外开放的深入，内外资企业两套所得税模型 已无法适应我国关于建立和发展社会主义市场经济的要求，无法充分体现公平与 效益原则。由于税制不统一，内外资企业税收征管上存在差异，无法统一管理， 在一定程度上也加大了税收成本，使税收行政效率下降。更为主要的是，作为调 节企业收入分配的企业所得税，不能创造一个公平的竞争环境，使内外资企业站 在不同的起跑线上，对内资企业来说，是十分不公平的。根据调查结果显示，某 市征管范围内有两户化工企业，生产同一产品，厂址就在隔壁，规模相差无几， 原同为内资企业，缴纳企业所得税都约在2 5 0 万元左右。但2 0 0 5 年其中一户企业转 为中外合资企业，享受“两免三减” 的企业所得税优惠政策，从今年的所得税汇 算清缴情况看，内资企业全年缴纳企业所得税2 8 0 万元，但外资企业却分文不缴， o2 0 0 7 年3 月8 日上午9 时，十届全国人大五次会议举行第二次全体会议，财政部部长金人庆关于中华人民 共和国企业所得税法草案的说明。金人庆发言：根据全国企业所得税税源调查资料测算，内资企业平均实 际税负为2 5 左右，外资企业平均实际税负为1 5 左右，内资企业高出外资企业近1 0 个百分点。 o 。两免三减”政策是指外商投资企业可享受从获利年度起2 年免征、3 年减半征收企业所得税的待遇。 1 5 浅析税收管理中的公平与效率 二、我国税收公平与效率的现状及问题 引发了不少征纳矛盾。 征管方面存在的问题。税收征管质量及效率对于政府政策的执行至关重要， 高效优化的税收征管可使税收经济杠杆作用得到充分发挥，反之，再好的政府战 略目标也难以实施。我国目前推行的“以纳税申报和优质服务为重点，以计算机 为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式在理论上是非常好的，但在实际操作 过程中，部分地区存在着重征收和稽查、轻管理和监控，重管事，轻管人，所以 造成了对纳税人管理的失控，税源监控流于形式，税收流失现象严重。而税收执 法不严，进一步助长了偷逃税者的嚣张气焰。纳税人偷逃活动与对其的处罚率成 反比，严厉的处罚会使违法者付出高昂的心理成本、社会成本和经济成本，从而 使其对从事非法活动望而却步。反之，查而不罚则不仅会强化违法者的非法意识， 而且还会导致守法者的心理失衡和追随仿效。目前由于种种原因，我国税务执法 中以权代法、以补代罚、以罚代刑的现象极为普遍。此外，从征管条件看，虽然 多数税务机关均配备了计算机，但由于软件深开发跟不上，使得计算机成了打字 机，而没有充分发挥其信息采集与处理功能，交叉稽核方式非常原始且成本高昂， 很大程度上降低了征管的效率和稽查的威慑力。 ( 三) 税收效率与税收公平缺陷的原因分析 1 、税收效率较低的原因 税收效率是税收的生命。我国税收效率较低，究其原因，主要有以下五个方面。