（公共管理专业论文）民生视角下的广州市公共支出结构分析.pdf

一 i j i 、 苎 ； 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：；乐书之 日期：抽7 年6 月留日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 ： 、 学位论文作者签名：弓畏把导师虢飞叹 日期：1 硝年c 月、6 日日期：沙1 年6 月g 日 j i 【 4 一 乏 民生视角下的广州市公共支出结构分析 专业名称：公共管理 硕士生：张挺 指导教师：马骏 摘要 从改革开放到今天，广州市在公共支出方面出现了较为明显的变化，体现在 经济建设支出占总支出比例的降低，用于科教文卫及社会保障方面支出的增加， 及行政管理支出趋于稳定等特点，本文试图通过尽可能准确的数据对广州市1 0 年来的公共支出结构进行分析，找出广州市在公共支出方面出现的较大变化的时 段，并通过文献分析找出这种变化的原因。同时，本文对广州2 0 0 7 0 8 年出现的 最新变化进行了分析，发现广州市正处于公共支出结构向民生转移的又一个高峰 期。最后针对广州的实际情况，提出进一步加大社会事业和民生支出的对策和建 议。 关键词：广州公共支出结构分析 t h el i v e l i h o o do ft h ep e o p l eo fg u a n g z h o u p e r s p e c t i v eo ft h es t r u c t u r eo fp u b l i ce x p e n m a j o r m p a n a m e ：z h a n gt i n g s u p e r v i s o r ：m aj u n a b s t r a c t s i n c e19 7 8 ，丽t 1 1t h ei m p l e m e n t a t i o no fr e f o r m i n ga n do p e n u p p o l i c y , g u a n g z h o ua p p e a r e dam o r eo b v i o u sc h a n g ei nt h ep u b l i cd i s b u r s e m e n t ，m a n i f e s t s a c c o u n t sf o rt h eg r o s sc h a r g ep r o p o r t i o ni nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n td i s b u r s e m e n t d e p r e s s i o n ，u s e si ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g ye d u c a t i o na n dp u b l i ch e a l t h a n dt h es o c i a l s e c u r i t ya s p e c td i s b u r s e m e n ti n c r e a s e ，a n dt h ea d m i n i s t r a t i o nd i s b u r s e m e n ts t a b l ea n d s oo nt h ec h a r a c t e r i s t i c s ，t h i sa r t i c l ea t t e m p t st h r o u g ha sf a ra sp o s s i b l et h ea c c u r a t e d a t at o c a t yo nt h ea n a l y s i st ot h eg u a n g z h o uf o r3 0y e a rp u b l i cd i s b u r s e m e n t s t n l c t u r e s ，d i s c o v e r sg u a n g z h o ut h es w e e p i n gc h a n g et i m ei n t e r v a lw h i c ha p p e a r si n t h e p u b l i c d i s b u r s e m e n ta s p e c t , a n dd i s c o v e r st h er e a s o nt h r o u g ht h em a s s i v e l i t e r a t u r ea n a l y s i sa p p e a r st h i sl 【i n do fc h a n g e t h i sa r t i c l eu s et h en e w e s tc h a n g eh a v e a l s oc a r r i e do nt h ea n a l y s i s ，t h r o u g ht h ea n a l y s i sd i s c o v e r e dg u a n g z h o ui sb e i n gi nt o t h ep u b l i cd i s b u r s e m e n ts t n l c 骶t oal i v e l i h o o do ft h ep e o p l es h i f tp e a k ，f i n a l l ya i m s a tg u a n g z h o u sa c t u a ls i t u a t i o n ，p r o p o s e df u r t h e re n l a r g e st h es o c i a le n t e r p r i s ea n dt h e l i v e l i h o o do ft h ep e o p l ed i s b u r s e m e n tc o u n t e r m e a s u r ea n dt h es u g g e s t i o n k e yw o r d s ：g u a n g z h o u c o n s t r u c t u o n a lr e s e a r c h ，p u b l i ce x p e n s e d f 目录 第一章导论1 第一节研究背景及选题意义1 第二节核心概念界定2 第三节文献综述7 第四节研究思路及方法1 1 第二章3 0 年来广州市公共支出总体概述1 4 第一节3 0 年来广州市公共支出规模分析1 4 第二节1 9 9 1 年以来广州市公共支出结构分析1 6 第三节广州市公共服务类支出发展分析2 1 第三章广州市公共支出转向民生的原因分析2 6 第一节1 9 9 8 年广州市公共支出向民生转变的原因2 6 第二节2 0 0 0 年在民生方面出现较大转变的原因2 8 第三节2 0 0 5 年广州市公共支出向民生转变的原因3 0 第四节近年来广州在公共支出向民生转变上的努力3 3 第四章广州公共支出向民生转变的走向与挑战4 6 第一节广州公共支出向民生转变的政策体现4 6 第二节广州公共支出向民生转变面临的挑战4 7 第三节广州公共支出向民生转变方面的措施建议4 8 结语5 2 参考文献5 3 i i i 第一章导论 第一节研究背景及选题意义 改革开放以来，中国政府的财政支出发生了巨大的变化。从根本上讲，政府 财政从1 9 7 8 年以前的“生产型”财政开始逐步向公共财政转型。1 9 8 5 年，中央书 记处代表决策层专门听取了财政部党组的一次汇报，正面提出了财政转型的基本 思路即要从原来的生产建设型财政转为经营管理型财政。但是，在9 0 年代后期 以来，我国政府财政支出结构的问题，越来越引人注目，许多研究都指出支出结 构存在的各种不合理之处。例如，o e c d 中国公共支出面临的挑战。为了解 决这些问题，真正做到“取之于民、用之于民”，在2 1 世纪初，国家明确了民生 财政的政策。然而，发展中国家财政常常存在的问题是，政策可能无法引导资金 分配，进而使得政策承诺无法兑现。本文选择广州市为案例，研究中国的地方政 府如何适应政策转型的需要调整支出结构。 从1 9 7 8 年开始到九十年代中期，在“效率优先，兼顾公平”的政策指导下， 广州市在经济方面取得可喜的成就，成了全国经济发展的排头兵，但社会问题也 日趋严重，随着党的十六大提出“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建 设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科 教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。广东省委九 届五次全会提出了“建设和谐广东”战略目标，作为加强党的执政能力建设的重要 内容。1 1 月1 3 日，中共广州市委关于贯彻( 中共中央关于构建社会主义和谐 社会若干重大问题的决定) 的实施意见正式公布实施了。实施意见首次提 出要提高基本公共产品和公共服务均等化水平，促进公共服务区域协调发展；全 面缩小义务教育学校之间的办学水平差距，逐步实现全市免费义务教育；力争 2 0 1 0 年实现社会保险市级统筹，2 0 2 0 年实现社会保险全覆盖等社会事业内容。 这些文件的下发，标志着国家省市真正开始从政策层面上重视民生，紧接着广州 二 ， 治安、社会保障、教育、医疗、环境等各项事业也出现了前所未有的好转。 公共支出是政府政策意图的反映，代表着政府活动的方向和范围。公共支出 结构的现状及其变化，表明了政府正在履行的重点职能以及变化趋势。本文试图 通过对3 0 年来广州公共支出结构的分析，找出广州发生转型的特点和因为什么 样的政策原因出现的转型，从而推测出未来广州公共支出结构的走向。 第二节核心概念界定 公共支出是公共财政的一个重要方面。在市场经济国家，公共财政对经济的 影响作用主要表现在税收和公共支出上。可以说，公共支出的数额和范围反映着 政府介入经济生活和社会生活的规模和深度，也反映着公共财政在经济和社会生 活中的地位和作用。 妒 一、公共支出的定义 公共支出( p u b l i ce x p e n d i t u r e ) 又称财政支出，是指政府为了履行其职能而 支出的一切费用的总和。公共支出一般是指政府为完成其职能、取得所需商品和 劳务而进行多种活动的财政资金的支付。就其本质而言，公共支出反映了政府的 政策选择，是政府职能行为的成本。公共支出是政府活动的一个方面，它直接反 映着政府的政策选择，同时也代表着政府提供公共物品与服务所造成的耗费。 二、公共支出分类 ( 一) 西方经济学理论中的公共支出分类 西方经济学理论中的公共支出分类当代西方经济学家在研究公共支出时，更 多地是按照支出是否在经济上直接获得等价补偿而把支出划分为资源消耗性支 出( 简称消耗性支出) 和转移性支出两类。 幻消耗性支出也称为购买性支出，是政府用税收收入购进并消耗商品和劳务 过程中所产生的支出。具体包括政府购买进行日常政务活动所需的商品和劳务的 2 支出，也包括用于进行国家投资所需的商品和劳务的支出，如政府各部门的行政 管理费支出、各项事业的经费支出、政府各部门的投资拨款等。这些支出项目的 目的和用途虽然有所不同，但都有一个共同点，即都是由财政一手付出资金，另 一手相应地获了商品和劳务，履行国家的各项职能。在这些支出的安排中，政府 同其它经济主体一样，从事等价交换的活动。我们把它称为购买性支出，是因为 这些支出反映了政府部门要运用一部分社会经济资源，这必然排斥了个人与一般 经济组织对这部分社会经济资源的购买和享用。因此，购买性支出的规模、方向 和结构，对社会的生产和就业具有直接重要影响。 b ) 转移性支出直接表现为资金无偿的、单方面的转移，主要包括政府部门用 于补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等方面的支出。这些支出的目的和用 途各异，但却有一个共同点：政府财政付出了资金，却无任何商品和劳务所得。 在这里，不存在任何交换的问题。这类支出并不反映政府部门占用社会经济资源 的要求，相反，转移只是在社会成员之间的资源再分配，政府部门只充当中介人 的角色。因此，转移性支出对社会公平分配具有重要影响和作用。 ( - - ) 国际货币基金组织在它的政府财政统计中对公共支出分类如下： 曲按支出的部门分类，可分为以下四类：经济服务支出，包括用于交通、供 电、农业和工业的支出；社会服务支出，例如教育、保健以及卫生等支出；一般 政府服务支出，包括一般公共管理、国防、公共秩序与安全支出；其他职能支出， 包括利息、对其他政府机构的转移支付。 b ) 按支出交易对象的经济性质，可以分为以下两类：资本支出，它是用于购 买或生产使用年限在一年以上并用于非军事目的的耐久产品所花费的支出，例如 桥梁、道路、学校建筑、医院诊所等的支出；经常性支出，包括工薪、其他产品 和服务( 非工薪的营运保养费用) 、利息支付、补贴和其他经济性转移支付。 ( 三) 我国公共支出的分类 中国统计年鉴中将财政支出定义为“国家财政将筹集起来的资金进行分 配和使用，以满足经济建设和各项事业的需要 。财政支出按功能性质分类主要 包括：经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他支出，分别对应着 i m f 按照职能构成分类的经济服务支出、社会服务支出、一般政府服务支出( 包 括国防费和行政管理费) 、其他职能支出。本文将对这种根据功能性质划分的我 国财政支出结构进行分析。 3 三、公共支出结构的内涵与类别 公共支出结构是公共支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称。 公共支出结构就其现象形态，它表现为各类支出的集合，表现为一定的数量关系， 但实际上它是财政职能状态和政府政策的体现。在现代理论和实践中，比较常见 的公共财政支出结构的分类方法和公共支出的结构类别，大体有以下几种： ( 一) 支出的横向结构。支出的横向结构一般是指支出的职能结构。即以政府 职能或以财政职能为标准，对财政支出进行分类所形成的结构状态。从多数国家 分类办法来考察，按职能分类多是分为：一般性公共服务和公共秩序支出、国防 支出、教育支出、保健医疗方面支出、社会保障及福利支出、住房与环境支出、 经济服务支出、其他支出等等。中国在财政统计上则分为，经济建设支出、社会 文教支出、国防支出、行政管理支出、其他支出五类。按职能划分的财政支出结 构形态，是研究财政支出结构中最基本最常用的方法。这种支出结构，它可以明 确而具体地表明，财政支出在各职能间的分配格局，和各项职能实现的程度，并 从动态上可以反映出各项财政职能在不同时期变动情况等等。 ( - - ) 支出的部门结构。财政支出是要通过各个行政部门来执行的，支出在 各部门间分配状况和使用效率，直接影响着财政职能实现程度。就预算管理而言， 按部门分类比按职能分类更具体，而且便于将财政支出与部门业绩联系起来，利 于监督和分析财政支出的效用。因此，各国在财政管理中多用部门分类。但从资 源配置角度研究财政支出效率或支出配置的优化，则以依职能分类为最佳选择。 ( 三) 支出的纵向结构。支出的纵向结构也称为支出的行政结构。现代世界 各国均依照各个国家政权的级次设置相应级次的财政，如我国财政分为中央财政 和地方财政。基本上每个级次的财政，都有其本级次的财政支出范围，从事本级 次的相对独立的财政活动。根据行政级次进行分类，就形成了财政支出的行政结 构，也可称为行政层次结构。 ( 四) 支出经济性质分类结构。支出经济性质分类结构，在实践中可作多视 角的研究，从而会呈现出各种各样的具体结构。经常使用的大体有以下两种结构 分类法。第一是以支出有无补偿为标准的分类方法。它是将支出分为购买支出和 转移支出两部分，这就是所谓补偿性支出结构。购买支出包括政府部门行政管理 4 费和公共性投资等等。转移支付支出则是财政资源只单方面的从政府手中流出， 而不能从中直接获得相应的物品和劳务。这类支出包括用于社会保障以及各种补 贴等等。第二是以支出在社会再生产中的地位为标准的分类方法，这种结构通常 被称为再生产结构。这种分类方法，在研究中又存在分类角度上的区别，有的将 支出分为积累性支出和消费性支出，有的则将支出分为维持性支出和发展性支 出，这两种分类各有其特殊意义，积累和消费结构己是人们所熟知，有必要对维 持和发展结构作一下解释。维持性支出是指用于维持社会简单再生产性的财政支 出。发展性支出是指用于社会扩大再生产的财政支出。在财政资源配置中，首先 必须把支出用于满足维持性各项需要，而后有剩余才可用于发展性各项需要。 四、民生财政 “民生 应该是继“和谐社会 之后胡温政府最响亮的概念之一。“民生财 政 伴随民生问题、民生经济而来。通俗的讲，民生财政就是政府公共财政支出 向民生倾斜，原了财政的公共、民生特性。 ( 一) 某些民生项目具有准公共产品特征 准公共产品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质。准公共产品具体包括 两种不同类型：一类是具有非竞争性但同时具有排他性；另一类是由外部效应引 起的。在民生项目中，例如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、社会保 障、劳动就业和生态环境保护等，这些项目具有较强的正的外部效应，属于准公 共产品。从经济效率的角度看，无论是正的外部效应还是负的外部效应都会导致 某些活动的过度或不足，造成资源配置的低效率，此时，政府的供给与财政的介 入符合优化资源配置效率的要求。对于产生外部经济的行为主体来说，政府一般 几 通过采取一些鼓励性措施，使其获得部分补偿，从而弥补市场失灵。美国财政学 、 家哈维s 罗森在分析外部效应时，提出了“正的外部效应一般会导致一种活 动提供不足，而补贴和税收可以解决这个问题，但必须注意避免滥用“补贴 的 观点。福利经济学家庇古也提出通过税收优惠或财政补贴来解决外部效应的观 点。从理论讲，准公共产品可以采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取 。【1 】陈共财政学( 第四版) 【m 】北京：中国人民大学出版社， 2 0 0 4 ：4 2 混合提供方式。但在实践中，对于具有外部效应的第二类准公共产品的提供方式 的决定，一般取决于外部效应的大小。当外部效应很大时，可视为纯公共产品， 采取公共提供方式。因此，政府要承担起那些具有明显正外部效应的民生项目支 出责任，比如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、社会保障、劳动就业和 生态环境保护等。 ( 二) 财政的公共性特征要求公共财政向民生倾斜 公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家普遍采用的 财政体制和财政制度，其特征主要有公共性、非赢利性、法制化和收支行为规范 化。张馨( 1 9 9 9 ) 从弥补市场失效、提供“一视同仁”的服务、非赢利性、法治 财政四个方面加以论证，认为公共性是市场性财政的的本质属性。何振一 ( 2 0 0 8 ) 认为公共性不仅是市场经济财政的本质属性，也是计划经济财政的本质 属性，我国之所以提出公共财政目标，并不是由于计划经济财政是非公共性的， 而是由于计划经济财政相对于市场经济财政存在职能越位和缺位问题，需要全面 回归到财政的公共性方向上来而提出的，因此，何振一指出财政的公共性，即满 足社会公共需要是财政的本质属性。 因此，财政的公共性不仅是公共财政的灵魂，也是财政政策的立足点和出发 点。首先，财政的公共性决定了公共财政的基本目的是提供公共服务和满足公共 需要的财力，即保证那种通过市场机制难以有效解决资源配置的领域，能够获得 充分的财力保证，例如教育、就业、社会保障等民生领域。其次，财政的公共性 特征意味着财政不是只为某一经济主体充分服务的财政，而是为所有市场活动主 体提供一视同仁服务的财政，这就要求财政政策要向满足公共需要或提供公共服 务倾斜。另外，由于政府职能决定财政职能，公共财政是与公共服务型政府相对 应的一种财政模式。而当前我国正在实现政府职能转换，已明确提出要由管理型、 全能型政府向建设公共服务型政府转变，由此公共财政制度建设和优化也就必然 成为公共服务型政府建设的重要前提和内容。 ( 三) 社会主义生产目的决定了要把保障民生作为财政政策的出发点 张馨公共财政论纲【m 】匕京：经济科学出版社，1 9 9 9 ：3 3 4 国何振一社会主义财政学创新中的几个理论认识问题【j 】财贸 经济，2 0 0 8 ，( 4 ) ：5 8 6 0 固中国社会科学院院财贸所课题组财政与民生叩财政与税务， 6 生产的目的决定于生产资料所有制的性质。在社会主义制度下，生产资料公 有制的建立，使劳动人民成为生产资料的主人，生产出来的产品归劳动人民所有 和享用，这就决定了社会主义生产的目的在于最大限度地满足全体人民日益增长 的物质文化生活需要。由于满足人民需要的资源和财富总是有限的，要使有限的 资源和财富尽可能的满足人们的需要，必须对有限的的资源和财富进行有效的配 置。由于市场失灵是一种常态，市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性 的私人产品和私人服务，满足社会成员的私人需要。对于社会成员的公共需要则 无法有效充分满足，而公共需要和公共服务又原了财政的公共、民生特性是必不 可少的。因此，就只能由某种非市场机制来满足，在我国就是财政机制。 第三节文献综述 一、公共支出理论的发展 在自由竞争时期，国外( 西方) 公共支出理论以亚当斯密的理论为代表。 到了2 0 世纪3 0 年代，经济危机导致了人们对市场不再盲目信奉，希望政府干预 经济的思潮由此兴起，以凯恩斯为代表的公共支出理论登上历史舞台。这一理论 在其后较长的一段时期内影响力极大，影响面也非常之广。到了2 0 世纪7 0 年代， 由于滞胀的出现，凯恩斯主义在某种程度上陷入困境，各种新理论纷纷出台，其 中包括现代货币主义、供给学派、理性预期学派等经济自由主义理论。由于经济 自由主义理论反对政府干预，因此它们很难付诸于实践，即使在现实生活中实践 也难得到长期的推行。 ( 一) 亚当斯密的公共支出理论。亚当斯密在国富论中指出，君主 或国家的第三件义务，就是建立并维持某些公共机关和公共工程。这类工程对全 社会是有益的，但是若由个人或少数人办理，其收益大于成本，故只能由国家来 2 0 0 8 ( 4 ) ：1 4 夏杰长财政向民生倾斜的理论依据、重点领域与基本思路 明经济学动态，2 0 0 7 ( 1 1 ) ：1 9 - 2 3 7 出面承办。亚当斯密所认定的公共支出范围较小，仅限于国防、司法行政以及 主要为便利社会商业，促进人民教育的公共设施和工程。他强调公共支出的职能 就是为市场运行创造良好的外部环境，即政府是“守夜人。 ( 二) 凯恩斯主义理论。凯恩斯在其名著就业、利息和货币通论中阐述 了公共支出问题。他否定了古典经济学时代所普遍认可的“供给可以自动创造需 求 准则。他认为，边际消费倾向、资本的边际效率和流动性偏好的共同作用， 会导致整会的有效需求不足，自由放任的体制又无法解决此问题。在市场自发调 整机制失灵的情况下，凯恩斯主张政府应该采取相机处置的宏观经济政策，尤其 是财政政策，来促使经济恢复充分就业均衡。凯恩斯主张国家积极干预经济的宏 观经济理论从通论发表到2 0 世纪6 0 年代一直占据宏观经济学的绝对主导地 位。进入2 0 世纪7 0 年代后，滞胀现象的出现使凯恩斯主义理论陷入困境，其他 学派相继兴起。 ( 三) 现代货币主义理论。2 0 世纪6 0 年代开始，以美国芝加哥大学教授弗 里德曼为代表人物的现代货币主义成为现代宏观经济学的一个重要组成部分。货 币主义经济学家继承了古典主义强调市场机制自发调整思想的传统，认为凯恩斯 提倡的相机处置的宏观政策只会产生不确定性，加剧经济自发调整的困难，不利 于充分就业均衡的恢复。他们主张政府实行平衡预算的财政政策，强调货币供给， 以保持货币存量增长的稳定和可预测性。 ( 四) 供给学派。2 0 世纪7 0 年代，供给学派兴起，其主要代表人是美国南 加州大学的教授拉弗等人。供给学派从供给方面分析，认为解决失业和通胀问题 的主导思想是提高劳动生产率和增加投资。他们主张政府减税，放松行业管制， 减少对污染的限制以及实行平衡预算政策等。 ( 五) 理性预期学派。自2 0 世纪8 0 年代开始，理性预期学派成为宏观经济 学的重要组成部分，这个学派的主要代表人是s a r g e n t 和r l u c a s 等人。理性预 期学派认为，人们会知道政策的最终结果，并对政策做出理性的反应。因此，在 理性预期情况下，政策是无效的，最好的政策就是不实施政策。只有没有被公众 预期到的“意外 的政策才会产生一定的效果。为了保持经济的稳定性，理性预 期学派的经济学家主张货币供给应该保持稳定的增长率，税率也应该保持稳定 性，同时财政政策应该具有公开性并取信于民。理性预期学派的经济思想和古典 8 主义的自由放任主张是相同的，所以理性预期学派也被称作新古典主义宏观经济 学。不同的公共支出理论，在不同时期对不同国家产生了不同的影响。亚当斯密 的公共支出理论主要应用于自由竞争时期的市场经济国家，此时公共支出的规模 较小。而2 0 世纪3 0 年代的大萧条使人们普遍认识到了政府干预经济的重要性， 凯恩义登上了历史舞台，该学派的公共支出理论对指导战后资本主义国家走出经 济低迷，实现经济的迅速恢复和发展起到了很大的作用。到了2 0 世纪7 0 年代， 滞胀问题使凯恩斯主义在现实应用中束手无策，使人们开始重新思考公共支出调 节经济的作用。相继而出的经济自由主义的公共支出理论开始影响各个国家的宏 观调控政策的改变，主要体现在各国纷纷减少公共支出，退出一些原先政府的投 资领域，推行国有经济私有化政策等。但是，由于经济自由主义与现实存在较大 差异，很难真正有效的指导现实经济。 二、国内外有关公共支出结构理论的研究 公共支出结构的长期演变与经济发展的阶段性密切相关，这种相关性最初由 美国经济学家马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 和罗斯托( r o s t o w ) 提出的公共支出结构发 展模型加以描述。他们以生产的动态理论为基础，围绕经济起飞来分析各个发展 阶段的基本特征，强调投资率的提高对经济起飞和经济增长的至关重要的作用。 该模型将经济发展划分为五个阶段：传统社会、为起飞创造条件阶段、起飞阶段、 成熟阶段、高消费时代。由于较为严重市场缺陷阻碍着经济成长，在经济发展早 期，政府投资( 经济性支出) 在总投资中占有较高的比重，公共部门在提供最基本 的经济基础设施、特别是道路、供水、电力和通讯基础设施方面，从而在促进经 济起飞方面起着重要作用，并且在很大程度上替代了私人投资：在经济发展的中 期，市场缺陷有所削弱，民间部门力量逐渐成长，因此总投资占g n p 的比重继续上 升，但公共投资占g n p 的比重会下降，并且应该对私人投资起着补充作用。此外， 无论是发展的早期还是中期，都存在市场缺陷，从而有可能阻碍经济趋于成熟， 因此，为了对付市场缺陷，政府的干预也应该增加。马斯格雷夫认为，整个发展 阶段，g d p 中总投资的比重是趋于上升的，但政府公共投资占g d p 的比重却会下 降。罗斯托则指出，一旦经济达到成熟阶段，财政支出将从关于基础设施的支出 9 一 转移到对于教育、保健与福利服务的支出。此外，( 2 0 世纪的公共支出( 维托 坦齐、卢德格尔舒克内希特) 从分析2 0 世纪各国的公共支出情况及其变化，得出 公共支出水平与国家发展水平的关系。指出工业化国家的公共支出可以比现有水 平低很多而不会牺牲重要的社会政策目标。为此，政府需要把自己的方案并对未 来国家的职能进行展望全球化要求。而人民渴望有一个“精干 而不“吝 啬 的国家。针对中国的情况中国公共支出面临的挑战( o e c d ) 主要介绍中 国支出政策的基本特点、过去1 0 年中国公共支出快速增长的内在原因以及中国 在提高公共支出的预算、执行和评估效率方面所作的种种努力，并对现有公共支 出结构存在的问题及原因进行分析。而从经济政策到社会政策：中国公共政策 格局的历史性转变( 王绍光) 一书则解释了中国公共政策在新世纪之初出现的 从经济政策到社会政策的格局改变的深刻背景。 三、文献评述 通过中国期刊网等文献资源的搜索，发现国内许多学者都发现了我国公共支 出存在的重经济轻社会事业的结构问题，并对原因从不同角度进行了分析，并提 出了对策。如阎坤、于树一的转轨背景下的公共支出结构失衡，于长革的经 济发展中影响公共支出结构的经济分析认为在经济发展过程中公共支出结构 不是一成不变的而是不断调整和变化的。在一定的时间和空间条件下，一国具体 的公共支出结构不是某一个因素决定的，而要受到多种客观因素的影响和制约， 如政治因素、经济因素、制度因素等，是诸因素共同作用的结果。归纳起来，影 响公共支出结构的因素主要包括政府职能、经济发展阶段、财政支出规模、制度 变迁和国家经济政策等。邢晟晟柳宁我国公共支出规模和结构的变化及其效 应分析利用国家统计局公布的2 0 0 0 2 0 0 5 年数据，将公共支出划分为消耗性 支出和转移性支出，对上述经济关系建立回归模型进行了实证分析，并提出建 议。王雍君建国以来公共支出结构的演变提出建国5 0 年，特别是经济改革 以来，中国公共支出结构的演变进程总体而言合乎公共支出结构发展模型，但福 利财政的早熟和维持性支出的持续膨胀脱离了正常的演进轨迹。因此，随着传统 的生产性财政模式的迅速衰落，如何确保现行的公共支出结构演进到高质量的 公共财政模式，在政策上需要引起特别重视。 1 0 部分学者从地区出发分析公共支出的问题。但很少有学者从这种转变与当地 政策的紧密性进行分析。陈继明经济转型过程中地方政府职能的演变以江 苏省的公共支出分析为例通过对转型期江苏省公共支出的结构分析和影响因素 的计量检验，实证分析了地方政府职能转型的效果，并对影响地方政府职能演 变的各种变量关系作出解释。楼小尘宁波市地方公共财政支出政策分析地方 公共财政支出政策，作为地方政府促进经济发展的有力调控手段，其对一个城市 经济发展所具有的基础性、导向性作用及乘数效应都是其他政策调控手段无法代 替的，通过对宁波市地方公共财政支出的理论与实证分析，从而在科学发展观的 指导下构建出适合宁波市经济和谐发展的公共财政支出体制。赵广君上海公共 支出促进区域经济增长研究上海建立公共财政体制和公共支出制度应把握好五 个方面：上海经济未来发展必须走创新驱动的道路：上海扩大区域总需求刺激经 济增长具有重要的政策含义，财政政策可以扩大各种转移性支出，主要是通过利 用预算内资金和增发债券进行基础设施建设等财政投资活动，调节投资和消费， 对区域经济增长具有拉动效应：公共资本投资支出对经济增长具有显著影响：上 海公共资本、人力资本、物质资本在投入滞后三年后对经济增长关系产生显著贡 献且都是正相关关系。在考虑到财政的科研、教育支出以及科教支出总量时，经 济增长率是科教支出的凹函数，存在使经济增长率最大化的科教支出规模：公共 支出在总量方面与g d p 保持同向增长关系，公共支出结构优化对经济增长的作用 显著，同级次政府的财政支出结构对经济增长与社会公平的影响具有复杂关系： 新型公共支出管理框架体系对经济增长具有刺激作用等，以及其他一些结论。而 广州作为改革开放最早的城市，对广州3 0 年来公共支出的变化以及趋势却没有 相应的研究。 第四节研究思路及方法 一、研究思路 本文在国内外相关公共支出理论研究的指导下，首先介绍公共支出及公共支 出结构相关概念，对广州市的公共支出情况做了总体回顾，勾画出3 0 年来广州 市公共支出结构转型脉络，并对这一现象进行分析，找出促成此种转型的动因， 并预测未来广州市公共支出的发展方向。 思路框架如图所示： 二、研究方法 本文采用的是案例研究的方法，用广州3 0 年来的公共支出政策的转型作为 案例进行研究发现这种转型的特点，探索出现这种转型的原因及发展趋势，并提 出建议。案例研究适合回答“怎么回事 和“为什么 的问题。案例研究作为经 验性的研究，通过搜集事物的客观资料。并用归纳或解释的方式得到知识，研究 的结果很大程度上依赖于研究者本身的能力。相比于其它研究方法，案例研究方 法主要有以下优势：其一、案例研究的结果能被更多的读者所接受，而不局限于 学术研究圈，给读者以身临其境的现实感。其二、案例研究为其它类似案例提供 了易于理解的解释。其三、案例研究有可能发现被传统的统计方法忽视的特殊现 象。其四、案例研究适合于个体研究者，而无需研究小组。案例研究也存在一些 1 2 缺陷和不足：其一、案例研究的结果不易归纳为普遍结论。其二、案例研究的严 格性容易受到质疑。比如，如何选择案例就不像问卷法那样有普遍意义。其三、 案例研究耗费时间长，案例报告也可能太长，反映的问题不明了。案例研究方法 的拥护者认为上述案例研究的缺陷是可以弥补的。比如，尽管案例研究不能得出 统计的普遍性结论，却可以得出分析的普遍性结论在研究过程中为找出转型的特 点，本文采用了定量分析的方式。在财政局通过分析3 0 年来的决算数据，找出 民生方面的支出占总支出的比重。对广州3 0 年来的公共支出具体数据进行比较； 采用了描述性研究法，对这种现象进行理解，给予叙述并解释出来；为全面了解 这种现象的原因和发展趋势本文采用了文献研究法，通过对这种转型的起点，密 集期及近期的政府性文件进行阅读来获得真实资料。 第二章3 0 年来广州市公共支出总体概述 对于我国来说，公共支出不完全等同于财政支出，按照公共支出的定义，我 国大量存在着的预算外支出实际上也执行着公共支出的职能。但是由于中国预算 外资金范围广、项目多，因此，有必要对财政支出结构的合理性进行分析研究。 所以本文中的公共支出在处理同于财政支出。 一国公共支出规模占国内生产总 值g d p 的比重。是国际上比较通用的一个衡量政府公共支出规模的指标。公共 支出规模和结构的变化对经济增长以及社会公平具有重大影响。公共支出规模和 结构的变化将会产生怎样的效应? 这个问题对现实经济与社会主义和谐社会的建 设具有极其重要的意义。 第一节3 0 年来广州市公共支出规模分析 公共支出总额反映了政府活动范围和履行职能情况，以及政府干预经济程 度。通过财政支出的分析，可以反映出广州市政府职能转变和经济体制改革的成 果。公共支出规模亦称财政支出规模，表示的是公共支出占国内生产总值g d p 的比重。是国际上比较通用的一个衡量政府公共支出能力的指标。1 9 7 8 年以来， 广州的公共支出总量上基本上保持了增长的趋势，但就公共支出占g d p 的比重看， 则出现过短时期下降的趋势。如表1 所示，改革开放到1 9 9 8 年，广州公共支出 占g d p 总额徘徊在8 左右，从1 9 9 8 年开始广州公共支出总额增加了1 个百分点， 从2 0 0 5 年广州公共支出占g d p 的比例又恢复到8 左右：说明2 0 0 4 年开始，广 州有公共部门支配的资源比重有小幅度缩小的趋势。其中一个重要原因就是广州 市财政收入的增长速度已开始呈现减缓之势，1 9 9 8 2 0 0 1 年，广州市财政总收入 年均增长率为2 5 5 7 ，而在2 0 0 2 - 2 0 0 5 期间，其年均增长率下降到1 4 9 6 。应 该说，这一变化趋势是受到多方面因素影响的，其中一个重要的影响因素所得税 我国公共支出规模和结构的变化及其效应分析邢晟晟柳宁东南大学江苏南京 1 4 分享制度的改革。然而，总体上看，广州市的财政汲取能力有下降的趋势。 1 9 9 8 2 0 0 1 期间，广州市g d p 的年均增长速度为1 4 4 9 ，同期财政收入年均增长 速度为2 5 5 7 ，财政收入增长快于g d p 增长。2 0 0 2 - 2 0 0 5 期间，广州市g d p 的年 均增长速度提高到1 5 3 8 ，而同期财政收入年均增长速度却下降到1 4 9 6 ，略 低于同期g d p 增长速度。由于预算法规定了地方政府的预算编制中不能出现 赤字，政府预算支出的增长必然要受到收入增长的限制。但是，为迎接2 0 1 0 年 的第1 6 届亚运会，广州市在未来几年还将会扩大在基础设施方面的投入，因此 资本性支出应该仍会快速增长。另外，根据广州市构建和谐社会的目标，未来市 政府势必要在关系民生的公共服务领域方面加大投入。这些都将会使财政支出的 压力增大。 表2 1 ：广州市改革开放3 0 年财政支出总貌( 单位：亿元) 年份公共支出总额 g d p 支出占g d p 1 9 7 83 8 74 3 0 9 8 9 8 1 9 8 04 3 55 7 5 57 5 6 1 9 8 51 0 7 5 1 2 4 3 68 6 4 1 9 9 02 4 3 1 3 1 9 6 07 6 0 1 9 9 51 1 1 2 4 1 2 4 3 0 78 9 5 1 9 9 61 2 1 9 1 1 4 4 4 9 48 4 4 1 9 9 71 3 8 9 91 6 4 6 2 68 4 4 1 9 9 81 7 5 1 11 8 4 1 6 19 5 1 1 9 9 92 2 2 6 32 0 6 3 3 7 1 0 7 8 2 0 0 02 4 0 7 2 2 4 9 2 7 49 6 6 2 0 0 12 9 2 6 3 2 8 4 1 6 51 0 3 0 2 0 0 23 2 6 6 7 3 0 0 1 4 81 0 8 8 2 0 0 33 7 0 0 93 4 6 6 6 3 1 0 6 8 。关于这一改革的详细内容，可参见粤府【2 0 0 2 32 6 号文件广东省转发国务院关于印发所得税收入分享 改革方案的通知 。建立公共财政，提高社会公共服务水平一一基于广州市的调研报告马俊等 1 5 2 0 0 4 4 0 8 3 44 4 5 0 5 59 1 8 2 0 0 54 3 8 4 15 1 5 4 2 38 5 1 2 0 0 65 0 6 7 9 6 0 7 3 8 38 3 4 2 0 0 76 2 3 6 97 0 5 0 7 88 8 5 数据来源：广州市1 9 7 8 - - 2 0 0 7 年统计年鉴整理所得。 第二节1 9 9 1 年以来广州市公共支出结构分析 表2 _ 2 ：广州市1 9 9 1 - - 2 0 0 6 年主要支出大类占预算内支出的比重( 单位：) 1 9 9 l1 9 9 21 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 8 行政管理类支出 8 1 01 1 4 81 0 2 91 5 4 91 5 4 32 0 3 02 1 1 31 7 7 9 行政管理费 3 7 0 5 5 15 0 85 5 64 8 87 7 57 6 46 3 0 公枪法司支出 3 0 74 3 94 7 78 3 38 5 21 0 2 91 0 1 88 。3 5 税务统计财政审计等部门 的事业费 1 3 31 5 81 4 41 6 02 0 32 2 63 3 13 1 4 文教科卫支出 1 7 3 l 文体广播事业费 2 7 8 教育事业费 7 4 2 科学事业费 1 1 71 4 91 2 31 3 91 1 51 2 41 1 31 0 7 卫生经费 6 9 25 7 24 5 8 科技三项费用 1 7 02 1 8 1 2 5 1 0 3 1 4 81 1 01 8 31 5 3 抚恤和社会福利总支出 8 1 7 抚恤和社会福利救济费 o 8 9i 4 01 3 41 4 91 3 21 6 01 3 41 3 2 行政事业单位离退休经费 4 3 63 8 8 社会保障补助支出 2 9 7 资本性支出 1 4 8 61 5 7 12 4 0 22 2 4 82 6 9 52 6 5 23 0 3 63 0 6 5 基本建设支出 8 6 97 0 07 0 64 6 81 2 2 88 9 41 4 8 62 1 2 8 企业挖潜改造资金 6 1 78 7 l1 6 9 61 7 8 0 1 4 6 71 7 5 81 5 5 08 3 7 1 9 9 92 0 0 02 0 0 l2 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 行政管理类支出 1 6 5 61 9 6 72 1 1 82 5 5 82 2 1 l2 1 0 72 5 3 82 1 5 4 行政管理费 3 5 95 9 56 4 57 1 46 7 96 4 96 7 35 9 7 公检法司支出 8 0 39 2 48 5 21 1 6 89 9 79 2 21 1 8 49 8 9 税务统计财政审计等部门 的事业费4 9 44 4 86 2 l6 7 65 3 55 3 66 7 l5 6 8 文教科委支出 1 6 31 8 1 41 7 4 0 1 8 5 4 1 6 6 6 1 8 7 21 8 1 51 6 9 4 文