（公共管理专业论文）莱芜市地方税收征管存在的问题及对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 税收征收管理是在既定税制结构条件下一国税收政策的具体旋行，是国家及其 税务机关依据税法指导纳税人正确履行纳税义务，并对征、纳税过程进行组织、管 理、监督检查等一系列工作的总称，它是税务管理的重要环节。本文以地方税收征 管为主要研究对象，在现有研究成果的基础上，以具有代表意义的我国一个地级城 市地方税收征管状况作为标本，以分析现状、找出问题、剖析成因、提出对策作为 基本研究思路，通过理论分析和实证分析，探索新时期地方税收征管的发展方向、 政策设计和优化措施，为更好地解决基层地方税收征管中存在的突出矛盾和问题， 进一步推进征管改革，强化税收征管提出了一系列对策性建议。 在论证逻辑上，本文以税收征管概念的界定及主要功能为起点，论述其作用机 制；然后从基层征管机构设置、i s 0 9 0 0 0 质量体系的引入、发票改革以及税收信息化 等方面分析了莱芜市地方税收征管状况，找出了税收立法支持力度不够、公民纳税 意识不强、“费”挤“税”、税收征管不到位等四个突出问题，并继续剖析问题的成 因：继而转入对策研究，为今后的税收征管提出了法制化、精细化、信息化、服务 化的总体构想，既立足基层地税征管现状，又力图为税收征管改革的未来发展方向 提供理论意见，具有较强的可操作性。 关键词：莱芜市地方税收征管问题对策 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti n d i c a t e st h e a c t u a li m p l e m e n t a t i o no ft h e t a x p o l i c i e su n d e rt h ee x i s t i n gt a x a t i o ns t r u c t u r e i ti n c l u d e ss u c hc o n t e n t st h a tg o v e r n m e n t a n di t st a xb u r e a ug i v ed i r e c t i o n st ot a x p a y e r so nh o wt op e r f o r mt h e i ro b l i g a t i o n st op a y t a x e s i na d d i t i o nt ot h i s ，i te m b r a c e st h eo r g a n i z a t i o n ，m a n a g e m e n t ，a n di n s p e c t i o n l e v y i n ga n dp a y i n gt a x e s t h i sp a p e rf o c u s e so nt h el o c a lt a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t i te x p l o r e st h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o n ，p o l i c yd e s i g n ，a n do p t i m i z i n gm e a s u r e so fl o c a lt a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti nan e wp e r i o d so nt h eb a s i so ft h e o r e t i c a la n dp o s i t i v e a n a l y s i s i tp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nh o w t os p e e du pt h er e f o r mo ft a xc o l l e c t i o n a n dm a n a g e m e n t a tf i r s t ，t h i sp a p e ra n a l y s e st h ed e f i n i t i o na n dt h ep r i n c i p a lf u n c t i o n so ft a xc o l l e c t i o n a n dm a n a g e m e n t t h e ni td i s c u s s e st h e s i t u a t i o no ft a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti n l a i w uc i t yf r o md i f f e r e n ta s p e c t ss u c ha st h e s t r u c t u r eo fp r i m a r yo r g a n i z a t i o n ，t h e i n t r o d u c t i o no fi s o9 0 0 0 q u a l i t y c o n t r o ls y s t e m ，i n v o i c er e f o r m ，a n d t a x i n f o r m a t i o n i z a t i o n n e x t ，i te x p l o r e st h er e a s o n sw h yt a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti nl a i w uc i t yi sn o t s o u n d t h er e a s o n sa r ea sf o l l o w s ：t a xl a w sh a v en o tb e e ne f f e c t i v e l ye n f o r c e d ；t a x p a y e r s e v a d et h ed u t yo fp a y i n gt a x e s ；“f e e s ”j o s t l e “t a x e s ”；a n dt a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t h a sn o tb e e nc a r r i e do u te f f e c t i v e l y i nt h ee n d t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h eg e n e r a lp l a no ft a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t i t a r g u e st h a tt a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ts h o u l db ep e r f o r m e di n al e g a l ，p r e c i s e ， i n f o r m a t i v e ，a n ds e r v i n gw a y k e y w o r d s ：l a i w uc i t y ；l o c a lt a x ；c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ：q u e s t i o n s ：c o u n t e r m e a s u r e s l i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：彳可峰踌 日期：f 年弘月2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 票襄荛 在一年解密后适用本授权书。 ( 请在以上方框内打“、，”) 学化论文作者签名：乎夏乎唪 肌知j f ：j 争| 指导数! j l f j 签名 华中科技大学硕士学位论文 引言 我国建国后税收征收管理改革历经三个时期：一是5 0 年代实行的征、管、查集 于一身的税收征管模式。也就是以专管员为核心，专户管理的税收征管模式，它的 特点是“一人进厂、各税统管，征、管、查合一”；二是1 9 8 8 1 9 9 4 年进行了以建立 征、管、查分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理 和稽查等职能部门，实行征管权力的分离和制约，同时实行专业化管理；三是 9 9 4 年税制改革后，提出“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征 收、重点稽查”的征管模式，使税收征管改革由着眼于税务机关内部转向以纳税人 行为方式为关注的焦点。经历了十多年的征管改革，我国税收收入大幅度增长，征 管硬环境全面改善，依法治税的氛围初步构建，纳税意识逐渐提高。应该说，改革 的方向是正确的，改革的目标定位是恰当的，改革带来的征管成效也是有目共睹的。 但是，我们也应该清醒地看到，当前税收征收管理工作依然存在许多不尽人意的地 方，如税收法制不健全、公民纳税意识不强、税源监控不力、税收执法缺失等。 莱芜市是山东省的一个地级城市，地市级地税部门对上要落实国家税务总局、 省地税局的有关征管改革办法，对下要根据本地区实际，制定切实可行的税收征管 措施，既是政策的制定者，又是政策的执行者，在税收征管改革中起到承上启下的 作用，具有一定的代表性。本文写作的目的在于，以莱芜市地方税收征管状况为标 本，认真查找存在的问题，并通过分析问题成因，提出相应的解决对策，为税收征 管改革提供理论参考。本文的研究，对解决基层税务机关税收征管过程中存在的突 出矛盾和问题，进一步深化征管改革、完善征管制度、改进征管措施、推进依法治 税，促进税收征管的良性循环具有较强的借鉴意义。 华中科技大学硕士学位论文 1 1 税收征管概念的界定 1 税收征管概述 税收征管是在既定税制结构条件下一国税收政策的具体施行，是国家及其税务 机关依据税法指导纳税人正确履行纳税义务，并对征、纳税过程进行组织、管理、 监督检查等一系列工作的总称。“它是税务管理的重要环节。税收征管与税收管理不 同。税收管理是指国家依据宪法对税收活动进行决策、组织征收、协调控制和监督 检查等一系列活动的总称。税收管理包括税收立法管理、税收执法管理和税收司法 管理等三个方面的内容。税收征收管理实际上是税收执法管理，因而税收征收管理 只是税收管理的一部分。国家的税款能否及时足额地征收起来，关键在于征收管理 的质量和效率。 加拿大税务专家理查德m 伯德等认为，税收征管包括3 个基本因素和3 项基本工 作内容。3 个基本因素：改进管理当局自身的组织工作，改善对纳税人的服务，提高 纳税人的照章纳税率；3 项基本工作内容：鉴定潜在纳税义务人，核定其应纳税额并 及时足额征收入库。“1 可见，税收征管不仅依附于税制结构，而且贯穿于从纳税义务 产生开始到税款入库的全过程。从税收征管过程来看，统筹和协调这一全过程的是 征管组织结构、税收征管形式和税收征管方法等方面所采用的规范形式和结合方式， 即征管模式。 1 2 税收征管的基本职能 税收征管活动有其自身的运行规律。对税收征管活动的规律性的认识，就是要 科学地界定税收征管的职能。税收征管职能，是指税收征管活动中各个组成环节的 内在功能的统一体。具体来说，税收征管职能是税务机关在依法组织税收的管理活 动中所县何的内在功能，税收征管的全过摧和浦环常部足税收矾僻职能的具体体观。 税收矾衍鸲本l l ： l 能反映税务机必仵依法小织收入巾所起的辏本作用。它包括服 华中科技大学硕士学位论文 务职能和执法职能。 1 ) 服务职能。税收征管的服务职能是由政府机关所固有的性质决定的。政府是 为社会提供公共服务的机关，政府公务员是社会的公仆，税务机关作为政府的一个 部门，就决定了税务机关与纳税人的关系是服务与被服务的关系，为纳税人准确地 履行纳税义务而提供纳税服务，是税务机关义不容辞不可推卸的责任。同时，“自行 申报纳税”作为纳税人的义务，在宪法和税法中确定以后，客观上也要求税务机关 从“保姆式”管理转向全方位的服务。为使纳税人正确履行税法，税务机关应进行 纳税教育、纳税宣传、税法公告和纳税咨询等各种服务活动；纳税人要进行生产经 营活动，税务机关必须为其办理纳税登记和提供发票发售等服务；纳税人要进行纳 税申报，税务机关必须简化纳税程序，最大限度地减少纳税成本：为保障纳税人的 合法权益，税务机关对于纳税人申请的税务行政复议和诉讼要依法受理和应诉，等 等。提供纳税服务的过程是税务机关进行税收征管和纳税人履行税法规定的纳税义 务的过程，为纳税人提供优质服务也是增强纳税人的纳税意识、强化税源控管、提 高依法纳税准确率的有效途径。 2 ) 执法职能。税收征管的执法职能是由税收征管的本质决定的。税务机关所进 行的管理活动是一种依照法定标准，强制无偿地取得财政收入的执法活动。执法不 仅是税收本质的体现，也是税务机关工作的基本准则，它贯穿于税收征管活动的全 过程。执法在税收征管中表现为依法管理和强制执行。 ( 1 ) 依法管理。首先，税收征收管理的一切活动都必须有既定的法律依据作为| i f 提。其次，税收征管部门只有正确执行税法的权力，而无权变通税法，也无权放弃 税法舰定履行的职责。再次，税收征管的目的，就是按法定程序正确执行税法，而 不能以税收收入的多少为税收征管的目的。至于在正确执行税法后财政收人仍然不 足，则应通过修改税法、增加税种或调整税率柬增加，而不应在税收征管环节对税 收政策进行变通。 ( 2 ) 强制执行。宪法和税法舰定的纳税义务，纳税人必须庀条件地履行；对税务 违- 孑行为，税务帆荚必须凭借税法赋予的权j 依法准f i | 1 地进行处珲，做剑该 h 税的 华中科技大学硕士学位论文 补税，该罚款的罚款，该加收滞纳金的加收滞纳会，该移送司法机关追究刑事责任 的移送司法机关处理。 税收征管的服务和执法两个基本职能是相互交错的，服务要依法进行，执法要 融合于服务之中。 华中科技大学项士学位论文 2 莱芜市地方税收征管现状 从t 9 9 5 年以来，莱芜市各级地税机关按照国家税务局、山东省地方税务局的总 体要求，依据“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收， 重点稽查”的税收征管模式，稳步推进征管改革，不断提高征管质量和效率： 2 1 改革税收征管机构 征管机构是新征管模式运行的载体。通过调整机构，合理划分征管查各环节的 职责权限，逐步建立以征管功能为主的机构设置和岗位职责体系，形成权责明确、 制约有力、监督有效、衔接紧密的征管运行机制。在外部，本着精简、效能、属地 征管的原则，合理设置征收管理机构。按照属地原则，将原先的3 3 个基层征管单位 合并为l j 个，逐步实现“扁平化”管理， 务机关内部，科学、合理地界定征、管、 征管质量和征管效率有了明显提高。在税 查各环节的职责和衔接要求，合理设岗、 定责。逐步建立起了职责明确、制约有力、监督有效、衔接紧密的征管运行机制。 为方便纳税人，本着“优化服务，转变职能，简化程序，减少环节，适应新税制需 要”的原则，在基层征收单位设立办税服务厅，以集中、公开的形式为纳税人提供 税前、税中、税后的全方位服务。在办税服务厅内部统一设立税务登记、纳税申报、 发票发售、计会统管理、税务咨询等一系列服务窗口，满足纳税人依法履行纳税义 务的各种需求，提供“一站式”服务。从硬件建设、制度建设、窗口设置、人员素 质、服务标准等方面，对办税服务厅的各项工作进行规范和统一，促进了服务水平 的提高和行业作风的转变，树立了良好的窗口形象，使办税服务厅成为联系地税机 关与纳税人的纽带，成为展示地税风采的一个重要内容。 在稽查局内部，依据“选案、实施、审理、执行”四个步骤，建立健全内部监 督制约机制，明确各环节的工作目标和要求，相应发立综合、稽奁、审理、执行等 科宅仓i 面。典观丁稽套【作的“四分离”。有关科室棚7 j 临懵、1 i 吒制约，何力地 避免丁f 薛f 譬f i j 八划她意r e ，杜绝了滥用职卡义、越权执法 j ：为， 华中科技大学硕士学位论文 表1税务稽查业务构成图 选集及稽查实施 审理环体执行环节 综合环1 7环节 受理录入案源 选案 案头审计 审理稽查报告处理决定送 计划制定 实地稽查 拟定处理意见 达 管理处理税收保全措施 审理报告强制执行 分配工作任务稽查报告 税务处理决定执行报告 成果分析 资料存档反馈 反馈 2 2 实施税收征管责任制 实施税收征管责任制是以落实征管责任、规范税收执法、提高征管质效、堵塞 税收漏洞为目标，以理顺机构职能、优化业务流程，整合征管资源、建立岗责体系、 明确责任区和落实责任人为重点，以严格的监督考核和责任追究为保障，依托信息 技术。引入先进管理方式，按照“流程规范化、责任明晰化、管理精细化、监控数 字化”的要求，建立起适应现代税收征管的目标管理机制、过程控制机制、自我检 测机制、预防改进机制、综合评价机制和考核奖惩机制。 第一，划分征管责任区。按照“条块结合、科学划分、统一规范、有效控管” 的原则，设立县区、基层分局、片管员三级征管责任区。县区局按照市局确定的职 能和管辖范围，结合乡镇、街道的设置和企业类型、行业分布的具体情况，科学划 分各基层分局的征管责任区。基层分局按照县区局确定的职能和管辖范围，对所有 征管业务工作进行整合和规范，综合考虑管理地域、企业类型、行业特点、业务事 项、工作环节、岗位设置、人力资源等因素，具体进行划片管理和责任落实。每个 片管责任区至少由两名税务人员负责，并确定主管责任人和协管责任人。 第二，明确工作职责。市局对县区局的征管业务进行梳理分类，从税务登记、 发票管理、定额核定、纳税申报、税款征收、催报催缴、延期申报、延期缴纳、减 免税收、税收检查、行政复议、汁划管理、会统核算、政策管理到综合治税、信用 等级评定等等，按项确定l 作职责，按流氍明确备个环 7 的管雕腰? r 。县i x ：硒负贵 华中科技大学硕士学位论文 制定本级责任区内各基层分局、各业务科室、各业务岗位的具体工作职责，并分解 细化各项业务的具体操作规程，制定作业指导书，建立岗责体系。各基层分局或业 务科室按照县区局确定的业务范围和岗位职责，结合考核指标进一步分解量化，建 立三级责任区，明确每一个片管员的工作职责。 第三，建立考核评价机制。按照单位、部门、岗位的工作职责和业务内容确定 具体指标，建立完善的考核指标体系，在此基础上，按照管理目标的要求进行细化 量化，科学合理地确定各项考核标准，坚持“奖惩挂钩、责任追究”的原则，严格 考核奖惩。 2 3 引入i s 0 9 0 0 0 认证体系 2 0 0 1 年，莱芜市地税局顺利通过i s 0 9 0 0 0 质量管理体系认证。税务机关根据内 外部环境的需要建立自身的质量管理体系，以税收执法为“产品”，以纳税人为“顾 客”，树立高效、低耗、勤政、廉洁的形象，提供一流的管理、一流的执法和一流的 服务，对整个产品质量的产生、形成、实现的全过程进行全面质量管理，已成为税 务机关对税收征管工作实行规范管理，实现税收征管现代化的新趋势。国家税务总 局在( ( 2 0 0 2 2 0 0 6 中国税收征管战略规划纲要( 征求意见稿) 也明确了i s 0 9 0 0 0 质量 认证体系对于健全税收征管岗责体系、考核税收征管质量的作用。i s 0 9 0 0 0 是通用 的国际质量管理标准，其中包含的“以顾客为中心、领导作用、全员参与、预防为 主、过程控制、持续改进”等原则，充分体现了全面质量管理的理念。实行认证后， 莱芜地税局坚持全面质量管理理念，树立质量管理意识，依据 $ 0 9 0 0 0 质量标准建 立起的具有很强约束力的文件化质量管理体系包括完善的税收法律体系、登记管 理体系、征收管理体系、稽查管理体系，使各项工作及影响工作结果的全部因素都 处于严格的受控状态，通过对质量管理体系不断改进和完善，对税收征管流程持续 简_ 薛和优化，对影响税务管理和服务的关键点进行有效控制，确保了税收政策法规 形确执行，键商了税收征管效率和征管水平，傲到税收征管严密高效，内部管理引 他，岗位l 蚪确，f 权清晰，权责分明真j 1 ：实现了税收征管的觇范化。 华中科技大学硕士学位论文 2 4 推行对纳税人的分类分级管理 地税机关根据纳税人自觉履行纳税义务的情况，包括纳税申报的及时性、真实 性、准确性，纳税人财务管理、发票管理的状况，自我申报纳税的水平等综合情况， 由征收、管理、稽查各环节进行年度综合评定，根据量化指标，将纳税人分为a 、b 、 c 、d 四级，实行等级管理。a 级纳税人是重点税源户，其比例占总户数的1 5 左右， 纳税额占总税收收入的5 0 以上。c 级纳税人为税额较小的各类纳税户，主要是个 表2 纳税人纳税信用等级评定标准 项目及分值指标内容计分标准 l 、开业登记 2 、扣缴税款登记 税务登记情况 3 、税务变更登记 4 、登记证件使用 ( 1 5 分) 5 、年检及换证 6 、银行帐弓报告 7 、纳税认定情况 1 、按期纳税申报率 2 、纳税申报准确率 纳税申报情况3 、代扣代缴按期申报率 ( 2 5 分)4 、代扣代缴申报准确率 5 、报送财务会计报表和其他纳税资a 级：9 5 分以上 料b 级：6 0 分一9 5 分 1 、报送财务会计制度或者财务会计c 级：2 0 分书0 分 处理办法和会计核算软件情况d 级：2 0 分以下 账簿凭证管理隋况 2 、设置和保管账薄、凭证，根据合 法、有效凭汪记账，进行核算 ( 1 5 分) 3 、领购、保管、开具及缴销发票 4 、安装、保管、使用税控装置及防 伪税控系统 税款缴纳情况 l 、应纳税款按期入库率 2 、久缴税款情况 ( 2 5 分) 3 、代扣代缴税款按期入库率 违反税收法律、法规行为l 、涉税违法犯罪记录 处理情抛2 、税务行政处罚记求 ( 2 0 分) 3 、其他税收违法行为记宋 体商，箕户数l l 总纳税户数的5 0 。以卜，而税额占l j 以f 。1 3 绒纳税人介：fa 、 ( ：陌缴纳税人之川，【) 缎过纳税f 。；臀较堆：后进j t 嚼点管州的纳税人，计等缎 1 i 的纳 华中科技大学硕士学位论文 税人，在税收管理上给予更高的信任度，简化有关事项的审批手续；在税收服务上 给予更便利的条件；在税收检查上适当减少次数。等级低的则严格控管，并在申报 资料、发票管理和税收稽查等方面实行更加严格的管理。实行分类分级管理，便于 合理搭配人员、分配力量、选择重点，收到事半功倍的效果。 2 5 开展发票改革 发票改革的总体目标是：通过数字喷码和多重温变等高新技术，提高发票印制 的科技含量和大众识别能力，最大限度地防止假发票的产生：通过推广使用税控收 款装置，强化对税源的有效监控，为纳税申报的核对提供可靠数据；通过简化、归 并发票种类，推广机打发票和定额发票，逐步取消手开式发票，防止违舰开具发票； 通过建立语音查询和网上查询系统，为消费者和财务人员提供识别真假发票的便捷 途径，有效地遏制发票的买假用假；通过在部分行业实行有奖发票，调动广大消费 者索要发票的积极性，最大可能地减少收款不开发票的现象：通过落实完善发票举 报奖励制度，加大发票检查和处罚力度，调动全社会参与发票的监督管理：通过建 立发票综合管理信息系统，达到对发票数据的集中处理和有效利用，实现对以发票 为载体的税源信息的全面监控。 第一，完善发票防伪措施。不再使用带有s w 字样的水印纸，发票号码不再使用 荧光油墨印制，而是使用数码防伪、温变防伪等多项大众防伪识别措施，以利于消费 者和财务人员方便、快捷的识别真假发票。 第二，改革发票丌具方式。为实现以票控税、规范发票的开具行为，通过推行税 控装置，使用机打发票，逐步取消手写发票：1 ) 统筹规划，积极稳妥地推行税控装置。 2 ) 采用多种方式扩大机打发票的覆盖面。纳税人可以根据自身经营的特点。自主选择 使用税控收款机、外挂税控装置、税银p o s 机、税控发票打印机。对纳税人不愿使用 税控装置的，可以选择税务部门代丌机打发票或使用通用定额发票。 第三仓面实行发票奖励制度，。实施发票即丌即奖、发票摇奖及发票违法行为 举撤：疑岫，为了鼓励消费并索要发襞，在通用定倒! 发票帛i 服务、f k 、烘乐、文化体 华中科技大学硕士学位论文 育业使用的通用发票上增设兑奖联，消费者刮开奖区就可以得知是否中奖。为了防 止纳税人以消费折扣等方式诱惑消费者不要发票或非法回收、买卖已丌具的发票， 对消费者取得的即开即奖发票，组织二次开奖，也就是发票摇奖。为广泛发动社会 力量举报发票违法行为，加大对发票违法行为的打击力度，加强对发票违法行为的 社会监督，对公民、消费者举报发票违法行为，税务机关核实后依法对违法者给予 行政处罚，并根据举报人的贡献大小对举报人予以奖励。同时在税务机关内部建立 举报受理机构和案件查处机构，完善机制，落实责任，实施限时查处。 第四，丌发建设发票税控管理信息系统。把发票的印制、使用、管理等各环节 都置于计算机的严密监控之下，及时准确地提供发票使用状况、经营数据等信息， 并对全部发票数据生成的税源信息进行集中处理，为防伪识别、分类查询、审核评 估、举证确认、奖金兑付、决策分析、综合管理等方面提供充分、有效的数据支持。 该系统主要包括发票管理、税控装置管理、发票布奖及印制监控和发票摇奖四个子 系统。 1 ) 发票管理子系统。主要完成税务局内部各级间发票领发存管理，以及发票发 售、缴销、担保、兑奖、识别、查询、统计、交叉稽核、代开发票等功能。该部分需 要与征管主体软件的相关部分衔接，与税务登记、申报征收、定额核定、稽查管理等 进行数据交换和共享。 2 ) 税控装置管理子系统。主要完成对税控收款机( 包括税控器、税银p o s 机、 税控打印机) i c 卡数据的采集和校验、申报数据的比对以及对税控装置的初始化管 理等。通过该系统实现税控信息的数字化、程序化管理，保证税控收款机税控功能 的实现。 3 ) 发票布奖及印制监控子系统。主要是利用电子加密、数码印制等先进技术实 现发票的布奖、数据加密、计划管理等功能；同时，通过监控管理从源头上规范印 刷厂的发票印制，防止出现漏洞。此系统通过f t p 服务器进行数据加密分发，并对 发祟印刷过程实施远程监控。 j 发票摇奖f 系统。e 篮通过“发蒙管理j 二；矗统”一呻，j 发票缴销功能，将发票 华中科技大学硕士学位论文 缴销数据直接导入发票摇奖库，实现摇奖数据的交换、鉴别和统计，同时利用摇奖 程序实现发票的二次开奖。 2 6 实行社会综合治税 社会综合治税是以税收法律、法规为依据，积极争取并依靠地方政府的支持，推 动政府各部门和社会各界积极参与协税护税、建立税源信息传递或者共享制度，全 面、有效地汇集由各相关部门掌握的涉税信息，科学分析、综合利用，形成全面、 实时、动态的税源监控网络，实现对税源全方位的控管。社会综合治税的根本目的 是强化税收管理基础。在实行社会综合治税的过程中，着重解决完善综合治税网络， 实现税源管理由税务部门单一治税到社会各方面同心协力、密切协作，共同加强税 收管理。 综合治税相应的体制、机制。可概括为六句话：“政府领导，地税主管，部门配 合，社会参与，司法保障，信息化支撑”。其中政府领导是关键，政府不来组织，综 合治税单靠税务部门是不能实现的，因为它涉及到许多部门，涉及到方方面面。地 税主管是主体，地税部门的执法主体地位不能变。部门配合是核心，相关部门要提 供大量的涉税信息，要提供方便，提供支持，提供帮助，所以部门胁作是一个核心。 社会参与是环境，是宣传的环境、舆论的环境、理解税收的环境。司法保障是后盾， 有些问题的处理，必须由司法部门出面才能解决问题。从现在看，没有信息化支撑， 大量的涉税信息采集、处理、分析，单靠人工是不能完成的，信息化也是现代化的 一种工作方式。以上这六个要素缺一不可。 社会综合治税的主要内容包括：建立政府社会综合治税机构，将综合治税工作 始终纳入政府同常行政工作范围，并进行政务监督。建立以单位、部门提供涉税信 息和接受委托代征税款为主要内容的综合治税网络，广泛采集涉税信息。地税部门 与计委、经贸、国有资产管理、财政、建没、公安、交通、技术监督、工商、园税、 公路、国l 资源、农机、统计、市政、水务、房管及备会融机构建立工作联系制度， 明f j j i | 筹部门涉税信息共享和传递的责任、义务，：睁与税甚产乍i 接或川接联系的信 息 ；f 书纳入采集范围，形成霞盖所宵涉税 j ：、的礼会综合渝税| i ( = 4 络。科学分 斤利川 华中科技大学硕士学位论文 涉税信息。建立涉税信息处理机制，对采集到的涉税信息进行汇集分析、分类处理、 综合利用，剔除无用信息，将有效信息按户源信息、税种信息和宏观信息进行分类。 对于户源信息和税种信息，按地域管理原则，及时下达到基层征收单位，将涉税信 息反映的税收事项纳入f 常管理，据以加强税收征管。建立信息落实反馈机制，对 传递的每一条涉税信息都要及时跟踪问效。对于宏观税源信息，进行深入分析，形 成有价值的税源分析报告，供领导决策参考。 表3 社会综合治税信息处理流程图 从工商国税技术监督，建设计划发 展等部门来集信皂：从村居、物业管理公 司等单位采集信息：从网络和纳税服务举 报电话年来墨信息对户蒋信忠，按月采 囊、按季核对：对税种信电，即时采集或 者按月采集：对国民经济和社台发展等蹿 合信息，楚布后1 0 日内采集 各缦涉税信 患处理机构 博采集的信皂登 记原始信息台 帐* ，进行分析赴 理，按照归属王 管地税自动归粪 登记税碌控营 台帐 在登记上进台帐2 日内将涉税信息以毋税信患督办单* 的彤 式按照归属主管税务机关的不| 看分别传递培下镀地税机关，对不 抱或不萧确定归属地税机关的涉税信息，同时传递给所有基层单 位，实行同上电子蓥名的方式簦收，并在网上对下缎综告治税办 的信息妤理情况等秆宾时觜撞 下一缎信息 处理机构 在规定期限内吐涉 税信息反馈单”的形 式反馈落宴隋况，并 上报报表 征，理、f ，稽查局 棒当月利用涉税信 巴开展捡查的情况 写出情况报告，对信 息利用情况进行履 馈于当月月底前报 信息处理机构 局机关有关 部门 根据各自职能，对涉税信 息进行比对、分析，写出 分析报告作寿下一步制 定工作方针和工作措施的 依据，干 - a 月坷底前反馈 信! 处理机掏。 蚋吨，f 佶t j 瓶鞲霹 m 正 呐疆信舟孳 嘎评一e 二t 牛倚年 最章 l 二 华中科技大学硕士学位论文 2 7 推行以电子申报为主体的多元化报税体系 税收征管法规定，“纳税人、扣缴义务人可以直接到税务机关办理纳税申报 或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表，也可以按照规定采取邮寄、数据电文或 者其他方式办理上述申报、报送事项”。”以上提到的各种申报方式总称为多元化 报税，而目前税务机关所称的“多元化报税”特指以电子报税为主体的多元化报税 方式，包括电子报税和委托金融机构代征税款，其中电子报税依据使用设备和实现 方式的不同，又可分为电话报税和互联网报税两种。因此，这里所指多元化报税的 概念，就是依托现代计算机技术、信息技术和网络技术，以方便纳税人、提高征管 效率为目的，通过税银、税企联网，建立形式多样的申报纳税渠道，实现申报方式 的多元化。 推行多元化报税是税收征管改革的重要内容，是信息技术发展的必然趋势，其 实质是用现代化手段代替手工操作，以充分发挥信息技术高效、便捷的优势。从纳 税人角度来讲，使用电话机、互联网以及通过金融网点代征方式报缴税款，足不出 户就能进行申报、纳税，节省了时间，降低了成本，既方便又快捷。从税务机关角 度讲，一方面减轻了工作量，提高了征收效率，可以腾出更多的时间和精力为纳税 人提供优质、高效的服务，另一方面也便于对纳税人的管理。通过计算机管理软件 的监控功能，可以随时了解纳税人的申报纳税情况，检查、判断申报的真实性和及 时性，发现问题及时采取相应措施，能有效地防止税款流失。目前，莱芜市地税系 统电子报税户已达到1 2 0 0 0 户，电子报税发展率达到了8 5 ，报税成功率达到了9 5 以上，月缴纳税款5 0 0 0 多万元，占全部税收收入的7 5 。 华中科技大学硕士学位论文 纳税，、 办州丌= ，、t 帐号垃南码 表4 纳税j 1 t 州1 p 撒髓录 1 6 3 1 6 9 厂丐而_ 雨巧网 厂1 同执确认r 1 返回回执r ! 萼露 + r + 、 审核转储 税款划转 1 o 、j 、 互联网报税流程图 嘲1 撤税系统i埘i ：搬税系统il 纳税， 身份认证 f 载撖税收 l 填弓叶| 十【 嵌依 列上报税系统ll 网 ：搬税系统 服务器端审盎l报农提交 f纳税户1 ) - - - - - - - - - - - - - - 叫领取缴款凭证i i( 完税证)j 埘l ：撒税系统 测览： 端 数据校验 j 4 华中科技大学硕士学位论文 3 莱芜市地方税收征管存在的主要问题 虽如前文所述，莱芜市近几年来在地方税收征管方面做了大量工作，取得了较 为明显的成效，但在征管实践中仍存在许多问题，这些问题既有国家政策制定方面 的，又有基层执行落实方面的；既有社会体制方面的，又有征管制度方面的：既有外 部环境方面的，又有内部管理方面的。具体有以下几个方面： 3 1 税收立法对基层执法支持力度不够 第一，我国现行各种税收的立法层次不高，缺乏权威性。由全国人大直接立法 的税收法律太少，除外商投资企业和外国企业所得税法、个人所得税法、税 收征收管理法外，其余十几个税种都是由全国人大授权国务院以暂行条例或暂行 办法等低层次法规制定的，其法律权威性和法律效力显然不如高层次法律强硬有力。 第二，税收法律至今尚未有一个完整、科学、严密的体系，远不能适应市场经 济法制建设的需要。也就是说能够全面系统地反映社会主义市场经济通则性的税收 基本法和与之相适应的各种税收实体法、程序法、组织法等还未系统形成，同时现 行各种税收法律相当部分还是与有关行政性法律和刑事性法律等混合交叉实施。 第三，现行的某些税收法规还缺乏法律应有的严肃性和权威性，弹性太大，变 动快，模糊界定多，严谨性不够，实施操作难。 第四，现行税收制度还缺乏系统性和规范统一性，如国内企业和外商投资企业 所得税制度还未统一，征纳双方的权利与义务在某些方面还不够完善明确等。 第五，现行税收法律还缺乏应有的刚性，强制力度不够，惩罚手段单一。 3 2 公民纳税意识不强 纳税人对税收缺乏正确、全面的认识，至今还有彳i 少人片面认为税收只是国家 t 、 疗晰的索取，纳税缔裂必然| c | i 再l i 身n 勺经济利益，吲此，对缴税饱抵触l f 5 ( 观念度， 想，i 盐法j 求4 i 纳税或斤少纳税，蔓人毖争以偷税、骗税为荣，仃眠迸发眨剑公 华中科技大学硕士学位论文 然抗税，扰乱了_ 订三常的税收秩序，对依法治税工作带来了严重的不良后果，影响了 国家财政收入的稳步增长，阻碍了市场经济的发展。据不完全统计，1 9 9 9 - - 2 0 0 4 年， 莱芜市地税稽查部门立案的偷逃税案件达3 1 2 起，发生暴力抗税案件3 0 多起，有l o 多名税务人员在与偷税抗税行为斗争中致伤致残。“1 但由于各种原因，目前偷逃骗抗 税犯罪还难以有效遏制，涉税犯罪普遍化、社会化程度呈进一步加剧的趋势。 3 3 “费”挤“税” 近年来，从莱芜的情况看，不合理收费面广量大，而且缺乏法律规制。税费并 存、税费不分、以费代税、以费养人的现象意味着“富了方丈，穷了庙”，国家税收 收入难以保障。这实质上是收费部门个体利益对国家整体经济利益的蚕食。国家运 用税收经济杠杆影响国民收人再分配能力也因此被严重削弱。收费和收税，如果就 其基本意义上来说，它们都是政府取得财政收入的一种形式，无论是通过收费还是 收税，这部分收入终归要进入政府财政这个“口袋”里，因此虽然税与费之间存在 此消彼长的关系，但从整个政府收入总量来看，是无所谓“费挤税”的，也就不存 在因此而导致的税收流失。然而，在我国目前政府收入和分配机制扭曲的情况下， 大部分收费己经不是本来意义上的政府规范性收费，它的收取、支配和使用在很大 程度上己经脱离了财政预算的管理，成了地方、部门和单位“自收自支，自我管理， 自谋其利”的非规范性收入来源。这时，收费规模上不断膨胀就会侵蚀政府规范性 财政收入的主渠道税收的基础，导致税收流失的发生。比如，莱芜市官寺市场 一个摊位的租赁费为4 0 0 0 0 元年，工商管理费为4 0 0 0 元年，物业管理费为5 0 0 0 元年，其它的治安费、卫生费等i 0 0 0 元年，收费合计：5 0 0 0 0 元年，而业户年缴 纳税收仅2 0 0 0 元，费税之比达到2 5 ：l ，收费行为严重影响了税款的正常征收。“1 此外，许多收费对象本来就是税基的构成部分，这类收费项目显然会直接冲击 税基。比如，绝大多数企业将向地方、部i q 和单位支付的收费款项直接列入成本、 费用或营、i k 外支出等科日而这蝗名目繁多的所溻手续费、管理费、服务费、咨询 赞锋，f f 汁多项h 。实际i 魁1 i 能拒税i i l s 列支的，企、i k 这样撒，就会1 1 ij 、童减少企) l k f t i 华中科技大学硕士学位论文 利润从而减少了企业所得税的税基。 3 4 税务机关税收征管不到位 3 4 1 征管查三者衔接不好 征收、管理、稽查专业化分工，分权制衡，有利于提高效能，也符合进一步深 化征管改革的要求。但目前莱芜市地税部门各专业机构之问岗位职责还不够明晰， 有些工作交叉重叠，有些又相互脱节；有些工作争着做，有些又都不愿做，致使各 环节之间协调配合能力弱，信息传递不畅。比如征收部门如何根据管理部门的征前 审核、纳税评估以及稽查部门的稽查结论征收税款、收缴滞纳金和罚款，管理部门 如何根据征收部门的征收情况和稽查部门的稽查情况实施管理，稽查部门如何根据 征收部门的征收情况和管理部门的管理情况选案稽查，以及征收、管理、稽查三者 之间的资料如何传递等等都存在问题，各机构间的协作不畅，必然引起忙闲不均， 包括不同岗位之间的忙闲不均和同一岗位不同时段上的忙闲不均，这既不利于岗位 公平，也加大了税收征收成本。 3 4 2 税源监控不力 征收、管理、稽查机构分设后，在强调税收的服务职能、稽查职能时，忽视了 管理职能，使税务机关对税源的产生、变化情况缺乏应有的了解和监控。通过平时 对莱芜市地税部门调查掌握的情况看，目前管理人员与纳税户之间的直接接触大大 减少，收税基本上是坐在办公室内受理纳税人的申报资料，进行审核征税。而审核 基本流于形式，只能进行一般的逻辑性审核和政策性审核，往往是企业申报多少就 受理多少；管理也基本上是被动的受理纳税人的各项涉税资料，企业报送什么就受 理什么。对纳税人报送的纳税资料和其他各项基础资料的真实性和合理性很少进行 实地调查并进行综合分析，缺乏动态的跟踪管理。税务机关与企业| i = = i 常联系断档， 在矾管过程t | | f 能随时发现问题，j i 能及时掌握收入的卜动权倚胖难以刮位，监 控i 持施1 j j 从l n j 甘敢税源失控，漏征漏篱户增多，失踪户增多，以及大竹季i l 华中科技大学硕士学位论文 报、负申报现象，助长了偷逃税的蔓延。 此外，目前普遍存在的财务核算造假，计税依据失真的问题也严重阻碍了税务 机关对税源的控管。由于受各种利益因素的驱动，目前纳税人的财务核算成果多受 人为控制，经营指标造假严重，使计税依据失真。有的企业在银行多头开户，设立 假账，资金体外循环，隐瞒销售收入，税务机关稽查时难以从账目上发现问题，税 收监督难以到位。 3 4 3 税收执法不到位 第一，以言代法。当前，税收行政执法过程中人为因素仍在起影响作用。一是 缺乏全局观念。地方政府少数领导只站在自己局部利益的角度，置税收法规于不顾， 片面强调支持企业发展，直接干预税务机关依法履行职责；二是“人情大于国法”。 一方面表现为少数税务人员自觉不自觉地陷入了以权谋私，收“人情税”的泥潭。 另一方面税收行政执法涉及到一些部门或党政领导的亲朋好友时，被说情、打招呼 和命令所困扰，税务机关处于要么得罪人，要么违法的尴尬境地。 第二，执法不严、违法不究。由于受历史条件的影响，我国法制不够健全、守 法观念淡薄。在处理偷、骗、抗税案件时制裁较轻，在执法上偏松、偏软，依法该 处罚的不罚、该加收滞纳会的不加、该清的欠税没有及时清缴，该打击的钉子户没 有严厉打击，没有对违法、违规业户形成有效的威慑力，往往是发案多、判刑少， 情节重、处罚轻。特别是对那些有后台、有背景之类的偷逃骗税大户更是立案难， 结案难。而且一股是“以补代罚，以罚代刑”，很少把案件移交司法机关立案查处， 影响了税收执法刚性和正常的税收征管秩序。2 0 0 4 年，莱芜市地税部门偷逃税案件 立案4 2 起，结案3 0 起，补税4 8 0 力元，罚款仅1 2 万元，而且没有一起案件移送司 法部门处理。 华中科技大学硕士学位论文 4 莱芜市地方税收征管不完善的原因 4 1 税收法律体系不健全 无论从莱芜还是全国其他地方的情况来看，税收法律体系不健全、不完善，是 造成基层执法难的重要原因，具体又有以下几个方面： 4 1 1 缺少必要的税收基本法 税收基本法是规范税收共性问题，统一、约束、指导、协调各单行税种税法 具有最高税收法律地位和税收法律效力的税法。我国由于一直以来没有税收基本法 作为参考，税务行政执法中重行政手段轻法律手段、重实体轻程序的问题屡见不鲜。 在我国，许多经济问题借助宪法来确立税收法定原则，其意旨在于促使公民财产权 利得到基本的安全保障。中华人民共和国宪法规定，“中华人民共和国公民有依 照法律纳税的义务。”1 这一规定至少在三个层面上有探讨空间。 其一，规定仅仅强凋了我国公民要依照法