（公共管理专业论文）济南市城中村改造问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 改革开放以来，伴随着经济的快速发展，产业结构的不断优化，我国城市化水平 不断提高，中国已经进入了城市化进程的“加速期刀。但正如美国学者诺瑟姆 ( r a y m n o r t h a m ) 所言，伴随着城市化进程的加快，许多“城市病也相继产生。 其中，由于我国长期以来所采取的城乡二元结构导致的城中村问题，便是我国城市化 中期过程中产生的重要“城市病一之一。 城中村这一概念是个约定俗成的表述方式，国内学者大多根据自己研究方向的不 同对城中村给出不同的定义，但大意都是指在城市的迅速发展与扩张中形成的位于城 市规划区范围内或城乡结合部的、被城市建成区用地包围或半包围的、没有或仅有少 量农用地的村落，它们依然保留着原有农业社会的社会结构、经济生活、人员身份及 管理方式等诸多痕迹，没有真正的融入城市成为城市的一部分。 现阶段，我国的城中村数量程不断上涨的态势，而城中村普遍存在着居住生活环 境差、发展无序、后劲不足、社会保障和医疗保障体系没有建立起来等诸多问题。由 于物业租金是城中村居民的主要生活来源之一，经济利益的驱动与政府管理职能的缺 失致使大量违法违章建筑的出现，村内建筑景观杂乱无章，居民居住的房屋大多低矮 破旧，供电、供水、排水设施老化，供热和燃气等基础建设缺乏，人口构成复杂，社 会治安问题严重，居民就业问题日益突出，教育基础建设和软件水平也大大落后于城 市。城中村问题已经成为阻碍城市健康发展、建设社会主义和谐社会的重要阻碍。如 何破解城中村问题已经成为政府现阶段工作中的重要议题。 改造城中村是解决城中村问题重要的途径。但城中村改造是一项复杂的社会工 程，各地的城中村千差万别，政府如何因地制宜的改造好城中村，如何将这项“民心 工程、民生工程 真正的深入民心，对于现阶段的政府是一个不小的挑战。本文以济 南市城中村为主要研究对象，在充分借鉴国内外相关研究成果的基础上，对济南城中 村的现状、存在的问题以及改造过程及难点进行深入细致的分析，并对下一阶段的改 造提出新的思路和合理化的建议。 关键词：城中村问题改造对策建议 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n g ，c h i n ah a se n t e r e dt h e ”a c c e l e r a t e dp h a s e i nt h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o na l o n gw i t l lr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h ec o n t i n u o u so p t i m i z a t i o no f i n d u s t r i a ls t r u c t u r ea n dr i s i n gl e v e lo fu r b a n i z a t i o n b u t ，j u s ta sa na m e r i c a ns c h o l a r ss a i d ， m a n y c i t yd i s e a s e ” a l s og e n e r a t e da c c o m p a n i e db yt h ea c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o n p r o c e s s a m o n gt h e m ，t h ep r o b l e mo ft h ev i l l a g e si nt h ec i t yr e s u l t e db yt h eu r b a n - r u r a l d u a ls t r u c t u r ea d o p t e di nc h i n af o ral o n gt i m ei so n eo ft h ei m p o r t a n t c i t yd i s e a s e g e n e r a t e di nt h em e d i u m - t e r mp r o c e s so f u r b a n i z a t i o n t h ee x p r e s s i o no ft h ec o n c e p to f t h ev i l l a g e si nt h ec i t y i se s t a b l i s h e db yu s a g e m o s td o m e s t i cs c h o l a r sg i v ed i f f e r e n td e f i n i t i o n st ot h ev i l l a g e si nt h ec i t ya c c o r d i n gt o t h e i ro w nr e s e a r c h , b u tt h e ya g r e eo nt h o s ev i l l a g e sw h i c hc o m e si n t ob e i n gi nt h ec i t y s r a p i dd e v e l o p m e n ta n de x p a n s i o n , l o c a t e si nc i t yp l a n n i n g a r e ao rt h eu r b a n - r u r a l i n t e r s e c t i o n s ，s u r r o u n d e do rs e m i - s u r r o u n d e db yt h ec i t yb u i l t u pa r e aa n dd o e sn o th a v eo r h a v ef e wa g r i c u l t u r a ll a n d s t h e ys t i l lr e t a i nt h et r a c e so fo r i g i n a la g r i c u l t u r a ls o c i e t ys u c h a ss o c i a ls t r u c t u r e ，e c o n o m i cl i f e ，i d e n t i t ya n dm a n a g e m e n t t h e yd on o tr e a l l yi n t e g r a t e i n t ot h ec i t yt ob ea p a r t a tp r e s e n t ，t h eq u a n t i t yo ft h ev i l l a g e si nt h ec i t yi nc h i n ai sr i s i n g a n du n i v e r s a l l y t h e r ea r em a n yp r o b l e m si nt h ev i l l a g e si nt h ec i t ys u c ha st h eb a dl i v i n ge n v i r o n m e n t ， d e v e l o p m e n to u to fo r d e r , l a c ko fs t a m i n a , s o c i a ls e c u r i t ya n dm e d i c a ls e c u r i t ys y s t e mn o t f o u n d e d h o u s er e n ti st h em a i ns o u r c eo fv i l l a g e r s l i v e l i h o o d s o ，v i l l a g e r sb u i l du pm a n y i l l e g a la n dd i s o r d e r e dh o u s e sf o rr e n td r i v e nb ye c o n o m i cb e n e f i t sa n dd u et ot h el a c ko f g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t i nt h ev i l l a g e si nt h ec i t y , m o s th o u s e sa r el o wa n dd i l a p i d a t e d ； p o w e rs u p p l y , w a t e rs u p p l ya n dd r a i n a g ef a c i l i t i e si sa g i n g ；b a s i cc o n s t r u c t i o nf o rh e a t i n g s u p p l ya n dg a ss u p p l yi ss h o r t ；p o p u l a t i o nc o m p o s i t i o ni sc o m p l e x ；p u b l i cs e c u r i t yi sv e r y s e r i o u s ；i ti sv e r yd i f f i c u l tt oo b t a i ne m p l o y m e n t ；b a s i cc o n s t r u c t i o nf o re d u c a t i o na n d s o t t w a r el e v e l sa r es i g n i f i c a n t l yl a g g i n gb e h i n dt h ec i t y a l lp r o b l e m so nv i l l a g ei nt h ec i t y h a v eb e c o m et h eg r e a to b s t a c l et oh i n d e rt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fc i t ya n db u i l d i n ga 2 山东大学硕士学位论文 s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y h o wt os o l v et h ep r o b l e m so ft h ev i l l a g e si nt h ec i t yh a s b e c o m et h ei m p o r t a n tt o p i ci nt h ec u r r e n tw o r ko f g o v e r n m e n t r e b u i l d i n gi sa ni m p o r t a n tw a yi ns o l v t h ep r o b l e m so fv i l l a g e si nt h ec i t y , b u ti ti s av e r yc o m p l e xs o c i a lp r o j e c tb e c a u s en ov i l l a g ei nt h ec i t yi ss a m e i ti sa l s oag r e a t c h a l l e n g ef o rt h ec u r r e n tg o v e r n m e n tt oa d j u s tm e a s u r e st ol o c a lc o n d i t i o n sa n dr e b u i l dt h e v i l l a g ei nt h ec i t yp r o p e r l y i nt h i sd i s s e r t a t i o n , v i l l a g e si nt h ec i t yo fj i n a ni st h em a i n r e s e a r c ho b j e c t o nt h eb a s eo ff u l l yu s m gd o m e s t i ca n do v e l a 5r e s e a r c ha c h i e v e m e n t s f o rr e f e r e n c e ，ia n a l y z et h es t a t u sq u o ，p r o b l e m so fv i l l a g e si nt h ec i t yi nj i n a na n dt h e r e b u i l d i n gp r o c e s sa n di t sd i f f i c u l t i e sd e e p l ya n dp a r t i c u l a r l y ia l s op u tf o r w a r dn e wi d e a a n dr e a s o n a b l ea d v i c ef o rt h er e b u i l d i n gi nn e x ts t a g e k e yw o r d s ：v i l l a g e si nt h ec i t y , p r o b l e m s ，r e b u i l d i n g ，c o t m t e r m e a s u r ea n da d v i c e 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：导师签 山东大学硕士学位论文 绪论 从世界范围看，城中村是我国快速城市化进程中出现的特有现象，但从我国国内 看，城中村却越加成为一种普遍现象，越来越多的城市在不断地城市扩容过程中出现 了城中村。近年，在广州、北京、深圳、济南等大中型城市，城中村增长速度尤为迅 猛。由于城中村在环境景观、社会管理、村民就业和社会保障等方面存在着一系列问 题，城中村问题已经越来越成为困扰城市发展、影响社会稳定、构建社会主义和谐社 会的主要障碍，这使得城中村改造追在眉睫。但是，由于城中村所处的地域不同、居 住人口不同等因素导致各地城中村的“村情一千差万别，真正改造起来，在思想观念、 经济利益、政策体制与管理等方面又存在着严重阻碍。如何正确认识城中村问题，如 何有效地改造城中村，已经成为摆在政府面前的重要课题。 城中村改造是一项复杂的社会工程，历来受到各界学者的关注。本章是在大量阅 读国内外相关文献的基础上对国内外的相关研究现状进行系统的回顾和总结，主要说 明本论的研究背景，阐述研究济南市城中村改造问题的目的和意义，概括论文的主要 内容以及整个论文的基本框架结构，以及在研究中使用的方法和写作特点。 1 1 研究背景 一、城市化进程中的城中村 美国著名经济学家斯蒂格利茨( e s t i g l i t z ) 认为2 1 世纪影响世界进程和改变世 界面貌的两件事是美国高科技产业的发展和中国的城市化进程。根据联合国的数据统 计，2 0 世纪9 0 年代中期，全世界已经大约有2 3 亿左右的人口( 约占全球人口的4 3 ) 生活在城市中。根据联合国经济和社会发展部发表的 2 0 0 7 年全球都市化展望( 修订) 报告显示，城市人口还以快于乡村人d 2 5 倍的速度增长，预测要! l j 2 0 0 8 年年底，全 球城市人口将超过总人口的一半，达到3 4 亿，世界将进入名副其实的“城市时代刀。 在这种大的背景下，伴随着中国改革开放后经济的迅猛发展，中国的城市化进程也进 入了加速期。根据中华人民共和国2 0 0 6 年国民经济和社会发展统计公报显示，1 9 7 8 年至 j 2 0 0 6 年中国城市数量由1 9 0 个增至6 6 1 个，全国人口由9 7 5 亿增加到1 3 1 4 亿，市 镇总人口比重由1 7 9 上升 1 0 4 3 9 。单是1 9 9 8 年至1 2 0 0 6 年，全国总入口就由1 2 4 8 亿 增加至1 3 1 4 亿，在此期间，城市人口增加了1 9 7 亿，城市化率从3 3 ，3 5 提高到4 4 。 再看济南市的城市发展速度：1 9 8 7 年，济南市市区面积1 9 4 3 平方公里，1 9 8 9 年，市 区面积增至2 1 1 9 平方公里，2 0 0 5 年市区面积达到3 2 5 7 平方公里1 8 年的时间里市区 面积增加了1 3 1 4 平方公里，比1 9 8 7 年增加了6 7 6 3 。 山东大学硬学位论文 但是，正如美国学者诺瑟姆 ( r a y m n o r t h a m ) 所言，伴随着城市化进程的 加快，中国城市化水平已经进入3 0 至7 0 的中 期区域( 图11 ) ，许多“城市病”也相继产生。 。城中村问胚正是我国快速城市化中期过程中 产生的重要“城市病”之一。 近几年城中村的发展势头及其迅猛，北京、 西安、广州等大城市的城中村数量更是程激增 状态，现在都以破百( 如图1 2 ) o 。 1 i 黼ns l ，) ： _ 他 一n 衄j 1 lmn 田l - 2 从宏观上看，长期以来的城乡二元化结构是城中村产生的制度性原因，多年的“剪 刀差”已经使农村远远的落后于城市发展。从微观上看，城市的扩张致使周边的大量 农村用地被占，而城市政府和开发商们又不想支付巨额的土地补偿和农民安置费用， 只是以“农转非”这一自欺欺人的方式继续进行着城市化发展。当周围的高楼大厦林 立，地价飞涨，以及需要面对见缝插针的违法违章建筑时，即使再想回头，也无法承 受原来几倍甚至几十倍的经济和物质补偿，最后只得将这些村落遗留下来导致“村 。黄田学者诺瑟姆 r 蚵m n “岫n ) 对城市化水平变化过程剁分为三阶段：城市化水平较低、发展较慢的韧摄阶 段，人口向城镇迅蔼集聚的中期加速阶段进 高度城市化以后城市人u 重增长叉趋缓甚至停滞的后期阶段 在中期加遗阶段由于城市化的建度快于城市开发建设和城市管理木平的提高速度许多者如变通拥堵、基础设 施滞后、环境硅坏等“城市稍哙常常产生 。事洁赵立武桐英椽培玮。城中村”改造城市地集约剃用研究以济南市为倒i j 】贷_ 嚣开发与市蝤2 0 0 8 ( 2 4 ) p 1 2 8 1 2 9 山东大学硕士学位论文 不像村，城不是城一的后果，形成了中国特有的城中村现象。城市的发展与扩张是城 中村形成的主要外部推力，城市征地“吃肉不啃骨头一，以户口的“农转非一代替村 庄及农民的城市化，已结出了“伪城市化恶果 ，这是城中村形成的直接原因。 目前，城中村中普遍存在着居住生活环境差、发展无序、后劲不足、社会保障和 医疗保障体系没有建立起来等诸多问题，城中村中的“城市人竹与真正城市人之间的 差距还是非常巨大。以济南市为例，济南二环路周边区域存在的大量城中村中，规划 滞后，建筑物参差不齐，宅基地、工业用地、商业用地、甚至耕地等相互交织，不同 性质土地利用混乱；由于物业租金是城中村居民的主要生活来源之一，高额的租金和 管理的缺失致使大量违法违章建筑的出现，建筑景观杂乱，土地利用率和产出率不高； 房地产的迅猛发展致使违法旧村改造楼房如雨后春笋般的出现；居民居住的房屋大多 低矮破旧，供电、供水、排水设施老化，供热和燃气等基础建设基本没有；人口构成 复杂，社会治安问题严重；居民就业问题日益突出；教育基础建设和软件水平也大大 落后于城市 从长远来看，城中村问题与城市的快速推进之间的矛盾日趋激烈也日趋普遍，若 政府不认真研究并采取有效的措施，任其发展，不仅会使中国的城市化付出更为巨大 的成本，而且会为以后的城市发展带来一连串的社会问题，更与今天我们所倡导的建 设和谐社会的初衷相背离。 二、国家推进城乡体制改革的时代背景 众所周知，城市化的过程就是城市空间不断向农村蔓延和渗透的过程。农村原有 体制不断瓦解，城市的经济、文化等诸多合力作用于农村，最终达到城市同化原有农 村村落的结果，客观上使农村在经济与空间上与城市趋于一体。但是，在我国国情背 景下形成的城乡二元土地制度严重阻碍了城市化过程的顺利进行。1 9 9 8 年修正后的 ：中华人民共和国土地管理法规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国 家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、 渔业生产。农村土地集体所有与城市土地的国有所形成的这一条鸿沟，严重制约了农 村土地和合理流转，更严重制约了深陷城市中的城中村发展。 2 0 0 8 年1 0 月9 日举行的十七届三中全会聚焦农村改革发展问题，会议通过 中共 中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中对建立严格的农村土地制度以及 促进城乡经济社会发展一体化做了明确的表述。国务院发展研究中心农村经济研究部 3 山东大学硪学位论文 研究员刘守英表示，三中全会文件既提出了实现城乡一体化的目标和方略，更突出了 通过改革消除城乡二元结构的主题其中土地制度改革的内容是文件的亮点和突破 点。中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林也在统筹城乡发展，促进形成城乡 经济社会发展一体化新格局专题协商会上指出，“要加快建立促进城乡经济社会发 展一体化机制，完善户籍、就业、土地等体制和政策。创新农村金融体制”。这次土 地改革也被形象的称为“新土改”。“新土改”有利于打破城乡二元制的壁垒，有利 于从土地政策的角度解决困扰城市发展的难题。在这种大背景下我们来研究城中村 问题变得更有意义。 三、房地产业的迅猛发展与城中村之间的矛盾加剧 2 0 0 7 年起以美国为主体的金融危机不断蔓延，2 0 0 8 年的中国经济也未能幸免于 难，在保增长、促消费的政策向导下。拉动内需已成为恢复中国经济的主要力量，而 房地产业如何走出低谷、持续健康的发展又成为重中之重。 图1 3 2 0 0 8 年，“史上最牛钉子户”、“某某地最强钉子户”的词汇可谓不绝于耳房 地产开发商与老房主之间因拆迁费补偿问题的“战争”也是此起彼伏，更有愈演愈烈 之势。“战争”之惨烈通过图卜3 0 重庆市九龙坡区杨家坪步行街边上这幢孤零零的小 楼便可见一斑。人们不禁要问，为何这种事情会频频发生? 从某种意义上来讲，这便 是房地产业的迅猛发展与城中村激烈斗争的产物。 纵观济南市房地产业发展，房地产业当年完成投资额从1 9 9 8 年的2 4 0 0 5 1 万元增 。图片来谭ii i 田州一x i i d 叫瞧岫i 蝌l 姗t 拼，l 虮心2 0 3 帕1 8 1 8 螂l m 6 5 j 雌2 0 0 1 2 0 6 4 山末大学囊士学位论文 加到2 0 0 7 年的1 9 3 2 0 6 9 万元，是9 8 年的8 0 4 倍。由于投资、消费的同步持续快速 增长，房地产价格涨势也逐年增强。1 9 9 8 年以来，房屋销售价格持续上涨济南房 屋销售价格1 0 年累计上涨4 8 “，其中2 0 0 3 年以来的5 年累计上涨3 4 3 ，最高年 份是2 0 0 4 年涨幅高达1 0 3 。伴随房地产业的发展、城市基础设施完善，必然带动 周边村落土地的增值，这让一直过着面朝黄土背朝天的村民们看到了“希望”。而村 民为了得到更多的拆迁补偿，便开始在村内兴建大量违法违章建筑，并不断提高拆迁 要价。开发商无力承担日益剧增的开发成本，便只能将此地段临时搁置，发展周边。 周边地区的快速发展又导致此处地块更加增值，开发费用更加昂贵，由此形成了恶性 循环。如下圈所示： 罾习 霜冒 圈1 - 4 ( 自绘) 这一恶性循环的结果便是导致城市合法有序的开发无法进行，城中村内无序违法的开 发却同趋火热。城中村不断涌现而村内乱搭乱建，生态恶化，最终成为城市的疮痍， 发展的瓶颈。由此可见，统筹房地产业发展与城中村改造、解决城中村问题已迫在眉 睫。 1 2 研究目的与意义 近年来，随着城市经济的快速增长，外来人口的激增，城中村对城市发展的负面 影响日益加剧，为促使城市建设和社会经济的协调发展，城中村问题也日益受到重视 。敷据来潭：厦家统计局月h 却：脚w m 雌娜删刚叫忡町1 2 虹4 0 2 5 3 m li m n ：2 0 0 b - 1 2 - 3 0 山东大学硕士学位论文 全国各地相继拉开了城中村改造的序幕，根据现实状况和存在问题的不同，各自制定 了一系列的政策，来促进城中村的改造工作，从而推动城市化进程，提高城市自身的 竞争力。城中村的改造对改善一个城市的形象和促进其发展有积极的意义。根据济南 市“十一五 发展规划和新的城市总体规划，今后五年将是济南市加快城市发展、建 设和谐社会和节约型社会、向全面建设小康社会迈进的关键时期，2 0 0 9 年又是济南市 承办全国第十一届全国运动会的关键年，济南市城区内的棚户区改造也终于走出了第 一步，在这样一个时间节点上，进行旧村改造的研究具有重要的实践意义。本文试图 通过对济南市城中村社会现状、文化、经济、生活、空间形态等多方面的研究，结合 国内外关于城中村问题研究的相关理论成果，充分借鉴广州、天津等城市旧村改造的 实践经验，为济南市城中村改造提供参考，在改造过程中少走弯路，以更好地促进城 市发展。同时也有助于政府部门职能和观念地转变，维护广大村民的合法权益，解决 他们长期的居住、生活问题，使他们得到公平的待遇，积极主动地参与城中村改造， 顺利实现角色转变，尽快完成村民到市民的生活方式和价值观念的现代化，从而有利 于构建和谐社会。 1 3 文献综述 一、国外学者相关研究 城中村作为我国快速城市化进程中的特有现象，国外学者针对性的研究几乎没 有。但类似于城中村特征的城市问题在国外城市化过程中也曾出现，特别是美国在 1 9 5 0 年代之后出现的城市蔓延，拉美及亚洲发展中国家快速城市化或过度城市化产生 的贫民窟等现象。当然其形成机制与我国的城中村形成机制不一样，但我们可以通过 了解西方的城市化理论和对有关城市蔓延( u r b a ns p r a w l ) 、贫民窟( s l u m ) 、城乡过渡 地带以及对于二元经济体的研究为我国城中村问题的解决提供借鉴性理论依据。 1 8 6 7 年西班牙工程师塞达( a s e r d a ) 在其著作城镇化基本原理一书中首先使 用了u r b a n i z a t i o n ( 城市化) 这一概念。1 8 世纪中叶的工业革命是城市化发展和变化最 快的时期。工业革命始于英国，工业化带动城市化发展的过程也始于英国，并在英国 工业革命的带动下，法、德、美等国家也相继完成了工业革命。 工业化的发展使这些国家的城市化进程大大加快，新兴城市不断涌现。城市化的 发展能够带来社会经济关系的激烈变动，更驱动城乡地域土地利用的根本性变革，城 。周新宏城中村问题：形成、存续与改造的经济学分析嘲博士学位论文，复旦大学2 0 0 7 6 山东大学硕士学位论文 市化的过程是一种土地利用的变动结果。随着城市化进程的加速，城市人口增长和 经济发展对城市土地的需求日益增加，对城市土地的供给和利用提出了新的更高的要 求，因此有必要系统地回顾国外城市空间结构理论。有关城市内部空间结构的研究历 史悠久，早在1 8 2 6 年德国农业经济和农业地理学家屠能( y o nt h u n e n ) 在其发表的著作 ：孤立国农业和国民经济的关系中，提出了农业区位理论。他认为农业土地利用类 型和农业土地的集约化程度，更取决于当时的经济状况和生产力发展水平，尤其是农 业生产用地到农产品市场的距离。而著名的同心圆理论、扇形理论、多核心理论又从 不同的角度丰富和发展了区位理论。这些城市空间结构理论试图解释城市是如何形成 以及改变自身形式的。尽管没有一个理论能很好地完成这项任务，但这三种理论不同 程度上适用于不同地区。这些理论对于目前正处于高速城市化发展时期的中国来说， 对于城市空间布局和土地利用有很好的理论指导意义，特别是对于具有城市廉租功能 的城中村的改造规划的制定也有具体的参考价值。随着中国城市化进程的加快，国外 学者对于中国大城市的蔓延表现出了浓厚的兴趣。美籍华裔学者张庭伟( 2 0 0 0 ) 以中国 大城市为例，分析得出中国城市蔓延的主要因素有土地市场、地方政府出租土地的意 愿和地方分权。他深刻地揭示了我国城市土地空间失衡的机制及原因，指出政府的政 策与相关制度对城市蔓延的重要影响，对有效解决城中村等在城市蔓延中产生的问题 具有很好的指导作用圆。 根据英国地理学者s u s a nm a y h e w 的定义，贫民窟是“穷人住宅的集聚地，通常以 多户混居和拥挤为特征 ( 1 9 9 7 ) 。贫民窟在发达国家和发展中国家都是广泛存在的， 在印度、泰国等发展中国家尤为严重( g r e gq h a r e e ta l ，1 9 9 8 ；y o k - s h i u e ta l ，1 9 9 8 ) ， 这些国家对贫民窟的改造积累了很多经验，也有过不少教训。g r e g q h a r e 等学者指 出，印度、孟买的主要房屋供给政策包括贫民窟的清除、高层公寓住宅区的建设和自 助策略、私有化市场引导计划等 。v i n i tm u k h i f a ( 2 0 0 2 ) 通过一个孟买案例研究表明， 与传统上关注私有产权相反，贫民窟升级政策必须基于一种面向不同所有权的视野。 而且，政策还必须考虑产权价值、不动产权( 潜在资产) 的物质属性以及所有权、产权 价值、物质属性之间的相互影响。另外，该书还证明了在一定的条件下，出于复杂的 动机，贫民窟的居民中会出现一批支持者，支持对贫民窟的改造计划 。y o k - s h i 和 。宋戈中国城镇化过程中土地利用问题研究嗍中国农业出版社2 0 0 5 年版p 1 5 李俊夫城中村的改造【m 】北京科学出版社2 0 0 4 年版，p 8 - 9 g r c go ，h a r e ，m i c h a e lbr a k e 1 9 9 8 ar e v i e wo f s l u mh o u s i n gp o l i c i e si nm u n b a i ，c r i e s ，1 5 ( 4 ) ：1 6 9 - 勰3 ( 9v i n i tm u k h i j a 2 0 0 2 a na n a l y t i c a lf r a m e w o r kf o ru r b a nu p g r a d i n g ：p r o p e r t yr i g h t s 。p r o p e r t yv a l u es a n dp h y s i c a l a t t r i b u t e s h a b i t a ti n t e r n a t i o n a l 2 6 ：5 5 3 - 5 7 0 7 山东大学硕士学位论文 l e e ( 1 9 9 8 ) 两位学者以曼谷的贫民窟改建为例，指出“自助 和“以社区为本 的改 造计划都有一定局限。贫民窟改造需要外部中介机构在活跃社区内部资源和获得外界 投入方面向社区提供支持，以提高社区能力进而改善自身居住环境。 贫民窟与城中村两种现象形成的机制是完全不同的。相比较而言，城中村涉及到 土地制度和农民利益问题更为复杂，但两者在景观特征( 混杂、拥挤) 、人口特征( 外 来人口、贫困人口为主) ，社区特征( 与相邻社区隔离) 等方面有一定的相似性，贫民 窟的改造经验和教训可以为城中村景观、社区改造提供借鉴。 2 0 世纪5 0 年代以来，各国发展经济学家、区域科学家、现代化理论家都很注重研 究发展中国家或地区的经济增长模式和现代化道路，从而促进了二元结构理论的形 成、发展和完善。荷兰社会学家丁伯克( h o b o e k e r ) 调查研究了印度尼西亚的社会经 济状况，在1 9 5 3 年出版了专著二元社会的经济学和经济政策( e c o n o m i c sa n d e c o n o m i cp o l i c yo fd u a ls o c i e t i e sa se x e m p l i f i e d ) ，最早提出了二元结构的概念 和理论。伯克认为，摆脱荷兰殖民统治的印度尼西亚社会，是一个典型的二元结构社 会，一元是资本主义经济，一元是传统经济，称为二元经济，即城市的市场经济与乡 村的自然经济。美国著名经济学家，诺贝尔经济学奖获得者阿瑟刘易斯集中地研究 了二元经济结构问题，1 9 5 4 年在他的经典作品劳动无限供给下的经济增长 ( ”e c o n o m i c sd e v e l o p m e n tw i t hu n l i m i t e ds u p p l i e so fl a b o r ”，m a n c h e s t e rs c h o o l o fe c o n o m i c sa n ds o c i a ls t u d i e s ，1 9 5 4 年5 月) 中提出了二元经济理论，对其作了 经典性的评注，并创立了经济发展的二元结构模型，后来经过拉尼斯和费景汉进一步 改进和完善。刘易斯认为，二元经济发展的核心问题，是传统部门的剩余劳动力向现 代部门和其他部门转移。二元结构理论突破了此前一些经济学家把经济发展过程单纯 看作数量扩张的缺陷，而是引入了结构变量，揭示了发展中国家经济发展过程中的结 构变动规律。根据这一理论，发展中国家的经济通常是由落后的农业和先进的工业两 大部门组成，二者之间存在着明显差距，由此形成二元经济。 二、国内的研究现状 对于国内的研究现状，本文分别从城中村的成因和城中村的改造两个方面进行了 系统的回顾和总结。 ( 一) 关于城中村成因的研究现状 y o k s h i u , f l e e 1 9 9 8 i n t e r m e d i a r yi n s i m t i o n s , c o n l m u n i t yo r g a n i z a t i o n s , a n du r b a ne n v i r o n m e n t a lm i m a g c m c n t ：t h e c a s co f t h r e eb a n g k o ks l u m s w o r l dd e v e l o p m e n t , 2 6 ( 6 ) ：9 9 3 - 1 0 1l 8 山东大学硕士学位论文 城中村作为中国城市进程中的特有现象，其产生原因是多方面的，更是与我国的 国情密不可分的。田莉认为快速城市化时期城市用地的迅速扩展和政府调控力度不足 是城中村产生的根源；郑静( 2 0 0 2 ) 则认为土地管理制度是城中村产生的直接原因。 对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城一。乡一双方并非总能顺利达成一致。为 降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在 征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产 生的直接原因；李培林在 巨变：村落的终结一文则认为城中村的产生与城市土地 和房屋租金收益的刺激有关 。刘中一等认为以村籍为边界的高收入和高福利是城中 村形成的重要原因之一。 城中村的成因很多，综合国内学者的研究成果，整体上城中村产生的根本原因可 以从以下两个方面进行描述： ( 1 ) 城乡二元结构是城中村形成的根本原因。现在国内学术界广为使用的“城 乡二元结构力是郭书田、刘纯彬等提出的概念，他们认为我国基本国情为二元社会结 构，一元是由市民组成的城市社会，一元是由农民构成的农村社会二元结构就是以 二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利制度、二元教育制度、二元公共 事业投入制度在内的一系列社会制度体系 。 从城中村的形成来看，城乡二元结构主要表现在以下三个方面： 首先是城乡二元户籍制度壁垒。二元结构理论是符合广大发展中国家实际的，我 国是世界上最大的发展中国家，同样存在着二元结构。城乡差别是城乡二元经济结构 的必然反映，而二元结构的形成又有着深刻的时代背景和制度因素。改革开放前，我 国实行的是高度集中的计划经济体制，通过城乡产业分工，走的是一条城市工业化道 路，即农村发展农业，城市发展工业，并且通过工农业产品价格“剪刀差 来牺牲农 业，支持城市工业化的进程。这种发展战略，强化了城乡二元结构，加剧城乡差别。 为了解决工业化过程中由于城乡差别所引起的农村人口向城市的大量流动，通过行政 和法律手段把全体社会成员划分为城市户口和农村户口两大类。这两种户口并不只是 人口居住地点及从事职业存在差异，更重要的是他们在就业、收入、医疗、住房、购 物、教育以及其他社会福利和社会地位上存在差异。城市户口在这些方面拥有农村户 田莉都市里的乡村现象评析兼论乡村城市转型期的矛盾与协调发展阴城市规划汇刊1 9 9 8 ( 5 ) p 5 4 _ 5 6 李培林巨变：村落的终结都市里的村庄研究i m 中国社会科学2 0 0 2 p 1 2 - 1 6 o 郭书田刘纯彬失衡的中国嗍河北人民出版社1 9 9 0 版p 2 2 - 3 0 9 山东大学硕士学位论文 口所不能比拟的优惠待遇，它实际上是以法律形式对城乡差别的认可、肯定和维护。 1 9 5 1 年，公安部公布了城市户口管理暂行条例，这是新中国第一部有关户籍的法 律法规。1 9 5 7 年政府实行了控制户口迁移的政策。1 9 5 8 年元月，全国人大常委会讨论 通过了中华人民共和国户口登记条例，该条例第1 0 条第2 款对农村人口进入城市 做出了明确的规定，这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户 口迁移制度的形成。户籍制度人为地将公民分为“农村和“城市 两个部分，事实 上是以户籍制度为基础形成了两个在政治、经济、文化和社会权利和地位上有着重大 差别的社会等级，同时也限制了公民对居住地点和劳动地点进行选择的自由。城中村 的村民在城市化的进程中，虽然他们居住在城区，有的甚至是居住在城中心，但是， 与他们相关的一些制度安排与农村农民并没有任何差别，村民的户籍仍然是属于农村 户口，因此，城中村的村民在城市中，无论是在政治、经济、文化上，还是在社会权 利和社会福利上都处于一种较低的地位，他们并未融入，也很难融入城市居民的社会 生活中去，而是长期处于城市与农村的“中间状态”，他们是不从事农业的农民。 其次是城乡二元土地结构壁垒。从改革开放至今，我国实行的是城乡分割的管理 模式，最主要的体现就是城乡之间土地管理制度的差异。根据中华人民共和国宪法 和中华人民共和国土地管理法的规定，城市市区士地的产权属于国家所有，而农 村的土地的产权属于农村集体所有，农村宅基地、自留山、自留地也属于农村集体所 有。按照我国法律的规定，土地的所有者具有对土地实行占有、使用、收益和处分的 权利，但是没有关于土地开发权，即没有变更土地现行使用状况的权利。土地是农民 赖以生存的关键资源，也是城市化过程中的紧缺资源。1 9 7 8 年我国农村开始实行长期 土地承包责任制度，计划经济时期的城市绝对支配农村的体制被打破。在市场经济体 制下，城市对郊区农村的“指令 影响越来越弱小，城市己经不可能借助行政手段来 无偿或低偿地获得城郊的农村土地。一方面，在城市化进程中，为了降低补偿成本， 也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开 城中村；另一方面，城市在扩张时，往往只偏重于占用城郊农村的土地资源，而不将 村镇人口，村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人，致使村镇土地转变为 建成区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍然停留在松散的农村状态，没有同步实现“村 民 的城市化与现代化，当城中村积累到一定数量，便导致城市社区与村镇社区处于 隔离、对峙与分异状态。在城市的扩张过程中，国家可以征用农民作为生产资料的农 用土地，但是难以征用农民作为生活资料的宅基地。宅基地制度依然存在，这与城市 1 0 山东大学硕士学位论文 市区的国有土地存在明显的差异，正是这种差异形成了城市内部( 城市与城中村) 的土 地的二元结构。土地制度的二元性正是城中村形成的最核心因素，城中村问题实际上 就是村庄土地的使用问题。从根本上说，城中村就是城乡二元土地结构壁垒的产物。 再次是城乡二元社会管理制度壁垒。城乡二元社会管理制度是我国特有的一种行 政管理模式，它是建立在城乡二元户籍制度的基础上的，是与二元经济结构相对应的 二元人口管理办法。根据法律，城市社区由作为基层政府派出机构的“街道办事处力 管理，由政府来承担管理的一切费用；而城中村社区则由作为村民自治组织的“村民 委员会一管理，由村集体来承担管理的一切费用。村民委员会与街道办事处实际上存 在很大的差异，在街道办事处管理中，街道办事处只负责有限的事物，至于环境卫生、 治安、教育、供水、供电等社会事物，都有相关行政的机构直接负责。而在村民委员 会管理中，村民委员会几乎要负责与“村民生活有关的一切事物。造成这种城乡二 元社会管理体制的主要原因有三：一是生产方式的不同。城市中的建设以工业化的生 产方式为主，而农村是以个体小生产方式为主，两种不同的生产方式必然导致组织方 式的不同，由此进一步发展为管理方式的差异。二是城乡建设的复杂程度有很大差异。 城市建设远比农村建设复杂得多，每一项建设所产生的社会经济影响都很大，不但涉 及到活动当事人的利益，而且影响到公共利益，由此决定了公共行政管理的必要性。 三是行政管理方式的局限性。计划经济时期，城市的管理直接由政府在管辖范围内做 出具体的安排，而农村主要由农民自行安排，经济体制改革后，行政部门因受行政管 理人力资源的限制，行政许可管辖覆盖不了广大的农村地区，从而决定了行政管理只 能把重点放在城市。当前，城中村的农村性质并未发生根本性的转变，其管理