（公共管理专业论文）相对集中行政处罚权问题研究.pdf

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c hs t a t u s 1 s e c t i o n3 s t m c t l ea n df r a m e w o r k 4 s e c t i o n4 f o c u sa n dw r i t i n gm e t h o d s 5 c h a p t e r2 t h eb a s i ct h e o r yo fr e l a t i v e l yc o n c e n t r a t e d a d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n t 7 s e c t i o n1 a n a l y s i so nt h ec o n c e p t i o n 7 s e c t i o n2d i s t i n c t i o i 娼b e t w e e nr e l e v a n tc o n c e p t s 8 s e c t i o n3l e g a lb a s i s 1 0 c h a p t e r3d e v e l o p m e n ta n dm o d e l so fr e l a t i v e l y c o n c e n t r a t e da d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n t 1 3 s e c t i o n1 d e v e l o p m e n tp r o g r a m s 1 3 s e c t i o n2 s e tf o n no ft h es u b j e c t 1 6 s e c t i o n3 s c o p e j 1 8 c h a p t e r4 a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fr e l a t i v e l y c o n c e n t r a t e d a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t 一2 0 s e c t i o nla d v a n t a g e s ! 2 0 s e c t i o n2d i s a d v a n t a g e sa n da n a l y s i s 2 1 c h a p t e r5 t r e n d sa n ds t r a t e g ye x p l o r a t i o n o fr e l a t i v e l yc o n c e n t r a t e d a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t 3 0 s e c t i o n1 s e ：i f - c o n s t r u c t i o na n di m p r o v e m e n t 3 0 s e e t i o n2i m p r o v e m e n ta n d g u a r a n t e eo ft h ee x t e r n a l c o n d i t i o n s 3 3 c o n c i u s i o n ：4 2 山东人学硕士：学位论文 r e f e r e n c e s 4 3 a c k n o w l e d g e m e n t 4 9 1 一 山东大学硕士学位论文 摘要 相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度，指的是将若干行政 机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关行使，原有关行政机关不得再行使已 经集中的行政处罚权。 ，北京：北京大学出版社2 0 0 4 年版：6 6 - 6 7 2 山东大学硕士学位论文 权的行政机关作为政府某个部门的内设机构或下设机构，以部门内设机构或下设机构 的名义对外独立执法，在这些做法中，执法主体并不具备法律规定的组织形式，因此 也不具备合法的主体资格。 侯宇在相对集中行政处罚权制度之评析一文中，对行政管理权可否与行政处 罚权相分离提出了质疑，认为“行政处罚、行政合同、行政指导、行政许可、行政强 制等都是行政管理的手段，然而行政处罚是最常见、使用最多的手段。虽然在服务行 政的大趋势下，行政处罚的地位有弱化的现象，但是行政管理权从总体上是和行政处 罚权息息相关的。可以说，没有一定的行政处罚权，行政管理难以有效进行。而国务 院所确立的相对集中行政处罚权制度，却将行政管理权与行政处罚权机械、截然地分 割开，这必然使得现行的行政管理体制更为复杂、混乱。修 还有学者认为相对集中行政处罚权适用范围的制度设计和规定尚有欠缺，青锋在 行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问一文中指出：“如何将实行相对集 中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出， 严重影响执法效率和政府形象的领域这个原则具体细化? 以什么原则来确定哪些行 政处罚权应当集中，哪些行政处罚权不应当集中? 相对集中行政处罚权集中的范围究 竟如何确定? 这些问题还不是十分清晰。其结果就是有的地方政府在调整行政处罚权 时比较随意，有的行政处罚权集中得太多，有的又集中得太少，有的今天集中了明天 又分散到原机关等等。 四、关于对相对集中行政处罚权的完善 车克欣在从十年历程看相对集中处罚权改革一文中，对相对集中处罚权的发 展预期列举了两种观点：一种是极端改革论，认为相对集中行政处罚权未改变传统行 政执法的弊端，主张尽快终止推行这- n 度；另一种是消极改革论，认为相对集中行 政处罚权制度的推行以取得了巨大成功，今后只需对现有的综合执法部门进行简单的 制度完善即可。回 彭志芳在关于相对集中行政处罚权有关问题的思考一文中，针对相对集中行 政处罚权存在的问题提出了一些解决对策：( 一) 专项立法。按照立法法之规定 和执法实践的需要，从两个层次入手，为相对集中行政处罚权制度提供法律法规依据。 o 张红：集中行使行政处罚权的行政机关：评估与前瞻，行政法学研究，2 0 0 9 年第l 期：5 5 。 。侯宇：相对集中行政处罚权制度之评析，行政与法，2 0 0 6 年第9 期：8 9 。 。青锋：行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问，行政法学研究，2 0 0 9 年第2 期：1 3 。 。车克欣：从十年历程看相对集中行政处罚权改革，卜海城市管理职业技术学院学撤 ，2 0 0 8 年第5 期。 3 山东大学硕t ：学位论文 一是制定出台相对集中行政处罚法或相对集中行政处罚条例。作为相对集中 行政处罚权制度的专门依据，在全国范围内统一规范实施相对集中行政处罚权制度的 目的、原则、范围、实施程序、监督等基本规定。二是制定出台地方性法规或政府规 章。省级人大及政府应及时总结相对集中行政处罚权工作的经验，在条件成熟时开展 专门的城市管理立法工作。通过制定相应的地方性法规或地方政府规章，对在本行政 区域内开展相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序、机构的 设立、性质、地位，执法的管理体制、运作方式、执法程序及与相关行政职能机关的 关系等作出具体的规定，并对现有法律法规中与相对集中行政处罚权制度相抵触的内 容及时进行修改。( 二) 合理界定相对集中行政处罚权的范围。要本着合理、效率 和相适应的原则，充分考虑集中的“量”和“质 ，采取法定的方式和程序，准确界 定相对集中行政处罚权的范围，真正实现“便民、服务、高效 的目标。 陆迎芳在相对集中行政处罚权制度若干问题评析一文中，阐述了我国行政处 罚体制的出路指引：( 一) 积极引入行政处罚的准司法程序。一是进一步完善行政处 罚的听证程序，并尽量扩大其适用范围；二是大力发展非正式的听证程序，可以在行 政机关内部设立专门从事负责行政处罚案件审理和裁决工作的机构( 简称审裁机构) ， 并采取必要的组织人事措施，保证该机构的独立性。在相对独立的审裁机构建立起来 之后，行政处罚程序应当实行公开审理或听证的控辩制，即由行政管理机构负责调查 行政违法行为，收集证据，然后向审裁机构提出检控，被检控人在审裁机构的主持下 进行申辩和陈述意见，最后由审裁机构在听取双方意见的基础上做出公正的裁决。 ( - - ) 大力推进行政处罚的司法化进程。在着力从现行的行政体制内部寻找出路的同 时，应通过确立法院对行政处罚的部分管辖权、完善现行的案件处罚机制、对行政复 议和行政诉讼制度作相应修改等途径，赋予司法机关一定的行政处罚权，使行政处罚 由“一元制 向“二元制”转变，即行政处罚的司法化。 第三节论文的基本框架 本文由五部分构成。第一部分是引言，主要介绍了论文选题的背景与意义、对相 对集中处罚权的研究现状、论文的基本框架、论文的重点和写作方法等。第二部分是 m 彭志芳l 关于相对集中行政处罚权有关问题的思考 。河北法学 2 0 0 5 年第2 3 卷第们期：1 4 1 1 4 3 。 4 山东大学硕士学位论文 相对集中行政处罚权的内涵与外延，主要阐述了相对集中行政处罚权的概念、与之相 关联的行为与制度、相对集中行政处罚权的法律基础等。第三部分介绍了相对集中行 政处罚权的实践进程及操作模式分析，主要包括这一制度在我国的实践过程、各地在 对于相对集中行政处罚权实施机关和操作方式上的不同做法等。第四部分是相对集中 行政处罚权的利弊分析，针对相对集中行政处罚权制度在我国的应用实践，对其有效 性、存在的弊端及问题的成因进行了较为深刻的分析。第五部分是完善与健全相对集 中行政处罚权的对策分析，一方面分析了相对集中行政处罚权实施机关自身的建设和 完善，另一方面对推进相对集中行政处罚权外部环境与配套制度建设提出意见和建 议。 第四节论文的重点和写作方法 一、论文的重点 相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要途径之一，其最终目的是要 建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。相对集中行政处罚权的提出已 有1 3 年时间，作为一项全新的法律制度或者政策措施，它的推进是缓慢而谨慎的。 通过部分地区的试点，我们看到，在取得初步成效的同时，其暴露出的一些问题也正 。 在引发专家和学者的思考。我们选择的这条“集中的道路是否正确，是否符合我国 的实际，是否应该坚持走下去，是我们亟需面对和回答的问题。论文的重点和难点在 于正确分析相对集中行政处罚权的利与弊，挖掘存在问题的根源，从而为下一步解决 问题、评估相对集中行政处罚权在我国的发展趋势提供依据。 二、写作方法 ( 一) 文献分析法 了解相对集中行政处罚权的理论依据、法律依据以及目前的研究状况，根据详实、 的文献分析，构建本文的基本研究命题与研究框架。对现行法律、法规、文件和其他 相关实证资料进行系统的分析和整理，并运用于论文的说理剖析之中。 ( 二) 比较分析法 对国内相对集中行政处罚权应用现状进行比较，寻找载体和方法的多样性、特殊 5 山东大学硕士学位论文 性，从而为相对集中行政处罚权的发展趋势寻找目标、理清思路。 ( 三) 调查研究法 结合我国新一轮的政府机构改革，对各地( 外省、省内各地) 推行相对集中行政 处罚权做法进行调研，将获得的资料应用到论文中，作为典型案例分析。 6 山东大学硕士学位论文 第一章相对集中行政处罚权的内涵与外延 第一节相对集中行政处罚权概念分析 相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要的法律制度，是指将若干 行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个确定的行政机关统一行使，原有关行政机 关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。这种处罚权的概念可以从 以下几个方面界定： 一、权力的来源和性质 相对集中的行政处罚权是法律法规规定的、原由其他行政机关行使的行政处罚 权。相对集中行政处罚权是依法将有关行政机关处罚权力的划转，使部分或全部处罚 权与原行政机关分离。行政处罚权与原行政机关的分离有两个先决条件：一是原由其 他行政机关行使的行政处罚权必须是合法取得的，因推进相对集中行政处罚权制度的 需要，将部分或全部处罚权交由另一个确定的行政机关统一行使；二是原先几个行政 机关享有的行政处罚权存在着职责交叉和重叠的现象，有必要将这部分处罚权重新配 置并集中行使，从而解决重复执法和多头执法的问题。 相对集中行政处罚权实质上是行政处罚权在各行政机关之间的一次重新配置。对 原行政机关而言，是其部分或全部行政处罚权的转让；对新确定的行政机关而言，是 一种新的权力和责任的获得。由于行政处罚权是“相对集中 而并非绝对集中，原行 政机关或拥有未被集中的行政处罚权，或拥有与行政处罚权密切相关但并未随之划转 的其他行政管理权，因而这一制度在触动原有利益链条的同时，也会促使新的行政管 理架构产生。 = 、实施主体 相对集中行政处罚权制度是将现有的行政处罚权进行整合并集中，交由一个确定 的行政机关统一行使。新确定行使行政处罚权的机关也要有两个条件：一是新确定的 行政机关应是独立于原行政机关之外的机关，行政处罚权集中统一行使后，原行政机 关不得再行使已划转的行政处罚权；二是新确定的机关应为行政机关，其工作人员应 。曹康泰：在全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会开幕式上的讲话，2 0 0 7 年。 7 山东大学硕士学位论文 为公务员。 三、适用范围 相对集中行政处罚权主要适用于城市管理领域。根据国务院关于进一步推进相 对集中行政处罚权工作的决定( 国发 2 0 0 2 1 7 号) ，具体适用的范围包括市容环境 卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、 公安交通管理等7 个方面部分或全部的行政处罚权，以及省级人民政府决定调整的城 市管理领域的其他行政处罚权。另外，文件还规定：“需要在城市管理领域以外的其 他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚 法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。 这为各地推进相对 集中行政处罚权在更大领域的运用提供了依据和条件。 第二节与相对集中行政处罚权相关联的行为与制度 一、联合执法 联合执法是我国目前行政执法实践中比较盛行的一种执法方式，它是指由两个或 两个以上不同职能的行政执法部门根据履行职责的需要分别派出一定数量的工作人 员组成临时性联合执法队伍或机构，共同进行行政检查或行政处罚，并根据各自的法 定职责权限分别作出处理决定的行政执法方式。这种执法方式的特点是：( 一) 行政 主体方面，联合执法的队伍或机构不具备行政主体资格。行政主体必须具备依法执行 法律、法规的权利能力和行为能力，必须有宪法或组织法及其他法律、法规的授权。 联合执法机构的成立往往依据的是政府部门的行政命令或规范性文件而没有法律法 规的授权，没有行政权力能力和行为能力，所以他不是一个独立的行政主体，而是多 个行政主体的执法，不能以自己的名义作出行政行为。( 二) 组织机构方面，联合执 法不是一个独立的机构，而是几个机关的联合。它没有固定长期的组织机构，具有临 时性、应急性的特点，执法活动一经完成即宣布解散，其执法效果也不具备长期性。 ( 三) 职责权限方面，几个行政机构联合执法由于不是独立的法人单位，因此不能以 自身名义对外承担法律责任，其承担的职责仅针对于执法的某一事项。联合执法为解 决长期以来我国行政执法体制中存在的突出问题提供了一种暂时的途径，但从长远 看，它未能从根本上改变行政执法机关林立、行政执法队伍膨胀的状况，并且其缺乏 公正性的突击执法和运动式执法，还容易导致执法趋利和执法扰民现象。 8 一 山东大学硕士学位论文 相对集中行政处罚权的设立是由法律明确规定的，通过将相关执法部门的职权整 合后成立综合执法部门，综合执法部门的执法权也由法律法规授予，具有独立的行政 主体资格，具备权利能力和行为能力，能够独立行使行政执法权，能以自己的名义作 出行政行为，并能独立承担法律责任。这种方式可以防止或减少多头执法、执法扰民 现象的出现，权责明确，有效地降低行政成本，提高执法效率。 二、委托执法 行政委托是指行政执法机关依法把属于其行使的职责委托给另一行政机关或事 业组织行使，并由委托机关承担全部行政执法后果的行为。行政执法机关委托其他机 关和事业单位执法，一般有一定的条件限制，如，不能将属于限制人身自由的权力委 托其他机关和组织行使，委托事业单位实施行政处罚要有法律、法规或者规章依据。 在行政委托情形下，具体的执法活动必须以委托机关的名义进行，由委托机关承担 法律责任；受委托机关不具有行政主体资格，不能独立承担法律责任。相对人对受委 托机关和组织作出的行政执法行为有异议的，应当以委托机关为行政主体申请行政复 议或提起行政诉讼。 相对集中行政处罚权执行机关是独立的行政主体，其职权是其他行政执法部门职 权的划转，是国家法律法规授予的，能够对外独立行使职权并承担法律责任，能够作 为行政复议或行政诉讼中的行政主体。 三、联席会议制度 是指由不同的政府组成机关就相关执法问题由政府主要领导召集的一种议事协 调机制，其协调的地位相对较高，协调的效果较明显。其不足之处在于，联席会议多 是以定期或不定期召集会议的形式开展工作，由种种条件所限因此不可能经常召开； 而行政执法是一项常态性的工作，并且在日常行政执法过程中，行政执法机构管辖的 事项繁多，多数事件均需要其他部门配合才能较好的解决，不可能每件事情都召开联 席会议，因此，联席会议形式对于经常性的行政执法行为来说并不适合。 四、派驻员制度 是指由于对某些事项的处理需要另一单位在执法过程中给予协助，经协调由协助 单位派人专门派驻在综合执法单位以便随时进行协助。这项制度主要针对公安机关派 驻公安干警协助行政执法机关执法，即当综合行政执法机关在实施行政处罚的过程 中，如发生行政管理相对方暴力抗法的情形，公安机关工作人员可按照治安处罚法对 。姜明安主编；行政执法研究，北京：北京大学出版社，2 0 0 4 年版：5 9 。 9 山东大学硕上学位论文 违法者采取处罚措施。这种形式对于解决行政执法部门面对执法相对方暴力抗法而无 能为力的现象有较好效果。其弊端在于并非所有行政执法部门都可采用这一制度， 而且由于涉及编制、人员、待遇等诸多方面问题没有相关制度规定的保障，因此难以 在大多数执法部门中推行。 第三节相对集中行政处罚权的法律基础 一、l ：宪法 宪法第2 7 条规定：“一切国家机关实行精简原则，实行工作责任制，实行工 作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和效率，法对官僚主义。 这对行政机 关所作出的行政处罚、行政许可等行政行为提出了精简、责任、效率的要求，而相对 集中行政处罚权则体现了宪法的这一要求。宪法第1 0 7 条规定：“县级以上地 方各级人民政府依据法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、 卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、司法行政、监察、计划生育等 行政工作，发布决定和命令，任命、培训、考核和奖励行政工作人员。 这一规定明 确了地方各级人民政府的职权范围，为地方政府在其内部调整行政执法权、建立相对 集中行政处罚权制度提供了宪法支持。 二、 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第6 4 条第1 款规定：“地 方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。一第3 款规定： “省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或 合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。 “自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、 减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务 委员会备案。一这些规定表明，县级以上地方政府报经上一级人民政府批准后，有权 设立、调整其所属工作部门，并确定其承担的职责。省级人民政府决定由一个行政机 关行使其他行政机关行政职权的行为，实际上是政府职能部门的合并，因此，要按照 上述规定经国务院院批准。这就为地方各级人民政府设立行政综合执法机构、建立相 对集中行政处罚权制度提供了组织法保证。 王晓宏；对相对集中行政处罚权的思考 ，行政与法 ，2 0 0 9 年第5 期：7 1 1 0 0 山东大学硕士学位论文 三、行政处罚法 行政处罚法第1 6 条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人 民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的处 罚权只能由公安机关行使。 第1 7 条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职 能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。 根据这一规定，享有立法权的地方 政府可以通过制定地方性法规的形式，直接规定某一行政组织行使多个行政管理领域 的行政检查权和行政处罚权。第1 8 条规定：“行政机关依照法律、法规或规章的规定， 可以在其法定权限内委托符合法定条件的组织实施行政处罚。地方政府可以运用委托 执法的形式，由有关行政机关委托符合条件的组织，行使行政执法检查权和处罚权。一 行政处罚法的颁布实施标志着相对集中行政处罚权制度在我国的确立。 四、国务院及有关部委文件 国务院关于全面推进依法行政的决定( 国发 1 9 9 9 2 3 号) 指出：“要依照行 政处罚法的规定，实行罚款罚缴分离制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试 点工作，并在总结经验的基础上，扩大试点范围。 国务院办公厅关于继续做好相对 集中行政处罚权试点工作的通知( 国办发 2 0 0 0 6 3 号) 明确要求各省、自治区、直 辖市进一步提高对实行相对集中行政处罚权制度重大意义的认识；继续抓好现有试点 城市的试点工作；积极稳妥地扩大试点范围。国务院关于进一步推进相对集中行政 处罚权工作的决定( 国发 2 0 0 2 1 7 号) 提出：“实践证明，国务院确定试点工作的 阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。 为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在 本行政区内有计划、有步骤地展开相对集中行政处罚权工作。 中央编办于2 0 0 2 年下发了关于清理行政执法队伍实行综合行政执法试点工作 意见的通知，2 0 0 3 年与国务院法制办联合下发了关于推进相对集中行政处罚权和 综合执法试点工作有关问题的通知，要求地方各级机构编制部门和法制工作机构要 加强协调、充分沟通、紧密配合、共同抓好相对集中行政处罚权和综合行政执法试点 工作，统一协调有关机构设置、职能调整、人员编制核定与配备以及配套法律法规出 台等事宜，这为相对集中行政处罚权制度的顺利推进提供了有力保障。 j 五、地方性法规和政府规章， 从上世纪9 0 年代相对集中行政处罚权开始局部试点到全面推开，全国各地相继 制定了大量地方性法规和政府规章来设定和规范行政综合执法。2 0 0 8 年北京市出台 山东大学硕：仁学位论文 了实施相对集中行政处罚权办法，2 0 0 9 年西安市颁布实施了城市管理综合行政 执法条例，2 0 0 0 年上海市出台了城市管理综合执法暂行规定，1 9 9 9 年广州市制 定了城市管理综合执法细则，2 0 0 1 年杭州市颁布了城市管理相对集中行政处罚 权实施办法，2 0 0 0 年长沙市制定了城市管理综合执法试行办法，2 0 0 3 年济南市 出台了城市管理综合执法暂行规定等。这些地方性法规和政府规章为各地行政综 合执法的依法有序开展提供了强有力的法规制度保障。 1 2 山东大学硕士学位论文 第二章相对集中行政处罚权的实践进程及操作模式分析 第一节相对集中行政处罚权的实践进程 自1 9 9 7 年以来，按照国务院有关文件的规定，我国2 3 个省、自治区的7 9 个城 市和3 个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。相对集中行政处罚权工 作从开始试点到现在经历了三个发展阶段： 第一阶段：自19 9 7 年初开始至2 0 0 0 年9 月，以国务院对北京市宣武区的批复 为标志进入了试点的启动阶段。 1 9 9 7 年5 月，北京市宣武区以城市管理领域为突破口第一个启动了相对集中行 政处罚权试点工作，由此点燃了行政执法领域改革的星星之火。在这一阶段，北京、 天津、浙江、江苏、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、 四川、贵州i 海南等1 6 个省、自治区、直辖市按照国务院关于贯彻实施中华人民 共和国行政处罚法的通知( 国发 1 9 9 6 1 3 号文件) 要求，向国务院报送了进行试点 的请示。其中共有1 6 个设区的市获得批准开展试点工作，但南宁市由于阻力很大并 没有真正开展试点工作；廊坊、深圳只是进入筹备阶段，其他地方进入试点的工作阶 段。这一阶段，国务院法制局在批复函中使用的是“城市管理综合执法这一概念， 所以，在机构名称上使用了综合执法大队、综合执法局等多种称呼。这一阶段相对集 中行政处罚权制度的发展奠定了基础，为第二阶段的工作提供了经验。 第二阶段：自2 0 0 0 年9 月至2 0 0 2 年8 月，以i ：国务院办公厅关于继续做好相 对集中行政处罚权试点工作的通知( 国办发 2 0 0 0 】6 3 号文件) 为标志进入了试点规 范化的阶段。 在这一阶段，国务院法制办在批复函中使用了“相对集中行政处罚权 的概念， 先后批准了6 2 个设区的市开展试点工作。至此，相对集中行政处罚权的试点工作扩 展到除上海、云南、甘肃、青海、西藏以外的大部分省市。获得批准开展相对集中行 政处罚权的城市开始使用“城市管理行政执法局的名称。在队伍建设上，基本上实 现了参照公务员法的标准进行录用与管理。在管理体制上，探索出了“两级政府三级 管理 的体制，即市区两级政府双重领导，市局( 支队) 一区局( 大队) 一街道中队 1 3 山东大学硕士学位论文 三级管理。同时，在规章制度建设上也取得了很大成绩，所有的行政执法局在成立前 后都制定了详细的规章制度以保证工作的顺利进行。这一阶段的规范化发展为相对集 中行政处罚权工作的深入开展确立了框架。 第三阶段：自2 0 0 2 年8 月至今，以国务院关于进一步推进相对集中行政处罚 权工作的决定( 国发 2 2 17 号文件) 为标志进入试点总结和全面推广阶段。 在几年来各地试点较为成熟的基础上，国务院于2 0 0 2 年8 月出台了关于进一 步推进相对集中行政处罚权工作的决定( 国发 2 0 0 2 1 7 号) ，依照行政处罚法的规 定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开 展相对集中行政处罚权工作。同时，对于行使相对集中行政处罚权的范围，也不再仅 限于城市管理领域。需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚 权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在 有条件的地方开展这项工作。国发1 7 号文件授权省、自治区、直辖市人民政府根据 需要组织相对集中行政处罚权工作，标志着试点工作的结束，使相对集中行政处罚权 工作进入全面推广阶段，也标志着相对集中行政处罚权工作作为一项新的制度开始进 入了正常运转阶段。 2 0 0 2 年9 月，国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合 行政执法试点工作意见的通知( 国办发 2 0 0 2 5 6 号) 明确，要调整合并行政执法机 构，实行综合行政执法，改变多头执法的状况，组建相对独立、集中统一的行政执法 机构。一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构。在此基础上， 重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他 适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构。2 0 0 4 年9 月，中共中央办 公厅、国务院办公厅转发的中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总 局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场 综合执法机构的意见中指出，试点地区要整合现有的文化、广播电影电视、新闻出 版等部门，组建文化光电新闻出版机构，统一履行原有各部门的行政管理职能。同时， 组建文化市场行政执法机构，以文化广电新闻出版行政机构的名义对属地文化市场实 施综合执法。 一些地方也制定了地方性法规和政府规章，其中，有3 个地方制定了3 部地方性 法规，4 个省级政府制定了5 部省级政府规章，2 6 个城市人民政府制定了3 2 部政府 。杨书文：从分散执法到集中处罚相对集中行政处罚权制度的发展，行政法学研究，2 0 0 6 年第6 期；1 3 8 。 1 4 山东大学硕：t 学位论文 规章，此外，还有大量的地方政府规范性文件。如，2 0 0 3 年1 月，上海市政府出台 了关于本市迸一步推进文化领域相对集中行政处罚权工作的决定，决定在文化广 播电影电视、新闻出版、文物、体育、旅游等部门实行相对集中行政处罚权，在市、 区( 县) 两级设立文化管理行政执法局，作为同级政府主管文化领域行政执法工作的 行政机关，行使文化领域的行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权、行政检 查权。2 0 0 8 年9 月，浙江省颁布了城市管理相对集中行政处罚权条例，规定城市 管理行政执法部门是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门 机关，其履行的职责范围涵盖了城市市容和环境卫生管理、城乡规划管理、城市绿化 管理、市政公用管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等多个领域。2 0 0 6 年9 月，山东省委、省政府印发了山东省深化文化体制改革工作方案，选定济南、 青岛等五市为文化体制改革综合试点市，在试点城市推进文化市场综合执法，调整归 并市( 县) 文化、广电、新闻出版、“扫黄打非 等相关行政执法队伍，组建文化市 场综合执法机构，属地管理，统一执法。 截至2 0 0 8 年，除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的8 2 个城市外， 全国还有1 9 3 个市级政府和8 0 6 个县级政府开展了这项工作。具体来看，全国2 8 7 个地级以上城市中，开展这项工作的有1 6 9 个，占总数的5 8 8 9 6 ；国务院批准的1 8 个较大的市中，开展的有1 2 个，占总数的6 6 ；2 7 个省会城市中，开展的有2 6 个， 占总数的9 6 ；4 个直辖市和1 5 个副省级城市全部开展了这项工作。回 为推进相对集中行政处罚权工作，各地根据中央有关要求，结合本地的实际情况， 把相对集中行政处罚权制度与推进政府机构改革工作结合起来进行，为改革现行行政 管理体制积累了经验。在新一轮政府机构改革中，中共中央、国务院对推进相对集中 处罚权制度提出了更为明确的要求。2 0 0 8 年2 月，党的十七届二中全会作出的关 于深化行政管理体制改革的意见( 中发 2 0 0 8 5 号) 提出：“理顺市场监管体制，整 合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。 中共中央、国务院关于地方政 府机构改革的意见( 中发 2 0 0 8 1 2 号) 明确，要“加强文化领域综合管理，推进文 化市场统一执法。 为贯彻落实中央的一系列要求，各地在制定本地区政府机构改革 方案时，对推进相对集中行政处罚权制度、开展相关领域的综合执法也有了更为明确 。江凌、张水海： ，2 0 0 9 年第5 期：6 9 1 7 山东大学硕士学位论文 化程序，往往由原行政处罚机关把其城市管理的相关处罚权通过委托的方式转由专门 的机关或组织来行使。由于受委托组织的权力直接来源于行政机关的委托，因而程序 简便，时间较短，成本较低，较受欢迎。但如果操作不当、监督不严，尤其是基于简 化程序的目的进行的委托，执行中很容易出现偏差：一是造成行政处罚的合法性不够。 如果在委托的过程中程序不规范，对委托结果的公开不够，就会产生执法主体不合格、 执法组织乱处罚的现象，会严重地影响行政执法的权威性，甚至出现执法违法现象。 尤其是按照法律、法规和规章的规定，本身就不能随意委托的行政处罚权更是如此。 二是行政处罚的规范性不够。委托执法应仅限在特殊情形下使用，如果这种形式被滥 用而又得不到很好的监督，就会导致受委托组织滥用行政处罚权，以罚代管，一罚了 之，将严重影响行政管理权的正常行使。近几年，在某些农村地区产生的群体性事件 与此也有一定的关系。三是行政处罚责任不明确。从理论上看，受委托执法所产生的 后果应由委托机关来承担，但在现实中，由于乱委托的大量存在及委托法执法人员的 素质参差不齐等原因，委托执法机关和受委托执法组织的职责很难分清，委托执法机 关也不愿意承担执法责任，尤其在县区一级，有些委托不是委托组织自己愿意的，而 是县区政府指令必须委托的，出现了处罚人人争、责任无人担的现象，由此造成了较 差的社会影响。 第三节相对集中行政处罚权的操作方式 根据国办发 2 0 0 0 6 3 号文件，城市管理领域实施集中行使行政处罚权的范围包 括：市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等方面 法律法规规定的全部或部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的 对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行 为的行政处罚权。国发 2 0 0 2 1 7 号文件进一步明确：“市容环境卫生管理方面法律、 法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑 物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权； 城市绿化管理方面法律、法规规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规 章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；工商 行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面 法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人 l g 山东大学硕士学位论文 民政府决定调整城市管理领域的其他行政处罚权 。虽然国务院已有比较明确的范围 规定，但有的城市未按照国务院法制办批准的范围执行。据了解，在具体实施过程中， 许多地方对国务院法制办批准的综合执法范围进行了调整。如，辽宁省营口市对集中 的范围进行了缩小，没有集中园林绿化、环境保护方面的处罚权。此外，大多数城市 都有扩大执法范围的现象，如，大连市将建筑市场的行政处罚权进行了集中；沈阳市 增加了土地、建筑市场、施工、房地产开发建设、建筑材料应用管理、殡葬、自来水、 燃气、公共交通、出租车、文化市场、人防工程等方面的行政处罚权。粤 通过对大多数城市实施相对集中行政处罚权的范围来分析，相对集中行政处罚权 的操作过程主要有广泛集中和一般集中两种形式。 一、广泛集中 行政处罚权的广泛集中形式下，凡涉及城市管理方面的行政处罚权基本上都进行 了集中，而且城市越大，需要集中的处罚范围也越大。如，北京市集中了包括市容环 境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政管理、公安交通、城市节水、停车管理、环 境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游、市政、交通等1 4 个方面；沈阳市 则集中了包括市容、市政、环保、园林绿化、房产、文化市场、人防工程建设、煤炭、 建筑市场和施工管理、公安交通管理等1 4 个方面。这种集中模式的优势在于集中的 范围广，把该集中的都进行了集中，以免产生新的职能交叉、权责不清现象；弊端是 涉及改革的面较大，阻力相应增加，需要磨合的时间也较长。 二、一般集中 目前，绝大多数城市开展的相对集中行政处罚权工作都采取这种模式，如安徽省 在城市管理领域相对集中行政处罚权办法明确规定，相对集中行政处罚权的范围 主要包括城市市容和环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行 政管理、公安交通管理及省人民政府决定调整的其他行政处罚权。这种集中模式的优 点是集中的范围有限，涉及的处罚机关不多，而且集中的行政处罚大多是原行政机关 也很难管理和处罚到位的职权，因其涉及面小，所以阻力较小，时间较短，协调难度 不大；其不足之处在于，由于是“有限集中一和“部分集中 ，因而在其具体实施过 程中容易产生新的职责交叉和权责模糊现象。正是由于这个原因，所以，当前较多地 方大都采取逐步过渡的形式，即先进行一般集中，经过试点和时机成熟以及人们观念 上逐渐接受后，再开始推行较大范围的集中。 d 宋超：解析城市管理相对集中行政处罚权之困惑，城市问题，2 0 0 5 年第5 期：7 4 。 1 9 山东大学硕士学位论文 第四章相对集中行政处罚权的利弊分析 第一节相对集中行政处罚权的有效性分析 一、初步形成了新的行政执法体制 开展相对集中行政处罚权工作的城市在管理体制、机构职责、运行机制、执法领 域等方面实现了良性运转，取得了较为显著的成效。如，实现了城市管理行政执法的 制度化、规范化，保持了良好的城市环境等。同时，通过严格执行行政执法人员录用 工作，加强对行政执法人员的培训，严格行政执法程序，提高了行政执法人员的政治 素质、业务素质和法制观念，完善了行政执法监督制度。执法部门在执法过程中强调 疏堵结合、管理与服务结合、教育与处罚结合，有力地解决了行政执法中的利益驱动 问题。严格实施罚缴分离和“收支两条线”制度，有效杜绝了“靠违法养执法，靠罚 款发工资奖金的现象，从而规范了行政执法行为，赢得了人民群众的理解和支持。 二、精简了机构和人员，一定程度上提升了行政执法的质量和水平 各有关城市通过开展相对集中行政处罚权工作，由城市管理行政执法机构统一行 使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或部分行政处罚权， 原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少2 0 - 3 0 ，有的地方甚至减少一半以上。精简执法机构和人员后，虽然执法队伍和人员减 少了，但是执法力量却更加集中，执法力度