（公共管理专业论文）政府采购的数字化运营研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 捅要 在全球化、信息化背景下，我国政府采购数字化运营的系统化研究尤为紧迫， 并凸显出实践上的超前性和理论上的滞后性。 本文在新范式公共管理的视角下，基于目的、手段、程序三者有效体现和统一 的目标，运用价值分析、规范分析和实证分析、经济成本分析和博奕分析等定性的 和定量的方法，对政府采购的行为取向、政府采购的合理性要求、政府采购数字化 的设计和操作以及政府采购的数字化监管进行了综合性探析。并提出了化解共性与 个性现实悖论的合理性重构思路一元三分论，构筑了数字政府采购的制度目标 数字政府采购的制度性四潍模式。所得结论如下： ( 1 ) 公共管理性是政府采购的基本行为要求；政府采购的价值定位是。效率、 公平的兼顾与均衡。政府采购体现出追求价值与科学统一的行为取向。 ( 2 ) 政府采购的行为取向需要理性的选择与承载。政府采购数字亿运营是政府 采购的价值理性、工具理性、程序正义三者有效体现和统一的载体。处于全球化多 元现代化进程中的合理性重构思路：一元三分论，即基于个性的共性的取向及其社 会秩序选择。 ( 3 ) 政府采购的数字化运营是数字政府采购的设计与操作。数字政府采购的制 度性四潍模式是整体意义上政府采购的制度目标模式，包括体制前提、( 后) 工业化、 合理化以及监控四个维度。 ( 4 ) 政府采购数字化监管是政府采购数字化运营体系的补充和保障，是数字政 府采购监控之维的具体化。它要求进行政府采购行为监管的体系化建设，实现政府 采购行为监管的数字化。 ( 5 ) 在数字政府采购的理论和实践中，应该在数字政府采购制度四维模式下总 体认识、整体设计、整体运营才能充分发挥政府采购潜在的优越性。 关键词：政府采购数字化一元三分论制度性四维模式 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t u n d e rt h eb a c k g r o u n do fi n f o r m a t i o n i z i t i o na n d g l o b a l i z a t i o n t h es y s t e m a t i c a ls t u d y o nc h i n a s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tr u n n i n gi nd i g i t a l i z a t i o n i s e x t r e m e l yu r g e n t ， w h i c hw i t n e s s e so b v i o u s l yt h a tt h ep r a c t i c eo ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e ni sf a rm o r ea h e a d t h a nt h e t h e o r y f r o man e w p a r a d i g mo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o np e r s p e c t i v e ，t h et h e s i s ，b a s e do nt h e o b j e c to fe x p r e s s i o na n du n i f i c a t i o ne f f e c t i v e l ya m o n ge n d ，m e a n s ，a n dp r o c e d u r e ，t a k i n g u s eo fv a r i o u sm e t h o d ss u c ha sv a l u ea n a l y s i s ，r e g u l a t i o na n a l y s i s ，e v i d e n c e a n a l y s i s ， e c o n o m i cc o s ta n a l y s i st oc o m p r e h e n s i v e l yd i s c u s st h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ti n c l u d i n g i t sb e h a v i o ro r i e n t a t i o n ，r a t i o n a lr e q u i r e m e n t s ，d e s i g na n do p e r a t i o no f d i g i t a l i z a t i o n ，a n d i t sc e n s o r s h i pa n dm a n a g e m e n ti nt h ew a yo f d i g i t a l i z a t i o n w h a t sm o r e a r e s t r u c t u r e d i d e a t h et h e o r yo fo n em e d ut h r e ee l e m e n t si sc r e a t e dt os o l v et h ed i l e m m ab e t w e e n c o m m u n i t ya n di n d i v i d u a l i t y , a n dt h er e g i m eo b j e c to f d i g i t a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h e r e g i m em o d eo ff o u ra n g l e so fd i g i t a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti s e s t a b l i s h e d s o m ec o n c l u s i o n sa r ee l i c i t e da sf o l l o w s ： ( 1 ) p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi st h eb a s i cb e h a v i o rr e q u i r e m e n to f g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t ，t h ev a l u es t a n d a r d so fg o v e m m e n tp r o c u r e m e n ta r eg i v i n ge q u a la t t e n t i o n t o e f f i c i e n c ya n de q u i t y g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n te v i n c e st h eb e h a v i o ro r i e n t a t i o no f p u r s u i n gt h eu n i f i c a t i o no f v a l u e a n ds c i e n c e ( 2 ) t h eb e h a v i o ro r i e n t a t i o no f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tr e q u i r e sr a t i o n a l c h o i c e a n db e a r i n g ，t h ed i g i t i z e do p e r a t i o no f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sae f f e c t i v e l yr e f l e c t e d a n du n i f i e dc a r r i e rw h i c hi n c l u d e sv a l u er a t i o n a l i t y , i n s m n n e n tr a t i o n a l i t ya n dp r o c e d u r e j u s t i c e i nt h ep r o c e s so fg l o b a l i z a t i o na n dd i v e r s i f i c a t i v em o d e m i z a t i o n ，t h er a t i o n a l r e s t r u c t u r e di d e ai st h et h e o r yo fo n em e d ut h r e ee l e m e n t s ，w h i c hm e a n st h eo r i e n t a t i o n a n ds o c i a lo r d e rc h o i c eo f c o m m u n i t yo nt h eb a s i so f i n d i v i d u a l i t y ( 3 ) t h er u n n i n go fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti nt h ew a yo fd i g i t a l i z a t i o ni st h e d e s i g na n do p e r a t i o no fd i g i t a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i nt h ew h o l es e n s e ，t h er e g i m e m o d eo ff o u ra n g l e so f d i g i t a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti st h eo b j e c tm o d eo fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tr e g i m e s ，i n c l u d i n g f o u r a n g l e s r e g i m ep r e m i s e ，( p o s t ) i n d u s t r i l i z a t i o n , r a t i o n a l i z a t i o n ，a n dc e n s o r s h i pa n dm a n a g e m e n t ( 4 ) t h e c e n s o r s h i pa n dm a n a g e m e n t o fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm r m i n g i nt h ew a y 【r 华中科技大学硕士学位论文 = 一= = = = = = = ! = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = ! = = = = = 一 o f d i g i t a l i z a t i o n ，w h i c hi s t h ei m p l e m e n ta n di n s u r a n c eo ft h en m n i n gs y s t e mo ft h e d i g i t a l i z a t i o n o fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，r e q u i r e st h ee s t a b l i s h m e n to fs y s t e m a t i c a l c e n s o r i n ga n dm a n a g i n go nb e h a v i o r so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，a n dr e a l i z e s t h e d i g i t a l i z a t i o n o fi t ( 5 ) d u r i n gt h et h e o r y a n d p r a c t i c e o n d i g i t a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，t h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts h o u l db er e c o g n i z e d ，d e s i g n e d ，a n dr u ni n aw h o l ew i t ht h e m o d eo ff o u ra n g l e so fd i g i t a lg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t o n l y i n t h i s w a y , c a l lt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t a t t a i ni t sp o t e n t i a la d v a n t a g e s k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t d i g i t a l i z a t i o n t h et h e o r yo fo n em e d ut h r e ee l e m e n t s t h e r e g i m em o d e o ff o u ra n g l e s 一 i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：了救 r 期：砂0 年尹月纠曰 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：阳殿、 一 同缈盼华月日 指导教师签名 f lo r a ：如，z 序v 月1 日 华中科技大学硕士学位论文 引言 ( 1 ) 研究界定 选题对全球化、信息化下政府采购的数字化运营进行系统化分析研究。 角度将选题置于公共管理新范式的架构下，进行系统的多学科、多层面思考。 方法运用价值分析、规范分析和实证分析，并引入经济分析和博奕分析，以 期对主题进行定性的和定量的综合论述。 ( 2 ) 选题依据 时代背景政府采购事关国计民生，是效益财政、宏观调控和规范政府支出管 理、化解“寻租”行为的重要手段，也是创新政府、民管政府、有限政府等政府职 能重塑的实现形式。在市场经济发达国家，政府采购支出稳定地占g d p 的1 0 1 4 ， 是其国内市场最集中最稳定的消费者和最大的客户。政府采购制度于1 9 9 5 年被引入 我国，采购规模从1 9 9 8 年的2 l 亿元、1 9 9 9 年的1 3 0 亿元、2 0 0 0 年的3 2 8 亿元到2 0 0 1 年的6 2 3 亿元，2 0 0 2 年则突破了1 0 0 0 亿元大关，资金节约率平均在1 0 以上。中 华人民共和国政府采购法已于2 0 0 3 年1 月1 日实施。而且，在全球化背景下，我 国己加入w t o ，政府在加入w t o 的过程中，虽未承诺加入政府采购协议，但在 向a p e c 提交的单向行动计划中已确定最迟于2 0 2 0 年与其他成员对等开放政府采购 市场。尤其当前w t o 在发展政府采购协议新成员暂时受阻的情况下，转向了政府 采购透明度协议的谈判，这对我们政府采购透明度的建设工作提出了更新更高的 要求。全球化的市场经济大潮凸显出了政府采购行为的时代诉求：一则，要求 政府采购明确取向：立足国内，放眼世界，既要与国际接轨，又要保护民族产业； 再则，又要政府采购在镕铸价值理性的基础上，呼唤一种与之相适应的时代工具理 性的保障与信息化数字平台链接，以彰显时代的程序正义，实现跨时空运作。 而目前，我国随着市场体系的发育，政府上网工程基本到位，企业上网普遍展开， 企业信用体系的构筑逐步完善，电子商务的发展日趋成熟，国内乃至国外的政府采 购网上招投标已取得初步成效，即目前政府采购的数字化平台己初露雏形，并 已显示出政府采购的数字化运营在实践上的( 局部) 超前性，理论上的滞后性。因 此，全球化下政府采购的数字化运营的系统研究显示出鲜明的时代性和紧迫性。 研究动态世界范围内，国际经济组织( 如w t o 、贸法委、世界银行、欧盟) 、 美国、加拿大以及亚洲的一些国家和地区( 如日本、新加坡、台湾、香港) 的政府 采购制度起步较早，政府采购行为的数字化都有了不同程度的发展。尤其是日本、 香港、台湾的数据库系统或资讯系统较为完善，并且网上招投标也有一定的尝试。 我国内地近两年借助政府上网这一平台，信息公开系统有了长足的发展，信息的统 计、分析也已提上了重要日程并在积极的完善中。上海、广州对网上采购招投标进 行了大胆的尝试，并取得了积极的成效。但国内外缺乏政府采购数字化运营的系统 l 华中科技大学硕士学位论文 化操作与研究。 理论意义本选题旨在于电子政务与电子商务之间搭殴一条数字化的桥梁，基 于这一数字化桥梁及电子政务和电子商务组成的有机系统构筑政府采购数字化运营 的理论体系和实践支持。并咀如下理论基点加以阐述和思考： 切入点，作为时代显学的公共管理，要成为一门独立学科，应该统一和明确其 研究内容和方向，尤其是价值层面的定位。而最具有“公共物品”行为品质的政府 采购( 数字化) 则应在公共管理时代范式的架构下，承载公共经济和公共财政的时 代精神进行界定。 政治学思考，政府采购( 数字化) 是政府行为，属于行政范畴，具有政治属性， 且从属于宪政，服务于政治，但行政本身具有很大的相对独立性。有效行政需要政 府采购( 数字化) 基于这种独立性寻求理性定位。 经济学思考，政府采购( 数字化) 有效运行的前提是完全市场架构下的供求双 方理性的有效行为，是公共物品的生产( 准备) 过程，是政府行为与市场行为的融 合，是公共物品市场与私人物品市场的链接，需要市场规律、完全竞争、充分信息 的自发机制的策动以及个人、厂商、政府三者的良性互动。 法学思考，市场经济是法制经济，法的精神基于价值公正和秩序公正，并体现 着权利与义务的平衡以及自律与他律的统一。市场经济要求市场和政府都应有效作 为，市场失灵与权力异化应得到有效预防和规制。 伦理学思考，“德刑”素为中国古今经世治国之“二柄”。文化与政治同构、文 化与经济同构是实现政府采购( 数字化) 伦理定位的继往开来之举，是实现行为规 范化的潜在原动力。 开放性思考，市场经济是开放的经济、全球化、信息化是其内在要求的体现。 政府采购( 数字化) 应立足国内，放眼世界，在合理保护民族产业的基础上与国际 接轨。 实践意义市场经济条件下，政府、厂商、个人都不容回避地成为市场的主体。 公共领域与私人领域分离的日渐深入反映了市场的时代诉求，其利好在于公共物品 市场与私人物品市场的完善与发展，而不是二者的断裂。政府采购行为数字化实现 了信息化数字平台上公共物品市场与私人物品市场的链接与互动，同时也体现了基 于个人( 消费者) 利益的社会组织的功能彰显，为最终达到政府、厂商、个人良性 互动基础上公共利益最大化的实现提供了实践基础。政府采购数字化运营是政府采 购的目标( 价值理性) 、手段( 工具理性) 、程序( 程序正义) 三者有效体现和统一 的载体，是宏观调控、效益财政和规范政府支出管理、化解“寻租”行为的重要手 段，也是有限政府、民管政府、创新政府等政府职能重塑的实现形式，有利于政府 采购理论和操作层面的优化与提升。 2 华中科技大学硕士学位论文 1 政府采购的行为取向 人事、预算和采购被视为支撑现代行政体系运转的三大支柱。最具有现代政府行 为品质的政府采购应置于公共管理时代范式的架构下，基于公共管理和公共财政的 时代精神，探求和界定其价值定位和行为选择。 1 1 新范式公共管理的界定 1 1 1 公共管理范式的演进 立足社会发展、着眼体制转轨的脉络，明晰公共管理范式演变的轨迹，是用历 史的、发展的观点考察政府行为乃至职能转换的基本依据。 进入近代社会，伴随着工业技术和信息技术为代表的科技革命的催生，以及政治 学和管理科学的全球共享公共管理理论和实践范式的发展经历了三个阶段：威尔 逊、古德活的古典行政学理论、密鲁布洛克会议之后的新公共行政和公共政策范式 以及2 0 世纪8 0 年代后期的新公共管理范式。三个范式体现了政府行为在理论上和 实践上的探讨和演进的基本历程。 在价值取向上，这三个范式体现了从效益中心、公平中心向市场化下效率与公平 兼顾转变的过程。古典行政学以经济和效率为公共行政的基本目标，忽视了公共行 政所应承担的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着 普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而构成了对现有政治制度的根本威胁。以 1 9 7 1 年的“密鲁布洛克宣言”为标志，新公共行政和公共政策范式诞生，该范式是 在6 0 年代以后在政策科学和公共行政学集合的基础上，并进一步发展了社会公平理 论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值是社会公平，主张将“效 率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模 型，强调顾客导向的行政组织形态，强调将公众的需求作为行政组织存在和发展的 前提与行政组织设计方案应该遵循的目标【l 】。2 0 世纪8 0 年代以来，全球化和市场经 济的进一步发展，界定政府与市场、国家与社会的关系模式成为定位公共管理时代 范式的首要问题。追求效率和公平双重价值兼顾的价值取向才能真正体现公共管理 的现实诉求。兼顾效率和公平成为新范式公共管理追求的时代内涵。 这种范式划分是近代社会行政学成为一种专门的学问之后的基本轨迹的描述。但 对于人类社会来说，有群体是很久以前就开始了的。有了群体就意味着行政管理的 出现，在中国等古老的文明国家中，行政管理的自然发展有着长期的历史。因此对 于公共管理行为模式的探求至少应该回溯到原始部落群体时期。 公共管理在行为模式上就表现为统治行政向管理行政，乃至服务行政的行为定 位。统治行政是近代社会之前凌驾社会之上的统治和支配社会的活动。管理行政是 华中科技大学硕士学位论文 近代社会以来处于社会之中对社会实施管理的活动。而服务行政则是作为社会的支 撑，良性互动于社会并服务f 社会的活动。应该明确的是不能将“新公共管理运动” 与“新范式公共管理”混为一谈。前者只是按照企业模式再造政府的一种理论思潮， 只是公共管理范式演进中第二阶段向第三阶段过渡的一个插曲。新范式公共管理才 真正具有时代的内涵和意义。服务行政是新范式公共管理的目标模式。 i i 2 新范式公共管理的对象和内容 市场经济催生公共管理的凸显，而作为时代显学的公共管理，要成为一门独立学 科，应该统一和明确其研究内容和对象，尤其是价值层面的定位。这是社会主义市 场经济体制下，新范式公共管理的时代诉求，也是新体制下政府行为定位的前提。 新范式公共管理作为种新型的社会存在和发展的实现形式，在现实表现上是以 公共管理主体的二元化为前提。一方面，市场经济在重组政府的过程中，把政府以 社会统治的主体转变为公共管理的主体，让政府担负起公共管理的职能；另一方面， 市场经济的发展，在社会自身之中呼应出各种各样的自治型组织，这些组织也担负 着公共管理的职能，成为产生于社会之中的，以非营利为宗旨的公共管理组织，即 第三部门。 于是，新范式公共管理的理论范围和实践范围，就延伸和重新定位在政府管理国 家和社会公共事务的公共行政以及公共组织( 第三部门) 的非营利自组织、自治的 社会自治之上。 其中公共行政是以行政体系及其运动为研究对象，是在研究行政体系及其运行机 制的过程中寻找优化国家和社会公共管理的途径，行政体系及其运行机制是其研究 内容。公共行政的体系结构包括三个方面：客观结构( 行政体制、行政法律、行政 机构、行政人事等) 、主观结构( 行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等) 和价值结构( 行政义务、行政责任、行政人格等) 。公共行政的价值取向是公平和效 率，致力于宏观公共物品的提供。 社会自治是以第三部门的自组织、自治行为为研究对象的，在研究自组织、自治 行为的过程中探求非营利性的、公共的社会自治行为的优化途径。社会自治是建构 在公共伦理和行为准则之上的，其价值取向也是公平与效率，致力于微观公共物品 的提供。 应该强调的是，新范式公共管理的公共行政和社会自治都是建构在特定的社会政 治、经济、文化基础之上的，作为公共管理主体的行为必然包含着政治功能，并服 务于宪政，不论是政府承担的还是社会自治组织承担的公共管理行为都是如此。在 当前，这一特定基础就是社会主义市场经济体制，其内涵的具体化就是“三个代表”。 通过对新范式公共管理内容和对象的界定，才能确定社会主义市场经济体制下政 府行为取向和明晰政府的职能定位的时代依据和现实诉求。 4 华中科技大学硕士学位论文 1 1 3 新范式公共管理的界定 在计划体制向市场体制转轨的过程中，行政发展要求从统治行政、管理行政向服 务行政、公共行政和社会自治的共存互动的方向过渡，即公共管理主体一元化向公 共管理主体二元化演进是历史的、必然的和现实的要求。其中政府的职能经历了公 共管理一元化下无所不为的统治行政乃至几乎无所不为的管理行政阶段，进而努力 适应公共管理主体二元化下的宏观公共物品提供的职能定位。于是政府的职能在转 轨过程中就必然带有或多或少的传统烙印和不尽与时代合拍的稚嫩。也就是说，在 现实中的政府职能中从统治职能、管理职能里遗留下来的多余或不适应市场体制的 部分便表现为越位和错位，那些市场体制内在的、新出现的、政府来到位的职能部 分就是政府职能的缺位所在。 这些政府职能异化的深层原因就是公共领域和私人领域深入分化、博奕、调适过 程中的政府职能权变、调适的被动性、滞后性。这对政府在致力于公共利益，寻求 公平的同时又提出了效率的要求，即必须兼顾公平与效率。这也就是新范式公共管 理的行为取向和价值定位的题中之义。换句话说，现实体制转轨中政府越位、错位、 缺位等职能异化现象也只能在新范式公共管理的框架下和完善中得以解决。这也是 新范式管理建构过程中所要解决的首要问题。 新范式公共管理的显著特征就是公共管理主体的二元化，即社会自治组织的出现。 社会自治组织是公共领域和私人领域分化舶结果：一方面，社会中存在着公共领 域和私人领域分化的事实；另一方面，社会又有着根深蒂固的整体要求( 如“9 1 i ”、 s a r s 出现时) 。这两方面做出调和的解决方案就是社会自治组织自觉承担起特定的 微观公共服务的职责，从而开辟了打破政府公共管理垄断化的突破口，使政府和社 会在“伙伴竞争”中走向一体化，并从自上而下的权力结构中分化出自下而上的权 力结构。于是，政府就必须下放权力，为社会自治组织提供更多公共管理的机会和 自由度。社会治理的垂直结构也就转化为多种新的扁平结构。治理方式也很大程度 上从单纯的他律( 纪律) 转化为他律与自觉的自律的两种方式共存。 新范式公共管理的生产方式基础是市场经济。市场经济的主体包括政府、厂商和 公众( 个人消费者) ，市场经济之上的社会分离为公共领域和私人领域。新范式公共 管理的内在要求就是政府、厂商、公众的良性互动以及公共领域和私人领域的调和。 为避免政府失灵、市场失灵就需要建构政府、市场和社会的三维立体治理结构，充 分发挥市场的基础自组织作用以及政府和社会自治组织二元公共管理主体的作用， 实现市场体制下的政治、经济、文化的良性互动和有序运行与发展。 这种政府、厂商、公众三维互动基础上建构的政府、市场、社会三维立体治理结 构下的新范式公共管理的理性定位与作为就是正处于渐进改革和不均衡发展阶段的 现实中国在公共管理行为模式适应性平衡过渡中规避、解决政府越位、错位、缺位 5 华中科技大学硕士学位论文 等职能异化现象的对策所在。也是市场体制下有限政府、民管政府和创新政府等政 府职能重塑的基本理论和实践框架，又是第三部门( 社会自治组织) 培植、成熟、 发展的前提与依据。 1 2 政府采购的公共管理性 1 2 1 政府采购的基本内涵和属性 ( 1 ) 政府采购的基本涵义 政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织为提供社会公共物品和满足 自身需要，依法利用财政性资余从国内、国际市场购买所需货物、工程和服务的活 动。在西方国家，政府采购又称为公共采购( p u b l i cp r o c u r e m e n t ) ，因为政府采购利 用的是公共财政下的财政性资金。政府采购制度作为公共采购制度的一个重要组成 部分，在国外已经有相当长的历史，英国在1 7 8 2 年设立文具公用局，美国在1 7 7 8 年的宪法中就有了政府采购的条款。中国早在两千年前的汉代嘲就已经出现了政 府采购的雏形。目前，政府采购制度在各国的国计民生中有着十分重要的地位。在 市场经济发达国家，政府采购支出稳定的g d p 的占1 0 1 4 。我国随着政府采购制 度的逐步健全，采购规模从1 9 9 8 年的2 1 亿元，到2 0 0 2 年则突破了1 0 0 0 亿元大关， 资金平均节约率在1 0 以上。同时，伴随着国际贸易的迅猛发展和一体化进程，全 球化政府采购规模越来越大，每年政府采购金额达数千亿美元，占国际贸易总额的 1 0 以上。 ( 2 ) 政府采购的基本原则 公开原则 政府采购要求采购活动和采购过程保持较强的公开性和较高的透 明度，以完整准确的法律规范、立体透明的信息系统、互动多方位的监督体系以及 及时完善的救济机制为支撵，确保采购目标的完成与规避行为异化的发生。政府采 购公开性的基石是加强政府采购透明度建设，w t o 政府采购透明度协议就是对 这一原则的国际共识。 公平原则 市场经济是基于分工、交换的经济，政府采购必须适应市场经济公 平竞争的内在要求，以市场方式进行采购，避免行政力量对市场机制的干预，给企 业以平等竞争的机会，促进企业之间的竞争。政府采购主体与供应商在市场上以平 等的姿态出现。 公正原则 基于公共利益，对纳税人负责，对采购单位负责，对供应商负责， 规范政府采购行为，降低政府运行成本，确保目标和程序的统一与公正效率原则。 效率通过充分竞争，政府能买到具有最佳价格和性能的物品和劳务，节约财 政资余，使公民缴纳的税金产生最大的效益，同时又直接和间接为提供最佳价格和 性能物品和劳务的供应商创造了最大的效益( 包括经济效益和社会效益) 。 华中科技大学硕士学位论文 公开、公平、公正和效率是政府采购的基本原则，是统一的、是实质与形式的 关系。其中公平和效率属于实质范畴，是核心，公开和公正属于形式范畴，是保证。 ( 3 ) 政府采购的基本功能 1 ) 政府采购是效益财政的基本要求 市场经济讲求效益，要求社会资源得到有效的合理配置。政府是国内最大的单 一消费者，政府采购对整个国民经济发展有着直接的影响。政府采购是依法行政依 法理财的实现形式，保证了采购行为效益最大化的实现，提高了财政资金的使用效 益。政府采购是效益财政的基本环节和实现形式。 2 ) 政府采购是宏观调控的最佳选择 市场经济条件下，影响宏观经济的要素是总需求。而政府采购是建构在基于市 场规则的整套完善法的制度之上的，将会从制度上强化政府的调控能力，通过增减 政府采购额度、进行市场总供求的调节、实施产业结构优化调整，真正将财政政策 落到实处。充分发挥政府的宏观调控职能，弥补市场机制本身的缺陷。政府采购对 经济发展的宏观调控作用主要体现在保护国内企业、支持中小企业发展，打破地区 封锁等。 3 ) 政府采购是规范政府支出的需要 政府采购打破了财政支出方式过去单一的拨付制，以预算和计划管理方式保证 政府采购资金按规定用途使用，规范资金的预算和支付，事前、事中监控得到了强 化，提高了财政资金的监督管理力度和效益。 4 ) 政府采购是化解“寻租”行为的制度性措施 政府采购纳入了法制范围，对采购全过程公开透明、接受法律监督作为法律性 规定，有利于杜绝行政权力异化，从制度上规避腐败行为的产生。并从根本上杜绝 了分散采购、自由采购中的不法行为。 5 ) 政府采购是实现与国际接轨的需要 政府采购向国际化发展是必然趋势，特别是加入w t o ，我国面临着开放政府采 购市场的新挑战，健全的政府采购制度有利于维护国家利益，保护国内企业和适应 世界经济发展形势的要求。 1 2 2 政府采购的公共物品行为品质 ( 1 ) 公共物品的基本属性 政府采购属于公共财政支出，使用的是财政资金，这要求其指向物必然是公共 物品。这也是由公共物品的基本属性决定的。 公共物品可能是纯粹的，也可能是非纯粹的。前者是纯公共物品，后者是非纯 公共物品。 美国经济学家萨缪尔森对公共物品的分析性界定1 3 j ，可以概括到被学界称为纯公 7 华中科技大学硕士学位论文 共物品的特征。 1 ) 效用的不可分割性( n o n - i n v i s i b i l i t y ) 。公共物品向众人提供的，具有共同受 益，联合消费的特征。 2 ) 消费的非竞争性( n o n - r i v a l n e s s ) 。一个人对公共物品的消费，不影响、不妨 碍他人对该公共物品的享用。 3 ) 受益的非排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) 。在技术上没有办法拒绝某个特定的人享 用公共物品，或者该行为的成本非常高，难以承受。另一方面，任何人也不能将自 己不喜欢的公共物品拒之l - 】外。 同时满足上述三个条件或非排他性和非竞争性的物品是纯公共物品，一个也不满 足的是纯私人物品，不能同时满足非竞争性、非排他性的物品是非纯公共物品。实 际上，几乎所有公共物品都具有一定程度的竞争性，也经常与排他性相联系。公共 物品及其公共程度的划分不是绝对的，它是随技术和市场条件变化而变化的。而且 对于公共物品，由于数量、距离等因素，对其消费的评价可能不同，说明公共物品 的消费具有区域性。公共物品的范围涉及货物、工程和服务。 ( 2 ) 市场有序运行的基本要素 政府采购的基本前提是完全市场的有序运行。市场的有序运行需要具备基本的要素。 市场是基于分工、交换的经济联系方式，分工、交换的扩大与互动形成市场体 系。市场体系的有序运行必须取决于自身因素和外来因素两个方面的制约驱动条件， 前者是市场机制，即市场的自组织功能，体现为价格、供求、竞争等，后者涉及硬 措施和软措施，硬措施即法律法规、制度规范，软措施即政策，表现为产业政策、 财政政策、货币政策等。 其中市场机制是人化自然的一种惯性，起天然的基础作用；外来因素起宏观调 控作用，分三个层面：市场调控、市场监管和市场管理。 应该说，保证市场有序运行的内在市场机制和外在调控因素均属于公共物品范 畴。只是前者为人化自然形成过程中间接提供的公共物品，而后者是由公共管理主 体直接提供的公共物品。 ( 3 ) 政府采购的公共物品行为品质 政府采购本身也是一种公共物品。政府采购则通过采j 噙具有鲜明公共物品属性的 货物、工程和服务等为社会提供公共物品和满足自身需要，完成其生产( 准备) 公 共物品的直接行为目的；再则通过效益财政、宏观调控、规范政府支出化解“寻租” 行为等间接作用，规避政府失灵、市场失灵，进行政府有效干预，确保市场有序运 行，实现其提供宏观公共物品的间接行为目的。 政府采购这种直接或间接提供公共物品的行为品质是政府采购的基本属性。 8 华中科技大学硕士学位论文 1 2 3 政府采购的公共管理性 政府采购的基本内涵和行为品质为政府采购提出了基本的行为要求，即政府采 购必须超越狭隘的传统财政学或经济学视野，而应在公共管理时代范式的架构下， 基于公共经济和公共财政的时代精神进行有效行为。这也就是政府采购的基本行为 界定政府采购的公共管理性。 政府采购的公共管理性体现在： ( 1 ) 政府采购的公共性 公共托管人政府采购主体承担着建立在委托代理关系之上的公共托管人的 职责，旅行着政府作为公共管理主体的相关职能。 公共资金政府为了实现政府职能和向社会提供公共服务而向纳税人征税从 而形成了公共资金。政府采购是政府利用公共资金采购政府所需货物、工程和服务 的行为。确保资源的有效利用是政府采购的使命。 公共服务政府采购是为社会提供公共物品和满足自身的需要，致力于公共服 务之目的。 公共利益政府采购的资金来源与采购目标决定了其必须基于公共利益这一 根本出发点。实现公共利益最大化是政府采购的核心问题。 公共权力现代政府是公众权力的执行者。政府采购的公共管理性实质就是基 于公共利益的公共权力的行使和运用过程。这也是作为权力之源的公民监督权力具 有天然性、合法性和必然性的基本依据。 ( 2 ) 政府采购的非赢利性 政府活动如国防、外交、立法等，需要采购商品，用途是为了满足政府的日常开支、 消费。即使是从事公共工程，如基础设施，也往往是因为这类公共工程规模大、收益小， 但对社会影响较大，私人一般不愿意介入。所以，政府采购多为非赢利性采购，它不是 以盈利为目标，也不是为卖而买，而是通过购买行为为政府自身提供消费品或向社会提 供公共物品，实现政府支出的经济效益、政治效益和社会效益的统一。 而且任何资金的使用都存在着管理者责任问题。但在完善的市场经济条件下，赢 利性商业组织的资金管理者责任及资金的使用效率可以通过其赢利性本身，通过优 胜劣汰的市场机制反映出来，也即通过市场检验( m a r k e tt e s t ) 来体现。而对于非赢 利性的政府采购，通常的市场检验则不适用，对政府采购的公共管理也就成为市场 不足的必要补充。政府采购的非赢利性成为政府采购中有效进行公共管理以规避市 场失灵与权力异化，强化行政责任，实现采购目标的基本依据和现实选择。 ( 3 ) 政府采购的规模性 政府采购不同于个人采购、家庭采购、企业采购以及私人团体采购，它始终是各国 国内市场最大的单一消费者。其采购数额相当巨大。政府采购金额稳定地占g d p 的 9 华中科技大学硕士学位论文 1 0 一1 4 左右。而且世界各国的政府采购规模在绝对量和相对量上都呈不断上升趋势。 政府采购的规模性使政府采购行为足以影响和左右市场。首先是国内市场，它触 及国计民生，是国民生活的基本链条；对于国际市场，它对国家贸易的影响正曰趋 明显。于是规模性必然带来复杂性、工程性，这必然要求赋予政府采购公共管理的 现代内涵。 政府采购的公共管理性作为政府采购的行为要求，是政府采购在全球化背景下面 对机遇和挑战的现实诉求。将政府采购置于公共管理的时代范式下，在政府、市场、 社会的治理结构下，于政府、厂商、公众的互动中有效作为，构筑作为现代高绩效 国家管理系统三大支柱之一的高绩效的政府采购体制，也为探求有限政府、民管政 府和创新政府的实现形式提供了理论和实践的时代思路。 1 3 政府采购的价值定位 1 。3 。1 政府采购的价值诉求 ( 1 ) 公共管理的价值前提 公共管理是人类文明的伴生物，在其自然发展和逐步科学化的历程中，都始终 受到一个具有时代意义的超时代的目标引领，这一特定的引领性的目标即是公共管 理的价值前提。根据王乐夫教授认为公共性是公共管理本质属性的观点【4 】，则可以将 公共管理的出现回溯到人类文明的源头部落氏族时期，这一时期诞生了公共管 理的起始形态，由于其典型的自发性特征，我们可以将其行为模式定义为自然行政。 于是结合前文所述，公共管理经历了自然行政、统治行政和管理行政三种行为模式， 并必将向现代的服务行政转变。沿着这一逻辑框架可以探求到公共管理价值前提的 基本线索。 在自然行政下，原始人类为了获取起码的生存条件，必然需要借助群体的公共 力量，低于自然灾害韶外来侵袭。良好的彼此依存的生存是当时追求的最高目标， 形成原始人类的基本价值追求，并以神化的方式加以承载和表达，是一种原始蒙昧 的价值理念。在统治行政下，公共管理与统治一体化，凌驾于社会之上利用其强制 性的行为方式强迫整个社会立足于公共利益的基点上，极大挤压臣民个性的公共利 益成为统治行政的价值前提。这一价值前提表现为宗教化或伦理化的理念。在管理 行政下，公共领域和私人领域的逐步和事实分离，以及物质文明( 尤其是科技文明 的近因效应，促使公共管理启动了科学化进程，公共管理深入到社会之中，追求基 于公共利益之上的效率价值抑或公平价值。但由于公共管理主体的单一性、垄断性 以及公平与效率的内在矛盾性，就必然出现价值追求上对公平、效率的顾此失彼与 不可兼得。 在服务行政下，形成于物质文明发达基础之上的公共领域和私人领域的事实分 1 0 华中科技大学硕士学位论文 离，与二者一体化的内在要求，呼唤管理主体多元化的解决方案，从而基于公共利 益的效率与公共统一的价值目标的实现成为可能。可见，公共管理总是存在基于公 共性的价值前提，公共性是价值目标的渊源。 ( 2 ) “价值中立”的现实困境 “价值中立”是政治行政二分原则的理论核心。其背景是西方政治文化的总体， 其前提是多党制，“是不得而已做出的选择”。目的是为了谋求行政的独立性，“让政 治风云远离行政的静水”。 而事实是，“价值中立”导致了形式理性和价值理性的距离，扼杀了行政中人的 价值和人的价值理念，造成与社会价值本位的根本冲突。组织形式化、机械化导致 官僚主义的滋生，致使2 0 世纪“集权与授权、效率与责任、科学与价值的冲突都达 到了空前的地步”。 6 0 年代以来，在西方国家，政府的“价值中立”在行政改革的进程中不断受到 怀疑和批评。在行政程序和行政行为中不可能不贯穿着政治精神；公共政策学派认 为行政本身需要不断的做出因地制宣的政策决策；新公共行政学派认为，纯粹的“价 值中立”不仅在学术研究中不存在，而且误导了行政学的研究。强调政治与行政的 连续性以及行政与价值的关联。新公共管理更提出了在政治价值的基础上加强对文 官的政治控制，主张对高级公务员实行政治任命，增强他的对政治的响应性。认为 “价值中立”是没有意义的理论假设【5 】。 “价值中立”的现实困境，说明在公共管理过