（公共管理专业论文）新公共管理理念下基层税务组织建设的研究.pdf

摘要 2 0 世纪7 0 年代末以来，新公共管理理论的兴起给发达国家的公共部门 管理的实践带来了深刻的变化。税务机关作为政府经济执法的公共部门，越 来越多的政府把税务局看作工商企业，并从它促使纳税人的自愿遵从的角度 来对其进行绩效评估。为了实现制定的目标，西方各国大致从组织机构设置、 人力资源管理和绩效评估机制几个角度改革完善税务组织机构管理 我国的基层税务组织是税收工作的具体载体，其主要职能是贯彻执行国 家税收法律法规，完成税收收入任务，抓好干部队伍建设。在传统的税务组 织模式下，多年来，基层税务组织为经济建设和社会发展作出了巨大的贡献 然而，随着我国经济社会的飞速发展，各种经济形势和社会条件发生了深刻 的变化，传统意义上的基层税务组织在运行过程中逐步暴露出许多问题，迫 切的需要新的理论与实践的指导。 新公共管理思想的理论和实践对发达国家加强税务管理的先进经验，对 加强我国基层税务组织建设提供了有益的借鉴。结合现行基层税务组织现 状，我们提出了建立。高效、精简、服务”的基层税务组织建设的目标，并 围绕目标对基层税务组织机构模式进行了探讨。 关键词：新公共管理：基层税务组织；理论探讨 a b s t r a c t a b s t r a o t i nt h el a t e1 9 7 0 s , t h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r i e sd e v e l o p e dc o u n t r i e st o t h er i s eo fp u b l i cs e c t o rm a n a g e m e n tp r a c t i c eh a sb r o u g h tp r o f o u n dc h a n g e s t a x a u t h o r i t i e sa sag o v e r n m e n tl a we n f o r c e m e n te c o n o m yt ot h ep u b l i cs e c t o r , ag r o w i n g n u m b e ro ft h eg o v e r n m e n tt ot h ei n l a n dr e v e n u ed e p a r t m e n ta si n d u s t r i a la n d c o m m e r c i a le n t e r p r i s e s ，a n di te n c o u r a g e st a x p a y e r sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f v o l u n t a r y c o m p l i a n c ew i t hi t sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ho r d e rt oa c h i e v e t h e9 0 a l ss e t ，l a r g e l y f r o mw e s t e r nc o u n t r i e so r g a n i z a t i o n a ls e t t i n g s 。h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n ta n d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e c h a n i s ms e v e r a la n g j e st a x r e f o r ma n dp e r f e c tt h e o r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n t c h i n a sg r a s s - r o o t so r g a n i z a t i o ni st a xr e v e n u et h es p e c i v p 圮t o rw o r k , a n di t s m a i nf u n c t i o ni st oi m p l e m e n tt h es t a t e st a xl a w sa n dr e g u l a t i o n sa n dc o m p l e t i o no f t a xa s s i g n m e n t s , d oag o o dj o b b u i l d i n go ft h ec o n t i n g e n to fc a d r e s t h et a x o r g a n i z a t i o ni nt h et r a d i t i o n a lm o d e ，o v e rt h ey e a r s ，g r a s s - r o o t so r g a n i z a t i o n st a xf o r e c o n o m i cc o n s t r u c t i o na n ds o c i a ld e v e l o p m e n th a sm a d eg r e a tc o n t n b u t i o n h o w e v e r , a sc h i n a sr a p i de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t , a n dv a r i o a ss o c i a lc o n d i t i o n sa n d t h ee c o n o m i cs i t u a t i o nh a su n d e r g o n ep r o f o u n dc h a n g e si nt h et r a d i t i o n a ls e n s et a x o r g a n i z a t i o n sa tt h eg r a s s r o o t sl e v e lt h eo p e r a t i o np r o c e s so fg r a d u a l i ye x p o s e dm a n y p r o b l e m s ，w h i c hu r g e n t l yn e e d sa n e wt h e o r ya n dp r a c t i c e g u i d a n c e t h i n k i n go ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n dp r a c t i c eo fd e v e l o p e d c o u n t r i e st os t r e n g t h e nt a xa d m i n i s t r a t i o na d v a n c e de x p e r i e n c ea n ds t r e n g t h e no u r g r a s s r o o t so r g a n i z a t i o nc o n s t r u c t i o nt a xp r o v i d eau s e f u lr e f e r e n c e t h ee x i s t i n g g r a s s r o o t so r g a n i z a t i o n sw i t ht a xs t a t u s ，w ep r o p o s et h ee s t a b l i s h m e n to fa n ”e f f i c i e n t , s t r e a m l i n e ds e r v i c e ”t a xg r a s s r o o t so r g a n i z a t i o nc o n s t r u c t i o ng o a l sa n do b j e c t i v e so f t h eg r a s s - r o o t st a xo nt h eo r g a n i z a t i o n a lm o d e lw a sd i s e u s s e a k e yw o r d s ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ；g r a s s r o o t so r g a n i z a t i o n st a x ；r e s e a r c h 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) 在学艺签字日期：沙7 年，工_ 月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 都或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名龆易导师签名： 签字日期：们年。明f 日 弘琵 p 签字日期：沙 年，p 月 日 第1 章绪论 i 1 选题目的及意义 第1 章绪论 2 0 世纪后2 0 年，为了迎接全球化、信息化的挑战，提高国际竞争力和政府 效率，解决越来越复杂的国内社会问题，化解政府的各种弊端，英国、美国、澳 大利亚、新西兰等国政府相继对近代尤其是1 9 世纪中期发展起来的官僚行政结 构、福利国家政策和政府管制模式进行了全面改革，它以现代经济学为自己的理 论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制， 重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员 录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理o 这场被称之为“新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，简称n p m ) ”的改革， 在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，很快得到西方国家和一些发展 中国家的积极响应，逐渐形成一场全球性的政府改革运动并一直延续至今，内容 涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面，它对当代 西方政府管理实践所产生的深刻影响，以及对发展中国家和转轨国家的示范作用 已是不争的事实，对我国行政管理的理论和实践不无借鉴意义 税务部门作为行政管理重要部门之一，经济全球化和信息技术革命给税务部 门的内部管理改革提供了压力和动力。在2 0 0 3 年召开的全国税务系统基层建设 工作会议上，有一项重要议题引起了人们的极大关注，就是对税务基层建设进行 重新定位。应当说，此次会议，以崭新的视角和思维，勾画了基层建设新蓝图， 翻开了基层建设的新篇章。在传统的征管模式下，税收征管主要由税务所承担， 因此把基层税务部门定位在税务所。这是与当时的征收管理模式和机构职能相适 应的。随着近年来税收征管改革的不断深化，在专业化、集约化、信息化、规范 化的统一要求下，原有的一线征收机构大幅度收缩，绝大多数县( 市、区) 局实 现了以县为单位的集中征收o 。8 0 以上的税款由县局直接征收；县局直接从事征 收管理的人员，由原来的6 0 上升到9 0 以上；县局已由过去的行政管理局， 变成以税收征管为主兼有行政管理双重职能的基层单位：对税收业务进行重组之 后，县区局已经成为税收管理的基点o 。 随着经济税源向城市集中以及税收管理信息化建设的推进和税收征管改革 m 陈振明，评西方的喵i 公共管理”范式田中国社会科学，2 0 0 0 ，( 6 ) 。谢旭人在全国税务系统基层建设工作会议上的讲话) ，国家税务总局- _ r 氍c h i 衄l a x 掣v ，2 0 0 3 年 1 1 月 o 重新定位：县局就是基层扛西省国税系统改进和加强基层建设工作系列报道之一 ，中国税务报 2 0 0 2 年1 2 月1 9 日 1 第1 章绪论 的深化，把基层的概念扩展至县( 市、区) 局就顺理成章了可以说，基层定位 的变化。是税收征管改革发展的必然结果。在这样的背景下，加强基层税务组织 建设显得尤其重要和迫切“新公共管理”理念给西方税务机构改革带来的变化 为加强我国税务组织建设提供了经验。借鉴发达和新兴工业化国家改善税务机构 的内部管理的经验，完善我国基层税务组织建设具有非常现实的意义。 1 2 本论文主要内容与结构安排 本文将采用定性分析与理论、实例分析相结合的方法开展研究。运用公共管 理理论、新公共管理理论、税收基础理论，借鉴发达国家的有益经验，对现行基 层税收组织运作过程中存在的问题进行了理性分析，在此基础上，探索加强和改 进基层税务组织建设的思路和措施。在研究中，注重吸收其他研究者的分析成果， 整个研究既注重理论的创新性和指导性，又考虑实践中的可操作性。本论文共由 6 章内容组成。 第1 章：绪论。阐述了选题目的及意义，对全文内容及结构进行综述，对本文 研究的有关理论基础傲了介绍。 第2 章：基层税务组织现状、问题及分析。介绍了基层税务组织现状，基层 税务组织运行中存在的问题并对问题进行了分析。 第3 章：新公共管理理念对基层税务组织建设的借鉴。介绍了发达国家税务 组织受新公共管理理念的影响，对我国基层税务组织建设有何种启示。 第4 章：基层税务组织建设目标假设明确了基层组织建设的目标并对其可 行性进行了分析，对目标实现的条件也进行了一一分析 第5 章：基层税务组织机构模式基本构想。围绕基层税务组织建设目标，对 组织机构设置的原则与内容进行了详细论述，并对该模式进行了优势分析。 第6 章：结论。 本文的分析路线遵循层进制的逻辑思路，按照“我国基层税务组织的现状及 存在的问题一一对存在的问题进行分析并借鉴国外的经验一一提出基层税务组 织建设目标一一围绕目标对基层税务组织机构模式的构想”的路线展开论述。 1 3 本论文研究的理论基础 1 3 1 新公共管理理论 2 第1 章绪论 2 0 世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新 管理方法这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转 方面发生了弓f 人注目的变化这种新的管理方法有很多名称：。管理主义气“新 公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、。后官僚制典范”或“企业型政府”。 到9 0 年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”i 豹概念o 尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人 们还是有种共识。第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行 政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任第二，它明确 表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明 确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。第 四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派 或中立的第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者 区分开，即将- 掌舵者与划桨者区分开”政府介入并不一定总是指政府通过官 僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职 能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要 交革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。 如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层 制论为其理论支撵点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方 法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据， 如从“理性人”( 人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利 益) 的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以 市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本效益分析中 获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从 私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段 都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯 所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视( 对私营部门来说，产出就意味 着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服 务，同时尽可能地降低成本) ，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵 活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公 共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管 理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可 以运用到公有部门的管理中 。欧文e 休斯公共管理导论【h q 北京；中用人民大学出版社，2 0 0 1 3 第1 章绪论 1 3 2 新公共管理理论主要特征 新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管 理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的 改革运动 ， 首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对 政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的 官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则 是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”， 政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、 荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和 某些部门或行业开办。一站商店”服务等，就是在这种新的政府社会关系模式 下所施行的一些具体措施。 其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府 活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线 经理和管理人员”( 即中低级文官) 以职、权、责，如在计划和预算上，重视组 织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、 人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的 需求 第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法 规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制( 即主要通过法规、制 度控制) ，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据 绩效示标( p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ) 对目标完成情况进行测量和评估，由此而 产生了所谓的三e ，即经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c e n c y ) 和效果( e f f e c t ) 等三大变量。 第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广 泛采用私营部门成功的管理方法和手段( 如成本一效益分析、全面质量管理、目 标管理等) 和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、 “竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务， 但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质 的不同，采取相应的供给方式。 1 3 3 税务组织的相关理论 4 第1 章绪论 1 组织的含义 。组织”一词，在我国的原始含义是将丝麻等纺织原料制成布帛，及组合编 织的意思。在西方，“组织”( o r g a n i z a t i o n ) 一词，来源于“器官”( g 锄) ， 即自成系统、有一定结构和功能的细胞集合体可见，无论中西，“组织”都包含 部分组合成整体的意思 组织是指一定的社会环境下，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识， 并为实现某一目标而相互分工协作的社会群体 2 行政组织的含义 所谓行政组织，是一种特殊的社会组织；它是国家为了实现一定的目标，根据 宪法和法律，将专职人员和若干具有一定功能的部门按特定的结构形式组合起来， 依法对国家事务和社会事务进行管理的系统 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一从动态上讲，行政组 织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政缰 织是指为推行政务，依据宪法和法律足见的国家行政机关体系，是国家机构的组 成部分。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府 3 税务基层组织的含义 ， 。税务组织，是国家为实现税收职能( 包括配置资源、分配收入、稳定经济和维 护国家职能) 而设立的专门工作机构。目前，世界上大多数国家为了确保本国的税 收收入，都建立了专一门从事赋税征收管理的机构，而且大多数国家都分设海关 和税务局，由海关负责进出口税，税务局主管国内税，只有极少数国家只设收入局 主管全国各类税收。在许多实行分税制的国家里，中央和地方政府一般都设有槽 对独立的税务机构，中央政府的机构称为国税局主要负责中央税和共享税的征收 管理，地方政府部门设立的税务机构称为地税局，负责地方税收的征收和管理。在 中国，除关税由海关总署及其所属机构管理，农业税、契税、耕地占用税由财政部 及地方各级财政机关主管外，其余各税都由各级税务机关征收和管理。我国税务 机构属于国务院系统的行政管理机关，但它不是完全形式上的行政机关，它还带 有行政执法机关的性质，负责税收政策法规的执行、监督和检查，并拥有一定的行 政执法权。 现行的税务组织架构体系，由5 级纵向层级制构成。在传统的征管模式下， 税收征管主要由税务所承担，因此把基层税务部门定位在税务所。随着经济税源 向城市集中，税收信息化建设的推进和税收征管改革的深化，原有基层税务的涵 义已不能适应形式发展的需要，在这种背景下，基层的税务部门涵义已扩展到县 ( 市、区) 局以下的税务机构。 4 基层税务组织职责 5 第1 章绪论 ( 1 ) 征收和计量税收款项 世界各国负责税款征收和计量的机构多种多样，有税务机关、财政机关、海 关，也有银行、会计师事务所，还有税务代理机构等。我国目前主要是税务机关、 海关、财政部门。同时，为了准确反映税收收入的入库情况，以便适当安排财政支 出，还必须对税收收入进行计量。这种计量主要包括事先计量、事中计量和事后 计量。事先计量表现为税源预测和税收计划，事中计量表现为纳税会计，事后计量 表现为税收会计和税收统计这些方面的计量也主要是由税务机构来完成的。 ( 2 ) 监督和保卫国家及公民权益 在税款征收中，应归国家占有的社会产品或国民收入并不定能够及时足额地 入库并形成税收收入，应征税款与实际入库的收入之间的差额是由许多因素造成 的，如征收费用( 或税收成本) 、减税免税、偷税、抗税、欠税骗税等，其中逃避税 是最主要的原因。 ( 3 ) 遵守和执行税收法规 税收是以法律形式规定的社会产品和国民收入的分配并从社会成员的手中 单方面地转移到国家手中，这种转移并不是放任自流随便的，而是必须按照税法 和有关法规进行。这就决定了税务机构在管理税收过程中具有执法的职责，也是 国家赋予税务机构的重要职责。 6 第2 章基层税务组织现状、问题与分析 第2 章基层税务组织现状、问题与分析 2 1 基层税务组织结构现状 1 9 9 4 年，为了适应建设社会主义市场经济的要求，合理划分中央和地方财政 收支范围和财政责任，减少利益磨擦和扯皮现象，我国的财税体制进行了以分税 制为核心的重大改革，将2 0 多个税种分为中央税、i 地方税和中央地方共享税三 大类，实行中央和地方财政分灶吃饭，随之我国的税务机构也进行了改革，将原税 务机构拆分为国税和地税两套税务机构。国家税务局分为四级，即国家税务总局。 省，自治区、直辖市国家税务局，地( 市，州、盟) 国家税务局，县( 市、旗) 国家税 务局。税务所( 征收处) 按照经济区划设置，为县( 市、旗) 国家税务局的派出机构 国家税务总局对其直属税务机构实行垂直领导，在机构编制、”经费、领导干部职 务的审批等方面按照管下一级的原则，实行垂直管理地方税务局按行政区划设 置，其管理体制、机构设置、人员编制按地方各级人民政府组织法的规定办理。 省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为 主的管理体制国家税务总局对省、自治区、直辖市地方税务局的领导体现在税 收政策、业务指导和协调以及对国家统一的税收制度、政策的监督和组织经验交 流等方面。省级地方税务局的局长候选人由地方人民政府征求国家税务总局的意 见后，按当地审批程序任命。据统计，到2 0 0 4 年初，全国共有省级税务局6 1 个， 副省级城市税务局3 0 个，地( 市、区、盟、州) 税务局1 0 0 0 个，县( 市、区、旗) 税务局5 2 2 7 个，基层税务分局( 所) 4 0 2 8 8 个。全国税务系统共有8 5 2 万人，其中 国家税务局系统由4 6 3 万人，占5 4 3 ：地方税务局系统有3 8 9 万人，占4 5 7 9 6 我国税务机构现状如下( 图2 1 ) 。： 。盂庆启论实现税务管理现代化川，当代财经，2 0 0 4 年第4 期 7 第2 章基层税务组织现状、问题与分析 豳l i 税务系统组织结橱 图2 1 我国税务机构结构图 相比较地( 市) 级以上税务部门的机构设置，县级局以下基层税务部门的内 设机构设置则比较复杂。目前，基层税务部门除一部分基层税务分局( 所) 以外， 都是按行政区划来设置税务机构，且每级税务机构在功能上都是全职能型的。县 级局内设机构设置有办公室、人事科、教育科、税政一科、税政二科、征管科、 法规科、培训中心、发票所、计财科、信息中心、监察室、毙办等部门如我省 某市地方税务局下辖1 9 个县级局、4 个直属征收单位，在2 3 个县一级基层税务 部门中，按行政区域设立了3 8 8 个税务所( 分局) ，2 7 5 个内设科( 股) ，全市基 层征收人员1 0 0 0 余人，平均每个税务所( 分局) 2 一一3 7 2 2 基层税务组织存在的问题 2 2 1 组织机构设置不合理 目前，基层税务系统大多数都是按行政区划来设置税务机构，且每级税务机 构在功能上都是全能型的。应该说，这种设置方式更多地是考虑了政治管理体制 上的因素，而忽略了经济上以及税务工作现实需求上的因素，其中至少有三方面 弊端：首先，不利于税务部门摆脱不必要的政府行政权力的干预，税务机关独立 。摘选自某市地税局积极探索勇于实践基层建设上新台阶) 茫报材料0 3 年3 月 8 第2 章基层税务组织现状，问题与分析 性的发挥受到制约其次，不考虑税源的大小、人口的分布而趋同地设置全能型 。税务机构，不利于机构的精简和征税成本的降低第三，不利于一些资源包括硬 件设备、人力、信息资料等突破行政区划实现有效共享。一些基层税务部门的 机构设置、职能配备不规范，组织体系不够完善，；激励约束机制不健全，既影响 工作效率，又给纳税人带来了诸多不便”。基层运作过程中逐步暴露出许多问 题。 2 2 2 内设机构重叠，组织效率不高 现行的基层内设机构组织结构是按照上下级严格“对口”的原则设立的，这 种模式的弊端表现为：一是管理层级太多。譬如一项政策性业务请示，经过县级 一市级一省级三个工作环节，工作效率大打折扣；二是部门设置重复，有些部 门职责不清，相互推诿，导致不负责任现象时有发生比如类似业务部门税政、 征管、发票、法制等内设机构的重叠设立。 2 2 3 组织激励措施乏力，税务绩效管理滞后 长期以来，税务部门习惯于考虑保健因素，而激励因素和激励措施相对缺乏， 加上税务部门业务工作的相对独立性和组织关系的垂直管理，人事制度和竞岗体 系单一，部分人员产生了安于现状、无功无过的心态，“疏于管理，淡化责任” 的问题日渐突出。 2 2 4 传统执法理念的落后 传统税务机关主要任务，是要满足国家发展建设的需要，严格履行为国聚财 的职能，属一种“收入执法型”机关或称“监督打击型”机关。这种机关的特点 是目的单一，以收入为中心，以自我为轴心，以政权为核心，要求社会与自我相 适应，但人性化差，主仆不明，系统封闭，效率不高，与市场经济要求相悖。 2 2 5 资源配置的低效率与税收的高成本 由于征管手段的落后，信息化应用水平总体程度不高，现行的税收征收成本 居高不下，严重影响了税务组织效率。 2 2 6 纳税服务面临严峻的挑战 。谢旭人在全国税务系统电视电话会议上的讲话，国家税务总局公报 2 0 0 3 年第8 号 9 第2 章基层税务组织现状、问题与分析 基层税务部门的主要职责是依法治税和税款征收，这决定了基层税务部门必须直 接与纳税人打交道，而现实情况是，由于国地税的分设，给纳税人增加了不小的 纳税成本以处于市区的某纳税人为例，很可能要与市级、区级，分局( 所) 的 国地税的征管单位与稽查部门打交道，也就是说。可能要与6 个税务部门打交道， 其难度可想而知在纳税服务被写入新征管法法律条款后，基层税务部门提供缩 税服务的能力面临严峻的考验。 2 2 7 税收标准化管理成效不明显 近年来，基层税务机关认真贯彻落实国家税务总局的工作要求和部署，在税 收管理工作中积极探索，引入了规范化管理、流程再造等先进理念，建立或实施 岗位责任制、规范化管理制度、税收执法责任制、能级管理等管理理论和方法， 这些理论和方法对税收管理工作促进很大。但各地基层税务机关在推行标准化进 程中，存在些不容忽视的问题，表现为： 一、科学理念支撑缺乏，理论基础薄弱其一，理论没有落脚点。基层税务 机关负责一线税收管理工作，往往在工作中关注税收实务多，对理论研究少；而 专家学者或上级税务机关提出的一些理论观点和设想往往又没有和实务相对接、 验证，其管理理念和方法要在一线的税收实践中运用并接受检验，需要一定的时 间和过程。其二，理解运用有偏差其三，理念更新无延续。 二、相互有机整合缺少，质效提升缓慢。各税务务机关在运用这些新颖的管 理理念和方法时，多数单位未能将这些方法有机整合，而是形成了一个个孤立的 体系，工作中就出现了重复、交叉和矛盾的地方，让一线税务干部重复操作，疲 于应付，影响了工作质效的提升 2 3 对基层税务组织存在问题的分析 上述基层税务组织存在的问题，既有经济社会发展进程中带来的客观原因， 也有税务部门自身建设的主观原因客观地分析这些因素，对加强基层税务组织 建设具有重要的指引作用。 2 。3 。1 税务部门的变革步伐与经济社会的高速发展所产生的时滞性是产 生问题的根本原因 多年来，税务部门为了适应经济体制改革和行政体制改革的要求，自身也进 行了一系列的机构改革和税收征管改革，但这种改革明显滞后于经济的飞速发 第2 章基层税务组织现状、问题与分析 展以最基层的税务部门一一税务所为例，原来的征管模式要求是各税统管，一 份不漏，。既捡芝麻又报西瓜，这与当时经济的发展是相适应的。随着区域经济 的发展，经济税源进一步由乡镇、农村向城市转移，加上国家宏观政策的调控以 及扶持弱势群体税收政策的出台，基层的税源进一步萎缩，基层的管理对象与管 理范围缩小，但是基层税务部门的组织机构没有相应地变革，这必然产生诸如组 织机构设置不合理、组织效率不高等问题。”。 2 3 2 国地税机构分设是产生问题的阶段性原因 我国予1 9 9 4 年开始实行分税制现行的国税和地税分立的税收征收管理机+ 构确保了分税制财政体制下的税制改革的顺利进行，垂直管理体制在一定程度上 排除了地方政府对税务机关依法行政行为的干预，基本保证了税法的政令畅通， 为实现依法治税创造了一定的条件，确保了中央和地方财政收入的安全和持续大 幅度增长。但毋庸置疑，机构的分设造成了税务部门特别是基层税务部门机构的 膨胀与臃肿，税务部门的征税成本和纳税人的纳税成本都大大提高，组织的效率 受到遏制，作为经济和社会的转型时期，机构分设的模式应该有一定的时限性 2 3 3 基层税务部门管理能力乏力是产生问题的内在主因 长期以来，基层税务部门以组织税收收入为天职，完成税收任务成为压倒一 切的中心工作，由于指导思想的偏颇，其他工作摆在了次要的位置，组织激励、 绩效管理没有发挥应用的作用，队伍建设、人员素质的管理放在了次要的位置， 组织的活力未被完全激发。 2 3 4 基层税务部门人员素质参差不齐与纳税服务意识的欠缺是产生问 题的重要原因 基层税务机关人才相对短缺，在工作中往往不能全面上级税务机关的工作理 念和方法，在实际工作中往往走形比如标准化管理工作，基层往往只是根据专 家学者的某一观点或仅仅是这一观点的片断解释作为“法宝”，以此指导工作实 践。比如只关注“流程再造”、。i s o 质量管理体系”等，认为只要搞好这一项工 作，其他各项工作就会“一劳永逸”或“高枕无忧”了。此外，少数税务干部为 纳税人服务意识不强，喜欢以“管理者”“执法者”的身份对待纳税人，而忘记 了税务部门近年来提倡的“寓管理于服务之中”、。为纳税人服务”的工作宗旨 。李明，封彦盈，税务管理环节易出现的问题及对策研究川，经济与管理，2 0 0 3 年0 4 期 1 l 第2 章基层税务组织现状、问题与分析 2 3 5 内部沟通协调不顺畅影响组织质效 税务部门是业务信息需要频繁沟通传递的部门，但由于沟通协调机制不很健 全，一定程度上影响了组织质效比如，上级布置或推行工作，牵头组织部门不 一样，每个部门都自成体系，不能从全局工作考虑妥善安捧处理而且，部门布 置工作的时候为了强调工作的重要性，往往每一次都要形成一个具体的工作规程 或体系，如纳税评估工作有纳税评估体系、税收管理员要健全一套制度、纳税服 务要健全一套体系、货运发票管理也要有自己的一套规程等等，这些工作落实到 基层只能是一线的同志去完成，如果基层税务机关不能将这些规程或体系有机融 合，就会有“夹生饭”，就会出现顾此失彼的现象，工作忙乱、效率低下。 1 2 第3 章新公共管理理念对基层税务组织建设的借鉴 第3 章新公共管理理念对基层税务组织建设的借鉴 3 1 发达国家税务组织受新公共管理理念影响深远 发达国家税务部门作为政府重要的公共管理机构，同样不可避免地受到了新 公共管理运动的深刻影响，传统的税务管理思想受到挑战，税务部门开始重新审 视自身与纳税人的关系，重新定位税务机构在税收征纳中的地位和作用，税务管 理理念和运作方式发生重大转变，即从规制导向向服务导向转变，纳税人定位从 监管对象向商业客户转变，内部管理从行政管理向企业化经营转变，纳税服务从 行政服务向社会服务转变，以提高管理效率和服务水平，适应全球化和信息技术 革命对税务管理提出的新要求。为此，西方各国分射从业务战略，组织机构，人 员激励、绩效考评、信息化建设、纳税服务体系等多个方面进行了组织建设，采 取了一系列行之有效的措施：回 一、建立纳税人需求之上的现代化组织结构 明确了通过遵循纳税人需求导向来重新构建组织结构，进一步精简机构，简 化管理层次，最大限度地满足纳税入的需要美国国内收入局( i r s ) 于1 9 9 8 年实施了重组和变革法案，新的使命宣言要求：“i i i s 通过帮助纳税人了解和实 现他们的纳税责任，并通过使税法公平适用于所有纳税人，为美国纳税人提供最 高质量的服务”。i r s 针对特定纳税人的需求和问题，设立了4 个执行部门，同 时简化了管理层次，在最高层和一线人员之间一般只有4 个层次，以便于双向沟 通。爱尔兰从八十年代末开始，在税务机构设置上遵循市场化、效率及以纳税人 为服务对象的原则，将税务机构界定为服务性机构，对组织结构重新进行了相应 的调整整合。在加拿大，联邦税务局根据税源和纳税人的分布情况，将机构精简 为总局、大区局和按经济区划设置的基层办税机构3 级，减少了管理层次 二、尊重纳税人权利，提倡优质服务 从过去视纳税人为偷税者处处设防、严查重罚，转变为更多地视纳税人为顾 客、重视纳税人的权利，通过优质服务来赢得纳税人的信心，促使纳税人自觉提 高纳税遵从意识。美国i r s 在重组中，明确了为纳税人提供优质服务的9 条业务 规则，增加了有关纳税人权利的条款7 0 余条，内部还设立了一个独立机构 国家纳税人辩护办公室英国税务部门按照国会提出的“公民宪章”的构想和计 划，在改革中坚持纳税人导向是公共服务改革的关键取向，通过信函、电话、网 4 i 齐宁新公共管理理念对完普我国税务管理的启示 ，h t t p ：f o l o g s i n a c o m c a2 0 0 6 年0 3 月日 1 3 第3 章新公共管理理念对基层税务组织建设的借鉴 络与纳税人增进沟通，使纳税人能够得到准确迅速的信息和一次性解决问题 的办法，同时建立起高效的投谣机制，保证纳税人回应的灵敏度，2 0 0 0 年，英 国税务部门已全面实现了7 天2 4 小时的服务承诺澳大利亚、新西兰把纳税人 作为税务机关的顾客，并通过制定纳税人宪章( 如新西兰把纳税人宪章称为客户 宪章) 确立纳税人的权利和义务，一般而言，纳税人的权利主要有受到公平合理 的对待、尊重纳税人的隐私、为纳税人保密、有权申诉、有权要求税务机关减少 纳税成本和征管程序等等，税务机关从一定意义上说就是通过保障纳税人的上述 权利来履行法定职责的 三、绩效考核，强化激励机制 强调税务管理活动的结果导向，将“3 e ”作为绩效管理和衡量的一般性指标。 激励税务人员更好地完成工作任务。美国i r s 建立了一整套平衡评价体系来对内 部各级组织及其员工进行评估，这套绩效平衡体系包括组织绩效评价、员工绩效 评价、纳税人满意度评价、员工满意度评价、部门成果衡量等一系列评价指标体 系，评价系统为实现三大战略目标，即向每一个纳税人提供最高质量的服务、向 全体纳税人提供最好的服务和向税务员工提高高质量工作环境，在把i r s 全体员 工分为战略管理层、操作层和一般员工层的基础上，分别设计不同的指标体系进 行评估。英国税务部门建立了结果导向的个人绩效管理体系，明确职责规范和工 作标准，把目标完成与薪酬紧密联系起来，以调动税务人员的工作热情。澳大利 亚联邦税务局制订了专门的办事承诺制度，每年进行考核并予以公布，此外。每 两年要向纳税人开展一次民意测验，指标主要涉及税务机关提供纳税服务的满意 程度，考核结果将直接影响到税务局长的业绩 四、引入市场机制改善管理，进一步降低税收成本 。 重视税收的成本效益分析，追求以最少的成本获取最大的效益，采取市场化 的办法解决以往税务管理中的低效率问题。“日本国税厅十分重视发挥社会中介 组织的作用，广泛推行税务代理制度，目前在日本有8 5 以上的企业通过税理土 办理纳税事宜，税理士负担了许多以前必须由税务人员来做的工作，而税理士并 不由国家发工资，这样就大大地降低了征税成本o ”澳大利亚将重点放在改善内 部管理上，对后勤实行积极有效的承包和租赁方法，将计算机软件开发、日常维 护服务承包给知名的大型公司，税务部门只负责合同管理、计划预算和软件开发 协调，对汽车、计算机、复印机等固定资产配备则采用租赁的办法，既减轻了负 担，又有利于精简机构，有效降低了公务成本和设施成本据统计，2 0 世纪8 0 年代以来，西方发达国家的税收成本总体上星现出下降的趋势，1 9 9 6 年，美 。r a 嗽s h d 1 i i k 耐腼p o f i c y 蛳d a 血i i n i s t 甩巧咖j n a 。m q 删i 岫碍： a d c wo f k e y i 刚髂a n d 0 p 6 s 【j 】b u l l e t i nf o ri n t c r n a - f i o u a lf u a l d l m 蛐n 2 0 0 2 ，( 2 ) 1 4 第3 章新公共管理理念对基层税务组织建设的借鉴 国、日本、加拿大等国的税收成本分别为0 哦、0 蹋、1 6 。 西方发达国家的上述做法是新公共管理运动在税务管理中的折射和缩影，同 时也为发展中国家特别是向市场经济转轨国家提供了可借鉴的经验 3 2 新公共管理理念对基层税务组织建设的启示 中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家 中国市场经济建设虽起步时间不长，却己获得了经济高速增长，人民生活水平不 断提高等举世公认的成就随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在 完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共 事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在 国人面前的现实而又紧迫的问题，有必要进行深入的研究和探索。 从我国改革开放的实践来看，自2 0 世纪7 0 年代末以来，我国普遍开始了政 治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改 革的步伐最快，开创了具有中国特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制 的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性，另一方面也为这一改革创 造了必要的条件。根据我国国情和公共行政管理实际发展水平，我们认为传统的 公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。西方发达国家公共行政管理改革 与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同，但是我们认为。这并不排斥 我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。因此，了解和吸取西方国 家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践 是有积极意义的。 税务部门是政府重要的经济执法部门，税务组织作为税收工作的载体，现行 基层税务机构的主要职能是贯彻执行国家税收法律法规，实施税收征收管理，完 成税收收入任务，抓好干部队伍建设过去在传统的征管模式下，税收征管工作 主要由税务所承担，当时把基层税务部门定位在税务所。随着经济税源向城市集 中，以及税收管理信息化建设的推进和税收征管改革的深化，县( 市) 税务局和 大中城市的城区税务局( 分局) 直接承担了大部分税收征管工作，基层税务部仃 的范围已扩展为县( 市) 局、城区局( 分局) 及所属稽查局、税务所等所有直接 负责税收征收管理和为纳税人服务的单位。适应经济形式发展变化的需要，借鉴 新公共管理理念加强基层税务组织建设，是做好新时期基层税务工作的客观要 求 纵观西方新公共管理思想的理论和实践，我们认为，至少在