（公共管理专业论文）江西公安机关优化警力资源配置问题研究.pdf

摘要 摘要 改革开放以来，伴随着社会经济的迅速发展，社会治安形势也日趋严峻， 然而，公安等治安部门，对社会的总体控制能力并未能适应高速发展的经济形 势的需求。公安部门普遍面临着警力不足、警力配置不当等问题。公安部门如 何提高警力的效率，优化警力资源配置，成为当前公安工作的一个新课题。 本研究以江西省公安部门的警力配置情况为例，通过对江西公安部门基层 的调查研究，发现其实际运作当中存在一些问题：如警力配置较低，组织结构 不合理，运行模式不规范，运行效能不合理，运行保障不到位等，这些极大地 影响了公安工作的顺利进行，影响了全社会经济建设的顺利发展，同时也说明 了现有警力资源配置体制的改革与创新势在必行。 本研究从优化警力资源配置的角度出发，以挖掘社会警力资源为主线，提 出运用现代化管理理念、坚持科技强警，加强对警力的教育培训，健全对警力 的考核机制，结合江西公安警力的实际情况，最大限度改进警力资源配置。力 求在理论模式构建基础之上，提出具体的建设性对策与建议。即是说，优化警 力配置的途径，应该是明确警察职能定位、创新警务工作模式、推进警力资源 重组、改善警察队伍结构等方面的改革与创新，最大限度地改进警力资源的配 置方式。 关键词：江西；公安机关：警力资源配置；问题及对策 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n g - u p ，s o c i a ls e c u r i t ys i t u a t i o nh a sb e c o m em o r ea c u t e h o w e v e r , p u b h cs e c u r i t ya n do t h e rs e c u r i t ys e r v i c e st ot h ec o m m u n i t y so v e r a l l a b m t ) ，t oc o n t r o la n dc a nn o ta d a p tt ot h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i c s i t u a t i o nd e m a n d sa l o n gw i t ht h er a p i ds o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h ep u b l i c s e c u r i t yd e p a r t m e n t s 哦g e n e r a l l yf a c i n g t h e s h o r t a g eo fp o l i c e m e n ；p o l i c e i n c o r r e c t l yc o n f i g u r e da n ds oo n h o wt oi m p r o v ep o l i c ee f f i c i e n c y , o p t i m i z et h e p o l i c er e s o u r c ea l l o c a t i o n , b e c o m ean e wt o p i ci np u b l i cs e c u r i t yw o r kf o rt h ep u b l i c i nt h i ss t u d y , t a k ej i a n g x ip r o v i n c ef o re x a m p l e , af e wp r o b l e m si np r a c t i c a l o p e r a t i o nh a v eb e e ne x p o s e db yt h ei n v e s t i g a t i o no fl o c a lb a s i cu n i t si np u b a c s e c u r i t yo r g a n s ，s u c ha st h el o wd e p l o y e dp o l i c er e s o u r c e s ，i r r a t i o n a lo r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e , n o n - - s t a n d a r do p e r a t i o nm o d ea n dt h eu n r e a s o n a b l ee f f e c t i v e n e s so fr u n n i n g p r o t e 斌o n , e t c ，w h i c hg r e a t l ya f f e c t e dt h es m o o t hp r o g r e s so fp u b l i cs e c u r i t yw o r k , a f f e c t e dt h es m o o t hd e v e l o p m e n to ft h ew h o l es o c i a la n de c o n o m i cc o n s t r u c t i o n t h i s a l s od e m o n s t r a t e st h a tt h e e x i s t i n gs y s t e mo fa l l o c a t i n gr e s o u r c e so f t h ep o l i c er e f o r m a n dm n o v a t a o ni si m p e r a u v e - i nt h i ss t u d y , t h ep a p e ri st r y i n gt oo p t i m i z et h es i t u a t i o nf r o mt h ep o 逾o fv i e w i no r d e rt ot a pt h es o c i a ll 骼o u r e e so ft h ep o l i c em a i nl i n ea n d p u tf o r w a r dt h eu s eo f m o d e r nm a n a g e m e n tc o n c e p t s ，a d h e r ep o l i c et r a i n i n ga n dt e c h n o l o g y , i m p r o v e e d u c a t i o na n dt r a i n i n g , as o u n de v a l u a t i o nm e c h a n i s mf o r t h es t r a t e g i cc o n t e x to ft h e a l l o c a t i o no fl e s o u r c 圮st oa c h i e v et h em a x i m u mi m p r o v e m e n to fp o l i c em e t h o d s t h e o r i e s ，m o d e l sa n dc o u n t e r m e a s u r e s i no t h e rw o r d s ，h o wt oo p t i m i z et h ep o l i c e l 懿o u r c ea l l o c a t i o ns h o u l db ec l e a rp o l i c ef u n c t i o n so ft h ep o s i t i o n , i n n o v a t i v em o d a l o fp o l i c ew o r k , p r o m o t er e s t r u c t u r i n go fp o l i c er e s o u r c c s ，i m p r o v et h ep o l i c ef o r c e s t r u c t u r er e f o r m sa n di n n o v a t i o n , a n dm a x i m i z et h ea l l o c a t i o no fp o f i c er e s o u r c e s k e yw o r d s ：j i a n g x i ；t h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n s ；p o l i c en 络o u r c e sa l l o c a t i o n ；p r o b l e m s a n dc o u n t e r m e a s u r e s ； 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 i 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：孝蔑签字瞧呼i 0 1 月哲日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：桫 签- y ：- - e t 期：砷年调鹚 导师签名：- 1 枉莉 签字日期：力哆年，及月2 毽e t 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究背景 当前，我国社会正处在由传统的计划经济向市场经济的转型时期，各种社 会矛盾日渐凸显，如贫富差距拉大、城乡差距继续扩大，城市大量职工下岗失 业，大学生等群体就业困难，老龄化社会来临带来了养老困境，医疗卫生制度 改革刚刚起步，整个社会保障制度有待完善等等，各种社会问题日渐复杂尖锐， 这使得社会治安形势日趋复杂。国家和社会大众对于提高社会安全的要求更加 急迫。在总体控制能力未能与高速发展的社会经济发展同步的情况下，产生了 诸多社会矛盾没能及时有效控制的问题，当然是不可避免的。因此，尽管总体 上看，我国社会稳定，人民安居乐业，但影响国家安全和经济稳定的不确定因 素实际上在不断增加。警察是调和、平息社会矛盾的工具。警察所承当责任的 大小，与社会矛盾的发展变化息息相关。公安机关为社会经济发展保驾护航的 工作任务成倍增长，新的社会问题不断涌现，一些深层次的矛盾逐步暴露。这 些新情况、新问题，把担负着维护社会秩序为职责的各级公安机关推到了社会 矛盾的风口浪尖上。与此同时，随着社会主义法治社会建设的逐步完善；人民 群众的知法维权意识不断加强，而犯罪分子的犯罪手段也在不断地升级，使得 公安机关打击犯罪、治安管理和侦查办案的难度也不断加大，这些都给公安机 关的执法工作提出了更高更难的要求。 ，在当前社会治安形势错综复杂的情况下，公安机关为维护社会稳定付出了 大量辛勤的劳动，得到政府和社会的充分肯定。但是，虽然公安机关面对更多 任务和更高要求，也进行了多方面的改革；但是，仍然出现了诸如警力不足， 警力资源配置不尽合理等问题，目前，公安机关的警力资源配置和管理都亟待 优化，已是各级警方尤为关注的一个焦点问题。公安机关警力不足，警力资源 配置较低，警务工作模式不适应新形势需求，警察职能定位不明确，警察队伍 结构不尽科学，警务工作模式有待创新等问题的存在，不仅制约了公安业务职 能的充分发挥，影响了公安机关的整体形象，而且损害了公安民警的身心健康， 形成了恶性循环，这些情况在江西省也比较突出。为此，如何优化警力配置的 。金诚：转型期中国警务问题研究 ，中国人民公安人学出版社，2 0 0 7 年版 1 第1 章引言 途径，应该是明确警察职能定位、创新警务工作模式、推进警力资源重组、改 善警察队伍结构等方面的改革与创新。最大限度地改进警力资源的配置方式是 当前公安部门优化警力资源及管理创新的重点问题。 1 2 问题的提出 一个组织中最重要的资源，就是那些能为该组织提供劳动、才能、创造力 与发展动力的组织成员。缺少人的能动作用，组织中的财力、物质和信息等资 源都无法充分利用。因此，随着管理实践的发展，人力资源开发顺理成章地成 为组织管理的重要理念和方法。2 0 0 8 年3 月召开的十一届全国人民代表大会， 通过了大部制改革的提案，成为本届人大最引人注目的议题之一。大部制改革 的亮点，就是人力资源和社会保障部的成立，这标志着人力资源管理，作为一 种现代意义上的管理方式，在我国的政府部门得到了贯彻和落实。公安机关作 为国家机器的重要组成部门，肩负着“巩固共产党执政地位，保障人民安居乐 业和维护国家长治久安 三大政治和社会责任，对公安部门人力资源研究就显 得十分必要了。我国警察与人口的比例与发达国家相比存在很大的差距，在我 国现代化发展进程中，要举国家之力发展经济，很难有大量的资源投入到警察 队伍建设中，而现阶段国家又需要强大的警察力量维护社会稳定。因此，公安 警察人力资源的有效利用和充分开发，就成为公安人力资源管理领域的重要课 题。 1 3 理论基础 1 3 1 人力资源理论 2 0 世纪6 0 年代，美国经济学家沃尔什发表人力资本论，开辟了人类关 于人的生产能力分析的新思路。这种理论不再把人力单纯作为经济发展的外在 因素，而是注重人的能力形成和发展对于社会经济发展的决定作用，把人力作 为经济发展的内在因素加以研究。按照这种观点，人类在经济活动过程中，一 方面不问断地把大量的资源投入生产，制造各种适合市场需求的商品；另一方 面以各种形式来发展和提高人的智力、体力与道德素质等，以期形成更高的生 产能力。这一论点把人的生产能力的形成机制与物质资本等同，提倡将人力视 为一种内含于人自身的资本一各种生产知识与技能的存量总和。 2 第1 章引言 人力资源的理论体系来说，人力资源可分为人力资源规划、人员招聘与配 置、培训开发与实施、绩效考核与实施、薪酬福利、员工关系管理六大模块。 人力资源理论的提出，深化了人类对自身生产潜力和经济价值的认识。将人力 归结为人力资本，明确强调了人力资源的内在质量，对于财富生产和经济发展 的重要意义。人作为生产者，其有效的生产能力主要不是取决于人口或劳动者 的数量，而是取决于人口或劳动者的内在质量。在人口素质低下的情况下，即 使有庞大的人口数量也可能导致人力资源有效供给的短缺。这就在理论上极大 地发展了古典经济学的劳动理论。 。 人力资源开发是人力资源管理的一个重要内容，人力资源管理有着非常丰 富的内涵，比方说：人力资源管理是一种管理思想和管理哲学，这种思想和哲 学将人视为组织中最重要的资产并认为人是能够而且愿意不断成长和发展的； 人力资源管理是将组织内的人作为资源以获取、维护、激励和开发的全部管理 过程与活动；人力资源管理就是组织中如何发挥最有效的人力运用，做到事得 其人，人尽其才，人事配合，促进组织的发展。人力资源管理的目标就是通过 各种科学方法，获取人力最大的使用价值，实现组织目标。人力资源管理的工 作任务就是吸引、激励、保留、开发人才为组织所用。把组织需要的人吸引到 组织中来，通过各种激励，将他们保留在组织之内，调动和开发他们的积极性 和创造力，提高工作绩效，取得最大的使用价值来实现组织目标。o 不难看出，人力资源管理的出发点和目的地都是为了获取人力资源的高增 值价值。要获取人力资源的高增值价值，人力资源的开发是根本，可以说人力 资源开发是人力资源管理的最高境界。 1 3 2 公安机关警力资源含义 警力，一般是指警察完成实现工作目标任务的能力，在实际工作中体现出 来的战斗力、对社会治安的综合控制力。它是警察指挥自身系统力量和争取发 动外界各种力量，维护国家安全和社会稳定能力的总和。 通常说的“警力不足 主要是指警察人力资源中数量、质量、个体能力三 个方面大的民警数量少，不能满足警务活动的需要。 安徽省警官学院警察系主任潘家永说：“从狭义上讲，警力是指政法民警尤 其指公安民警的实力。而从广义上讲，警力包含从事公共安全控制的国家警察 a 趣曼，陈金明：公共部门人力资源管理 ，清华大学出版社，2 0 0 5 年版，第1 5 页 3 第1 章引言 力量以及在其指导和组织下的社会治安力量，包括政法干警、保安员以及能够 为社会治安服务的一切社会力量。” “资源”一词是经济学术用语，是指可以投入到生产中去创造财富的生产 条件的通称，是可以给人们带来新的使用价值和价值的客观物质。资源分为四 大类，即自然资源、资本资源、人力资源和信息资源。人力资源是指包含在人 体内的一种生产能力，是表现在劳动者身上的、以劳动者的数量和质量表示的 资源。 公安机关担负着维护社会稳定、维护治安秩序、保护人民、打击犯罪的任 务，民警是公安机关为完成工作目标而招收的劳动力，对于公安机关来说，民 警不是一般的人，而是为实现工作目标服务的劳动力资源，又可简称为警力资 源，它是决定公安工作水平高低的关键性生产要素。充分认识警力的资源性， 把民警队伍作为生产资源进行科学经营和管理，使这种资源发挥最大效益，对于 更好地完成各项公安工作任务具有重要的意义。充分认识警力的资源性，把警 力作为一种生产资源来经营管理。o 1 3 3 公安机关人力资源的特征和意义 1 3 3 1 公安人力资源是公安警务活动中人的因素总称 研究、开发和配置公安人力资源是增强公安队伍凝聚力和战斗力的先决条 件。在实际工作中，要充分运用人力资源理念，提高公安人力资源质量及其使 用效益，就能克服日常警务工作中遇到的各种困难，使公安机关的刑事执法和 行政执法功能得到充分发挥。 1 3 3 2 公安人力资源的特征 公安人力资源作为警力资源的主体，是公安机关拥有的最宝贵、最重要的 财富，其特征表现在以下几个方面圆： 第一，警力资源具有专业性。公安人力资源属行业性的人力资源，是具有警 务工作知识和技能的专门人才的集合，公安系统的人力资源属各级公安机关所 拥有与公安工作性质、任务和人员资格条件相关联，具有专业性特点。这一点 是公安人力资源最显著的特点。 第二，警力资源具有周期性。公安人力资源存在着从不成熟到成熟再到老 。庞志标：现代警力资源管理机制建设初探 ，公安研究，2 0 0 7 年第4 期 o 王铁岭：新日寸期公安人力资源管理的思考 ，云南警官学院学报，2 0 0 8 年第6 期 4 第1 章引言 化的发展变化周期。按照人才素质能力变化发展周期规律的要求，充分发挥人 力资源在知识积累和经验成熟的黄金期内的作用，是公安人力资源开发和利用 的基本内容，也是最大限度地发挥公安人力资源效能的关键。 第三，警力资源具有能动性。公安机关的性质和任务决定了公安人力资源 具有主观能动性，在改造客观条件和参与组织活动的过程中，其能力、素质及 其对于工作的态度，会对组织的活动效果起决定性作用。 第四，警力资源具有客观性。资源是一种客观存在物。现实的公安人力资 源，是指为各级公安机关所拥有的，具有一定数量、一定素质条件，承担着一 定警务工作任务的人力的集合，重视现实公安人力资源的开发利用，是提高公安 工作效率和警力资源利用效益的重要途径。 1 4 我国公安机关警力资源配置的重要性及研究现状 警力资源涵盖了警察的战斗力，既包括警察的数量，又包括警察的素质、 对警察的组织指挥、警察装备、后勤保障等多种因素。警力是公安机关得以正 常运转的决定性因素，它不仅关系公安机关的可持续发展，更关系到国家的长 治久安和安居乐业。诚然，相对于部分发达国家，我国每万人拥有警察的比例 是很低的，但是由于受人力、财力、物力、人员编制等多方面条件的制约，在 短期内很难大规模增加警察数量。所以，一味地将增加；警察数量看作是解决警 力不足的唯一途径是不现实的。同时，我们可以看到警察数量并非是制约警力 的唯一因素，在警察素质、科学用警、领导者的素养等方面仍蕴含着很大的警 力潜力。有效地整合当前的警力资源，不断挖掘现有的警力潜力，是公安机关 在全面建设小康社会的新形势下，充分发挥公安机关职能作用的有效途径，同 时也是基层公安机关保持与时俱进的精神，联系自身实际，不断开拓创新，解 决警力不足瓶颈的突破口。 迄今为止，针对研究和解决当前公安系统警力不足和提高警力工作效率的 问题，张兆瑞的中国式警察管理、程琳和张惠文主编的 ，中国人民公安大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年第2 期 6 第1 章引言 背景下，警力资源配置体现在警务机制、机构设置、管理等方面存在的问题。 针对上述问题，鉴于西方警务研究成果丰富的特点，笔者通过大量阅读世界警 务历史中有关警力配置的资料，从中总结出国外警力发展历史对我国警力资源 配置的启示。从以上角度入手正确把握警力配置的原则提供了重要的理论支持 和借鉴模式。具体结合江西省警力状况，从建立实战型的警务机制、设置分散 管理与协同整合相弥补的警务机制、充分挖掘社会警力资源、运用现代管理理 念提高公安工作效率、健全考核评价激励机制建设正规化警察队伍等方面详细 阐述了解决当前警力资源配置问题的方案。 本论文的分析路线遵循“提出问题? 分析问题? 解决问题 的逻辑思路。 本文研究的技术路线是：文献阅读? 社会调研? 对搜集到的资料进行加工处理 ? 运用理论分析对资料进行分析研究? 得出结论并完成学位论文。 结合江西省警务管理工作的实践，对江西省公安机关警力资源配置问题进 行实证研究。一方面，使得人力资源管理的理论，公共事业管理的理论得以具 体运用；另一方面，也能够为解决江西省公安机关警力资源配置方面存在的一 些实际问题，提出一些借鉴的对策。本文撰写，主要运用公共管理学理论，采 取公共管理学、社会学结合的研究方法。综合运用实地调查研究和文献研究等 方式，从行政学、政治学、社会学、法学、经济学等多个学科的角度，对研究 对象进行深入的分析、充分的论证，按时保质地完成论文的写作。 7 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 目前，世界发达国家警察与人口的平均比率达万分之三十五，而我国约为 万分之十一，远远低于世界发达国家，甚至低于巴西、印度等发展中国家。可 以说，公安机关以其他国家1 3 甚至i 4 的相对警力，牺牲了自己的健康，甚至 牺牲了生命以保障着国家经济社会的加速发展。江西省公安基层机关每万人口 警力配置为7 7 人，离全国平均每万人警力配置1 2 人还相差甚远。由此可见，江 西省总警力数目前仍低于经济社会发展总体要求的，由于警力配置尚不完善， 存在比较严重的警力不足现象。江西省会城市南昌市总人口4 9 4 万，其中市区 人口2 2 0 万，市辖县人口2 7 4 万人。截止2 0 0 9 年初，南昌市共有警力6 8 3 8 人， 其中城区民警5 1 5 6 人，四县民警1 6 8 2 人。全市警力占总人口的万分之1 3 8 4 ， 低于国际平均万分之二十五以上的标准，但是高于全国平均万分之十二的比例， 由此可见，南昌市的总警力数目前是适合经济社会发展总体要求的，但是由于 警力配置尚不完善，在局部地区和岗位仍然存在比较严重的警力不足现象。 2 1 江西省警务机制中警力配置模式概述 目前，我国公安机关机构设置的总体原则是各省、自治区设公安厅，直辖 市设公安局：各市( 地、自治州、盟) 设公安局( 处) ；市辖区设公安分局：各县( 市、 旗) 设公安局，以上公安机关在领导关系上均接受上级公安机关直接领导并分别 接受同级人民政府领导。县级( 市、区、旗) 公安局下设公安派出所，由县( 市、 区、旗) 公安机关直接领导和管理圆。公安部是国务院主管全国公安工作的职能 部门，设有办公厅、警务督察、人事训练、宣传、经济犯罪侦查、治安管理、 边防管理、刑事侦查、出入境管理、消防、警卫、公共信息网络安全监察、监 所管理、交通管理、法制、外事、装备财务、禁毒、科技、反恐怖、信息通信 等局级机构，分别承担有关业务工作。铁道部、交通部、民航总局、国家林业 局的公安局和海关总署缉私局列入公安部序列，接受主管部门和公安部双重领 导。因此，江西省设江西省公安厅，受公安部和江西省人民政府的双重领导。 下设厅办公室，人事处，宣传处，纪委监察室，厅直属机关党委，治安警察总 。数据来源于h t t p ：l o 1 3 7 1 1 l h t m l l i s t _ 1 2 - 0 1 h t m l 南昌市公安局网站 。来源于江西省公安厅网站 8 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 队，消防总队，边防局，信息通信处，水警总队，交警总队，法制处，禁毒总 队，机关服务中心，林业公安局，警察协会，教育训练处，现役办，警务督察 总队，经济犯罪侦查总队，刑侦总队，警卫局，科技处，网络监察总队，监所 管理处，出入境管理局，装备财务处，信访处，反恐处，公安专科学校。江西 各市设南昌市公安局，九江市公安局，景德镇市公安局，新余市公安局，赣州 市公安局，上饶市公安局，抚州市公安局，萍乡市公安局，鹰潭市公安局，宜 春市公安局，吉安市公安局。其中以省会城市南昌为例做详细分析，南昌市设 南昌市公安局，受江西省公安厅和南昌市人民政府的双重领导。南昌市公安局 为正县级机构，市局机关设1 6 个职能部门( 指挥中心、办公室、综合处、组织 人事处、宣传教育处、教育训练处、老干部工作处、纪委( 监察室) 、审计处、 后勤装备处、计财处、出入境管理处、户政处、信息通信处、法制处、信访处) ， 直属支队1 4 个( 其中正县级规格1 个，即：特警( 防暴) 支队；副县级规格7 个，分别是：国内安全保卫支队、治安( 巡警) 支队、刑事侦查支队、公安交 通管理局、水上公安分局、警务督察支队、城市管理警察支队；正科级规格6 个，分别是：经济犯罪侦查支队、行动技术支队、公共信息网络安全监察支队、 监所管理支队、缉毒支队、便衣侦查支队) 、市人民警察学校( 正县级规格) 。 派出机构1 3 个，分别是：东湖公安分局、西湖公安分局、青云谱公安分局、青 山湖公安分局、红谷滩公安分局、经济技术开发区公安分局、高新技术开发区 公安分局、桑海经济技术开发区公安分局、湾里公安分局、洪都公安分局、齐 城岗公安分局、江铃公安分局、直属公安分局，均为正科级规格。全市共有派 出所1 3 8 个。 政治部为虚设，按中发 1 9 9 9 1 6 号、赣发 1 9 9 9 1 3 号文件的规定配备干部， 消防支队、警卫处、南昌市森林公安局列入市公安局机构序列，机关党委、工 会、团委、妇联按章程设置。另设有南昌市保安服务总公司。 四县公安局的管理体制实行条块结合，以块为主，组织人事和财政由县里 负责，市局负责业务指导。城区公安分局是市公安局的派出机构，实行市公安 局领导为主的管理体制，人事关系由市局管理，组织、财政关系按属地管理原 则，由所在区委、区政府管理。消防、警卫实行双重领导，市局负责业务指导， 协管有关干部。 o 数据来源于h t t p ：1 0 1 3 7 1 1 l h t a l l i s t _ l 3 - 0 l 1 h t m l 南昌市公安局网站 9 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 2 2 社会转型期江西省警力配置存在的问题描述 综合统计数据和相关问题可以进一步分析出江西省公安机关警力配置的现 状，从不同的视角对警力配置出现的问题分析可以总结出以下共性： 第一，认为基层警力配置的数量相对不足，特别是基层一线的警力缺口较 大；与此同时，认为过多的非警务活动使有限的警力资源浪费较大；民警的工 作主动性、积极性一般，由于缺乏可行的激励机制和用人机制，使内在的有限 警力资源没有被充分挖掘；协警联防员在警务活动中的作用较明显。 第二，认为基层警务保障不到位，基层财力不足问题是影响警务最大效能 化的障碍；对基层公安机关机构职能的整合比较适应现代警务的发展需要。 第三，认为对现有警力资源缺乏针对工作岗位知识与技能的业务培训，导 致警务效能不高；虽然对目前警务工作量和工作强度能胜任，但是普遍反映工 作中的疲劳感较强，工作中的勤务制度还有待科学化。 2 2 1 警力资源配置较低 当前江西省县级等基层公安机关警力数量、质量不足是客观存在的，与发达 国家、地区相比，警力的配置还处于较低的水平。 2 2 1 1 警力数量相对不足，警力不足与警力浪费同时存在。 警力总量不足已使一些基层派出所连正常的值班出警工作都难以胜任。为 了应对繁重的工作任务，基层派出所普遍聘用协警人员，有的甚至违反规定让 不具备执法资格的协民警参与办案。从警力与人口比例来看，公安机关存在严 重的警力不足问题，但与此同时，由于警力配置不当同时也造成了警力浪费的 现象。由于队伍的知识专业结构不合理和民警整体素质偏低，队伍中“一专多 能 的民警只占少数，各单位警力资源浪费的现象不同程度地存在，这个现象 在一些年龄结构偏大的部门尤其突出，出现了人员“多而不精 、警力闲置的不 正常现象。 2 2 1 2 警务内容不规范。 目前，非警务活动仍占用一定的警力。公安机关的作息时间不同与一般行 政机关，防范、打击、管理等各项工作几乎都是全天候、2 4 小时连轴转，实用 警力往往只能是在编人员中的五分之三或二分之一。对公安基层单位，尤其是 一线单位，有时的确感到人、财、物紧张不够用。另外如大型商贸、文体活动， 按其营利性质，其安全保卫工作理应主要由举办单位请保安人员来完成，但他 1 0 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 们为节省投入，增加保险系数，往往通过政府，要求公安机关的民警来承担。 这既偏离了市场经济规律，又浪费警力。 2 2 1 , 3 警力结构不合理和业务技能偏低。 一是整体文化结构、专业结构不合理。2 0 0 1 年之前，江西省公安机关主要 通过毕业生安排、部队干部转业安置、其他系统调入等渠道补充警力，由于缺 少有效的保障机制，公安队伍的整体素质受到了一定的影响。2 0 0 1 年全省开展 统一招录警察工作之后，一批年轻、专业的大专、本科毕业生通过公务员公开 招考补充到公安队伍，队伍的男女比例、年龄结构逐年改善，趋于合理，但整 体文化结构偏低、专业人才欠缺的问题仍比较突出。据江西省公安厅2 0 0 6 年的 统计数字表明：全省公安机关大专以上学历的人员占民警总数的比例仅为5 7 ， 初中以下学历占5 ，硕士研究生以上学历( 含在职) 的复合型人才只有0 8 。随 着刑事发案数量急剧上升，涉外案件增多，比如网络犯罪、洗钱犯罪、跨国犯 罪等新型犯罪案件的出现，使公安工作出现许多新特点、新变化，导致公安机 关对各个专业的需求量越来越多，也越来越广。目前，江西省基层公安机关在 这方面的认识还非常欠缺。二是整体基本技能、业务水平较低。从民警“四会 考核情况来看，南昌市局机关3 5 岁以下民警基本可以胜任计算机操作，县( 市、 区) 公安机关3 5 岁以下民警考核不合格率明显高于市局机关，南昌市出现了年 纪越大合格率越低的情况；从基层所队正职任职资格考试的情况来看，全市共 组织了四批1 1 7 7 人次参加考试，8 1 2 人合格，平均合格率仅为6 9 。数据显示， 不论是机关单位还是基层一线民警的基本技能和业务水平还较低，这些现状已 经大大制约着警力文化水平，队伍素质建设任重而道远。 2 2 1 4 警力体力、心理素质现状甚忧。 目前基层公安机关民警体力透支现象严重，主要原因如下：首先工作时间 严重超额，导致民警休息权、公休权无法得到保障；任务重，工作环境差，导 致警力体力透支过大。公安部门的许多民警存在体质弱化的现象，有的患有高 血压、高血脂、肝炎、胃炎、结石等疾病。其次公安民警承担着高风险、高负 荷、高强度、高应激的特殊任务工作，其心理压力指数在所有职业中无可争议 地高居首位，有的甚至患有严重的心理障碍。警察已经成为一个最容易出现心 理问题的群体之一。 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 2 2 2 警力组织机构不合理 随着江西省经济的快速发展和城市化进程日益加快j 城市规划格局发生很 大变化，原县级公安机关组织机构设置已经很难适应社会治安发展的需要。 2 2 2 1 机构设置不合理。 基层公安机关内设机构小而全，分工过细。目前江西省内县公安机关主要 由以下职能机构组成：治安管理大队、经济犯罪侦查大队、刑事侦查大队、国 内安全保卫大队、出入境管理科、看守所、交通警察大队、法制科、禁毒大队、 纪检监察室、办公室、政工科、网监科、装备科、机关党委等机构。基层公安 机关机构设置缺乏科学标准，依旧停留在传统模式上。特别是派出所设置仍是 按照与乡镇行政区划对应的原则，这种设置突出问题表现在：首先是城镇区域 扩大，治安状况呈现出日趋复杂的态势，派出所却未能及时增设。其次是那些 规模较小的派出所，当地治安状况好转的乡镇，由于缺乏适应性标准，长远规 划和整体设计，没有及时撤并整合。 2 2 2 2 编制设置不规范。 从公安机关现行的“条块结合，以块为主”的管理模式中，也可以看出机 构人事管理体制的不顺。基层公安机关的机构设置、人员编制等方面既要符合 上级公安机关要求，又要落实地方党委政府的工作部署，在客观上给基层执行 层的落实带来一定难度。县级公安机关内设机构级别不一，科、室、所、队领 导职级待遇也不尽相同。据江西省公安厅2 0 0 7 年统计的数据表明：某县公安局 现有1 6 个派出所，警力未达到5 人的派出所就有8 个占5 0 。 2 2 3 警力运行模式不规范 警力运行模式是提高基层公安机关现代化管理水平，创造最佳警力效能的 根本保障。长期以来沿袭粗放式管理，凭经验配置警力，缺乏对辖区的人口密 度、治安复杂程度、经济发展状况等因素的科学测算和评估，没有从勤务模式 和基本作战单元推导出警力配置的规模。 2 2 3 1 勤务模式要改革。 公安机关不同于一般的行政机关，尤其是基层单位，必须彻底摒弃坐班制， 实行三班或四班轮值制度，尤其是在夜间和节假日，勤务时间一定要按辖区的 4 程小白，罗宾飞：江西省县级公安机关警力配置现状、问题及对策 ，江西公安专科学报，2 0 0 8 年第7 期 1 2 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 治安状况和季节特点进行调整，要最大限度地屯警社会面，执行以巡逻为主的 流动性勤务，从根本上转变基层民警“坐堂办公”的机关化作风，做到真正意义上 的全天候服务和管理。 2 2 3 2 非警务活动运行频繁。 非警务活动是指不应由公安机关所从事、承担的各种社会公务活动。目前 正处在社会转型时期，社会分化引发的社会矛盾增多。许多基层党政领导开展 工作不得不借助于公安机关的强权力量，而“条块结合，以块为主 体制更使公 安民警参与非警务活动成为“理所当然 。下级公安机关受上级公安机关和地方 党委的领导，公安机关既要执行法律，也要执行政策，两者之间既互相联系又 相互统一。在执行法律与执行政策过程中，由于存在着政府各行政部门的联合 行政，责任不是特别清晰，职能不是特别明确的情况，加之人们思想意识中固 有的公安机关执法威慑力和公安民警认真负责的工作态度的影响，往往其它行 政部门的职责责任慢慢转移到公安机关。本应由其它行政部门执行政策的事项 转由公安机关用执行法律的做法完成。目前基层公安机关经常参与的非警务活 动主要有以下几类：首先表现为大型文体活动安全保卫工作，帮政府部门抓城 镇拆迁等。有的地方党政领导甚至只要有群众聚集，就要求出警。这样做，处 理问题的效率提高了，但随着警察的介入，矛盾更容易被激化。 另外，公安系统自上而下推出“济南交警 和“漳州1 1 0 两个典型， 提出了“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应 ，“有困难找警察 这样 的便民口号，改善公安的形象。然而，不论与公安机关执法或行政管理有无关 系，人们遇到困难时他们首先想到的是人民警察，诸如家庭纠纷、水管漏水、 暖气不热、屋门打不开、甚至小狗落水等等。某分局某派出所每天接1 1 0 报警 1 0 起左右，非警察职责范围内的出警，占6 0 以上，来派出所反应问题要求派 出所解决问题的也有大量警察职责之外的事项。在广大公民心目中，是事警察 都应当管，只要求助于民警，警察都不能推拖，都要出动警力，都要认真去办， 到派出所不方便就打1 1 0 ，反正警察必须出警，不出警就投诉。随之而来的是公 安机关内部的追查。最终非警务活动占用了原本就非常紧张的警力资源，使警 力越发显得捉襟见肘，警力不足的矛盾越发突出。 1 3 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 2 2 4 警力运行效能不明显 由于思想认识不到位、教育培训工作不及时、执法服务和内务管理制度尚 未健全、落实，警务保障乏力等多种主客观因素的影响，导致一些影响警务效 能的现象时常发生。 2 2 41 1 警力职能目标或缺。2 1 世纪对警力的新要求、新目标是建立法制型 警力、有限型警力、公正型警力、服务型警力、人权型警力、责任型警力。随 着我国民主与法制的水平不断提高，警察在社会中的角色也发生了很大的转变， 已不再是以前的那种仅具有打击功能，而更多的被赋予了防范与服务功能。警 察原来的那种“事后补救式 ，在发了案件后再进行侦查，这种破案的工作方式 已很难适应当前社会治安现实的需要，而是需要形成打、防、控体系，将更多 的警力向防范工作倾斜。以往重打击，轻预防；重管理，轻服务；重实体，轻 程序的职能观念已经不适应新时代的要求。对适应时代要求的职能一定要强化， 对不适应时代要求的职能一定要弱化，对交叉重叠的职能也一定要整合，否则 将直接影响警力的科学配置。 2 2 4 2 警种职能交叉严重。基层公安机关警种职能没有根据实际供求关系 变化，而是按照传统的职能设置。目前，公安机关在区域管理上存在着部门繁 多、多头投入、重叠管理、各自为政的现象。以市辖区为例，在基层一线执法 的单位和部门包括：分局刑警大队、治安大队、经侦大队、禁毒大队、网监大 队、派出所等。虽然辖区的警力投入的人数不少，但这些警力无形中被不同的 警种、部门分割成几块，警种部门间信息不能互通，治安防控点面不能相连， 打击犯罪不能呼应，造成了警力资源的严重浪费。同时，公安机关对辖区的社 情警情欠缺全面系统的统计、分析和研判，公安勤务存在固有的部门、警种、 区域观念，资源、信息不能有效整合，防范和打击效果不明显，勤务运作模式 滞后。 2 2 4 3 警力资源在时空上布置不科学。警力下沉的工作机制没有针对案件、 事故的高发时段、路段，采取有针对性的防范措施，加大防控力度，往往表现 机械、呆板，缺乏主动性、创造性、灵活性。 2 2 4 4 缺乏敬业的警力效能观。随着社会主义市场经济体制的建立与发展， 商品观念强烈地冲击着人们的心灵，“向钱看 的思想、“享乐主义 的思想自 哳跃进：深化警务改革提升警务效能的实践与思考 ，公安研究。2 0 0 6 年第3 期 1 4 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 然也影响到公安队伍，一部分人思想上的蜕变转化为具体的违法违纪行为，贪 污腐化、以权谋私，甚至与犯罪分子同流合污。一些民警敬业精神和工作能力 较差、不适应做公安工作，由于这部分人的消极怠工，工作不负责任，一方面 加大了其他人员的工作强度，另一方面也影响了整体的工作效率和质量。 2 2 5 警力运行保障不到位 随着经济社会的转型，各种公共危机事件层出不穷，刑事案件、治安案件 发案率居高不下，公安机关维护社会稳定，开展专项斗争，处理危机事件的任 务十分繁重，对后勤的保障工作也提出更新的要求。 从江西省基层公安机关后勤保障工作的情况看，突出表现为后勤资源少、 工作任务重、保障缺口大。繁重的公安工作任务与后勤保障不足的矛盾日益突 出。近年来，各级党委、政府加大了对公安机关经费保障和支持力度，公安经 费保障和装备条件有了一定的改善，但受地方财力所限，保障水平与实战需求 仍有较大的差距，警用装备技术等级落后，基础设施欠账多，导致现实公安土 作效能较低。 2 3 社会转型期江西省警力配置存在问题产生的原因 2 3 1 公安机关属性定位不准确 警力职能是由警力的属性所决定的，是指对国家与社会所应发挥的效能与 作用，但是警力职能的定位应具备科学性要求。近年来，公安工作面临社会变 革大背景下的公共关系的深刻危机。公安机关是我国人民民主专政的重要工具 之一，是具有武装特点和刑事司法属性的国家治安行政管理机关。长期以来， 公安机关采用“军事化和半军事化 的管理方式，没有明确自己是“政府行政 部门 的角色，公安属性定位不准。公安机关认为自己是半军事化单位，是武 装性质的治安力量；人民群众认为公安机关是“有求必应 的服务机关：党委 政府认为公安机关是枪杆子；人民代表认为公安机关是执法机关，要经常评议。 政府、民众，公安机关自身都存在不同性质定位的问题。 2 3 2 警务工作模式不适应新形势需求 在公安机关基层这个层面上，一直没有提出统一、规范的能够适应基层公 1 5 第2 章江西省警力资源配置现状及存在的问题 安工作特点的警务工作模式。在实际工作中，往往是一个派出所一种模式，或者 是换一任所长，就会换一种制度。警区的划分、警组的设置、副所长的分工、 甚至是值班形式都不尽相同。在勤务制度上仍然沿袭着“朝八晚六刀的固定上 班模式，白天治安问题较少时，在岗警力多；节假日、夜晚治安问题较多时， 警力反倒不足，社会面失控时间长，直接影响有限警力的作用发挥，使工作效率 降低。 2 3 3 警力运行体制缺乏合理性 基层警力运行体制是指基层警力在时间、空间上的分布以及打击犯罪与控 制社会治安有效性、经济性的制度保障问题。基层公安机关实行科学性体制的 根本目的是警力配置与打击犯罪、控制社会治安的有效统一。合理、科学的运 行体制可以充分调动民警的积极性、主动性和创造性。目前，江西省基层公安机 关运行体制缺乏合理性、科学性的主要原因是警力管理体制不合理。由于长期 以来我国公安机关实行“统一领导，分级管理；条块结合，以块为主 的管理 体制，公安机关的警力资源编制统一由政府编制部门下达，公安机关的财、物 由地方政府保障，使公安工作的决策权在一定程度上受制于地方党委、政府，容 易在实际工作中造成基层党委、政府对公安机关的职权行为随