（公共管理专业论文）耕地保护的公共管理政策分析及对策研究.pdf

摘要 耕地是一种非常重要的土地资源，如何有效保护耕地一直是政府和学术界关注的焦点问题 之一。面对现有耕地保护政策中存在的种种问题，众多专家学者做出了各种解释，并提出了一些 很好的建议，但多着眼确保粮食生产i ；1 标的实现，侧重于一般意义上耕地的数量保护和质量保护， 未将其上升到公共管理和公共政策的高度。本文认为，耕地是一种公共物品，耕地保护政策亦属 于公共政策的范畴。解决耕地保护问题，要从耕地的公共属性入手，运用公共管理的理论和方法， 系统地分析其内生特质和外部环境，剖析保护失效背后深层次的原因，以期透过表象揭示实质， 并给出有针对性的解决方案。本文的研究结果表明耕地是一种外部性很强的公共物品，解决耕 地保护问题，就要从耕地的公共物品属性入手。耕地保护政策对于耕地保护效果起着至关重要的 作用耕地保护政策要紧密结合耕地的公共属性，深刻分析其内在矛盾和所处的外部环境，综合 考量各方面的因素。做出符合公共管理内在规律和发展趋势的全面、系统的安排。 关键词：耕地保护公共管理政策分析 i i a b s t 旧c t c u l t i v a t e dl a n di sak i n do fi m p o r t a n tr e s o u r c e h o wt op r o t e c ti te f f e c t i v e l yi sm u c ht a l k e da b o u ta sa f o c u so fg o v e m m e n ta n dt h ea c a d e m i a a i m i n ga ta l lk i n d so fl e a k si nc u l t i v a t e dl a n dp o l i c y , m a n y e x p e r t sa n ds c h o l a r sh a v el i s t e dm a n ye x c e l l e n ts u g g e s t i o n s ，h u tt h 唧h o l dav i e wt oa c h i e v et h e f o o d s t u f f s p r o d u c t i o n ，e m p h a s i z i n gp a r t i c u l a r l yt h ep r o t e c t i o no ft h ea m o u n ta n dq u a l i t yo ft h e c u l t i v a t e dl a n d n o th a v i n gg i v eni tt h e “g h th e i g h to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cp o l i c y c u l t i v a t e dl a n di sak i n do fp u b l i cg o o d s ，t h ep r o t e c t i o np o l i c yo fi ti sa l s oak i n do fp u b l i cp o l i c y , t o s o l v et h ep r o b l e mo fc u l t i v a t e dl a n dp r o t e c t i o n ，w eh a v et os t a r tw i t hc u l t i v a t e dl a n d sp u b l i ea t t r i b u t e ， e m p l o yt h em e t h o da n dt e c h n i q u eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , a n a l y z ei t si n t e r n a lc h a r a c t e r i s t i c sa n d e x t e r n a lc i r c u m s t a n c e ，e x p l o r et h ed e e pr e a s o n so f t h em a l f u n c t i o no f i t sp r o t e c t i o n ，t of i n dt h ee s s e n t i a l o fp r o t e c t i o ni n v a l i d a t i o na n dg i v et h ep e r t i n e n c es e t t l e m e n t t h ep o l i c yo fc u l t i v a t e dl a n dp r o t e c t i o n p l a y sav i t a lr o l ei nt h ep r o t e c t i o n t os o l v et h ep r o b l e m ，w en e e dt o ，b e g i n n i n gw i t hc u l t i v a t e dl a n d s p u b l i ca t t r i b u t e ，p r o f o u n d l ya n a l y z ei t si n t r i n s i cc o n t r a d i c t i o na n de x t e r n a le n v i r o n m e n t ，t a k ea l lf a c t o r s i n t oc o n s i d e r a t i o nm a k eo v e r a l l ，s y s t e m a t i c a la r r a n g e m e n t si na c c o r dw i t ht h ei n t r i n s i c l a wa n d d e v e l o p i n gt r e n do f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：c u l t i v a t e dl a n dp r o t e c t ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , p o l i c ya n a l y s i s i l i 独创性声明 y7 7 4 3 3 9 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：易名季歹冬 时间： ：。0 4 年，2 月，。日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：燃 导师签名： 时间： 时间： 2 0 0 4 年1 2 月1 0 日 2 0 0 4 年1 2 月1 0 日 1 1 研究的目的和意义 第一章绪论 耕地是一种非常重要的公共资源数最有限而且不可再生，保持一定数量的耕地是人类赖以 生存的基本条件( 邵晓梅，2 0 0 1 ) 。耕地保护政策是决定耕地保护效果的关键因素，耕地保护的 失控显示出政镱方面存在缺陷和不足。以往对于耕地保护的研究多侧重于一般意义上的耕地数量 保护，未将其上升到公共管理和公共政策的高度。 公共管理作为一门新兴学科，近年来被引入我国，并在社会事务管理中发挥出越来越重要的 作用。耕地保护是社会公共事务管理的一项重要内容，是保证耕地资源永续利用、维护国家经济 安全及实现可持续发展战略的先决条件和基本保障。将公共管理与耕地保护结合起来，不但有助 于丰富公共管理的内释，促进学科间的交流与融合，也有助于形成科学、系统的耕地保护政策体 系，具有较强的理论意义。通过研究，可以发现耕地保护政策失灵的现实根源，并通过改革加以 完善。因此，本文的研究成果，还可以为政府部门提供公共管理框架下的解决思路和具体措施， 使耕地保护政策更好地戍 j 于实践。 1 2 国内外研究现状 耕地保护，国外一般称做农地保护。对耕地实施一定程度的保护，是各国学者普遍的共识。 对耕地政策的研究，国外始自二十世纪二三十年代( 姜爱林，2 0 0 0 ) 。美国的伊利( r t e 1 y ) 与莫尔斯毫( e w m o r e h o u s c ) 合著的。h 地经济学原理指出，农业需要比任何其他用途更大的土 地面积( 伊利，1 9 2 4 ) 。1 9 6 5 年，希勃德( h i b b a r d ) 的公共土地政策史首次将土地政策定位 为公共政策。1 9 7 5 年，巴赛尔1 9 世纪美国土地政策经济学问世。1 9 8 2 年，德国的尤金瓦 德钦发表欧洲共产主义土地政策。8 0 年代末，法国让戈伊埃等人撰写了法国四十年地 政策一书。美国较甲开始了对农地的保护，1 9 1 6 年纽约就以区划来进行土地利用控制。1 9 3 0 年代，美国制定了水土保持和国内生产配给法。对农业实行限制性保护规划。1 9 3 5 年制定了水土 保护和国内生产配给法，实行农业和农地保护( 林卿，2 0 0 2 ) 。到1 9 4 0 年代，有2 5 个州实行了 农地区划政策。该政策对农地保护，特别是位于城市周边优质耕地的保护起到了显著的作用。1 9 7 0 年代初，美国些州开始探讨将征用权与区划相结合，制定了一种新的农地保护政策，即土地征 用权区划政策。1 9 7 6 年美国正式提出基本农田的概念，并对其内涵进行了严格的界定。1 9 8 1 年， 美国联邦政府提出“农地保护政策法”，作为农地保护的法律依据。1 9 4 1 年，英国公布的阿斯 瓦特报告i s 提出了关于补偿和士地增价的理论体系，对保护农地、控制城镇崩地无序扩张起到 了重要作崩，1 9 7 1 年义颁布了城市、农村规划法( 杨钢桥，2 0 0 4 ) 。法国1 9 6 0 年制定农业指 导法规定哪些土地可以提供给非农利用，并规定所划入农业区域的土地保证至少在土地规划公 布十年内，不会受到非农化的威胁。日本为保障农地有效利用，分别在1 9 6 7 年和1 9 7 4 年制定了 “农业振兴区域整备法”和“国十计划法”，划定农业用地，并不允许转为非农利用。韩国划分 。土量奎些盔兰篮占兰垡鲨吝 羞= 主 鸶鎏 农业地域，包括耕地区和聚落地区，作为土地用途管制的依据。国外的耕地保护研究，主要有以 下学说：一是国家干预学说。强调通过制定专门的法律对耕地加以保护，确立依法管理耕地的制 度基础。二是市场调节学说。认为在耕地保护方面，国家更多应该运用政策手段和法律手段进行 调控，并合理确定国家与个人在耕地保护中的关系和地位，发挥行业、协会在推动耕地保护方面 联系政府与农民的重要作用。三是可持续发展学说。兼顾耕地保护与经济发展，实现耕地保护与 资源环境的可持续利用。 国内对于耕地保护的研究起步较晚。二十世纪九十年代，耕地保护问题逐渐引起学术界的重 视，主要著作有：张风荣主编的持续土地利用管理的理论与实践，朱德举主编的中国耕地 保护，李元主编的生存与发展一中国保护耕地问题研究与思考等。随着相关专著和论文的 问世，以数量保护为重点，逐步形成了有中国特色的耕地保护学说。 南京农业人学陈利根认为，我国耕地资源人均数量少、质量低，必须实行耕地管制。农业可 持续发展的基础是耕地资源，要实现耕地资源的可持续利用，才能实现农业的可持续发展( 陈利 根，1 9 9 8 ) 。 南京农业大学王群认为，耕地是粮食安全的重要保障。粮食问题是关系到国计民生的重要战 略问题，特别是我国人口多、耕地少，能否解决粮食基本自给直接影响我国的改革与发展以及社 会稳定。随着我国社会经济发展和人口增长，对粮食的需求也随之增加。因此，耕地保障对于粮 食安全有着重要的现实意义。 中国国土资源经济研究院唐秀君、王志刚认为，经过2 0 多年的农村变革以后，耕地本身的价 值和功能已发生根本性变化。改革初期耕地所承担的主要功能是收益性和生存保证性功能，而随 着市场经济的发展，耕地的主要功能则是一种资产的权利和保险。随着经济结构的转型，耕地的 经济价值将因耕地的1 i 农化使用而大大提高，而农民却难以享受到耕地增值带来的收益。另外， 集体土地所有权不清，权利和义务界定不明晰，使集体组织难以成为自觉的耕地保护者，导致耕 地流火严重( 唐秀君，2 0 0 1 ) 。 温州大学应永宏认为，耕地是土地的精华，保护耕地是事关全国大局和中华民族子孙后代的 大问题，永远忽视和放松不得。耕地保护的基本目标是耕地总量动态平衡耕地特殊保护应以土 地利用规划为依据，严格实行耕地的法律管制惩处非法占用行为( 应永宏，2 0 0 0 ) 。 南京农业大学程琳琳认为，我国的经济增长是以耕地的大面积减少为代价的。工业化、城市 化的加快，比较经济利益的驱使，经济发展的外部性是导致耕地减少的主要原因。 南京农业人学郭贯成认为，从表面上看，耕地保护和经济发展是一对“冤家对头”，保护耕地 势必制约经济发展经济发展则要占用一定耕地，深入分析可以发现耕地保护与经济发展是可以 统一的。耕地生产出来的粮食和农副产品，不仅是1 ：= 业发展的基础，也是城市生存和发展的基础， 而且粮食问题事关国民经济健康发展和社会稳定的大局，是关系我国经济和社会可持续发展的全 局性战略问题。冈此保护耕地的实质是保证粮食安全，就是保护我们的生命线。另一方面，经济 发展也有利于耕地保护。他通过进一步地分析发现，耕地面积减少与经济过热增长阶段基本同步， 但只要有利于子孙后代，耕地减少并非都是坏事( 郭贯成，2 0 0 1 ) 。 中国农业大学朱德举认为，耕地保护的目标一是实现耕地的可持续利用，二是耕地的数量和 质量指标保护；三是科学合理和集约利用土地( 朱德举，1 9 9 7 ) 。 中国土地勘测规划院李宪文、中国农业大学林培认为，土地生产力是制定耕地保护数量的科 2 三冒銮、业盔兰鎏； ；誊譬鲨銮 釜= 耋毯逢 学依据，土地评价是耕地保护规划的科学基础，土地规划、法规体系的落实是耕地保护顺利实施 的保障( 李宪文，2 0 0 1 ) 。 华中师范大学艾建国认为，耕地总量平衡是我国目前耕地保护政策中的重要组成部分，它不 仅与我国的近期发展密切相关，而且对将来也有深远影响。要合理确定耕地总量动态平衡的评价 标准，根据土地资源区域分布差异采取不同的保护措旆，逐步形成适应市场经济的耕地保护机制， 明确农民集体土地完辂产权，改革现行征地制度，建立农地估价制度，完善耕地配套政策( 艾建 国，2 0 0 3 ) 。 中国社会科学院刘维新认为，要处理好耕地保护与城市发展和建设之间的关系。城市发展方 式的趋同化。导致不少城市只追求空间规模的扩大，注重摊煎饼式地扩展，不讲求土地利用效率 在规划上一味追求西方发达国家城市人口人均用地指标，严重脱离国情和本地区的实际。要实现 可持续发展战略，必须使人口、环境、资源与发展四大要素相协调。而十地资源是最重要的资源， 人类的生存发展需要有耕地做保证。在严格的耕地保护隹度下，城市发展的出路，一是通过盘活 城市存最土地，推行十地使用租赁制，提高其利用率；二是通过调整产业结构和土地利用结构， 求得新的发展；二是通过区域规划取得新的土地资源：四是通过挖掘土地潜力，求得更大的经 济、社会和环境效益( 刘维新，1 9 9 5 ) 。根据东两部地区差异，耕地保护也宣有所区别，应遵循 各自盼特有规律和性质，否则就达不到预想的效果( 刘维新，2 0 0 1 ) 。 河北理工学院唐瑞认为，现行十地产权制度的局限性，是造成耕地保护困难的重要原冈。一 是集体产权主体不明确集体组织难以成为自觉的耕地保护者：二是集体土地产权界定不明晰， 导致耕地保护难以得到切实执行；三是现行集体土地产权结构不合理，使土地的农转非控制困难。 四是集体产权制度安排不尽合理。十地产权伟9 度改革，要利于保护耕地，有利于集约利用土地， 有利于理顺士地收益分配关系。要明晰土地产权的主体与法人，明确界定各权利主体的责、权、 利，完善土地产权结构，适时设置新权能，推行农地产权的租赁制，促进土造的高效利用( 唐瑞， 1 9 9 9 ) 。 中国农业大学张风荣等认为，目前我国的土地宏观市场不完善，土地市场宏观调控和监督力 度不够，依法行歧缺乏统一性和透明度，市场公平竞争投资机制尚未形成，社会公共服务职能尚 不到何，土地法规体系还有待于迸一步完善。土地产权制度建设应突出和强调对公民、法人尤其 是农民权利的保障，同时，充分发挥市场配置在土地资源中的基础性作用。 与国外的农地保护相比我国的耕地保护不仅在概念上与之有所区别，而且保护的重点也有 一定的差异。国外农地保护偏重于农业用地的存在形态和质量的保护，我国不仅要求对耕地的存 在形态加以保护，而且对耕地的特殊利用方式如粮田、菜地等也予以特别保护。由于国情不同， 国内外耕地保护的侧重面有所不同，但从性质和目的上则有共同之处，即耕地保护都是保护、增 值和合理利用土地资源，并使之达到永续利用。基于这一点，耕地保护已经成为世界性的工作( 李 宪文，2 0 0 1 ) 。 1 3 研究的内容和方法 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标，以 实现公共利益的方案( 宁骚1 9 9 8 ) 。政策分析又称政策科学，是- - i j 跨学科、应用性的研究领 三冒l j 然主堡e 主垡适耋 釜= 耋誊趁 域，它的出现被视为“当代公共行政学的最重要的发展”、当代政治学的“一次最重大的突破”( 陈 振明，1 9 9 8 ) 。政策分析是针对政策制定过程并在政策制定过程中创造知识的活动( 邓肯，2 0 0 2 ) 。 本文研究的内容是公共政策视角f 的耕地保护问题。公共政策分析的理性模式一般为：界定问题 一建立评估标准一认定可选择政策一评估可选择政策一选定偏好的政策一执行偏好的政策( 帕 顿，2 0 0 1 ) 。本文对于耕地保护政策的分析，也是按照这样的思路进行的。首先从耕地的公共物 品属性入手，对问题进行认定和细化，将耕地保护政策定位为公共政策范畴。并通过确立公共利 益的评估标准，对现行政策进行分析和研究，综合运用公共管理学、经济学等相关的理论和定性 与定量相结合的方法，由现象到本质，从宏观到微观，进行系统地分析和探讨，并对现行耕地保 护公共政策体系存在的问题，给出了有针对性的解决方案。 4 第二章耕地的公共属性与耕地保护公共政策 2 1 问题的提出 我国耕地保护面临耕地资源相对短缺、经济发展对耕地需求不断增加、后备资源不足、耕地 退化严重等阅题( 欧名豪，2 0 0 2 ) ，形势十分严峻。建国后的最初十年，我国耕地面积呈上升趋 势随后便一路下滑。尤其是改革开放以来随着可开垦土地的不断减少以及经济的飞速发展， 经济发展与耕地保护之间的矛盾日益突出。1 9 8 5 年以来。全国国内生产总值以1 0 2 的速度增长， 与此同时耕地面积每年减少约4 5 0 万亩。也就是说，g d p 每增加一个百分点，全国耕地约减少 4 5 万亩( 周玲，2 0 0 3 ) 。根据国十资源公报，1 9 9 7 年全国耕地面积减少2 0 2 5 万亩，1 9 9 8 年 减少3 9 1 5 万亩，1 9 9 9 年减少6 5 0 万亩，2 0 0 0 年减少近1 5 0 0 万亩，2 0 0 2 年减少2 5 0 0 万亩，2 0 0 3 年减少3 8 0 6 万亩。每一轮的经济发展热潮都伴随着耕地的大量流失。在这种情况下能否制 定和实旅严格有效的耕地保护政策，是保证耕地永续利用、关乎生存发展的重大命题。据山东省 国十资源厅的统计，1 9 9 6 至2 0 0 3 年，山东省耕地面积减少1 8 6 4 5 6 1 万亩( 资料来源：山东省国 土资源年鉴) ，大致相当丁山东省一个中等县的土地面积。针对一些地方任意出台土地优惠政镱、 滥用士地管理权限、乱批滥占耕地等问题，2 0 0 3 年7 月，国务院召开清理整顿开发区用地会议， 要求进一步加强土地管理。2 0 0 3 年10 月28 日，温家宝总理指出，要实行最严格的耕地保护制 度，遏止乱征滥用耕地的现象，中央并决定对国土资源系统实行省级以卜- 垂直管理体制。2 0 0 4 年4 月，江苏铁本钢铁有限公司违法占用土地事件再次引起中央的警觉，国务院责成江苏省和有 关部门对相关责任人作出严肃处理。2 0 0 4 年】o 月2 1 日，国务院关于深化改革严格土地管理的 决定下发：1 0 月2 8 目，国务院召开了全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议，温家宝 总理再次强调要进一步加强十地管理和耕地保护工作，落实最严格的土地管理制度。耕地保护的 失控止越来越多地引起各级的高度重视。从表面上看，耕地保护与社会发展所处的阶段以及外部 环境有关，但根源则在于耕地保护政策的不当。换言之，根源于市场经济转型时期的制度缺陷。 面对耕地日益减少的严峻形势，确有必要重新检讨耕地保护政策。 2 。2 耕地的公共物品属性 耕地一般是指经过开垦用以种植农作物并经常进行耕耘的土地，是一种数量有限而且不可再 生的重要资源。按照公共管理学的观点，用于满足社会公共需要的物品，称之为公共物品。从这 个意义上看，耕地属丁公共物品。实际上，耕地的出现为原始农业的产生奠定了必要的物质基础， 并直接导致了第一次社会天分工游牧业与农业相分离。在当时的条件下，耕地属于部落公共 财产，也就是说，耕地自诞生之日起，就具有公共物品的属性。公共管理学者认为，纯粹的公共 物品具有敬用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特点( 高培勇，2 0 0 1 ) 。我 国现行宪法规定：“土地归国有或集体所有”，就是对土地的公共物品属性给予法律形式的确认。 5 土冒銮鲨厶堂蛋土兰笃鲨塞 釜三耋 誊丝益釜茎量丝鲁兰丝堡芝釜基螫莲 在资本主义社会，耕地不但可以为国家所有，也可以为私人所有。由于耕地所具有的特性，使之 很容易实现受益的排他，在严格意义上，耕地不能算做纯粹的公共物品。但是，即便作为私人物 品，耕地仍然具有很强的外部性，非所有者很容易与所有者一起分享其效用，加之耕地所具备的 公共属性，与国家的领士、安全、环境、人口等事关全局的诸多方面高度相关，将其简单地作为 私人物品对待，难以保证追求私人利益最大化所造成的对公共利益的损害。实际上，除了美国、 加拿大这类土地资源丰富的国家外，大部分市场经济国家的耕地并不是完全依靠市场机制来调节 的。政府对耕地利用起着相当大的作用。综上所述。耕地不是纯粹的公共物品，亦不是纯粹的私 人物晶，但是它既具备公共物品的特征，又具备私人物品的特征，可称之为“半公共物品”或“混 合物晶”。 2 3 耕地保护的公共政策属性 政策一词最早出白希腊文，意思是指行政组织或政府。广义的政策是指行政组织所制定的各 种决箫( 朱道林，1 9 9 9 ) 。土地政策是政府为了实现一定的卡t 会、经济发展目标，对士地利用过 程中所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。土地政策是由相互关联而有序的多项土地政策 构成的土地政繁系统( 周超纲，1 9 9 5 ) 。戴维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 认为：公共政策是对全社会 的价值作有权威的分配。伍德罗威尔逊( w o o d r o ww i l s o n ) 则把公共政策概括为是由政治家， 即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。以往对耕地保护政策的研究，仅仅将 其做为一种士地管理的“行政政箫”来对待。实际上，由于耕地所具有的特殊的公共属性，决定 了耕地保护政策必然是一种公共政策。公共政策有两种涵义：广义的公麸政策和狭义的公共政策， 广义的公共政策包括制度、规定、行政命令、法律等；狭义的公共政策仅指各种规定，即未上升 为制度、法律的各种规范的集合。由于我国缺乏专门的耕地保护法律，因此本文讨论的是广义上 的耕地保护公共政策。 2 4 耕地保护的意义 耕地是土地资源中最重要、最珍贵的部分，对人类的生存和发展有着其他生产资料无法替代 的作用。保护耕地就是保护人类的生命线( 易必奎，2 0 0 1 ) 。耕地是涉及国家粮食安全、社会稳 定、经济安全和生态安全的重要资源，切实保护耕地，实现耕地资源的可持续利用，是保护国家 经济安全及实施可持续发展战略的先决条件和基本保障。 ( - - ) 耕地保护的社会意义 耕地关系集中反映出社会中人与人之间的生产关系，包括占有、使用、支配和收益等。耕地 的占有、使用关系在任何时候都是构成社会士地关系的基础，进而构成社会关系的基础，并反映 社会生产关系的形态。耕地利用过程中存在一系列矛盾：耕地资源是全社会的资源，而耕地利用 的微观过程通常是个别人的经济行为，在这种情况下，需要从全社会的角度来合理配置耕地资源， 协调各种矛盾，最终满足整个人类的需要：既满足使用者的需要，也满足社会的需要；既满足当 代人的需要，义不损害子孙后代的利益。因此，耕地保护的要点是维护和保护耕地的社会效益， 耕地保护行为更多地体现出是一种社会行为。 6 三量 磐銮誊翟拦磐鲨銮 釜三耋誊鳖篁釜苤量耸鲁堑些堡芷谷基盛签 ( 二) 耕地保护的政治意义 不管世界风云如何变幻，耕地问题都是各国考虑的首要问题。因为它和粮食、国家安全、环 境等息息相关也是一个国家独：芷自主的先决条件。1 9 9 8 年我国粮食总产量达到1 0 2 4 6 亿斤，是 历史上晟多的年份。此后来粮食总产量则徘徊不前，2 0 0 3 年只有8 6 1 4 亿斤。据国土资源部公布 的资料，1 9 9 6 年全国实有耕地面积为1 9 5 1 亿亩，2 0 0 3 年底为1 8 5 1 亿亩，减少了l 亿亩。人均 拥有粮食指标，1 9 9 6 年为8 2 8 6 斤，2 0 0 3 年为6 6 8 6 斤，减少了1 6 0 斤。与此同时，粮食单位面 积产量也在不断f 降。1 9 9 8 年亩产超过6 0 0 斤，2 0 0 3 年只有5 7 8 斤。我国面临的人多地少、耕 地资源总量不足的局面，并不会冈为个别年份的粮食丰产得到根本改观。耕地保护与国家粮食安 全息息相关( 于秀芬，2 0 0 2 ) 粮食安全问题是维系耕地保护这根弦不能松动的最强有力支撑。 1 9 9 4 年9 月，美国世界观察研究所所长莱斯特布朗( l e s t e rb r o w n ) 发表了长达1 4 1 页的谁来 养活中国来自一个小行星的醒世报告。布朗认为，中国日益严重的水资源短缺，高速的t 业化进程对农田的大量侵蚀、破坏，加上每年新增加1 4 0 0 万人口。到2 1 世纪初，中国为了养活 1 0 多亿的人口，必需得从国外进口人量粮食，这可能引起世界粮价的上涨，由于全球经济的一体 化中国的粮食问题可能会对世界的粮食供应产生巨大的影响。在粮食需求急剧增长的同时，中 国的粮食生产却不能同步增加。随着人口和工业经济的同时增长，工厂、住房、道路、公路以及 农作物种植都在争夺宝贵的土地资源，结果是当中国最需要扩大农田面积时，农田面积却在缩小。 布朗警告说：“食品的短缺伴随着经济的不稳定，其对安全的威胁远比军事入侵大得多”。尽管我 国采取了一系列诸如改善生产条件、提高粮食综合生产能力、推进科教兴农、转变粮食增长方式 等一系列有效措施，基本达到了粮食基本自给的目标但是耕地数量一直呈明显下降趋势，这不 能不引起我们足够的警觉。虽然和平与发展是世界发展不可阻挡的潮流，但由于霸权主义和强权 政治的存在，世界并不太平。局部冲突仍然存在，个别国家的军国主义势力有所抬头，周边国家 的军备竞赛并未停止等等，这些都是潜在的不稳定因素。尽管目前国际粮食价格比较低如果把 粮食供给以来于进1 ：2 1 ，那是不切实际的，也是非常危险的( 陈利根，2 0 0 1 ) ，一但出现战争，粮 食补给被切断，将不战而败。因此，必须保有一定数量和质量的耕地。 ( 三) 耕地保护的经济意义 从历史发展的长河看，土地制度改革一直是促进生产力发展、推动社会进步的重要力量。卡 尔马克思( k a r lm a x ) 认为：生产力决定生产关系。耕地政策作为生产关系的组成部分，一定要适 应生产力不断发展的要求。耕地政策作为土地制度的重要组成部分，其重要作用却一直被所有权 制度的演变掩盖了，以至游离了二大多数人的视野之外。从原始社会到社会主义社会，每一次重大 的社会变革，总伴随着士地关系的重大变化，其中也包括耕地保护政策的调整。耕地保护政箫做 为十- 地政策的重要范畴，也是生产关系的重要组成部分，是能否发挥耕地最大效用、促进生产力 发展的关键环节。制定合理有效的耕地保护政策，对于保护和发展生产力、推动社会经济发展和 全面进步、解决“三农”问题也具有十分重要的促进作用。 另外，对于当今中国人多数农民而言，耕地不仅仅是其生活来源，也担负着社会保障的功能。 在以现金支付为基础的社会保障制度还没有厂。泛有效地建立起来之前，土地型社会保障是较好豹 替代。农民失去了耕地，也就失去了收入来源和社会保障。除了可以提供失业保险、养老保险以 及较低层次的医疗保险功能以外，耕地同时也是农民其他职业选择的一条退路。在现阶段家庭分 散经营格局下，土地的社会保障功能远远大于其生产功能( 徐广义，2 0 0 3 ) 。 7 三量奎些幽占兰售j 盒塞 筮三耋 盐丝益釜茎量丝主堑些堡蕾釜茎鏊錾 2 5 耕地保护公共政策研究的秘要性 道格拉斯。c 诺斯( d o u g l a s s c n o r t h ) 认为，制度在社会中起着根本性的作用，它们是决定 长期经济绩效的基本因素( 道格拉斯c 诺斯，1 9 9 4 ) 。在新制度经济学看来，几乎任何一套规 则都好于无规划( 柯武刚，2 0 0 1 ) 。冈此，从制度层面看，耕地保护政策对于耕地保护所起的作 用是不言而喻的，这也正是政策研究重要性的具体体现。哈耶克( f a v o nh a y e k ) 曾经说过 好的制度可以使坏人做好事，而坏的制度可以使好人做坏事( 盛洪，2 0 0 3 ) 。做为一项重要的公 共政策，耕地保护政策对耕地保护效果起着至关重要的决定性作用。从政策背景看，1 9 9 6 1 9 9 8 年我国耕地数量的增加，与1 9 9 6 年原国家土地局提出把保持耕地数量动态平衡作为土地管理工 作的首要战略目标、t 9 9 7 年中共中央第1 1 号文件和1 9 9 8 年九届全国人大第四次常委会通过修订 的十地管理法等政策的出台有关。随着社会的变迁，各个历史时期的人们不断创造新政策、利用 新政策。完善的政策是决策思想得以实施的前提和保障。现行的耕地保护政策的不完善表面上 看，是耕地没有得到有效保护，实质则是损害了公共利益。这迫切要求我们对政策进行研究，不 断修正因政策缺陷造成的耕地保护目标与效果的差异。 8 第三章现行的耕地保护公共政策体系 3 1 耕地保护政策形成及演变 由于我国政治制度和经济制度的特殊性，加之历史数据缺乏可比性，本文的分析仅限于建国 后至今的耕地保护政策。 1 9 4 9 年全国耕地为9 7 0 0 万公顷，1 9 5 8 年为1 1 2 亿公顷1 9 8 0 年下降为9 9 0 0 万公顷。耕地 资源的减少引起了党和国家的高度重视，国务院干1 9 8 1 年下发了关于制止侵占耕地建房的通 知，1 9 8 2 年颁布了国家建设刚士地条例、村镇建房用地管理条例，1 9 8 3 年1 0 月发出了关 于制i k 买卖、租赁十地的通知。上述条例和文件明确规定，各级政府要采取一切措施保护耕地， 制止乱，坪滥用和破坏耕地的行为。1 9 8 6 年，中共中央、国务院联合发出了加强土地管理、制止 乱占耕地的通知指出我国人多地少，耕地后备资源不足，十分珍惜和合理利用每寸土地，切 实保护耕地，是我国必须长捌坚持的一项基本国策。同年6 月，土地管理法颁布，该法明确 规定：“国家建设和乡( 镇) 村建设必须节约使用土地，可以用荒地的，不得占用耕地；可以用 劣地的，不得占用好地”。1 9 8 7 年4 月国务院制定了耕地占用税暂行条例。1 9 8 8 年1 1 月， 国务院发布土地复垦规定。1 9 8 8 年1 2 月第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过 了关于修改中华人民共和国十地管理法) 的决定。1 9 9 5 年7 月，国务院制定了基本农田 保护条例。1 9 9 8 年8 月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议再次对u t ：地管理法 进行修订。以上为保护耕地而制定的专门法规，对我国耕地耕地保护起到了积极的作用对耕地 资源的合理利用，也具有十分深远的意义。 3 2 耕地产权制度 ( 一) 所有权 1 9 4 9 年7 爿，中国人民政治协商会议通过的共同纲领规定；必须有步骤地将封建半封建 的土地所有制改变为农民的十地所有制。建国后，农村土地所有权经历7 - - 次重大变革。第一次 重大变革是，形成了“耕者有其田”的士地所有制。1 9 5 0 年中华人民共和国土地改革法颁布 实施，通过土地改革，消灭了封建土地制度，使广大农民取得了十地所有权形成了农民个体小 私有制，私有土地可以自由买卖。第二次重大变革是，通过农业合作他和人民公社，形成了农村 十地的集体所有制。1 9 5 2 年，全国开始互助合作社运动，农民自愿组织协作，经过初级农业合作 社、高级农业合作社和人民公社几个阶段，农村的土地私有制迅速转变为集体所有制。1 9 6 2 年中 共中央发布农村人民公社条例修正草案，逐步形成农村土地为人民公社、生产大队、生产队 三级所有，以生产队所有为基础集体所有制。第三次重大变革是，所有权与经营权分离，实行农 户家庭承包，农户自主经营，自负盈亏。1 9 7 9 年中共中央关于加快农业发展若干问题的决定 9 士冒奎些盔誊雪：；警磐鲨吝釜；耋 墨互盐丝堡艺益釜基盛錾篮蚕 为十地联产承包责任制的推行提供了政策依据，1 9 8 3 年，中共中央关于印发当前农村经济政策 的若干问题的通知下发，标志着人民公社体制解体，原来的集体所有、集体共同使用的体制转 变为集体所有、农户承包经营的体制。1 9 8 6 年通过的士地管理法规定：农村和城市郊区的土 地，除由法律规定属于国家所有柏以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农 民集体所有。 ( 二) 使用权 使用权是所有权的派生权力。通过推行农村七地承包经营制，集体土地使用权逐渐与所有权 发生了分离，形成了一种相对稳定的财产权，土地管理法第9 条规定：“国有土地和农民集体 所有的十地，可以依法确定给单位歧者个人使用。使用士地的单位和个人，有保护、管理和合理 利用十地的义务”。十地管理法第1 4 条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员 承包经营，从事种植业、林业、葺牧业、渔业生产，土地承包经营期3 0 年。承包经营十地的农 民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包权受法律保护。”( - t - 地管理法第1 5 条第2 款规定：“农峙集体所有的十地由本集体经济组织以外的单位或者个人承 包经营的，必须经村民会议三分之二以上的成员或三分之二以上的村民代表的同意，并报乡( 镇) 人民政府批准。”土地管理法第1 1 条第2 款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设 的，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”1 9 9 3 年颁布的农业法 明确承认了土地承包经营权的法律地位。按照法律规定和承包合同约定，耕地承包主体从事承包 经营获取的利益，交足国家农业税和集体提留后，剩余部分的收益归承包人所有。 3 3 耕地流转制度 ( 一) 耕地征用 士地征用是国家为了公共目的强制取得土地并给予合理补偿的一种行政行为( t d , 映，2 0 0 2 ) 。 1 9 5 3 年11 月，政务院通过的政务院关于国家建设征用土地办法，第一次确立了我国的土地征 用法律制度。1 9 8 2 年国务院公布的国家建设征用土地条例规定：“国家进行经济、文化、国 防建设以及举办社会公麸事业，可以征用集体所有的土地。”1 9 8 6 年通过并于1 9 8 8 年修订的士 地管理法，也对十地征用做出了规定。土地管理法第4 3 条规定：“任何单位和个人进行建设， 需要使用十地的，必须依法中请使用国有十地。”第4 4 条规定：“建设占用土地，涉及农用地转 为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”土地管理法第2 条规定：“国家为了公共利 益的需要，可以依法对集体所有的十地实行征用。”宪法第5 条规定：“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定对+ 地实行征用。”2 0 0 4 年宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对卜| 地安行征收或者征用”。耕地征用的过程，就是将待征耕地的所有权转变 为国有土地所有权的过程。按照土地管理法，我国在实行土地用途管制的情况下，将征地审 批权由国务院和省两级分别行使。经国务院批准可征用基本农田、基本农田以外超过3 5 公顷的 耕地、超过7 0 公顷的其他土地；征用前款规定以外的土地的。由省、自治区、直辖市人民政府 批准。并报国务院备案。耕地征用按照申请、审查、批准、公告、补偿等程序进行。国家征用土 地的，要依照法定程序经批准斤，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 t 二) 耕地补偿 】o 主营奎些盔鲞翟占誊篮鲨；j ； 差；耋盈互堑垫堡芝酋坌茎蓝苤篮番 十地管理法第4 7 条规定：“征用十地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕 地的补偿费用包括十地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”其中，土地补偿 费为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍至十倍。安置补助费按照需要安置的农业人口计算， 需要安置的农业人口，按照被征崩前的耕地数量除以征地前被征地单位人均占有耕地的数量计 算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍， 但每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的十五倍。依照规定支 付士地补偿赞和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有的生活水平的，经省、自治区、 直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土 地被征用前三年平均产值的三十倍。地上附着物和青苗的补偿费标准由省、自治区、直辖市具体 规定。土地征f = 带有浓厚的计划经济色彩，不管市场对耕地需求如何，土地征用补偿标准均低于 市场地价。2 0 0 4 年宪法修正案将现行宪法第1 0 条第3 款“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对十- 地实行征用”的规定修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地 实行征收或者征用，并给予补偿。”2 0 0 4 年1 1 月国务院关于深化改革严格土地管理的决定规 定：“七地补偿费和安置补助费合计按3 0 倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的， 由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。” 3 4 土地用途管制 土地管理法第4 条规定：“国家实行土地用途管剑制度。国家编制地利用总体规划，规 定土地用途，将士地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建 设用她总量，对耕地实行特殊保护。”使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确 定的用途使用十地。土地用途管制是合理利用土地、有效保护耕地的重要手段。耕地自身的特性 和人类生存与发展的本能要求，使得对耕地用途实施管制显得既迫切又必要。首先，我国耕地数 量有效，必须对耕地用途管制。其次，将耕地用途改变后，如果耕作层遭到破坏，将很难再恢复 为耕地。第三，由丁- 相对而言，非农建设用地能够带来较高的经济收益，在比较经济效益的诱惑 下，近年来耕地锐减之势日益严重。实行耕地用途管制。是当前规范市场行为和保护耕地不得不 采取的措施。我国耕地用途管制分为限制转移管制和许可转移管制两种。限制转移管制是指依据 土地利用总体规划，划定一定数莹的农用地主要是耕地作为特殊保护的区域严格加以管制。对这 类特殊保护的区域，不得进行任何形式的转用，若要转用，必须履行严格而又特殊的审批程序， 并缴纳高额补偿费用用以再造同等数量、质量的农地，以保持农用地保有量的平衡与稳定。许可 转移管制就是根据规划的布局在一定的条件限制下，允许一部分农地进行规定用途的转用。主 要包括农用地内部转移管制、农用地向非农用地的转移管制、耕地后备资源的开发转移管制等。 3 5 耕地占补平衡制度 耕地的占补平衡制度即占用耕地补偿制度，土地管理法第3 1 条规定：“国家保护耕地，严 格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占 多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地 没 主雷奎些盔兰蟹喾磐鲨苫鳘三薹 翟互堑些迟茎盟坌茎蓝蒸篮蚕 有条件开垦或者开曝的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费， 专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的 单位按照计划开犀耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收”。第3 2 条规定：“县级以上地 方人民政府可以要求占用耕地的单位将所r 用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其 他耕地的土壤改良。”第3 3 条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行士地利用总体 规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少：耕地总量减少的，由 国务院责令在规定期限内组织开景与所减少耕地的数最与质量相当的耕地，并由国务院土地行政 主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确园土地后备资源匮乏，新增建设用地后， 新开垦耕地的数量不足以补偿所一j 用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦 耕地的数量，进行易地开垦。”耕地总量动态平衡是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数 量和质量需求不断增艮的条件卜耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。耕地占补平衡制度是 落实耕地总量动态平衡的重要措施。 3 6 基本农田保护制度 基本农田是指按照一定时期人口和