（公共管理专业论文）珠海市莲洲镇财政困难及对策.pdf

原创性声明 本人郑。重声明：所呈交的学位论文，是本人在导帅的指导卜，独市进 行研究：i ：作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文小包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作醺 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完伞意识剑本声 明的法律结果由本人承担。、 学位删渚签名：矽阿妒 n 期：冲，硼，日 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解巾山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位沦文并向围家主管部门或其指定机构送交论文的f 乜子版和纸质 版，有权将学位论文用于非赢利e l 的的少量复制并允许论义进入学校陶书 馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行榆索， 叮以采j j 复印、缩印或其他方法保奄学位论文。 学位论文作者繇矽嘭p 巾躲 日期：冲f 纱月，日 口期：玩旧g 年t 月 f7 日 论文题目：珠海市莲洲镇财政困难及对策 专业：公共管理 硕士生：刘德求 指导教师：王培林教授 摘要 按照“一级政府、一级财政的配置原则，我国分五级财政。乡镇财政作为最基层 的一级财政，服务的对象是中国最广大的农民，它的服务规模和质量直接影响了整个国 家财政公共职能的实现。目前，我国大部分乡镇财政运行效果不佳，在体制和收支管理 上都存在一些较为严重的问题。这些问题已引起了政府和学术界的高度关注。本文以个 案研究的方法，选定一个熟悉的乡镇作为个案模型，对其自实行农村税费改革以来的财 政运行情况进行实证研究。力求通过本人获得的第一手材料，从政策层面和操作层面上 分析基层财政存在的实际问题，找出乡镇财政运转困难的原因，对乡镇财政困难的理论 和实践问题进行深入、细致的研究和探讨，针对存在的问题，寻求其根源，探索其解决 办法，这种研究不仅具有重要的理论意义，而且具有现实的紧迫性和必要性，也为完善 地方公共财政，对发展和稳定中国基层政权在政策层面上提供一些思考和建议。 关键词：乡镇财政对策 i i t i t l e ：t h es o l u t i o nt of i n a n c i a ld i m c u l t i e s o fli a n z h o ut o w no fz h u h a ic i t y m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l i u d e q i u s u w a n gpeilin芒iupervlsor：wang a b s t r a c t t h ef i v e - l e v e lf i n a n c i a ls y s t e mi so fc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c ，w i t h i nw h i c h t h ef i n a n c i a lo fv i l l a g e sa n dt o w n si st h ev e r yb a s i cl e v e li nc h i n a ，t h e r e f o r ei s n o tq u i e ts o p h i s t i c a t e db o t hi nt h e o r ya n di n i m p l e m e n t a t i o n ，w i t hm a n y p r o b l e m st ob ee x p l o r e da n ds o l v e d s i n c et h er u r a lt a x e sa n dd u e sr e f o r m ，t h e f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e so fv i l l a g e sa n dt o w n sh a v eb e c o m eac o m m o na n d i n c r e a s i n g l yn o t i c e a b l ep r o b l e mi nc h i n aw i t hd e v e l o p m e n to ff i n a n c i a ls y s t e m i nr e c e n ty e a r s b e i n gd e e p l yc o n n e c t e dw i t ht h ep o l i t i c a ld e v e l o p m e n t ，s o c i a l s o c i e t y , a n dt h u sh a v eb e e nr e c e i v i n gi n c r e a s i n gp u b l i ca t t e n t i o n t h e r e f o r e ，i ti sh i 曲l yi m p o r t a n t ，a n du r g e n tt o c o n d u c tap r o f o u n d r e s e a r c ho nt h et h e o r ya n di m p l e m e n t a t i o no ff i n a n c i a lo fv i l l a g e sa n dt o w n s ，t o f i n do u ti t ss o u r c ea n ds o l u t i o n i tw i l lg r e a t l yc o n t r i b u t et ot h ei m p r o v e m e n to f t h el o c a lp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，a n dt ol o o kf o ran e ww a yo nt h ec o m p l e t e s o l u t i o no f s a n n o n gp r o b l e m s a sw e l la st h eo v e r a l ld e v e l o p m e n ti nu r b a n a n dr u r a la r e a s ，t h u sw i l ll a yas o l i df o u n d a t i o nf o rt h ec o n s t r u c t i o no ft h e c h i n e s es o c i a l i s t i ch a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s ：t o w n s h i pg o v e r n m e n t ； f i n a n c e ；t h es o l u t i o nt ot o w n s h i p g o v e m m e n t f i n a n c i a l d i f f i c u l t i e s i v 目录 中文摘要i i 英文摘要i i i 第一章引言( 1 ) 第一节选题的背景、目的和意义( 1 ) 第二节研究现状( 2 ) 第三节核心概念( 9 ) 第四节研究思路和方法( 1 1 ) 第二章我国农村税费改革对乡镇财政影响( 1 3 ) 第一节建国以来我国农村税费改革的简况( 1 3 ) 第二节我国农村税费改革对乡镇财政影响( 1 7 ) 第三章珠海市莲洲镇财政状况( 2 0 ) 第一节莲洲镇的基本概况和财政状况( 2 0 ) 第二节莲洲镇财政收支的对比分析( 2 1 ) 第三节莲洲镇负债对比分析( 2 7 ) 第四节乡镇财政困难的成因分析( 2 9 ) 第四章解决莲洲镇财政困难的对策和思考( 3 8 ) 第一节理顺财政体制( 3 8 ) 第二节促进财源建设( 4 0 ) 第三节强化财政管理( 4 3 ) 第四节完善转移支付制度( 4 6 ) 第五节改变城乡二元结构( 4 8 ) 结束语( 5 0 ) 参考文献( 5 1 ) 致谢( 5 4 ) v 第一章引言 第一节选题的背景、目的和意义 一、选题的背景 2 1 世纪是我国实现从传统农业向现代农业转型的关键时期。改革方案以来，我国 农业有了较大发展。但是，由于我国的国情和计划经济的长期影响，我国的“三农 问题( 农村、农业和农民问题) 长期存在而且未得到有效解决。中国的“三农问题 与整体经济及社会发展之间的矛盾，成了中国一切问题的核心，并急需解决，否则矛 盾不断积累会影响到经济发展和社会稳定。为了减轻农民负担，增加农民的收入，我 国政府一直在做出努力。自2 0 0 4 年以来，连续通过五个中央一号文件锁住“三农 问 题，关注农民命运。2 0 0 4 年中央一号文件强调坚持“多予、少取、放活 的方针，调 整农业结构，扩大农民就业，争取农民收入较快增长，加快科技进步，深化农村改革， 增加农业投入，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。2 0 0 5 年中央一号文件加 大了农业税免征减征力度，进一步深化农村改革，切实加强农业综合生产能力建设， 继续调整农业和农村经济结构，促进农村经济、社会全面发展。2 0 0 6 年中央一号文件 全面取消了农业税，稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策、拓展农民增收 渠道。2 0 0 7 年中央一号文件强调清理化解乡村债务。全面清理核实乡村债务，摸清底 数，锁定旧债，制止发生新债，积极探索化解债务的措施和办法。在严格把握政策和 加强审核的前提下，该减免的要坚决减免，能豁免的应予以豁免。中央和省级财政要 安排一定奖励资金，鼓励地方主动化解乡村债务。2 0 0 8 年中央一号文件强调切实加强 农业基础建设，既要立足当前，又要谋划长远，必须进一步深化对农业基础地位的认 识，努力保障农产品基本供给，不断加大强农惠农政策力度，大幅度增加农业农村投 入，集中力量办成几件大事，突出抓好基础设施建设，加快改善农业生产条件，着力 强化农业科技和人才支撑，大力发展社会化服务，加快农村社会事业发展，逐步提高 农村基本公共服务水平，稳定完善农村基本经营制度，继续深化农村改革，为农村发 展提供体制保障。 中央的五个一号文件，在税费改革和农业税取消的过程中，对减轻农民负担，增加 农民的收入起到一定的积极作用。但在税费改革和农业税取消过程中，也出现了诸多问 题。其中，有些问题是本来就存在的，只不过农村税费改革使得这些问题渐渐浮出水面， 如乡村债务、乡镇财政困难等。乡镇政府大面积负债的严峻现实，如果不采取切实可行 的举措加以遏制，任其继续恶化，不仅严重影响我国农村经济体制改革的深入和农村经 济的可持续发展，不利于乡镇政权的正常运行和农村社会的稳定，而且也直接影响到整 个国民经济持续、健康和快速发展。这不仅是一个经济问题，同时也是一个事关全局、 影响发展和稳定的重大社会问题。乡镇财政困难和乡村债务问题的存在无形中降低了税 费改革的效果，成为进一步深化农村改革的障碍。乡镇财政困难问题成为了当今政府官 员和学者研究的焦点。 二、选题的目的和意义 农业、农村和农民问题日益成为政府、新闻界和学术界普遍关注的焦点，中央在大 政方针和战略部署上一直提出并强调要把解决“三农”问题作为全部工作的“重中之重”。 乡镇财政问题也成为了近年来专家学者以及政府寻求化解“三农”问题的一个热门研究 领域。破解乡镇财政困难对于解决“三农”问题，改善乡村治理状况，统筹城乡发展， 提高乡镇政府运作效率，构建和谐社会等等都具有十分重要的作用。因此，分析研究和 妥善解决好我国乡镇财政运行中存在的问题，对于提高农村政权运行的效率和水平，促 进广大农村地区经济社会协调发展无疑都具有非常重要的意义。笔者力图通过实际调 查，运用财政分权理论、熊彼特一希克斯一诺斯命题、分税制原理，对珠海市莲洲镇财 政收支进行对比分析，分析税费改革后乡镇财政运行存在的问题，尝试提出解决乡镇财 政困难的途径和对策，为政府摆脱乡镇财政压力提供参考。 第二节研究现状 有关乡镇财政困难和税费改革研究的著作和文章非常多，本文试将关于乡镇财政问 题的相关研究和学术成果进行梳理和评述。 2 一、关于我国乡镇财政的研究 ( 一) 关于乡镇财政功能的研究 1 9 8 3 年我国实行政社分设、组建乡政府时，乡镇政府功能被定位于保障乡镇政府 能有效地运作。谭成秋认为，乡镇财政将在保证人员经费和业务基本维持经费的前提下， 集中于社区农民的公共事业方面。“ ( - - ) 关于乡镇财政来源的研究 “我国农村财政制度创新与政策选择课题组旺认为，乡镇财政来源有主体税收、 上级财政转移支付、收费和政府举债四种方式。谭秋成提出乡镇财政来源分为预算内收 入、预算外收入和自筹资金三个部分。 ( 三) 乡镇财政现状及成因的研究 项继权认为，在我国财政分权体制下，当前乡镇政府和村委会组织面临着严重的财 政困难和债务危机。乡镇财政困难及债务运行是一个普遍的现象，原因有基层政府机构 增设和人员膨胀、中央对地方财政汲取力度过大和财税体制的缺陷。 李鲁红提出，经济发展水平低是乡镇财政困难的基本原因，不合理的财政体制加剧 了乡镇财政收支矛盾，政治体制改革滞后，导致乡镇财政负担沉重。“ 陈明增认为，从审计调查来看，乡镇财政普遍吃紧、财政赤字已成为影响乡镇政权 建设和制约农村经济发展的一个突出问题。因此，解决和消化乡镇财政赤字问题，应摆 上各级党委、政府的重要议事日程。 ( 四) 关于财政压力下乡镇政权研究 彭勃、金柱演认为，中国乡村制度，特别是乡镇政府的历史变迁过程是国家对乡村 控制力不断加强的过程。经济资源和管理体制作为两个核心因素，在国家管理形成和乡 村组织体制的变迁过程中起了持久的重要作用。伯 王雅林认为，乡镇组织体制在很大程度上仍是改革前“党政经”高度一体化、以行 政支配为主导的旧体制，权力高度集中，缺少约束和权力制衡，由此衍生出乡镇权力体 ( 1 ) 谭秋成地方分权与乡镇财政职能中国农村观察，2 0 0 2 ，0 2 ( 2 ) 中国社会科学院2 0 0 2 年第一次工作年会 ( 3 ) 项继权乡村关系行政化的根源与调整对策北京行政学院学报，2 0 0 2 4 ( 4 ) 李鲁红转变政府职能推进公共服务社会化天水行政学院学报，2 0 0 6 6 ( 5 ) 陈明增乡镇财政的现状和出路中国审计报，2 0 0 0 3 ( 6 ) 彭勃、金柱演国家与乡村社会关系发展沿革中共福建省委党校，1 9 9 9 系很强的自我扩张惯性，导致乡镇财政形成了“吃饭财政”。“ 邓成明认为，财政压力导致基层政权提供公共产品的范围和领域发生了变化，既不 能对农村社区实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善的服务，因此需要重新理 清各级政府事权和财权的划分。2 黄伟志认为，政府首先要保证纯粹的公共产品，解决好义务教育、总体社会秩序稳 定、社会保障、可持续发展等问题，在税收分配和政府间转移支付等方面则需要对各级 政府的财力格局进行新的调整。o ( 五) 关于农村税费改革与乡镇财政的研究 郑龙真、史清华认为，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡 镇财政向农民收费和集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头，同时乡镇财 政大量削减“三个缺口 预算内缺口、预算外缺口、自筹资金缺口，成为乡镇政府 运行的桎梏。4 陈锡文指出，中国基层政府的财政窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革， 多年沉病才得到迅速释放。这个问题实际上是一个两难问题。农民减负，县和乡、村就 要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府就难以保持正常运转。 秦晖认为，税费改革前，县乡财政主要依靠税收以外的各种收费来维持运转，等于 把税收体制内财力不足的包袱甩给了农民，形成了农民负担。改革后，如果不能从根本 上解决县乡财政困难，迟早会转嫁到农民头上，形成新的农民负担，出现所谓“黄宗羲 定律”。 贾康和白景明认为，我国政府的管理体制层次划分太多，降低了分税制的效率，造 成乡镇财政困难。政府的层级划分太多势必会增加各级政府分税的难度，不得不增加共 享税的比重，这就会使得各层次财源不对称，导致财力分配紊乱、低效，再加上支出下 移，乡镇财政就会越来越紧张。订 ( 1 ) 王雅林政治学研究农村基层的权力结构及其运行机制，1 9 9 8 1 ( 2 ) 邓成明论农村改革与农村政治稳定政治学研究，1 9 9 6 2 ( 3 ) 黄伟志乡村经济的崛起农村财政与财务，2 0 0 2 3 ( 4 ) 郑龙真、史清华农村家庭生育行为的博弈分析农业经济问题，2 0 0 6 3 ( 5 ) 陈锡文当前中国的三农问题与出路中经专网，2 0 0 2 ( 6 ) 秦晖税费改革、村民自治与强干弱支历史的经验与现实的选择开放时代，2 0 0 1 9 ( 7 ) 贾康、白景明县乡财政解困与财政体制创新经济研究，2 0 0 2 2 4 ( 六) 取消农业税与乡镇财政的研究 祝子萍、刘玉风认为，取消农业税促进农村经济和社会的发展，同时也给乡镇财政 带来了一些不利影响。因此，必须通过深化乡镇财政体制改革来化解乡镇财政困境。n 王新勇、翟年祥指出，中央取消农业税后，乡镇财政特别是以农业为主地区的乡镇 财政将更加困难，这已严重影响了乡镇的公共服务水平和政府的有效运转，所以乡镇财 政急需解决。认为应该从“开源”和“节流”两个方面针对造成现行县乡财政危机进行 分析。2 王秀芝、赵桂菊认为，农业税取消后在减轻农民负担的同时，也给基层政权运行带 来了一些负面影响。这主要表现为乡镇政府财政陷入困境，乡镇债务沉重，偿付能力大 幅度削弱，乡镇政府供给公共物品的能力大幅度降低等，应从乡镇体制改革方面来解决 农业税取消后乡镇机构出现的困难和问题。 王欣认为，促进乡镇财政走出困境的关键是调整乡镇政府的职能范围，使其退出竞 争领域；改革财政管理体制，合理划分事权；改革乡镇行政管理，整合乡镇范围内公共 资源完善财政转移支付制度，保障乡镇政府的正常运转和农村公共产品的供给；体现反 哺农业的基本要求，加大对农业的投资。“ 二、国外的相关研究 国外极少有国家单独设立乡镇一级财政，故而专门研究乡镇财政的文献资料较少， 但对地方财政收支的研究比较常见。如t i e b o u t ( 1 9 5 6 年) 认为，不同辖区以不同的价 格提供不同数量的公共产品后，居民可以选择最适合自己偏好的辖区居住，即以足投票。 奥茨的分权理论，则从效率角度解释了公共服务支出责任的划分。施蒂格勒则阐明了地 方政府存在的必要性，认为分税制是处理纵向财政分配关系的一项目今较好的制度，并 根据集权分权程度把各国分税制分为三类：以美国为代表的管理权限分散的联邦制国家 的分税制，以法国为代表的管理权限集中的单一国家的分税制，以日本为代表的介于两 ( 1 ) 祝子萍、刘玉风试论取消农业税政策对乡镇财政的影响商场现代化，2 0 0 6 1 7 ( 2 ) 王新勇、翟年祥取消农业税后的乡镇财政困境及对策乡镇经济，2 0 0 6 7 ( 3 ) 王秀芝、赵桂菊农业税取消后乡镇财政的困境与出路河北金融，2 0 0 6 8 ( 4 ) 王欣宏观经济形式下的财政政策转型山东经济战略研究，2 0 0 4 ，1 0 者之间的分税制。公共财政对地方财政作用进行了范围界定，即以弥补市场缺陷去介入 经济，以不降低市场机制本身的运行效率为限，要保证公平和效率的目标在辖区内实现。 通过对以上所列文章的归纳、类比，会发现作者们的视线涉及内容广泛，从乡镇 债务到乡镇公共产品供给，从乡镇财政管理体制改革到农村公共财政体制框架建立，从 农民负担问题到农村税费改革，从农村义务教育改革到财政转移支付等等，阐述角度各 异，讨论程度不一。他们多从某一学科出发，不利于问题探讨的进一步深入；缺乏定量 与定性研究相结合的实证研究；在一定程度上忽视了我国市场化进程中，乡镇政府职能 转变的公共财政定位。本文试图利用相关理论为基础，从实证研究的角度，重点研究乡 镇财政困难形成主要原因和解决的方法。 三、乡镇财政理论基础 ( 一) 财政分权理论 不论是发达国家还是发展中国家，实施财政分权趋势越来越明显，财政分权是指中 央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面有一定的自主权。我国改革 开放初期，就以“减税让利”的税制改革为先导拉开了改革开放的序幕，1 9 9 4 年的税 制改革进一步建立了分税制的财政分权体制，我国也经历了财政逐步分权的历程，从这 可以得出，财政分权有着其经济发展规律的必然性。并非所有公共产品都要由中央政府 直接生产提供，也不是所有公共产品都能在全国范围内分配。我国现行分五级政府，地 方政府能够提供合适的公共产品的前提是地方政府手中必须拥有一定程度的资源配置 权，因此，乡镇政府的地方分权能够为资源配置带来效率。 1 、地方性公共产品与受益区域 根据公共产品受益范围的大小，我们将公共产品分为全国性公共产品、准全国性公 共产品和地方性公共产品。基于受益学说原则，“谁受益，谁付费”，即公共服务的供给 应由享受它们的人来支付成本，提供地方性公共产品的税收应该来自相应的政府层级， 并且地区之间所偏好的公共产品各不相同，分散化配置将有助于效率的提高( m u s g r a v e ， 1 9 5 9 ) 。对于公共产品的受益范围与规模经济问题，布坎南也作出过详细的论述“在各 级政府之间的经济的或有效的职责划分取决于公共行动溢出效应的地理范围的大小。每 一种公共性的产品和服务仅仅对相对的一组人口来说是公共性的，这组人口的范围大小 6 决定了应该履行职责的政府单位的规模经济。 2 、奥茨的分权定理 奥茨( w a l l a c ee o a t e s ) 在财政联邦主义一书中，为地方政府的存在提出了 一个分权定理。她通过一系列的假定，将社会福利最大化表达为一个线性规划，并求解 得出资源配置处于社会福利最优化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件 时发现，在等量提供公共产品这个条件下，某些公共产品由地方政府提供优于中央政府， 这是因为“关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说 都是相同的，那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则 总是要比由中央政府向全体选民提供任何制定的并且一致的产出量有效得多”。 3 、偏好误识问题 美国经济学家特里西( r i c a r dw t r e s x h ) 从理论上提出了偏好误识问题。他认为， 由于信息不完全，中央政府在提供公共产品的过程中存在失误可能性，而由地方政府来 提供公共产品存在着某种优越性。由于不确定性和不完全信息的存在，在对地方区域居 民偏好的认识上，中央政府处于不利的地位，在一个由中央政府对其所属的各个地区提 供地方性公共产品的社会中，一般都存在向所有地区提供统一公共产品的倾向，而较少 考虑地区偏好的差异，从而造成社会经济福利的损失。如果将提供决策分散化，某一特 定地方公共产品的收益主要由某一特定人群享用，而代表这一人群的地方政府的决策最 有可能准确反映他们的偏好，以保证各地区根据特定人群作出集体选择，并提供不同数 量和品种的公共产品。 4 、以足投票 蒂布特的“以足投票 理论认为，根据个人效用最大化假定，个人要在迁移偏好和 迁移边际成本与边际收益之比相等时，才会停止寻找最好的地方政府的努力。蒂布特指 出，人们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围，是由于他们想在全国寻找地方政府所 提供的服务与所征收的税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用达到极大化。当 他们在某地发现这种组合符合自己的效用极大化目标时，他们便会聚集在这一区域内从 事工作，接受和维护当地地方政府的管辖，这个过程就是所谓的“以足投票 ( v o t i n gb y f e e t ) 。“以足投票”理论相信，如果全体居民都如此进行自由的搜寻，那么，各地方之 间在公共服务与税收的组合上就会相互模仿，相互学习，这样下去，整个社会就会达到 福利极大化。 5 、政府间竞争 政府行为理论和焦点集中这样一个事实，即政府管理者可能缺乏以最低可行的成本 从事生产的激励。如果在私人市场中，企业的经理不能使既定效益成本最小化，那么他 们可能最终被赶出企业，相反，政府管理者却没有这方面的硬约束。然而，如果公民能 够在社区之间进行选择，那么管理上的混乱和无效率可能使居民迁到其他社区。这一约 束可能激励政府管理者更有效地履行职责，并且更加关心公民的愿望和偏好。政府间竞 争最为直接的手段是“税收竞争 ，一般是指地方政府通过税收支出吸引其他辖区资源 的流入而扩张税基进而增加政府收入，或通过输出税负使得在不增加本辖区居民的实际 税负的前提下尽可能地从其他辖区获取收入的行为。 ( 二) 熊彼特一希克斯一诺斯命题 此命题是何帆在总结熊彼特、希克斯和诺斯的相关论述观点的基础上提出来的，其 内涵是财政压力决定改革的起因和路径。尽管这一理论更多是从国家的层面去探讨财政 压力与行政制度变迁的关系，然而对于研究乡镇财政困难无疑提供了一个很好的理论基 础，那就是乡镇财政困难的凸现倒逼乡镇财政体制的完善和农村综合改革的加速。“ 财政是政府存在和运作的物质基础。财政不仅是经济范畴，也是政治范畴；不仅是 经济制度，也是政治制度。熊彼特在1 9 1 8 年发表的税务国家的危机中指出，财政 体制与现代国家制度有着密不可分的联系，“税收不仅有助于国家的诞生，而且还有助 于它的发展。税制是一种机构，它的发展促使其他机构的发展，一旦税收成为事实，它 就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而变革社会结构。”希克斯认为，近代民族 国家起源于1 6 世纪的西欧，这次历史变革的主要原因就是财政压力，即君主们需要大 笔金钱去支付战争费用。国家努力克服财政压力，一方面，不断寻求向新财富征税，这 导致了现代税收制度的建立；另一方面，由于日常征税仍然满足不了非常时期的军费开 支，所以借债就成为非常迫切的任务。信用是借债的关键，结果，西欧国家寻求借债的 努力，促进了资本市场和整个金融体系的成熟。诺斯在考察欧洲民族国家的兴起时，也 非常重视财政压力对国家政策调整的影响。他还进一步指出，国家在面对财政压力挑战 时的对策，从长远看决定一国经济的兴衰。 何帆将熊彼特、希克斯、诺斯的上述观点总结为“熊彼特、希克斯、诺斯命题”， 其含义是财政压力决定改革起因和路径。 ( 1 ) 熊竞基层政区改革视野下的乡镇财政解困研究打印稿华东师范大学，2 0 0 5 7 8 ( 三) 分税制原理 分税制是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分税分级财政管理制 度。它是国际上市场经济国家通行的一种财政分配体制，是处理中央与地方财政分配关 系的一种较为规范的方式。作为实行市场经济的国家普遍实行的一种制度，分税制将一 个国家的全部税种在上下级政府之间进行划分，以此来确定中央财政和地方财政的收入 范围，其实质是根据各级政府的事权确定其相应的财权，通过税种划分形成中央和地方 两个收入体系，为各级政府行使相应的事权提供稳定的收入来源。分税制是一种较为规 范、科学的财政管理体制，有利于协调中央与地方的财政分配关系，有利于促进企业平 等竞争和统一市场的发育和完善，有利于国家产业政策的贯彻和实施，还有利于促进地 方合理发展经济，有效地利用各种资源，提高经济效益，最终增加财政收入。 在分税制条件下，还有必要进行税收协调。这里的税收协调不是指政府与纳税主体 之间的税收协调，而是各级政府之间的税收协调，通常表现为转移支付制度。实施转移 支付通常有三种类型：一是弥补地方公共物品收益外溢性的补偿性转移支付；二是综合 转移支付；三是专项转移支付。一般来说，在通常情况下三种类型可同时被采用，但各 国的实际做法有很大的不同。国际上通行的分税制按集权、分权的程度区分，大体可分 为三种类型第一类是管理权限分散的联邦制国家的分税制，以美国最为典型，原联邦德 国、意大利、瑞典、丹麦和挪威等国家实行的分税制也属于此类。第二类是管理权限集 中的单一制国家的分税制，法国是其代表，英国、匈牙利等国家实行的分税制也属于此 类。第三类是介于上述两者之间的日本式分税制。 在我国现行分税制的实施中，实际上增加了中央的税收和中央的控制力，因为税源 广且有保障的税收中央占了大比例，到了乡镇政府一级税收零散且不好收，这也是造成 乡镇财政困难的因素之一，因此，近年来各级地方政府和学者呼吁中央政府进行分税制 改革。 第三节核心概念 乡镇政府 乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低层级，直 9 接面向农民工作，负责党和国家政策、法律的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划 和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共服务。 乡镇政府职能 职能是事物、机构本身具有的功能或应起的作用，政府职能是政府机构所发挥的作 用。政府职能的确定是各种相关社会行为主体与政府相互作用的结果。一方面，政府职 能总是相对于一定社会主体而发挥作用的，是一定社会主体实现其利益的工具，正是这 些行为主体规定了政府的职能另一方面，政府是政府职能活动的主体，只有当政府接受 并执行了外界的职能要求之后，主观的职能要求才转化为实际的政府职能。政府接受职 能要求决定于四个方面：一是现存的政府结构，二是政府的自身利益，三是政府承担职 能的客观条件，四是政府决策机制。建立完善的乡镇财政制度，首先应正确、合理地确 定乡镇政府的职能。严格地讲，政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。相对来 说，划分中央与地方政府之间的职能容易一些，而要确定各级地方政府之间的职能却较 为困难，要十分清楚地确定乡镇政府的职能就更加困难。 乡镇财政 乡镇财政是农村基层政权依靠行政强制力量，为支撑基层政权活动，提供社区公共 产品和服务而进行的资金筹措和运用。也就是说乡镇财政是农村基层政权为了维持其存 在、实现其职能而借助于公共权力进行的理财活动。 农村税费改革 农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后农村的又一重大改革。2 0 0 0 年，党中央、国务院率先选择安徽省进行农村税费改革试点，主要内容可以概括为“三 个取消、一个逐步取消、两项调整、一项改革。“三个取消 ，指取消屠宰税、取消乡 镇统筹款、取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费及政府性基金和收费。 “一个逐步取消”，指用三年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务 工。“两个调整”，指调整农业税政策、调整农业特产税征收办法。“一项改革”，指改革 村提留征收使用办法，采用征收农业税附加的形式征集村集体使用的资金。2 0 0 1 年4 月，国务院办公厅发出关于2 0 0 0 年农村税费改革试点工作有关问题的通知，决定暂 l o 缓扩大农村税费改革的试点。2 0 0 2 年3 月，国务院办公厅发出关于做好2 0 0 2 年扩大 农村税费改革试点工作的通知，要求在总结安徽等地试点经验的基础上，按照“积极 稳妥、量力而行、分步实施的原则，将试点范围扩大到全国2 0 个省份。2 0 0 3 年9 月，国务院办公厅发出关于全面推进农村税费改革试点工作的通知，指出2 0 0 4 年农 村税费改革试点工作的总体要求：总结经验，完善政策；全面推进，分类指导；巩固改 革成果，防止负担反弹。2 0 0 4 年1 月，中共中央发布“一号文件”，提出逐步降低农业 税税率，同时取消除烟叶外的农业特产税。2 0 0 5 年3 月，温家宝总理在十届全国人大 三次会议上宣布，2 0 0 6 年全面取消农业税。农业税的全面取消，标志着我国农村税费 改革迈出了飞跃性的一步。 第四节研究思路和方法 一、研究思路 农村税费改革后，乡镇财政会出现怎样一个局面，是本文要着重探讨的一个重要问 题。本文从建国后农村税费改革的过程及其影响出发，结合典型乡镇案例，实地调研农 村税费改革前后乡镇财政状况，分析乡镇财政出现困难的原因，最后提出解决乡镇财政 困难的建议和对策。 二、研究方法 本文主要采用了综合分析法，运用搜索工具广泛搜集了迄今关于本文研究的文章、 资料，查阅了大量文献和杂志，并予以系统梳理、归纳和总结；通过文献调查，获取了 关于此领域的研究资料与理论框架。其次运用了实地调查法，从实证经验中找到研究主 题的支持材料，2 0 0 8 年初以来，笔者前往珠海市斗门区和莲洲镇进行实地调查研究工 作，并重点采访了莲洲镇的主要领导，本文中的部分观点的支持材料便得益于实地调查。 再次，运用了定性分析和定量分析相结合的研究方法，从大量的数据中统计分析，并借 助相关理论进行分析。 拟研究解决的关键问题 农村税费改革后虽然取得了一定的成绩，同时我们也得冷静地思考所遇到的问题。 乡镇政府在财政窘迫条件下需要正常运转。基于此问题，本文拟解决的关键问题有：第 一，分析农村税费改革对乡镇财政的影响，乡镇财政收入一般分为三个部分，即预算内 收入、预算外收入和乡镇自筹收入。在农村税费改革后，乡镇财政减少了一部分财政收 入，现在很多乡镇，特别是农业型乡镇财政负债累累，大都入不敷出，依靠上级政府的 转移支付，自主发展能力很差。第二，分析农村税费改革后乡镇政府的运转情况。针对 乡镇财政运转困难问题，找出解决困难的途径和对策。 四、论文的基本结构 本文共分个部分，按照提出问题、分析问题、解决问题的思路展开，全文基本结构 如下： 第一章是导论，提出本文选题的背景、目的和意义、相关内容的文献综述、论文拟 研究解决的关键问题、论文研究的思路和方法、论文的基本结构、乡镇财政困难产生的 理论依据以及可能的创新和不足。 第二章是我国农村税费改革及其分析，本章主要从建国后农村税费改革的历简况和 税费改革对乡镇财政的影响两个方面进行详细的阐述和分析。 第三章是分析珠海市莲洲镇财政状况，主要从莲洲镇概况、农业税取消前后乡镇财 政收支和负债进行对比分析，找出农业税取消后的绩效和给乡镇财政带来的困境，分析 乡镇财政困难的成因。 第四章是解决乡镇财政困难的对策和思考，在分析珠海市莲洲镇财政状况后，提出 解决乡镇财政困难的途径和对策。 1 2 第二章我国农村税费改革对乡镇财政影响 第一节建国以来我国农村税费改革的简况 新中国的农业税制始于1 9 5 8 年国家颁布的中华人民共和国农业税条例，此后， 随着农业的发展，农业税税种和税率经历了数次调整，总的趋势是征税范围逐步扩大， 税率持续提高，农业税收入以及占农业总产值的比重逐年增大( 见表3 1 ) 表3 1 农业税与农业总产值增长比较( 单位：亿元、) 年份农业税农业总产值农业税占农业总产值比重 1 9 5 83 2 5 95 3 7 06 1 1 9 8 43 4 8 43 2 1 4 11 0 8 1 9 8 54 2 0 53 6 1 9 51 1 6 1 9 9 08 7 8 67 6 6 2 11 1 5 1 9 9 52 7 8 0 92 0 3 4 0 91 3 7 1 9 9 94 2 3 32 4 5 1 9 11 7 3 2 0 0 04 6 5 3 12 4 9 1 5 81 8 7 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 1 ) 除农业税之外，各种收费、摊派、集资更是名目繁多，花样百出，农民的税负日益 加重，与此相关的农民集体性上访事件逐渐增多。农民负担沉重不仅制约农村生产力的 发展，而且成为制约国家经济发展的瓶颈，更是成为威胁社会稳定的重要因素。因此， 2 0 世纪9 0 年代以来，农民负担问题日益成为政府部门、学术界和媒体关注的对象。 建国后我国农村税费改革不同阶段都有明显特征，大体上可以分为四个阶段。 一、地方自发试点改革阶段，摸着石头过河( 1 9 9 3 年一一1 9 9 9 年) 自1 9 9 3 年起，我国大约有个2 0 省的5 0 多个县自发进行了农村税费改革试点。n 其中比较典型的方式有安徽省太和县的“税费合一 ，湖南省武冈市的“费改税 ，贵卅i 省泥潭县的“税费统筹”，湖北省枣阳市扬档镇的“土地负担大包干 ，河北省正定县的 “公粮制 和魏县的“税费合一、人地分摊”。归纳起来，这些做法不外乎四种模式： ( 1 ) 林善浪中国农业发展问题报告北京：中国发展出版社，2 0 0 4 一是公粮制模式，以河北正定县为代表，主要做法是“税费征收、纳入定购、明确权责、 税卡规范”。二是农村公益事业建设税模式，是以湖南省武冈县为代表，主要做法是将 农民负担的三提留、五统筹统一规范为“农村公益事业建设税。三是税费大包干模式， 是以贵州省嵋潭县为代表，基本做法是“税费合并，定量征收，统一结算，分头管理， 一定五年不变。四是安徽试点方案，它是中央认可的指导性方案，基本内容是“三个 取消，一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即取消乡统筹款，取消农村教育集资等 专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一 规定的劳动积累工和义务工，调整农业税政策，调整农业特产税政策，改革村提留征收 和使用办法。各地尽管具体做法不一，但思路大体相同。认为农民负担过重的主要原因 是乡镇财政不民主，乡镇政府搭车收费或巧立名目乱收费，所以想方设法规范乡镇政府 的行为，调整好乡镇政府和农民的利益分配关系。于是，在坚持城乡二元税制结构格局 下，试图实行乡镇财政民主制，重点改革现行农业税费征管办法，实行“费改税 ，将 农业税费合并征收。o 从实际效果来看，各地自发进行的这些税费改革，明确了税费项目，简化了征管办 法，因而提高了农民负担的透明度，比较有效地遏制了“三乱”，在一定程度上控制和 减轻了农民负担、改善了农村干群关系、促进了农村经济发展，取得了一定成效。但是， 由于这些改革只是简单地从形式上和表面上对农村税费征管方式进行改良，并没有认识 到农民负担沉重的根本原因是我国现行国民收入分配政策中含有对农民不合理的税费 项目，因而不可能真正从根本上去触动现行农村税费制度深层次的问题，其效果也就仅 仅局限于遏制既不合理也不合法的收费项目，防止乡镇政府随心所欲乱收费。 另外，这些改革对农民硬约束，对乡镇机构和上级部门软约束，配套改革没跟上， 制度上也有缺陷。从三种改革模式来看，农民承担的所有税费负担并非都有理论依据和 法律依据，而是自上而下“量出为入 作为硬性任务确定并分解下达的，农民对此不能 说半个“不字。o 而乡镇政府作为改革规则的制定者，一般情况下既不关心其所作所 为是否有理论基础，也不理会是否与有关法律法规相悖，只管在行政上能交差。所以， 改革办法中的权利和义务很不对等。可见，由于制度上的缺陷，地方自发试点阶段的农 村税费制度改革只能达到暂时减轻农民负担的目标。 总的来看，地方自发试点阶段的改革是一种应急之举，目的在于紧急控制农民负担 ( 1 ) 李兰英解决乡镇财政困难推进农村税费改革 万方数据中国学位论文全文检索库，2 0 0 5 1 4 恶性膨胀，达不到规范和稳定农民负担的长远目的，理论上和实践上都不可行。 二、中央指导试点改革阶段( 2 0 0 0 年2 0 0 1 年) 在这期间主要有两个标志性文件，一是中发( 7 ) 号中共中央、国务院关于进行 农村税费改革试点工作的通知，二是国发( 5 ) 号国务院关于进一步做好农村税费改 革试点工作的通知。通知决定在安徽进行农村税费改革试点工作，两个通知也都明确 了改革的主要内容是“三取消、两调整、一改革”，既取消乡统筹、农村教育集资等专 门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资取消屠宰税；取消统一规定的劳 动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法，对农村 税费改革中出现的政策性问题进行及时的修正，特别是对农村教育管理、乡财政管理体 制、乡镇合并与机构精简、平衡不同从农民负担等问题做出具体的规定。 中共中央2 0 0 0 年第7 号文件确定的指导性改革思路，依据公共物品理论，首先清 理了对农民来说虽然合法但明显不合理的税费项目，这些触动制度的举措，比地方自发 试点阶段的农村税费改革前进了一大步，深入了一个层次。同时，中央高屋建瓴，提出 了农村税费改革的配套措施，特别是精简乡镇机构、压缩财政供养人员的措施，可谓“釜 底抽薪 ，而要求抓紧制定改革的配套文件，做好有关法律法规的修改工作，可谓击中 要害。因而试点改革取得了初步成效。不过，在中央指导试点改革阶段，有关配套改革 虽然提出，但尚未落实，因而试点改革虽然取得了一定的实际成效，也遇到了一些障碍， 有些障碍甚至一时难以逾越。主要乡村两级经费缺口较大，运转出现困难，农村义务教 育难以为继；乡村负债项目多、数额大、归还难；农业税增加多、计税价格不标准；农 业特产税品目多、税率高、征收难；配套改革不到位减事、减人难以完全付诸实施。由 于诸如此类的问题未能妥善解决，因而中央指导下的农村税费试点改革从2 0 0 1 年4 月 起一度暂停扩大推行。“ 三、中央指导改革推行阶段( 2 0 0 2 年- - - 2 0 0 3 年) 2 0 0 2 年4 月，国务院办公厅发布了国办发( 2 5 ) 号关于做好2 0 0 2 年扩大农村税 ( 1 ) 国务院农村税费改革工作小组办公室农村税费改革的若干问题北京：中国财政经济出版社，2 0 0 4 1 5 费改革试点工作的通知，根据通知精神，新增包括河北、蒙古和黑龙江等在内的1 6 个省自治区为试点省份，由中央财政向其分配农村税费改革的专项转移支付资金，而另 一些沿海经济发达地区，如上海市、浙江省和广东省不享受中央转移支付资金，自费进 行扩大改革试点。这样一来，中国的农村税费改革就扩大到个2 0 省。2 0 0 3 年3 月，国 务院下发国发( 1 2 ) 号文国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见，要求 全面推进农村税费改革试点工作，并把切实做到“三个确保，即确保改革后农民负担 明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需 要，作为衡量农村税费改革是否成功的重要标志。1 基于中央指导试点改革阶段的经验和教训，中央指导下的改革推行阶段有针对性地