（公共管理专业论文）济南市食品安全应急机制研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 天地之间，莫贵于民。食安，则民康。食品安全事关百姓切身利益，事关社 会和谐稳定，事关国家整体形象。食品安全问题已经成为人民关心的热点，社会 关注的焦点，政府工作的重点。2 0 0 6 年以来，连续发生的食品安全事件，尤其是 食品安全事件发生后，政府应急管理的仓促、失当，凸现我国食品安全应急机制 建设的缺陷。本文以济南市为研究对象，运用公共管理学和公共经济学中的管理、 公共决策、社会参与等有关理论，研究济南市食品安全应急机制建设现状，分析 存在的问题及原因，借鉴发达国家在食品安全应急管理方面的主要做法和先进经 验，提出完善济南市食品安全应急机制建设的对策建议。 本文认为，在现今的食品安全监管体制和格局下，济南市在食品安全应急机 制建设上存在法律法规体系不健全、应急体制不顺畅、监测预警能力不强、信息 收集和发布制度不完善、应急保障不到位、宣教培训不充分等问题，究其原因， 是由于政府致力失效，危机决策系统不健全，政府决策中公民参与度不高等造成 的。 结合济南市实际，建议借鉴发达国家经验，通过健全法律法规和标准体系、 理顺监管体制、加强监测预警、搭建统一协调的信息平台、强化控制体系建设等 手段，增强食品安全事件的预防能力，通过健全预案体系、构建高效的应急指挥 机构、完善信息沟通机制等手段提高食品安全事件的应急处置水平，做好食品安 全事件的事后恢复工作，建立人员、物资、宣教培训等保障体系，动员全社会力 量，共同完善食品安全应急机制，使食品安全事件得到迅速、高效、妥善的处置， 将损失降至最小。 构建食品安全应急机制，重在加强源头防范，以预防为主，实现应急管理常 态化，最终建立一个以科学的风险评估和食品安全评价为基础，以法律法规为保 障，政府、行业协会、企业和消费者各负其责，政府各职能部门之间分工明确， 信息灵敏，协调配合，反应迅速的食品安全应急机制，从而实现“既惩治于已然， 又防忠于未然。 关键词食品：安全；应急 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t f o rac o u n t r y , t h ep e o p l ei sm o r ep r e c i o u s f o o ds a f e t ym e a n sp u b l i ch e a l t h f o o d s a f e t yi sr e l a t e dt ot h ei m m e d i a t ei n t e r e s t so ft h ep e o p l e ，t h es o c i a lh a r m o n ya n d s t a b i l i t y , a n dc o u n t r y so v e r a l li m a g e f o o ds a f e t yi s s u eh a sb e c o m eah o ts p o to f c o n c e r t it ot h ep e o p l e ，t h ef o c u so fa t t e n t i o na n dg o v e r n m e n tw o r k s s i n c e2 0 0 6 ，t h e c o n t i n u o u sf o o ds a f e t yi n c i d e n t s ，a n de s p e c i a l l yt h eh a s t y , m i s c o n d u c te m e r g e n c y m a n a g e m e n to ff o o ds a f e t y i n c i d e n t sh i g h l i g h t sc h i n a sf o o ds a f e t ye m e r g e n c y m e c h a n i s mc o n s t r u c t i o nd e f e c t s b a s e do nt h es t u d yo fj i n a nc i t y , u s i n gm a n a g e m e n t ， p u b l i cp o l i c y ，s o c i a lp a r t i c i p a t i o n ，a n do t h e rr e l e v a n tt h e o r i e si np u b l i cm a n a g e m e n t a n dp u b l i ce c o n o m i c s ，t h es t a t u so fj i n a nc i t yf o o ds a f e t ye m e r g e n c ym e c h a n i s m c o n s t r u c t i o na n dt h ee x i t i n ga n dc a u s e sa r es t u d i e d ，a n dt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sf o o d s a f e t ye m e r g e n c ym a n a g e m e n ta d v a n c e de x p e r i e n c e sa r ca d o p t e df o rt h em e a s u r e sa n d p r o p o s a l sf o rt h ei m p r o v e m e n to f j i n a nf o o ds a f e t ye m e r g e n c ym e c h a n i s m t h i sp a p e ri n s i s t st h a tu n d e rt h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e ma n dp a t t e r n ，t h e p r o b l e m ss u c ha sn o t - s o u n ds y s t e mo fl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，n o t - s m o o t he m e r g e n c y s y s t e m ，n o t s t r o n gm o n i t o r i n g a n de a r l y w a r n i n g c a p a b i l i t yi s ，a n di m p e r f e c t i n f o r m a t i o nc o l l e c t i o na n dd i s s e m i n a t i o ns y s t e m ，n o t - i n - p l a c ee m e r g e n c ys e c u r i t ya n d i n a d e q u a t et r a i n i n ga n de d u c a t i o na r ee x i s t i n gi nt h ej i n a nc i t yf o o ds a f e t ye m e r g e n c y m e c h a n i s mc o n s t r u c t i o n a sf o rt h er e a s o n s ，i ti sb e c a u s eo ft h ef a i l u r eo fg o v e r n m e n t ， n o t - p e r f e c tc r i s i sd e c i s i o n m a k i n gs y s t e ma n dt h en o t h i g h e rc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n g o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n g b a s e d0 1 1t h ec o n d i t i o n so fj i n a nc i t ya n dt h ee x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ， h a v eas o u n ds y s t e mo fl a w sa n dr e g u l a t i o n sa n ds t a n d a r d s ，r a t i o n a l i z et h er e g u l a t o r y s y s t e m ，s t r e n g t h e nm o n i t o r i n g a n de a r l y w a r n i n g ，s t r u c t u r e sh a r m o n i z a t i o no f i n f o r m a t i o np l a t f o r m ，e n h a n c ec o n t r o ls y s t e mc o n s t r u c t i o na n do t h e rm e a n st oe n h a n c e f o o d s a f e t yi n c i d e n tp r e v e n t i o nc a p a c i t y ，a n dt h r o u g h t h es o u n ds y s t e m ，t h e c o n s t r u c t i o no fa l l e m e r g e n c y c o m m a n de f f i c i e n ti n s t i t u t i o n s ，a n d i m p r o v e d i n f o r m a t i o nc o m m u n i c a t i o nm e c h a n i s mm e a n st oi m p r o v ef o o ds a f e t yi n c i d e n t s 2 山东大学硕士学位论文 e m e r g e n c yl e v e l f o c u so nf o o ds a f e t yi n c i d e n tr e c o v e r y , e s t a b l i s hp e r s o n n e l ，m a t e r i a l s ， e d u c a t i o n a lt r a i n i n ga n do t h e rs u p p o r ts y s t e m ，m o b i l i z ea l ls o c i a lf o r c e st oj o i n t l y i m p r o v et h ef o o ds e c u r i t ye m e r g e n c ym e c h a n i s mf o rar a p i d ，e f f i c i e n ta n dp r o p e r l y d i s p o s a lo ff o o ds a f e t yi n c i d e n tw i t hm i n i m i z i n gl o s s e s f o rt h ec o n s t r u c t i o no ff o o ds a f e t ye m e r g e n c ym e c h a n i s m ，s t r e n g t h e n i n gt h e p r e v e n t i o n ，p r e v e n t i o n - o r i e n t e da n da c h i e v e m e n to fn o r m a le m e r g e n c ym a n a g e m e n t s h o u l db ef o c u s e do nt of i n a l l yb u i l taf o o ds a f e t ye m e r g e n c ym e c h a n i s mw h i c hi s b a s e do nt h es c i e n t i f i cr i s ka s s e s s m e n ta n de v a l u a t i o no ff o o ds a f e t ya n dp r o t e c t e d b y l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，w i t hc l e a rr e l a t i v ed u t i e so fg o v e r n m e n t ，i n d u s t r ya s s o c i a t i o n s ， b u s i n e s sa n dc o n s u m e r s ，i d e n t i f i e dd i v i s i o no fl a b o rb e t w e e nt h eg o v e r n m e n tv a r i o u s f u n c t i o n a ld e p a r t m e n t s ，s e n s i t i v ei n f o r m a t i o na n dc o o r d i n a t i o na n dr a p i dr e s p o n s ei n o r d e rt oa c h i e v et h ea i mo f ”d o n ea n dw i l l 什 k e yw o r d s ：f o o d ，s a f e t y , e m e r g e n c y 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 垄，差 e l 期：心盘：2 2 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在 论文作者签名： 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 食品安全应急机制的研究背景与现实意义 民以食为天，食以安为先。据有关资料显示，近年来，我国的食品工业发 展迅速，食品工业产值年增速2 0 左右，2 0 0 6 年全国规模以上食品工业企业实 现总产值2 1 5 8 6 9 5 亿元人民币( 不含烟草) ，占全国工业总产值的6 8 。2 0 0 7 年1 月至6 月，食品工业总产值累计1 2 8 1 6 2 亿元人民币，同比增长2 9 9 。 啤酒、食用油、饮料、味精等食品的总产量位居世界前列。食品工业已经成 为我国国民经济中的第一大产业。但随之而来的食品安全问题也日益受到人们 的关注，食品安全问题已不再单纯是一个经济问题，它已成为关系国计民生的 社会问题、政治问题。 食品安全是公共安全的重要组成部分，直接关系到人民群众的身体健康和 生命安全。吴仪副总理批示：食品安全是。一件天大的事 。近年来，随着国 民经济的发展和人民生活水平的提高，人民群众不再满足于有饭吃，而是更多 地关注健康、关注安全。中国公众环保民生指数( 2 0 0 6 ) 表明，在访问的1 4 类问题中，被访者最关心的是食品安全问题，比较关注和非常关注的人占8 2 ， 表示在日常生活中遇见过食品安全问题的被访者占3 8 。一旦食品安全问题处 理不好，就有可能带来许多社会问题。食品安全已成为继人口、资源和环境之 后的第四大社会问题。 食品安全问题是关系人民生命和健康的重大问题。从目前的统计数字来 看，中国每年食物中毒报告例数约为2 万一4 万人，但专家估计这个数字尚不 到实际发生数的1 1 0 ，也就是说，中国每年食物中毒例数至少在2 0 万- - 4 0 万 人。按照卫生部提供的统计数字，中国最近几年的食品安全问题呈现出上升 趋势。2 0 0 7 年l - - 6 月，全国( 除港澳台) 通过突发公共卫生事件报告管理信 息系统共报告食物中毒事件1 3 4 起，占突发公共卫生事件总数的8 7 9 ；中毒 人数4 4 5 7 例，占报告病例总数的8 2 0 ：死亡9 6 例，占报告死亡总数的4 2 8 6 。 。中华人民共和国国务院新闻办公室：中国的食品质量安全状况) ，2 0 0 7 年8 月1 7 日； w w w x i n h u a n e t c o b 。国务院发展研究中心中国食品安全战略研究课题组：中国食品安全战略研究 ，农业质量标准2 0 0 5 年，第1 期：4 ：第2 期：4 山东大学硕士学位论文 与去年同期比，食物中毒报告事件数上升1 5 2 ，病例数下降1 7 4 5 ，死亡数 上升1 1 6 3 。在各类突发公共卫生事件中，食物中毒事件位仅次于传染病事件， 列第二位。回 食品安全问题导致的经济损失是非常大的，直接制约着中国食品出口。我 国出口食品多次在国外发生退货销毁事件，不仅造成了重大的经济损失，而且 严重损害了中国产品在国际市场上的声誉。2 0 0 2 年1 月2 5 日，欧盟有关机构 通过了全面禁止进口中国动物源性食品的决议。2 0 0 2 年中国冻肉及出口量减少 8 1 8 7 7 吨，出口额减少1 8 9 5 5 万美元，1 0 5 万农民的就业受到影响，鸡农因此 损失纯收入2 亿多元。欧盟严格的茶叶农残标准使中国的茶叶对欧出口陷入困 境，导致2 0 0 2 年中国对欧盟茶叶出口量减少2 9 ，出口额减少1 0 4 6 万美元。 圆2 0 0 6 年l 一8 月，仅广东省农产品出口就遭受1 5 个国家的退运，有5 4 家农产 品出口企业遭遇退运，退运金额达到1 2 4 万美元，增长1 4 倍。2 0 0 7 年7 月， 菲律宾食品药品局检测出上海冠生园旗下大白兔奶糖含有福尔马林( 甲醛) ， 经菲律宾g m a 电视新闻网公布后，全球多家媒体转载，引起强烈关注。虽然经 国际权威认证机构瑞士s g s ( 通标标准技术服务有限公司上海分公司) 、国家质 检总局、新加坡、香港等的检测机构证实大白兔奶糖不含有甲醛，但就是这起 无中生有的食品安全事件也导致大白兔奶糖在全球内的短期停顿出口，给上海 冠生园带来巨大的经济损失。 从国际上的教训来看，食品安全问题在严重危害人类身体健康的同时，也 给民众造成了很大的心理恐惧与心理障碍。问题严重时，还影响到消费者对政 府的信任。2 0 0 5 年3 月，商务部发布的我国流通领域商品安全状况的调查报 告显示，消费者对任何一类食品安全性的信任度均低于5 0 。 同时，食品安 全问题还影响到人们对经济和社会安全的预期，从而降低社会福利。由于食品 安全问题和每个居民的生活息息相关，频繁爆发的食品安全大案会影响居民对 于经济社会未来发展的预期，从而影响社会的长期稳定。由于食品安全问题时 有发生，居民不得不将许多时间和精力花费在对于食品安全性的鉴别上，这是 社会资源的极大浪费，从而导致整个社会福利的下降。 。卫生部：卫生都通报2 0 0 7 年上半年全国突发公共卫生事件情况，2 0 0 7 年8 月6 目：w w w m o h g o v c n 9 商务部：国外与贸易有关的环境措施对中国食品出口的影响与对策 ，2 0 0 4 年9 月3 日； w w w m o f c o m g o v c i i 。商务部市场运行司；关于我国流通领域食品安全状况的调查报告 ，2 0 0 5 年3 月1 7 日： w w w m o f c o m g o v e n 2 山东人学硕j ：学位论文 近年来，我国大力推进食品安全保障体系建设，对食品安全的监管力度明 显增强，取得了明显成效。根据2 0 0 7 年8 月国务院新闻办发布的中国的食 品质量安全状况白皮书，2 0 0 6 年全国食品国家监督抽查合格率达到7 7 9 。 2 0 0 7 年上半年，食品专项国家监督抽查合格率达到了8 5 。1 。食品质量安全水 平保持稳定，并呈上升态势。其中，中国消费量最大的前1 0 类食品中，除水 产制品抽样合格率为8 5 外，食用油、油脂及制品，酒类，水产制品，粮食加 工品，饮料，肉制品，乳制品，调味品，淀粉及淀粉制品，食糖等的专项抽查 合格率均在9 0 以上，肉制品抽样合格率达到9 7 6 。农产品质量合格率持续 上升，2 0 0 7 年上半年，蔬菜中农药残留平均合格率为9 3 6 1 畜产品中“瘦肉 精一污染和磺胺类药物残留监测平均合格率分别为9 8 8 和9 9 0 1 水产品中 氯霉素污染的平均合格率为9 9 6 ，硝基呋喃类代谢物污染监测合格率为 9 1 4 ，产地药残抽检合格率稳定在9 5 以上。 虽然与过去相比我国食品安全状况有了明显改善，生产销售假冒伪劣食品 行为有所遏制，食品安全形势趋于好转，但必须看到，长期以来，我国的食品 供应体系主要是围绕增加食品供给数量而建立起来的，食品不安全因素存在于 原料供给、生产环境、加工包装及销售等食品供应的全过程。“吃动物怕激素， 吃植物怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么心中没数一这是2 0 0 7 年“两会一 期间江苏代表团一位代表现场引用的“顺口溜 ，意在讽喻食品安全问题。2 0 0 6 年，福寿螺致病、人造蜂蜜事件、毒猪油事件、。口水油一沸腾鱼、瘦肉精中 毒、“苏丹红一鸭蛋、“嗑药一的多宝鱼、有毒的桂花鱼、陈化粮事件等一个个 食品安全事件接连发生。由于食品安全事件具有突发性和意外性，往往造成严 重的社会危害，容易成为公众和社会舆论关注的焦点，因此，及时科学地处理 食品安全事件，对维护社会稳定和市场经济秩序，保障食品安全，维护消费者 权益具有积极作用。我国食品安全监管机构包括质监、工商、卫生、食品药品、 农业、商委、检验检疫等十几个部门，监管力量不可谓不强。但目前我国食品 安全事件应急管理在结构体系和功能体系等方面仍有待于完善，硬件不硬，软 件太软，各种问题在应对食品安全事件时暴露无遗，已成为可持续发展和全面 建设小康社会的“软肋 。安徽阜阳劣质奶粉事件中，正是由于没有权威的 管理机构和统一协调的应急管理指挥体系，处理不及时、不彻底，导致劣质奶 。谈锋，安全预警。经济日报出版社，2 0 0 4 年 3 山东大学硕士学位论文 粉在阜阳地区泛滥成灾：正是由于政府没有及时准确地公布信息，消费者不清 楚哪些企业生产的奶粉不合格，不清楚当地有没有劣质奶粉，导致消费者对政 府产生不信任；正是由于某些新闻媒体盲目追求新闻价值和时效性，对事件进 行了一些负面的夸大宣传，而公众的食品安全知识水平普遍不高，导致消费者 更加恐慌。这一方面反映了我国食品安全监管存在不足之处，另一方面，事件 发生后。政府的遮遮掩掩、个别媒体的过度宣传以及人们的过度恐慌反应，折 射出我国欠缺食品安全事故预防、预警及应急处置的有效机制。面对不断上升 的食物安全事件数量和死亡人数，对食品安全应急机制进行深入探讨研究，尽 快建立健全食品安全应急机制已经迫在眉睫。 1 2 国内外的研究现状 1 2 1 食品安全及食品安全应急机制的概念 食品安全是指在人类食用的产品中，不应该有或不存在潜在的威胁人体健 康的危险因素，人们在食用了这样的产品后不应该有导致疾病或潜在疾病的危 险，不应该有危害后代健康的隐患。这里所说的食品主要是指包括各种可以 食用或者饮用的成品和原料，以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不 包括以治疗人类疾病为目的的那部分物品。因此，食品既包括食品原料的本身， 也包括由原料加工的成品 。 食品安全应急机制是即将或已经发生食品安全突发事件时，一定范围内社 会各种组织、群体和个人采取应急反应的过程，隶属于公共卫生事件应急机制 的范畴。现代的食品安全应急机制建设要求转变传统应急管理的观念，避免就 应急谈应急，就应急管理谈应急管理的做法，要求构建政府全面的食品安全应 急机制，即在高层领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用， 在资源支持系统的支持下，通过整合的食品安全应急机制，利用科学的管理过 程和方法，消弭、回应和化解各种食品安全事件，从而保障公共利益以及人民 生命安全，实现社会的正常运转和可持续发展。目前对食品安全应急机制的研 究刚刚起步，与自然灾害、事故灾难、社会安全事件等应急机制的构建相比， 食品安全应急机制的构建正处于初级阶段。 1 2 2 国内外食品安全应急机制建设状况 。国家重大食品安全事故应急预案 ，2 0 0 6 年2 月2 7 日：w w w g o v c n 。熊乐星，赵丙奇；浙江省食品安全应急机制研究 ，企业经济2 0 0 7 年，第6 期( 总第3 2 2 期) ： 1 3 3 4 山东大学硕1 ：学位论文 国外非常重视食品安全应急机制的建设。英国、加拿大、俄罗斯等国均把 重大食品安全事故和事件列为导致“紧急状态 的因素之一。在美国，食品安 全法律的制定和修改工作已经经历了近1 0 0 年的历史，至今已经建立起比较完 备的食品安全法律体系，从1 9 0 6 年和1 9 0 7 年联邦食品安全法开始，一直 到食品和药品法以及 肉类检查法；英国的食品安全法案、日本 食 品安全基本法、欧盟的 食品安全白皮书等对食品安全的应急管理作了具 体规定。日本在2 0 0 4 年4 月1 5 日制定了日本食品安全相关部委紧急应对基 本纲要，并根据该纲要制定了食品安全委员会紧急应对基本指南。基本纲 要的主要构成有：紧急事态的范围、紧急事态的基本应对方针、紧急事态应对 时的信息沟通机制以及紧急事态的对策本部。 近年来，我国在建立食品安全突发事件应急机制方面取得了明显的进展。 2 0 0 7 年1 1 月1 日，突发事件应对法正式实施，明确公共卫生事件适用，食 品安全事件作为公共卫生事件的一部分，也应适用。2 0 0 5 年5 月，“非典一疫 情发生后，国务院制定颁发了突发公共卫生事件应急条例。该条例不仅适 用于重大传染病疫情，而且适用于突然发生的造成或者可能造成社会公共健康 严重损害的群体性不明原因疾病，重大食物中毒和职业中毒事件以及其他严重 影响公众健康的事件。2 0 0 6 年2 月，我国发布了 2 0 0 7 年 6 月，第一卷。7 5 5 山东大学硕士学位论文 施细则。 1 2 3 我国食品安全及食品安全应急机制的学术研究 随着食品安全问题的日益突出，越来越多的学者对食品安全予以关注，开 展相关研究并提出自己的观点和看法。 任端平在论中国食品安全法律体系的完善中，分析了我国目前食品安 全形势严峻的主要原因是食品安全法律体系的不完善，并提出完善构想：制定 食品安全基本法，清理和完善现行食品安全监管法，建立食品安全监管部门之 间、地方与中央之间及地方与地方之间的协调机制 。 、 穆源浦在对建立我国食品安全保障体系的分析与建议中，就我国食品 安全保障体系的现状从食品卫生法律法规体系、食品卫生执法体系、食品卫生 技术应用等方面进行了介绍、分析，寻找出现行的食品安全保障体系存在的问 题，并就存在的问题从健全法规体系、建立从农田到餐桌的食品安全保障体系、 建立重大食品安全事件处理应急系统、加大食品安全投入、加强食品卫生标准 管理等方面提出了建议o 。 罗杰在我国食品安全监管体制的缺陷与完善一文中，通过对我国食品 安全管理体制现状的分析，研究我国食品安全管理的缺陷与问题，同时通过对 国内外食品安全管理体制的比较，分析不同模式监管体系的优缺点，提出完善 我国食品安全监管体制的构想：在国务院和省级建立具有高度权威的食品安全 综合管理机构，明确中央和省级食品安全的管理权限 。 陈锡文，邓楠主编的 ，2 0 0 6 年，第5 期( 总第2 7 卷) ：2 7 0 。穆源浦：对建立我国食品安全保障体系的分析与建议 ，中国卫生监督杂志，2 0 0 4 年，第6 期( 第 l l 卷) ：3 4 5 o 罗杰：我国食品安全监管体制的缺陷与完善) ，食品科学 。2 0 0 6 年。第7 期( 总第2 7 卷) ：2 5 0 。国务院发展研究中心中国食品安全战略研究课厦组：中国食品安全战略研究 ，农业质量标准) 2 0 0 5 年第l 期：4 ；第2 期：4 6 山东人学硕士学位论文 陆琪琪在题为地方政府的食品安全管理体系研究的学位论文中，从当 前国内外管理的现状出发，对食品市场特点、消费者、生产者的行为和政府的 职能进行了研究考察，为改善地方政府的食品安全管理提供参考。 此外，李怀的发达国家食品安全监管体制及对我国的启示o 、薛庆根 的 美国食品安全体系及对我国的启示： 、张蓉的欧盟重整食品安全法规 体系回等分别研究了美国、欧盟及主要成员国等发达国家的食品安全管理措 施和保障体系，并与我国进行对比分析，对于建立健全我国食品安全及保障体 系，具有重要的现实意义。 总体来说，目前对于我国食品安全的研究，较多地侧重于食品安全监管体 制等方面的综合研究，而对于保障食品安全的某一环节的深入研究，尤其是食 品安全应急管理的研究还是少之又少。 左蓉在 1 2 山东大学硕士学位论文 上 市经委 市教育局 市公安局 市监察局 市财政局 市农业局 市卫生局 市工商局 市林业局 市质监局 市食品药品监管局 市粮食局 市法制办 市贸易服务局 市畜牧办 市盐务局 济南海关 济南出入境检验检疫 市发改委 市城管执法局 市环保局 市广电局 市邮政局 市物价局 图1 ：济南市食品安全监管格局 1 3 山东大学硕士学位论文 2 2 2 济南食品安全监管存在问题 2 2 2 1 政府食品安全公共管理存在职能缺失 我国目前的法律和行政法规中，没有明确规定政府的食品安全管理职能。 2 0 0 3 年，国务院机构改革方案的说明规定，为保障人民群众身体健康和生 命安全，加强对食品安全的监管，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食 品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。其主要职责是：继续行使国家药 品监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织 协调，依法组织开展对重大事故的查处。济南市2 0 0 4 年底依据这一规定进行 了相应的机构改革。 一项公共事务管理职能包括：信息获取与分析、决策、计划、组织、领导、 控制和创新等职能。但国务院机构改革方案的说明并没有阐明食品安全 其他几项管理职能，也就是说，目前，济南市政府还没有正式设置与行使其他 几项食品安全公共管理职能，在食品安全监管的信息收集与分析、食品安全综 合计划、决策与领导等管理职能缺失的情形下，政府无法把握食品安全的总体 局面，无法确定食品安全监管的总体目标，从而导致食品安全政策的形成缺乏 稳定性与一致性，导致食品安全监管内容与对象的残缺不全，导致政府的食品 安全监管缺乏整体性思维，缺乏宏观布局，缺乏有效得力的政策。 2 2 2 2 食品安全管