（公共管理专业论文）湖南省“强县扩权”改革试点研究.pdf

j11lj甥i r e s e a r c ho n “i n c r e a s ep o w e ro ft h ec o u n t y ”r e f o r mo fh u n a n p r o v i n c e b y w a n gh a i b o at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a n u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c ep r o f e s s o rl ij i n l o n g a p r i l ，2 0 1 0 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作暑签名：王海涮0 期： 砂卜年y 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 不保密团。 ( 请在以上相应方框内打”) 作者签名：立囱加l 日期：弘f o 年夕月7 日 刷磁轹爹爹声旷川产乡月夕日 湖南省“强县扩权”改革试点研究 1 摘要 近些年来，随着经济体制的转轨和社会的转型，我国县域经济的发展可谓突 飞猛进，而原本推行的市管县体制对县域经济发展的消极作用却日趋凸显，成为 束缚县域经济发展的体制性因素。在如何使县域经济健康、快速发展的问题上， “强县扩权”改革成为理论界备受关注的话题，“强县扩权”改革己然成为一个时 代潮流。为了强化县域经济，统筹城乡发展，湖南省适时地开始了“强县扩权 的探索之路。 论文第一部分讨论了“强县扩权”改革的必要性和可能性：随着社会主义市 场经济的不断完善和发展，“市管县体制逐渐暴露出的不适应性使“强县扩权 改革成为突破市管县体制弊端的内在动力；“强县扩权”改革又顺应了县域经济发 展、民生服务型政府建设、统筹城乡发展、维护基层政权和社会稳定的时代要求； 社会主义市场经济体制的逐步建立、电子政务和交通通讯条件的改善、行政隶属 关系日益淡化等为“强县扩权 改革提供了必备的条件。第二部分对湖南省“强 县扩权”改革试点的现状进行了分析。湖南省“强县扩权 改革试点取得了阶段 性的成效。但同时也存在许多问题：缺乏县级政府配套改革、部分扩权政策的执 行与有关的法律( 法规) 相抵触、垂直管理部门在扩权政策中地位模糊、扩权不 够与放权落实不到位、扩权县行政成本增加与配套资金缺乏等。论文针对这些问 题查找了产生的基本原因。第三部分总结了浙江以及四川两省改革的经验及启示： 正确把握改革的指导原则和最终目的；重视县域经济发展的基础，促进特色经济 的发展；处理好中心城市的扩张与县域经济发展的关系；同时还要处理好扩权与 束权的关系，保障县域经济健康发展。论文的最后，笔者结合浙江和四川两省改 革的经验及启示，为有效推进湖南省的“强县扩权”改革提出了对策性建议：( 1 ) 应从适当合并部分乡镇、减少县级行政区划数量、逐步撤销地级市三个方面调整 当前的行政区划以迎合“强县扩权”的需要；( 2 ) 加大对扩权县的扩权放权力度； ( 3 ) 强化县级政府的“服务型功能”，建立公共服务型政府；( 4 ) 完善配套的行 政管理体制和财政体制改革；( 5 ) 健全制约和监督权力的机制；( 6 ) 逐步、稳妥 地推进湖南省“强县扩权改革：长期规划，整体布局；先试点，后展开；分类 放权；制定权力下放程序，搞好权力的上下承接。 关键词：湖南省；强县扩权；市管县；省直管县 一一一1 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h et r a n s i t i o no fe c o n o m ys y s t e ma n dt r a n s f o r m a t i o n o f s o c i e t y , t h ec o u n t ye c o n o m yd e v e l o p m e n ta d v a n c e dr a p i d l y ，w h i l e t h en e g a t i v e e f f e c t so nt h ec o u n t ye c o n o m yd e v e l o p m e n ti m p o s e db yt h eo r i g i n a lr e g i m eo f c i t y d o m i n a t i n gc o u n t yh a v eb e e ne m e r g i n gi n c r e a s i n g l y ，b e c o m i n gt h ei n s t i t u t i o n a lf a c t o r c o n f i n i n gt h ec o u n t ye c o n o m yd e v e l o p m e n t o v e rt h ep r o b l e mo fh o wt om a k e c o u n t ye c o n o m yd e v e l o ph e a l t h i l ya n dr a p i d l y ，i n c r e a s ep o w e ro ft h ec o u n t y ，r e f o r m h a sb e c o m eat o p i cc o n c e r n e db yt h e o r yc i r c l ea n dat r e n do ft h ee r a i no r d e rt o s t r e n t h e nc o u n t ye c o n o m ya n dc o o r d i n a t et h e d e v e l o p m e n to fb o t hu r b a na n dr u r a l a r e a s ，h u n a np r o v i n c es t e p p e do nar o u t eo fe x p l o r a t i o n i nt h ef i r s tp a r to ft h et h e s i s ，t h en e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t yo f t i n c r e a s ep o w e r o f t h ec o u n t y ”i sd i s c u s s e d ：a st h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c s y s t e mc o n t i l n u o u s l v i m p r o v e da n dd e v e l o p e d ，t h ei n a d a p t a b i l i t ye x p o s e db yr e g i m eo fc i t yd o m i n a t i n g c o u n t ym a k e i n c r e a s ep o w e ro ft h ec o u n t y b e c o m et h ei n t r i n s i c d y n a m i ct o b r e a k t h r o u t ht h ed i s a d v a n t a g e so ft h er e g i m eo fc i t y d o m i n a t i n gc o u n t y ；t h er e f o r m a l s oc o m p l i e sw i t hd e m a n d so fe r ao f p r o m o t i n gt h ec o u n t y se c o n o m y ，c o n s t r u c t i n ga l i v e l i h o o d s e r v i c e 。o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，c o o r d i n a t i i n gd e v e l o p m e n to fu r b a na n d r u r a l a r e a s ，m a i n t a i n i n g t h e g r a s s r o o t sp o l i t i c a lp o w e ra n ds o c i a l s t a b i l i t y ；t h eg r a d u a l e s t a b l i s h m e n t o fs o c i a l i s t m a r k e te c o n o m i c s y s t e m ，i m p r o v e m e n t o f t e l e c o m m u n i c a t i o na n d t r a n s p o r t a t i o n ，a n di n c r e a s i n gd i l u t i o no fa d m i n i s t r a t i v e r e l a t i o n s h i p sa l lp r o v i d en e c e s s a r yc o n d i t i o n s i nt h e2 n dp a r d ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o no f r e f o r me x p e r i m e n t a la r e a si sa n a l y s e d r e f o r me x p e r i m e n t a la r e a sh a sm a d es o m e a c h i e v e m e n t s m e a n w h i l e ，m a n yp r o b l e m se x i s t e d ：l a c ko f c o u n t yg o v e r n m e n t m a t c h i n gr e f o r m ，i m p l e m e n t a t i o no fap a r to fe x p a n s i o np o l i c i e sv i o l a t e dr e l e v a n t l a w s ，t h ev a g u es t a t u s o fd i r e c t m a n a g e m e n td e p a r t m e n t s i n e x p a n s i o n p o l i c i e s ，u n c o m p l e t e d i m p l e m e n t a t i o n o f e x p a n s i o n a n d d e v o l u t i o n ，i n c r e a s i ng a d m i n i s t r a t i v ec o s t sa n dl a c ko fm a t c h i n gf u n d so fr e l e v a n tc o u n t i e s t h ea r t i c l eh a s f o u n dr e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m s i nt h e3 r d p a r t ，e x p e r i e n c ea n dr e v e l a t i o no fr e f b r m o fz h e j i a n ga n ds i c h u a np r o v i n c ea r es u m m a r i z e d ：o b s e r v i n gc o r r e c t l yt h eg u i d e l i n e s a n df i n a lg o a lo fr e f o r m ；a t t a c h i n g i m p o r t a n c et of o u n d a t i o no fc o u n t ye c o n o m v d e v e l o p m e n t ，p r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f d i s t i n c t i v ee c o n o m y ；d e a l i n gw i t h i n t e r r e l a t i o n sb e t w e e n e x p a n d i n g o fc e n t r a lc i t i e sa n d d e v e l o p m e n t o fc o u n t y h i ljiijiliiiiiilillliiiliiililiililii-l-l-lillililiiilill_- r e c o n o m y ；m e a n w h i l e ，d e a l i n gw i t hi n t e r r e l a t i o n sb e t w e e ne x t e n d i n g a n dc o n f i n i n go f p o w e r a tl a s t ，t h ea u t h o rc o m b i n i n gt h ee x p e r i e n c ea n dr e v e l a t i o no fz h e j i a n ga n d s i c h u a np r o v i n c e ，p r o p o s e da d v i c e so n c o u n t ya u t h o r i t y r e f o r mo fh u n a np r o v i n c e ： 1 ) a d j u s tp r e s e n ta d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n st om e e t t h ed e m a n do ft h er e f o r mf r o mt h r e e a s p e c t sr a n g i n gf r o mp r o p e r l ym e r g i n g s o m ec o u n t i e s ，r e d u c i n gt h en u m b e ro f c o u n t y 1 e v e ld i s t r i c t st og r a d u a l l yr e p e a l i n gc i t i e sa tp r e f e c t u r el e v e l ；，2 ) s t r e n t h e nt h e e x p a n s i o na n dd e v o l u t i o no fr e l e v a n tc o u n t i e s ；3 ) s t r e n t h e nt h e “s e r v i c ef u n c t i o n o f c o u n t yg o v e r n m e n t s ，e s t a b l i s hp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t s ；4 ) i m p f o v em a t c h i n gr e f o r m o fa d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n df i n a n c i a ls y s t e m ；5 ) e s t a b l i s ha n di m p r o v et h es y s t e mo f p o w e ro fc o n s t r a i n ta n ds u p e rv i s i o n ；6 ) p r o m o t et h er e f o r ms t e a d i l ya n ds t e pb ys t e p ： l o n g t e r mp l a n n i n g ，o v e r a l la r r a n g e m e n t ；s t a r ti ne x p e r i m e n t a la r e a sf i r s t l y ，a n dt h e n e x t e n d ：i m p l e m e n td e v o l u t i o nb yc a t e g o r y ；f o r m u l a t ep r o c e d u r e so fd e v o l u t i o n ，m a k i n g t a k i n go v e rs m o o t h l y k e yw o r d s ：h u n a np r o v i n c e ；i n c r e a s ep o w e r o fc o u n t i e s ；r e g i m eo fc i t yd o m i n a t i n g c o u n t y ；p r o v i n c ed i r e c t l yg o v e r n i n gc o u n t y i v 公共管理硕e 学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景及研究意义1 1 1 1 研究背景。1 1 1 2 研究意义一2 1 2 国内外文献综述2 1 2 1 国外研究现状述评2 1 2 2 国内研究现状述评4 1 3 研究内容及研究方法8 1 3 1 研究内容8 1 3 2 研究方法9 第2 章“强县扩权”改革试点的必要性和可能性分析1 0 2 1 “强县扩权”改革的时代要求1 0 2 1 1 县域经济发展的内在要求1 0 2 1 2 统筹城乡发展的基本要求1 l 2 1 3 民生服务型政府建设的客观要求1 2 2 1 4 维护基层政权和社会稳定的现实要求1 3 2 2 强县扩权改革的直接动因1 3 2 2 1 避免资源过度向上集中以利于县域资源的优化配置1 4 2 2 2 促使行政组织扁平化以提高政府管理的效率1 5 2 2 3 促进县级政府的政策创新1 6 2 2 4 发展壮大县域经济1 7 2 3 推行“强县扩权”改革的条件基本成熟1 8 2 3 1 社会主义市场经济体制的完善为改革提供了前提条件1 8 2 3 2 区域经济关系密切和行政隶属关系淡化为改革提供了内在动力1 9 2 3 3 部分省份的改革试点为改革提供了实践经验2 0 2 3 4 电子政务与交通条件的改善为改革提供了技术保障2 0 第3 章湖南省“强县扩权”改革试点的现状透视2 2 3 1 湖南省“强县扩权”改革试点取得初步成效一2 2 v 湖南省“强县扩权”改革试点研究 3 1 1 扩权县( 市) 行政效能有所提高2 3 3 1 2 扩权县政府职能进一步转变2 3 3 1 3 扩权县发展县域经济的积极性有所提高2 4 3 2 湖南省“强县扩权”改革试点中存在的主要问题2 4 3 2 1 缺乏县级政府配套改革2 5 3 2 2 部分扩权政策的执行与有关法律( 法规) 和文件相抵触2 6 3 2 3 垂直管理部门在扩权政策中地位模糊2 7 3 2 4 扩权不够和放权落实不到位2 8 3 2 5 扩权县行政成本增加及配套资金缺乏2 9 3 3 湖南省“强县扩权”改革试点存在问题的原因分析3 0 3 3 1 扩权县政府缺乏权力监督机制3 l 3 3 2 事权与财权不匹配3 2 3 3 3 传统的行政管理体制掣肘。3 3 3 3 4 缺乏相应的法律制度作保障3 4 第4 章浙江、四川两省“强县扩权”改革的经验借鉴3 5 4 1 浙江省“强县扩权”改革简介3 5 4 1 1 财政权、人事权和经济权三位一体同步下放3 5 4 1 2 进一步增强县域经济社会发展能力3 6 4 1 3 按照“以点带面、逐步深入、能放都放”原则进行扩权3 7 4 2 四川省“强县扩权”改革简介3 7 4 2 1 试点区域广泛和类型多样3 8 4 2 2 以先扩权再强县为思路一3 8 4 2 3 以省直管县财政体制为突破口3 9 4 3 浙江、四川两省“强县扩权”改革的经验启示3 9 4 3 1 正确把握改革的指导原则和最终目的3 9 4 3 2 正确对待“市管县”体制4 0 4 3 3 重视县域经济发展的基础并促进特色经济发展4 0 4 3 4 处理好中心城市扩张与县域经济发展的关系4 1 4 3 5 处理好扩权与束权的关系4 1 第5 章有效推进湖南省“强县扩权”改革的对策建议4 3 5 1 适当调整行政区划以迎合“强县扩权”改革的需要4 3 5 1 1 适当合并部分乡镇4 3 5 1 2 减少县级行政区的数量4 4 5 1 3 逐步撤销地级市4 5 5 2 加大对扩权县的扩权放权力度。4 5 v i 公共管理硕卜学位论文 5 3 强化县级政府的“服务型功能”4 7 5 4 完善配套的行政管理体制和财政体制改革4 8 5 5 健全制约和监督权力的机制5 0 5 6 积极稳妥地推进湖南省“强县扩权”改革5 2 坌吉 论一5 4 参考文献5 6 致谢5 9 v 公共管理硕 ：学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 “强县扩权 改革主要是指在暂时不涉及行政区划调整的情况下，将一部分 归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县( 市) ，以推进县域经 济的发展。2 0 世纪9 0 年代以来，浙江、四川、湖北、河南、安徽、湖南等省份 先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直 接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直辖县( 市) ，“强县扩权现象 引起各界广泛关注。 ( 1 ) “市管县体制”的制度环境发生变化。2 0 世纪8 0 年代初推行的“市领 导县 体制，其初衷在于以经济相对发达的城市为核心，带动周边县域农村地区 的发展，形成城乡一体化的区域经济发展格局。应当指出，这一体制在当时的政 治经济条件下，对于促进省内行政区和经济区的协调，推动区域经济社会发展起 到了一定的积极作用。但随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制， 即市管县体制的关键性变量一制度环境发生了根本性变换的情况下，这一体制不 仅逐步丧失了它最重要的制度支撑，而且这- n 度安排本身所存在的一些固有局 限也因制度环境变迁而产生了种种“制度意外”，并相继暴露出来。对于多数省区 来说，“市领导县 体制已失去当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性 因素。 ( 2 ) 经济强县产生对权力扩张的内在要求。浙江等省区的许多经济强县，由 于经济的快速发展产生了对权力扩张的内在要求。这种要求主要表现为两方面： 一方面是经济强县自身经济社会的迅速发展，市场权力逐渐强大，需要与之相适 应的政府权力来推进经济社会的更快发展，即需要政府与市场形成合力共同发挥 作用，以提高经济社会的发展效率；另一方面，在市管县体制下，经济强县需要 通过扩张权力来增强自身与地级市政府在权力与利益博弈格局中的力量，以维护 和保证自身的正当权益。 ( 3 ) 省级政府处理市县关系的客观选择。市、县两级政府由于对本级政府效 用目标的追求，不可避免地会导致两者之间发生尖锐的利益冲突。自1 9 8 2 年改革 地区体制，推行市管县体制以来，地级市往往通过截留指标、资金、项目、财政 提取和各种行政审批等手段侵占县( 市) 的利益，使中心城市自身的发展受益更大。 但随着社会主义市场经济的深入发展，特别是一些经济相对发达的省份和地区， 湖南省“强县扩权”改革试点研究 县( 市) 域经济的异军突起，市与县( 市) 利益冲突加剧，省级政府为了处理好市县 关系，促进省域经济的整体发展，必须借助于行政管理体制的创新。在行政管理 体制( 即市管县体制) 短期内难以突破的情况下，“强县扩权便成为一个恰当的、 过渡性的选择。 总之，“市管县 体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展的客观需要。 随着社会主义市场经济体制的逐步完善和改革的不断深入，市管县体制将会有所 改变。因此，变革“市管县 体制，逐步取消地级市建制，推行“强县扩权 改 革，并逐步建立扁平化的省级行政区直接领导和管理县级行政区的公共行政体制 ( 简称“省直管县”体制) 已成为一种必然趋势。正是在这一背景下，本文对“强 县扩权”改革作些理论与实践探讨。 1 1 2 研究意义 目前，理论界针对“市管县 体制改革提出许多的对策和建议，往往都是逻 辑推演分析以及经验观察的结果，缺少系统而全面的对样本进行实证分析和比较。 同时，研究视角也更多地关注于“体制层面”和“结构层面”，集中在“市管县 的体制弊端上，对改革操作层面上的研究就比较少。由于我国国土广阔、人口庞 大、民族众多、自然地理条件十分复杂、经济社会人文环境明显不同、省区之间 和城乡之间发展水平差异很大，因此，改革“市管县”体制，推行强县扩权不可 能形成一个统一的模式。而笔者的研究则是要通过对浙江等省份“强县扩权 实 践经验的归纳总结，得出“强县扩权”的一般性规律和推进的策略途径，并就为 什么不直接实行“省管县”而要先推行“强县扩权”，“强县扩权”改革要注意哪 些问题等提供一些思考，从而为我国各省的“强县扩权 改革实践提供一些有益 的指导。而且本论文的研究成果将为学术界的相关研究从新的视角提供一些研究 思路和研究依据，从某种意义上说，对于理论界和学术界的相关理论研究也将是 一个丰富和提高。 同时笔者通过对现行“市管县 体制的制度背景和体制弊端进行了分析，以 浙江四j l l 等省份为个案对当前我国的“强县扩权”改革进行了归纳和总结，在此 基础上对湖南省如何推进强县扩权改革提出了一些对策性建议。这对于湖南省理 性地选择“强县扩权”改革，科学设计县级政府的职能，尽可能地促进县域经济 发展，都有着十分重要的实践性参考价值和意义。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外研究现状述评 国外大都实行两级地方政府管理体制和城乡分治，因而基本不存在市管县的 问题，也就是说，国外基本都是地方一级行政管理单位直接管理县或者市，所以 2 公共管理硕十学位论文 并没有类似于关于省直管县、市体制方面的研究。但是与之相关的研究却很多， 主要集中在城乡一体化、县制的研究和城乡区域经济发展间的相互联系研究等领 域，而这些领域的研究与国内研究的“强县扩权”改革和省直管县体制密切相关。 1 关于城乡一体化方面的研究文献。 国外在乡城转换过程中存在着不同方式。麦克道格拉斯( m i k ed o u g l a s s ) 通过 对泰国东北部的研究，认为传统的城市极化效应可以带来城市的繁荣，但相伴随 的是农村的老龄化、区域经济的落后、农民生活的贫困。而采取城乡一体化的方 式，建立城乡联系的区域网络系统，可以促进区域城乡经济共同增长。l l j 这种设 想是一种内生的经济发展战略设想，其目的是通过建立网络构架克服城乡分离， 激活区域经济，给小城镇和乡村带来共同的利益。 斯卡利特爱泼斯坦( s e a r l c t te p s t e i n ) 与戴维杰泽夫( d a v i d 1 e z e p h ) 从第三世 界国家的发展背景入手，认为它们大多沿袭西方发达国家经济发展模式，采取“城 市偏向”的政策，忽视了乡村地区的发展，其结果是城市基础设施趋于紧张，城市 “贫民窟”人口比例不断上升等“城市病”出现。1 2 所以他们提出了一个“三维城乡合 作”模型，包括乡村增长区域、乡村增长、城市增长等。通过城乡之间的合作，可 以解决乡村与城市共同的贫困问题。 毕雪纳南达巴拉查亚( b h i s h n an a n d ab a j r a e h a r y a ) 提出通过发展小城镇，加 强小城镇与乡村之间的联系，为城乡一体化发展提供基础，进而促进乡村发展。 【3 1 资本主义田园学派的论述，侧重于通过在乡村地区或城市郊区建立城乡一体 化试验区来促进城乡一体化的发展。无论是霍华德的“田园城市”，还是芒福德的 “区域统一体”；无论是赖特与斯坦因的“区域城市”，还是麦基的“城乡区经济”， 其实质都是通过促进乡村发展来达到城乡协调发展。【4 j 资本主义田园城市学派的 理论思想对我国许多地方政府实现了城乡一体化发展具有较大的借鉴意义。 2 县制的研究文献。 国外学者对县制的研究很多，最典型的就是对美国县制的研究。美国到2 0 0 2 年为止，有记载的县共有3 0 8 3 个，其中有4 9 个县被废除或者改为市。美国的县 形成时间比较早，大都在美利坚联邦独立以前就成立，直接隶属于州政府。与中 国县域区划的地图相比，美国的区划形状要规则的多，基本都呈矩形状，这种用 严格的矩形测量法划分县域行政区的做法与我国的做法很不一样，出现这个问题 的根源就在于两种区划的出发点不同和各自国情的差异。美国县的人口规模普遍 较小，不同于人口聚集的市。 美国也存在市和县关系紧张的问题，对这方面的研究也比较多。研究美国的 县制，必须把它与市结合起来研究，因为美国城市化程度比较高，各类城市众多， 市与县的关系就比较复杂。奥斯特罗姆在美国地方政府一书中指出：“美国长 湖南省“强县扩权”改革试点研究 期以来，大部分市都是在县的辖区内，许多方面要接受县的指导，即使城市规模 壮大，实力增强以后，共同接受州的领导，但是作为点的市依然在县域内，州虽 然直接管市，但是在整个区域内，州仍然把县视为这个辖区的地方政府，作为自 己的权力延伸”。【5 】这一点特别值得在我国处理县市关系时借鉴。 3 城乡区域经济发展间相互联系的文献。 法国经济学家p a u lk r u g m a n 于2 0 世纪5 0 年代提出了增长极理论。他指出： 增长并非同时出现在所有的地方，它以不同的强度首先出现在一些增长点或增长 极上( 中心城市极核上) ，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同 的最终影响。【6 】p a u lk r u g m a n 从四个方面阐述了增长极的作用机制：技术创新与 扩散、资本的聚集与输出、规模经济效益和产生凝聚经济效果的增长极的形成等。 j f r e d m a n 的循环积累因果理论阐释了城市中心区对其边缘和外围的促进作 用和不利影响。缪尔达尔采用动态非均衡和结构主义分析方法来研究城乡地区空 间发展问题，认为市场力的作用一般倾向于增加城乡区域间的不平衡，作为城市 中心的区域由于初始优势而超前于别的地区不断获得发展，那么这种发展优势将 保持下去，并因此发展得更快，而农村将发展得更慢。1 7 j 该理论还认为，消除城 乡发展不平衡的问题在于回波效应与扩散效应的强弱对比，后者大时则有利于城 乡融合发展，反之亦然。 美国著名发展经济学家p a u lr d o m m e l 提出空间极化发展理论。该理论认 为，一国经济要提高其国民收入水平，必须首先发展其内部一个或几个地区中心 ( 核心地区) 的经济力量，这些增长点的出现意味着增长的不平衡，不平衡是增长 本身不可避免的前提条件。核心地区给其他地区带来走向增长的压力、拉力和强 制力，出现淋下效应和极化效应。淋下效应有利于缩小农村与城市的发展差距， 而极化效应则趋于扩大城乡间既有的发展差距。1 8 l 从上述研究文献中可以看出，资本主义区域经济学者强调的是城乡一体化 发展过程中的城市的带动作用，通过中心城市的资本、创新等要素的输出辐射效 应，带动中心城市周边农村地区社会经济的发展。这些理论对于我国建国后相当 长一定时期内的“城市偏向”政策制定有着较大的影响。 总的说来，以上对城乡一体化的理论认识是基本相同的，即城乡一体化是生 产力发展到一定水平，重建城乡平衡，使全部居民在任何地方都享受同等生活条 件的城市发展的最高境界。但这些思想观点应当结合中国的具体国情来分析和甄 别。 1 2 2 国内研究现状述评 国内对“强县扩权”改革问题的研究热潮开始于本世纪初。进入本世纪以来， 沿海浙江等部分省市从解决县乡财政困难、增强省级宏观调控能力、强县扩权、 发展县域经济的角度出发，“省管县”财政体制改革和“强县扩权”成为改革的焦点。 4 公共管理硕士学位论文 相应地，省直管县改革问题也成为理论界和官方的研究热点。由于国内的研究刚 刚起步，还没有形成系统的理论体系。概括起来，这些研究主要集中在市管县体 制的局限性、财政体制上的省县直管、“强县扩权”改革及其建议等方面。 1 市管县体制的局限性研究。 孙学玉、伍开昌对于“市管县”的体制弊端论述得比较全面和深刻。他们在构 建省直接管理县市的公共行政体制一文中提到。，市管县体制已逐渐偏离其改革 初期设想的长远目标，局限性越来越明显。一是“小马拉大车”问题依然存在，一 些工业基础薄弱的城市很难有力量帮助县级和乡村地区的发展；二是层次过多， 加大了行政管理成本；三是城市虚化现象严重，一些城市的农业人口依然占绝对 比重，二、三产业的比重也低于农业；四是核心型地区( 以工业相对较发达的中心 城市带领一些经济基础薄弱的县为特点) ，垂直一体化的市管县体制导致市“吃” 县、市“刮”县、市“卡”县现象；五是均质型地区( 以中心城市和所辖县有相似的经 济实力为特点) ，市管县体制逐渐失效，由于这些地区经济的快速发展，县大多升 格为县级市，“市管县”模式变成了“市管市”模式，严格意义上的“市管县”不复存 在。【9 l 何显明认为，从计划经济体制到市场经济体制这样一个体制运行环境的变化 导致了“市管县”体制的一系列制度预期趋于落空。他在市管县体制绩效及其变 革路径选择的制度分析一文中指出了种种“制度意外”：一是市管县体制并没有 建立一整套有效地促进城乡合治的制度安排，城乡合治基本上是“板块式合治”； 二是地级市管理幅度严重不均衡，客观上使得市管县体制以城带乡的功能大打折 扣；三是市县政府的本级政府利益最大化的博弈行为导致市管县体制无法有效地 实现城乡统一领导、统一协调、共同发展的制度预期等。d o 上海学者周克瑜认为，市管县体制的本质是一种城市行政区而非城市经济区， 因而不可避免地出现本身无法克服的弊端。如，一是中心城市的作用发挥问题； 二是市管县利益冲突问题等。实行市管县体制后即有明确的等级关系，市就有可 能利用其有利的行政地位以各种形式侵夺县的利益。l l l j 2 省县直管问题的研究。 关于取消市管县体制，实行省直管县的途径，比较一致的看法是按城乡分治的 原则实行市县分置，地级“市”只管理城市自身一块( 市辖区) ，县和县级市改由省直 接管理，实现省直接管理所有市和县。学者卓勇良主张，逐步弱化市管县，扩大县 和县级市政权的职权，以渐进方式实现省直管县。他还提出继续保留现有地区行署 建制，不再审批新的市管县体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件成 熟时取消地区虚级建制，直接过渡到省直管县体制。 为了解决取消市管县体制，实行省直管县后省管理幅度过大的问题，杜钢建等 学者提出了以下观点，一是调整省级行政区划，划小省区，增设直辖市，增加一级行 5 湖南省“强县扩权”改革试点研究 政区划的数量。二是借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构城县联 盟、都市联盟或相关地方政府联合组织。在省的领导下，调节城乡利益矛盾。自主 协商、解决共同问题。三是设立无治所的派出专员，负责省、县之间的上情下达和 下情上报等工作。按照一些学者们的设想，改变市管县体制，实行省直管县后，我国 的行政层级将由原来的五级( 即中央、省、市、县、乡镇) 变为四级( 即中央、省、 市、区和中央、省、县、乡镇) 。 对于改变市管县体制，实行省直管县的负面作用，有少数论者表示了担忧。他 们认为实行省直管县市体制，未必能有效解地决市管县体制的缺点，反而很可能出 现县与县之间的行政壁垒，缩小经济活动的组织空间，造成经济管理的严重混乱和 社会资源严重浪费，更加不利于市场统一化和经济一体化。同时，省级政府管辖县 级行政区大大增加，可能出现行政管理体制的无序和管理力不从心的情况，县市可 能会滥用权力、盲目攀比、追求政绩、搞形象工程，甚至滋生、蔓延一些腐败现象。 省直管县的另一种实现形式就是财政体制省县直管，这就是指县财政由原来 的通过市财政管理改为省财政直接管理，虽然一些省份的具体做法存在差异，但 是基本上都是围绕财政税收的比例和税收政策的制定以及财政收支结算等内容来 进行的。“省管县”财政体制，就是在维持现行行政隶属关系、确保各级政府既得 利益的基础上，改变原来“市管县”的财政管理模式，将县财政划归省财政直接管 理，除财政收支划分范围暂不调整外，各类补助、资金调拨等由省财政直接和县 财政结算。这实质上就是公共权力和社会资源在不同层级公共组织之间的一种再 分配。 财政体制省县直管有着重要的意义。目前比较一致的看法就是郭海鹰学者所 提出的意见，即财政体制省县直管有利于防止市级财政对县域资源的吸收和截流， 缓解市县之间的矛盾：有利于留利于县，使县有更多的财力来推动县域经济的发 展；有利于在一定程度和一定范围内提高行政效率，是对省县行政管理体制改革 的一种有意义的探索等。 但是，不少研究人员也指出了财政体制省县直管改革存在的问题。例如，王 春来认为，“这种改革存在一系列的弊端：省财政鞭长莫及，一下子直接面对那么 多的县市，感到压力很大；行政管理与财政管理不一致的矛盾，行政管理上依然是 市管县，财政体制却是省县直管，使得市县之间财权，事权和人事权不一致。改 革将导致市减少对县域发展的援助和支持”。1 1 2 1 这些情况确实在己经推行改革的 省份出现了，给改革带来了一定的压力。 3 , 6 6 强县扩权”改革问题的研究。 “强县扩权”就是通过下放部分经济、社会和行政管理权力给县，增强县自身 的管理权力，发展和壮大县域经济。从2 0 0 2 年起，湖北、河南、广东、江西、河 北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放 6 公共管理硕士学位论文 给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。与财政上的省县 直管相比，“强县扩权”的内容更加丰富，除财政管理上的权限以外，扩权县还获 得了部分经济管理的行政许可权。对于“强县扩权”运动，国内的研究人员给予了 相当的关