（公共管理专业论文）行政伦理视角下行政人员的角色冲突及其对策研究.pdf

摘要 摘要 随着社会主义市场经济的进一步推进，中国的改革表现为多层次、多角度 的社会转型。在这样一个复杂多变的社会转型期，行政人员因其特定的职业承 担着特定的责任，但行政人员和每一个生活在现代社会中的普通人一样，必须 同时在组织、家庭、社区以及社会中承担着许多不同的角色，每一种角色背后 都附带着一系列的责任与义务，夹杂着私人利益。当公利与私利、责任与义务 产生矛盾时，行政人员面临着公还是私、政策的不可预测性、对人民的忠诚与 对组织甚至是整个政府的忠诚、个体人格的保持与政治理想的实现、对法律的 服从与对上级领导的服从等一系列冲突，此时如何解决这些角色冲突埘于提高 行政效能、维护公共利益、优化发展环境、加快经济社会事业的全面发展显得 尤为重要。 论文拟通过对行政人员的角色与角色冲突概念的界定、角色冲突产生的原 因分析等行政伦理的研究，在引进国际先进的理论和实践经验，并对我国行政 管理的历史和国情进行具体分析的基础上，提出化解行政人员角色冲突的对策。 力求通过以上的探讨，为中国行政管理的改革提供一个新视野和解决思路，拟 解决目前行政人员面对多种角色冲突的矛盾与困境。 关键词：行政伦理；角色冲突；归因分析；研究对策 a b s t r a c t a b s t r a c t a st h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yp r o c e s s i n g , c h i n a sr e f o r ma p p e a r st ob e m u l t i - l e v e la n dm u l t i a n # es o c i a lt r a n s i t i o n d u r i n gs u c hac o m p l e xa n d e v e r - c h a n g i n gp c r i o d , c i v i ls e r v a n t sb e a rs p e c i f i cr e s p o n s i b i l i t yb e c a t l o ft h e i r s p e c i f i co c c u p a t i o n 皿e ym u s tp h yd i f f e r e n tr o l e sa m o n go r g a n i z a t i o n ，f a m i l i e sa n d c o m m u n i t i e s , a n de a c hr o l eh a sas e r i e so fr e s p o n s i b i l i t i e sa n do b l i g a t i o n sw h i c h i n c l u d ep r i v a t ei n t e r e s t s w h e nc o n t r a d i c t i o nh a p p e nb e t w e e nt h ep u b l i cb e n e f i t sa n d p r i v a t ei n t e r e s t s ，r e s p o n s i b i l i t i e sa n do b l i g a t i o n s ，c i v i ls e r v a n t ss h o u l df a c ew i t ha s e r i e so fc o n f l i c tb e t w e e np u b l i ca n dp r i v a t eb e n e f i t s ，t ou n p r e d i e t a b i l i t yo ft h e p o l i c y ，b e t w e e nl o y a l t yt op e o p l ea n d1 0t h eo r g a n i z a t i o n , b e t w e e nm a i n t a i n i n g i n d i v i d u a lp e r s o n a l i t ya n dr e a l i z a t i o nt o p e r s o n a lp o l i t i c a li d e a l s ，b e t w e e nt h e o b e d i e n c et ot h el a wa n dt ot h e i rs u p e r i o r s i ta p p e a r st ob cp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n tt o h o wt os o l v et h e s ec o n f l i c t st oe n h a n c ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , a n dt os a f e g u a r d p u b l i ci n t e r e s ta n do p t i m i z et h ed e v e l o p m e n te n v i r o n m e n tt os p c c dl l pt h ea l l - r o u n d e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h i sp a p e rt r i e st op r o p o s es o l u t i o n st or o l e sc o n f l i c t i o no fc i v i ls e r v a n t sa f t e r d e f i n i n gc o n c e p to fr o l ec o n f l i c ta n dr o l ec o n f l i c ta n da n a l y z i n gt h ec a u s e sf o r a d m i n i s t r a t i v e t h i sp a p e ra l s oa n a l y z e st h en a t i o n a la d m i n i s t r a t i o ni nt h ep a s ta n d t o d a yw i t hi n t r o d u c i n gn o w a d a y sa d v a n c e dt h e o r i e sa n de x p e r i e n c ei ns u c hf i e l d i t t r i e st op r o v i d ean e wv i s i o na n dr e s o l u t i o nt oc h i n a sr e f o r i l li na d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：t h ee t h i c s ；r o l ec o n f l i c t ；a t t r i b u t i o na n t i , i s ；m e a s u r e s u 学位论文独创性声明 论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌态堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：格 签字日期： 刁 年7 f 月，。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直星太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直曼太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：槭 签字目期：卿年i j 月l d 目 f 翮戳浮勒：多 签字日期：武矽年ff 月f 。日 第一章引言 1 1 研究的目的及意义 第一章引言 随着社会主义市场经济的进一步推进，中国的改革表现为多层次、多角度 的社会转型。在这样一个复杂多变的社会转型期，行政人员因其特定的职业承 担着特定的责任，但行政人员和每一个生活在现代社会中的普通人一样，必须 同时在组织、家庭、社区以及社会中承担着许多不同的角色，每一种角色背后 都附带着一系列的责任与义务，夹杂着私人利益。当公利与私利、责任与义务 产生矛盾时行政人员面临着公还是私、政策的不可预测性、对人民的忠诚与 对组织甚至是整个政府的忠诚、个体人格的保持与政治理想的实现、对法律的 服从与对上级领导的服从等一系列冲突，此时如何解决这些角色冲突对于提高 行政效能、维护公共利益、优化发展环境、加快经济社会事业的全面发展显得 尤为重要。 论文拟通过对行政人员的角色与角色冲突概念的界定、角色冲突产生的原 因分析等行政伦理的研究，在引进国际先进的理论和实践经验，并对我国行政 管理的历史和国情进行具体分析的基础上，提出化解行政人员角色冲突的对策， 力求通过以上的探讨，为中国行政管理的改革提供一个新视野和解决思路，拟” 解决目前行政人员面对多种角色冲突的矛盾与困境。 1 2 研究方法 论文主要通过以下研究方法来进行论述。 1 、文献研究法：随着行政伦理建设逐渐被人们所重视，许多学者和专家对 行政伦理问题进行了深入而具体的研究，出版了一些关于该领域的论文与书籍， 取得了丰硕的理论成果2 0 0 1 年由中国人民大学出版社出版的由美国的特 里l 库珀撰写的行政伦理学：实现行政责任的途径一书就是其中的代表。 通过阅读大量该学术领域最前沿的理论研究成果，可以对学科的发展和沿革， 以及当前普遍关注的问题有一个更加清晰地了解，这是论文拟采用的最重要的 第一章引言 理论工具，同时还可以借鉴他们的研究方式和方法为本人的研究与论文写作提 供写作经验。 2 、案例分析法：论文在研究过程中拟通过相关案例分析行政人员的角色冲 突产生的原因，并提出可行性对策。 3 、比较分析法：论文拟对国内外学者对行政伦理研究的现状进行比较，来 探究行政人员角色冲突产生的原因。 1 3 基本思路和基本框架 改革开放以来，中国即进入了社会转型期。在这个时期，以社会主义市场 经济的发展和社会e 义市场经济体制的建立与完善为动力和根据，整7 、中国社 会的经济形态、砂治形态、文化形态将发生转轨变型，从而使中国利0 从根本 上摆脱不发达状态，成为现代化的新型社会形态。无论是经济形态、政治形态， 还是文化形态的建设，都是在政府的主导下进行的，政府的道德状况、行政人 员的道德水准，行政构件的伦理德性等就必然对社会建设和发展有着深刻的制 约和影响，因此，解决行政人员的伦理冲突，特别是角色冲突，加强行政人员 的伦理建设有着重要的理论和实践意义。 国家机关的行政人员在社会中担任着不同的角色，也就不可避免的会有各 种矛盾冲突，这其中，行政伦理具有重要的影响。本文研究的一个基本前提就 是：把行政人员当作正常的“人”来看待，而不是纯粹的。工具人”或“经济 人”，给这些行政人员的道德理性和自由意志留下足够的空间，承认他们的自 主性并予以支持从行政伦理的视角来对角色冲突进行分析，探究其原因，寻 找化解之对策。 本文的主要架构，可参照下面的图示： 行政伦理研究概况 l 角色及角色冲突 l 角色冲突的主要表现一行政人员的角色冲突一发生角色冲突的原因 角色冲突对行政行为的影响一化解之对策 2 第二章国内外行政伦理研究概况 第二章国内外行政伦理研究概况 2 1 西方学者对行政伦理的研究概况 行政伦理在西方国家有着长久的历史，尤其是美国。纵观西方国家的行政 伦理发展历史，可以分为三个阶段：萌芽阶段、初步发展阶段和成熟发展阶段。 2 1 1萌芽阶段( 19 世纪8 0 年代来到2 0 世纪2 0 年代末) 最早意识到行政伦理臼勺是英国著名学者伊顿( d o r - m a n b e a t o n ) 。1 8 8 0 年他 在英国公务员考试一文中很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行为。 他看到了由通过“贿赂和专制君主8 任命官员到基于推进。公正和自由”为特 征的功绩制任命官员的变化。他主张不仅把公务员作为公共事务的指导者，而且 也应作为国家政治公正和道德风尚的检验和标志。在美国最早关注行政伦理的 是美国行政学家威尔逊。他于1 8 8 7 年在政治学季刊发表“行政学之研究? 一文。他认为。文官制度将通过替公共机关树立起神圣尊严，使之宛如一种为 公众所依赖的机构的途径，从而使官场生涯中的气氛得到澄清；它还通过使机 关变得公正不阿的办法，来开辟一条机关公事公办的道路。通过使机关的动机 变得良好的办法，文官制度改革正在使机关获得改进其工作方法的可能性” 另外，古德诺在 政治和行政一文中虽然没有直接论述行政伦理，但是他对 “政治老板”难题的论述清楚表明公共行政官员仅对由选任官员制定的政策执 行负责，我们从这一论述中可以推出有关行政伦理的内容。为了防止在文宫官 职中的“政党分肥制”，他主张对文官制度进行改革，对文官的考试实行公开 竞争。更值得一提的是，美国行政学家魏劳毕也认识到了行政伦理的重要性， 他用道德的术语来讨论公正人事制度的重要性，他把这个公正的人事制度描述 为：向所有公民提供平等的进入政府服务的机会，对所有具有相同程度的智力 和能力的雇员支付相等的报酬，对雇员提供平等的发展机会，提供平等的优惠 工作条件，平等享受退休保障金以及对雇员要求都一律平等，缺少这些条件， 忠诚、团队精神和自觉工作，所有这些他认为都是效率不可缺少的实质性内容， 都不可能得到。 3 第二章国内外行政伦理研究概况 从以上论述中，我们可以看出在这一时期，少数的早期行政学的开拓者他们 所关注的热点和难点是公共行政的制度建设和政府效率问题而不是行政伦理问 题，他们都重视公务员制度的改革，在论述公务员制度的改革过程中都涉及到行 政伦理问题，并且认为行政伦理对提高政府效率能发挥重要的作用但是他们却 没有把行政伦理作为理论研究的重点这是因为在他们看来通过建立以功绩制 为基础的公务员制度能够获得道德行为以及更有效率的政府，那么研究的焦点 就是怎样去实现对公务员制度进行改革使之以功绩制为基础，而不是实现公共 服务道德的标准化内容和在公共服务中那些道德的训练。因此，他们着重论述 公务员制度的改革，对于行政伦理只是略为描述甚至在论述某一问题时暗含其 内容而已。另外，这一时期既没有专门论述行政伦理的专著和文章，也没有专 门的讨论会。按照库珀的划分标弛来衡量，此阶段为西方行政伦理的萌芽阶段。 2 1 2 初步发展阶段( 2 0 鸯纪3 0 年代初娟。年代末) 随着西方行政学的进一步发展，一大批专家学者对行政伦理问题进一步关 注这一时期有关行政伦理各种出版物不断增加，有关行政伦理的论文和专著 无论从数量还是质量上都比以前有很大提高。他们从多视角多角度对行政伦理 进行讨论，并且每一时期的侧重点不同 2 0 世纪3 0 年代。首先，他们从对公共行政责任的论述中来阐述行政伦理问 题。1 9 3 6 年由高斯、怀特，狄奠克合著的公共行政新领域一书问世，约翰高 斯( j o h n - ( 1 0 u s ) 圭张行政官员拥有相当大的自由决定权，提出行政官员向谁负有 自由决定权的责任和自由决定权的裁决责任的含义等问题；狄莫克( 1 ) m o c k ) 看到 行政官员的自由权相对于法院和立法机关的权力丽畜已经增长并且预言这种趋 势将继续增长。他和高斯样主张允许行政官员拥有更大的自由决定权。同时， 他们也决不是放任行政自由决定权的任意膨胀，他们都主张对其控制。但对控 制的方式学者们意见却不同，有的主张。外部控制”，有的主张“内部控制”。 赫尔曼芬纳( h e r m a n f i n e r ) 认为由于人类的理性化只能通过法律和各种规章以 及制裁手段等外部控制的方式来对行政官员进行控制；而卡尔弗雷德里克 ( c a r l f r i e d r i c h ) 和高斯却认为在现代复杂的组织中，对于保持负责任的行政行 为而言，外部控制是不充分的，应实行内部控制。高斯认为“内部检查”是由 义务构成的，而判定公共官员义务的标准是根据“他们职业标准和理念。”也 4 第二章国内外行政伦理研究概况 就是说，这个标准就是道德的因素。其次，他们对萌芽时期的公共行政核心价 值一效率的合法性进行了抨击。狄莫克( d i m o c k ) 注意到，在美国对政府的最高称 赞，就是认为它是有效率的政府。他认为公共行政应该重视以原则和价值为内 容的行政哲学的研究。同时，指出的拓宽行政哲学的必要性。他认为行政哲学 将包括“忠诚的美德和诚实、热情、羞耻以及所有一切有利于高效、满意服务 所必备的美德和行为品质。” 通过以上的论述，我们可以看出西方行政思想出现了渐进的但却是结构上 的转变，这表明行政伦理已经受到重视并且不可避免的将受到更多的关注。 2 0 世纪4 0 年代。这一时期，许多学者对行政伦理进行了论述，涉及的内容 和范围都是多侧面和多个视角的 1 、对行政伦理的内涵进行了探讨。弗里特兹莫尔斯坦马克斯( f r i t z m o r s t e i nm a r x ) 在新民主中的公共管理一书中谈到对行政责任的控制时指 出，行政责任的精髓就是义务的统一，它是由思想观念和职业箴言模式化构成； 就是一些行政官员决心牺牲自己私人利益以便执行立法政策和决心把自己的精 力、创造力注入工作之中；就是唤起行政官员对民众及其根本利益尊重的良知。 我们从马克斯的论述中可以看出，行政伦理包含思想观念和职业道德因素的责 任，个人利益服从全体公民的利益以及公共官员角色的责任等。 2 、从民主政治的角度来研究行政伦理，呼吁给予行政伦理一个新的定位和 建议制定有关职业道德。利文顿( l e v i t a n ) 反对过分强调公务员中立的观点。他 认为，在行政任命中除了限制直接的政党影响和防止行政官员卷入党派活动外， 公民的行政忠诚和对民主的奉献等品质的教育是保证行政任命公正的重要手 段因此，他倡导对公民和整个公共服务系统进行美国民主传统的教育，以便 用优良的行政品质来确保行政任命的公正。考尔德韦( c a l d w e l l ) 在解决对民主 控制行政国家出现的难题时，主张行政官员必须是“公民的仆人，而不是他们 主人的仆人”他认为只要人们保持社会责任和热爱个人自由，只要行政官员 由杰佛逊标榜的服务观念和自我限制所支配，那么，美国在当代国家中就一点 也不恐惧行政角色的扩张膨胀。 3 、对行政伦理方法进行了探讨。莱兹( l e y s ) 把行政规章的事实与需要用哲 学方法作为基础研究为中心来加大职业道德的注意力。他认为应用哲学的方法 来研究行政伦理，哲学家强调人们怎样把一般行为标准和特殊行为标准联系起 来，这恰好适合行政官员从一般行为立法到特殊行为立法以及从特殊行为到传 5 第二章国内外行政伦理研究概况 授行政官员一般性原贝转交的需要。他认为行政官员适用的哲学伦理道德途径 就是，一方面是关于价值和原则承担的义务；另一方面是对人们行为结果的实 用主义的关注。同时，他用哲学伦理道德的观点来讨论行政官员的技术自由裁 决权、社会计划自由裁决权，协调政治冲突自由裁决权等。 4 、从政治制度价值方面来探讨行政伦理问题。马克斯主张公共行政的最高 职责就是充当政治秩序的有效工具。这不仅仅是政治一行政二分法的复苏，而是 他深深认识到行政伦理需要来源于希望政府机器转变成社会现实的政治意识内 在的逻辑性。他认为所有行政伦理的核心在于繁荣政治制度的理想。而且，在 美国公共管理道德与根植于美国传统平等主义的公共政府理念密不可分。也就 是说，行政官员在他们的职业活动过程中不能自由遵循自己的个人价值，而必 须是民主 i 会自觉的代理和使自己的行为在于提高在助于公尹剐益的自由社会 的健康威l ：。同时，他也把行政伦理看作是公共生活价值的部分他认为比 强迫行政官员遵守非常确定的控制不知重要多少倍的是他们接受赋予自己和为 了他们具有公共伦理道德责任义务。也就是说，行政官员必须对每个包含公共 利益行为的失职负责1 。 2 0 世纪5 0 年代和6 0 年代这一时期对于行政伦理问题没有以往年代那么受 到关注。阿尔普比( a p p l e ) 首次提出行政伦理和组织环境之间关系问题。他认为 行政组织的官僚制是使行政组织反映公共意志的责任结构，这种官僚制使行政 组织承担的责任以民主的方式在其内部实现。但是他也认识到官僚制并不能总 是能够做到这一点因此，他认为应该求助于行政伦理，只要行政伦理把民主 价值作为其基础就能克服官僚制的缺点。也就是说，行政组织的官僚制和行政 伦理之间互相影响，互相作用。戈尔莱姆毕犹斯哥( g o l e m b i e w s k i ) 开始注意到 人们把组织工作仅仅看作是个技术问题，而忽略组织工作作为道德问题的错误 认识，他认为这是不能宽恕的。因为在组织模式中的人与人之间关系比人与组 织中技术方面的关系要复杂得多。他没有象其他学者那样求助西方哲学传统和 美国政治遗产，而是寻求宗教倡导的。兼犹太教和基督教价值”作为组织关系 和组织成员之间关系的试金石。这种理论和把员工作为约束和管理目标由上级 严格控制的组织理论相比，最大的不同就是允许雇员开发自己的才智，同时组 织应为他们提供自由决定的空间，改善其工作环境，允许员工不相信正式组织 是其行为的唯一和最终裁决者，因为正式组织本身也要遵守外部道德秩序。这 1 1 呻l c o o p c r , ，m a r c ld e k k e r 1 n c 1 9 9 4 ，第9 页 6 第二章国内外行政伦理研究概况 些思想在他以后的著作中得到迸一步论述。这一切都表明他与阿尔普比不同， 他更重视组织内部人与人之间的道德关系，虽然他的这种把兼犹太人和基督教 价值作为行政伦理标准的基础有很大狭隘性而遭到批判，但是他对组织环境道 德重要性的关注却具有重要意义。另外，在这一时期，由弗雷德里茨倡导的“内 部控制”在贝利“道德和公共服务”一文中得到了发展。 2 1 3 成熟发展阶段( 2 0 世纪7 0 年代初至今) 从2 0 世纪7 0 年代开始，行政伦理研究到了成熟的发展阶段。这一时期，无 论从关注行政伦理的学者的数量和质量都是以往时期所无法比拟的，有关这一 主题的公开出版物也大量增加。尤其是有关行政伦理的学会组织的出现更是进 一步推动对行政伦理的研究。 2 0 世纪7 0 年代。 l 、呼吁摒弃实证主义，主张用形而上学的方法去研究行政伦理。斯克特。 ( s c o t t ) 和哈特( h a r t ) 认为在对行政组织进行调查的过程中，传统的实证主义把 事实和价值分割开来，过分注重对事实的调查研究，而这种调查研究已减少到 仅仅是。难题解答”的地步，不愿意对行政组织进行价值的判断。这种“忽视 形而上的推论”必然产生行政危机，同时也导致控制行政组织和支配下级官员 生活的精英们总是隐蔽在暗处，对他们的价值以及行使行政权力的合法性等道 德因素不能做出正确的判断。因此，斯克特和哈特主张应该抛弃实证主义，重 返形而上学的研究方法，注重对行政官员和行政组织进行价值的研究，只有这 样才能促进对行政伦理健康发展。 。 2 、从社会平等方面来探讨行政伦理。由约翰罗尔斯( j o h n r 鲫1 s ) 倡导的 社会平等已经变成2 0 世纪6 0 年代后期出现的新公共行政运动的核心道德概念。 弗雷德里克森在新公共行政学一书中指出，社会公平包含着对包括组织设 计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平 等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务；社会 公平强调公共行政管理的变革：社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不 是追求行政组织自身需要为满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与 研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。总之，他认为 倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中缺乏政 7 第二章国内外行政伦理研究概况 治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。1 哈特认为，公平理论赋予现代公共行 政伦理的内容，它将有效地指导行政官员的行为，既明确了官员及组织的行为 应保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为最少受惠者 获得服务所进行的各种努力。他总结了罗尔斯的两个正义原则，详细论述了把 这两个正义原则作为行政伦理基础依据以及对行政产生的意义。由此可见，社 会平等成为行政伦理的重要的价值之一以后，使行政伦理的合法性和在理论、实 践上的意义具有以前从未有的地位。 3 、从制度价值方面来论述行政伦理。罗赫尔( r o h r ) 通过把行政自决权作为 其研究行政伦理的起点另辟新径，与新公共行政分道扬镶。他抛弃以往把政治 哲学作为行政伦理标准的理论依据，同时，也抛弃人类心理学。因为，他认为 政治哲学涉及面太广，行政伦理课哩不能包含其内容；而心理学又太定位于个 体因此，他求助美国历史作为他l 论行政伦理标准理论基础，他倡导行政伦 理应以美国政治传统的“制度价值”为中心，因为，它们都可以在公共官员誓 言中遵守，都可以在由美国最高法院解释的美国宪法中找到。考德沃( c a l d w e l l ) 与罗赫尔的观点相似，他认为行政伦理的试金石就是美国宪法传统，宪法象征一 系列的“假设前提”，它们默示建立美国公共生活的道德责任，这些道德责任 合称“公民信仰”。同时，他也对公民信仰进行了归纳。可见，他拓宽了罗赫 尔的制度价值讨论的范围。 2 0 世纪8 0 年代至今。一些专家学者对以下有关行政伦理的六大主题进行了 深刻的探讨： 1 、公民权和民主理论( c i t i z e n s h i pa n dd e m o e r a t i c t h e o r y ) 。当古德诺的 政治和行政二分法开始突破讨论行政应如何与政治过程相联系问题时，阿普利 比和马克斯等都详细地开始公开把公共官员的义务和民主政治理论以及民主国 家的公民权利义务结合起来。然而，直到2 0 世纪8 0 年代中期，公民权利义务和 民主理论才变成学者研究的焦点1 9 8 2 年，弗雷德里克森在。公共行政的平民 主义复苏”一文中对公共行政官员和平民之闯的距离拉大深感忧虑，他呼吁重 新把平民品德作为公共行政的核心价值。哈特、库珀、昌德勒等都认为在现代 美国社会，公民的角色作用遭到弱化，主张公共官员的责任就是把公民权利义 务置于更重要的位置上i 公共官员的道德务就是把他们自己看成是普通公民。 另外，他们还就民主理论和组织结构之间关系问题进行了论述。伯克( o u r k e ) 试 丁煌：寻求公平与效率的协调与统一 ，中国行政管理 ，】9 9 8 年第1 2 期 8 第二章国内外行政伦理研究概况 图处理行政官员道德责任和政治责任之间的关系，在他看来，对纯道德影响的 过分关注可能导致忽视行政官员的责任和支持建立有效的组织去提供服务的民 主程序更完全的失败。而登哈特( d e n h a r d t ) 通过主张把行政伦理置于在更大的 政治道德结构中加以考虑来阐述民主理想和官僚理想之间的关系，他认为行政 官员的政治行为的正当性只能根据“追求民主理想”来证明。 2 、德性伦理( v i r t u ee t h i c s ) 。在2 0 世纪8 0 年代中期听起来有点过时的术 语“德性”开始重新进入公共行政伦理的词汇中。从那时起，德性就变成行政 伦理研究领域的主题，人们一般都把德性看作与品德的同义词来理解。这种看 法首次出现在弗雷德里克森和哈特合著的公共服务和仁慈的爱国心一文中， 他们把研究中心从以前强调解决道德难题的道德原则转移到以强调假定使人们 做正确事情的个人品德方面。他们认为品德的具体特征就是仁慈，而仁慈被界 定为。广泛的非功利主义的对他人的爱。”同时，一些学者又对品德的重要性 进行了论述。平克弗斯( p i n c f f s ) 指出品德是确保公共官员行为道德的最可行的 方法库珀则认为行政官员的德性是确保公共行政内部品德预防腐败的重要手 段。另外，许多学者还对品德的不确定性等问题进行了讨论 3 、奠基思想和美国宪法传统( f o u n d i n gt h o u g h ta n d t h eo n s t i t u t i o n a l t r a d i t i o n ) 。美国开国者的思想价值和宪法原则正如民主理论一样同样不可避 免地形成行政伦理的理论基础。当政治与行政不再分离时，一个合乎逻辑的看 法就是行政伦理将是政治本身。于是，考尔德韦( c a l d w e l l ) 在1 9 4 3 年求助杰弗逊 思想来支持自己的主张：当公共行政官员把自己凌驾于立法机关之上时，他们 应该审查自己对宪法承担的基本责任；而罗赫尔则通过制度价值进一步发展这 一思想。然而，在8 0 年代后期许多学者在论述行政伦理时所涉猎奠基思想无论 从深度还是广度上都是以往所不及的，使行政伦理的研究达到了一个新阶段。 他们首先对那种认为宪法缔造者仅仅关心设计一种制度来机械限制他们自己所 相认定的人类本性一贪婪自私的看法进行了批判，认为宪法缔造者深深关注公共 官员品德重要性，只不过缔造者们不想仅仅倚靠德性来保护合众国政府，因为 宪法的结构性安排提供了安全的保障，但不能因此而否定缔造者们对公共官员 品德的关注。所以，理查德森( r i c h a r d s o n ) 和尼格鲁矾i g r o ) 撰文阐述了他们的 看法，二者主张严格依靠宪法矫正、公平、教育这三种功能相互作用就能造就 出为宪法制度服务品德高尚的公共官员。哈特也指出诚实的人们对名誉的渴望 将是政治权力滥用和腐败重要矫正手段，也就是说，希望被尊敬将鼓励公共宫 9 第二章国内外行政伦理研究概况 员行为可敬 4 、组织背景( t h eo r g a n i z a t i o n a lc o n t e x t ) 早在5 0 - 6 0 年代，阿普利比 和戈莱姆毕威斯克和斯克特等学者就对官僚组织对行政伦理的影响进行了论 述到了8 0 年代以后，更多的学者对这一主题给予了更多的关注，他们对行政组 织和行政伦理之间相互影响进行了分析。他们发现对行政组织态度如何直接关 系到公共官员对组织道德标准的认可程度汤普金( o m p k i n s ) 和汉斯( b a y s ) 在 1 9 8 9 年撰文指出在他们对在公共服务中总是抱怨组织缺点的1 6 1 名公共官员进 行调查中发现这些官员“有严重的报复痕迹”，而对组织道德标准的信仰是由 相信而不是怀疑组织因而更少怀疑地看待道德标准的这些官员来维持从二者 的论述中我们就可以看出对组织的认可程度直接影响到公共官员对组织道德的 认可和支持与否。也可以说，组织自身的完善私度直接对其成员是否对该组织 的道德的认可和遵守具有很大的影响另外，些学者还对传统那种过分强调 组织经济因素对行政伦理的作用的思想进行了拌击，主张应重视组织非经济因 素对行政伦理的作用。登哈特( d e n h a r d t ) 在承认戈莱姆毕威斯克主张的“犹太 兼基督价值”的同时，也发现他所信奉的这种组织价值的合法性是建立在“组织 保质保量地向组织目标推进基础上”的错误看法。他认为仅仅越是保质保量地 向组织目标推进的地方，组织及其成员不一定是道德的：而仅仅越是道德地向 组织目标推进的地方，组织及其成员一定是有效率的梅耶尔( m e y e r ) 等人在研 究职业道德和组织目标之闯的关系时，通过对3 3 0 名动物园经理问卷调查，他们 发现强调经济目标会产生支持职业道德的减弱，但是，增加各种非经济目标因 素就增强支持职业道德程度。就是说，强调经济诱因可能减弱对职业道德的粘 合性。 5 、哲学理论和观点( p h i l o s o p h i c a lt h e o r ya n dp e r s p e c - t i v e s ) 许多学 者运用哲学理论来对行政伦理进行分析。费舍( f i s h e r ) 是实证和后实证主义方 法的批判者。尤其是，他摒弃哈特以社会平等和罗赫尔以制度价值为中心作为 行政伦理的规范的基础，而提出公共行政伦理应扎根于分析哲学的观点。哈特 对费舍的批判进行了反驳，他把自己的反驳建立在以下两个哲学假设基础之上： 第一，假定基本的社会价值将抽出的分析哲学的框架相致；第二，确信公共 官员有责任为美国制度价值服务。由此可见，无论是费舍的批判还是哈特的反 驳都借用哲学方法来论述的，表明他们对哲学方法的重视。英国哲学家斯图尔 特( s t e w a r t ) 试图摆脱伦理道德已被实证主义简化到其认识基础的情感主义 1 0 第二章国内外行政伦理研究概况 ( e m o t i v i s ) ，她的研究中心就是基于英国哲学家维特根斯坦( w i t t g e n s t t i n ) 普 通语言哲学的品行推理方法和德性道德。她认为这两种方法都是充分研究行政 伦理不同方法所必要的。 6 、伦理教育( e t h i c se d u c a t i o n ) 。如前所述，库珀把是否设置行政伦理课 程作为行政伦理研究是否成熟的标志之一。一些学者对行政伦理教育的重要意 义进行了论述。海卡爱肯斯( h e j k a - e k i n s ) 在1 9 8 8 年撰文“公共行政的道德伦 理教学法”( t e a c h i n ge t h i c si na d m i n i s t r a t i o n ) ，他把文章建立在回答闻卷 的经验调查基础之上，试图确定开设多少门有关行政伦理的课程和由什么机构 来开设等问题。同时，他也对课程的内容、学习目的、道德规范的制定等进行 了讨论。另外，登哈特( 1 ) e n h a r d t ) 和马里尼( m a r i n i ) 等学者也对道德伦理的有 关问题进行了论述。 2 2 国内学者对行政伦理的研究概况 国内行政伦理学的研究起步比较晚，2 0 世纪9 0 年代我国学者才开始对行政 伦理进行系统的、正式的研究。国内学者主要从行政伦理学的界定、性质、赇 象、核心内容、框架体系、价值追求等方面进行了研究。从总体来看，还没有 达到较为成熟的阶段。 2 2 1 行政伦理的界定 基于对行政的不同理解，目前国内学者对行政伦理的认识主要存在三种观 点。有人把行政理解为一个动态的过程，因而认为行政伦理“就是行政领域中 的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理”。 这种理解不是简单地把行政伦理看作行政人员的职业伦理，而是看到了行政过 程的重要性，认为行政伦理“渗透在行政、 公共行政与政府过程的方方面面， 体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质 等等，直到行政改革之中”。2 也就是说，凡是有行政的地方，都有伦理问题的 存在。伦理在本质上和人的利益相关，而行政更涉及到不同利益的平衡，因而 行政和伦理在本质上是相通的。这种观点的不足之处在于，它把行政当作一个 1 王伟等：行政伦理概述 ，人民出版社，2 0 0 l ，第6 3 页 2 正伟等：行政伦理概述) ，人民出版社。2 0 0 l ，第6 4 页 l l 第二章国内外行政伦理研究概况 不证自明的事实性存在，而行政本身恰恰是不自足的，行政本身的合理性需要 从伦理中获得证明。此外，这种观点也无法说明行政与伦理结合的内在学理根 据。 有人从静态的角度理解行政，认为行政是行政人员对国家公共事务的管理， 行政伦理就是“国家行政机关及其工作人员在权力运用和行使过程中的道德意 识、道德规范以及道德行为的总和”。1 这样，行政伦理就是行政人员的职业伦 理。行政的主体是行政人员，不论是行政决策、行政执行，还是行政监督，最 终都要由行政人员来落实；行政人员的品行、道德如何，对行政行为具有重要 影响。在这个意义上，行政伦理确实是行政人员的道德。我们认为，这种理解 也存在定的缺陷，因为行政还包括行政组织这种制度化的存在，如果将行政 伦理仅仅理解为行政人员的道德，少是不完全的。虽然这种观点提到了行政 伦理也包括行政制度的道德，但因0 对行政伦理本身的理解导致了他们在随后 的论述中无法顾及行政伦理的后一层含义，从而在事实上放弃了行政伦理的后 一层含义。2 还有人从内涵与外延两个方面探讨了行政伦理的概念。就其内涵来说，“特 定的利益关系原则是行政伦理的本质所在，特定的权利义务关系是行政伦理最 基本的组成要素，特定的主体性价值是其基本结构，特定的约束机制是其基本 功能，特定的范畴构成其基本体系，特定的文化内涵又反映了行政伦理发展的 基本机制”3 就其外延来说，行政伦理包括公务员的个人品德、行政职业道德、 公共组织伦理和公共政策伦理。相比较而言，这种看法拓展了行政伦理研究的 视野。 2 2 2 行政伦理学的研究对象、学科性质以及行政伦理学的框架体系 1 ，行政伦理学的研究对象。 代表性的观点有两种。一种观点认为，“行政伦理学要研究各种行政道德现 象，并通过对行政道德现象的全面研究，来揭示行政道德的本质特征和发展规 律。”5 但由于这种观点对行政伦理的界定只是行政人员的职业伦理，这决定 了其研究视野只能局限于行政主体个体的道德。另一种观点认为，尽管行政伦 1 吴祖明，王风鹤主编：中国行政道德论纲h 华中科技大学出舨社，2 】，第3 页 2 吴祖明，壬凤鹤主编：中国行政道德论纲，。华中科技大学出版社，2 0 0 1 ，第4 页 3 张国庆主编：行政管理学概论 ，北京大学出版社，2 0 0 0 ，第5 2 2 页 张国庆主编：行政管理学概论 ，北京大学m 版杜，2 0 0 0 第5 2 6 页 5 吴祖列、e 凤鹤主编：中周行政道德论纲x 华中科技大学出版社，2 0 0 1 ，第7 页 1 2 第二章国内外行政伦理研究概况 理学的研究对象既包括行政个体又包括行政组织，既包括公共政策制定又包括 政策法律的执行等方面的价值选择的正与误、善与恶闯题，但这些问题最终是 行政人员在相互冲突的价值之间的选择问题，因而行政伦理学关注的焦点是行 政人员的德性及其实践的价值选择。 我们认为，这种理解是不周全的，它把德性行政人作为其理论建构的基础。 姑且认定这种理论假设成立，那就意味着不会有行政人员所面临的价值选择困 境，因为理性行政人会在不同价值冲突中恰当地做出选择。这样行政伦理存在 的必要性就值得怀疑了这种把行政伦理学的视野限制在一个非常狭小领域的 观点，值得商榷。 2 、行政伦理学的学科性质。 学者们对行政伦理学作为- - f - j 新生的应用伦理学科这一点没有疑义，闯题 在于对应用伦理本身的不同理解。一种观点认为，行政伦理在本质上是一种政 治伦理。这种观点认为，国家意志的表达与国家意志的执行的内在一致性，决 定了历史上的政治与行政二分的种种企图都是不成功的，行政摆脱不了价值的 纠缠，要受政治的影响。行政伦理学作为对行政伦理的研究，其性质也从属于 政治伦理学，且行政伦理学本身是从政治伦理学和行政学中分化出来的，就其 学科性质来说，当然属于应用伦理学的范畴。有人认为行政伦理学属于应用伦 理学。不过他们对应用伦理学的理解就是伦理学的基本理论、原理在不同具体 领域的运用。按照这种观点，现代社会是高度分化的社会，社会分为政治、经 济、教育、法律、军事、科技等领域，相应就分门别类存在政治伦理、经济伦 理、教育伦理、法律伦理、军事伦理、科技伦理等不同的应用伦理学。这种观 点至少存在两点失误：第一，它忽视了人类社会本身的不可分割性。社会是一 个整体，它被划分为不同领域不过是人们的知识体系的一种反映而己，没有也 不可能有一个不受政治、行政影响的纯粹的经济领域。第二，即使社会分为不 同的独立领域的观点成立，它也没有看到各个领域的特殊性，没有看到行政伦 理作为- - i - j 独立学科存在的特殊性，没有看到行政与伦理统一的历史机缘与学 理上的依据。把应用伦理仅仅理解为伦理学的一般原理在各个具体领域的简单 应用在事实上取消了各门应用伦理学，也降低了一般伦理学的地位。行政伦理 学不是伦理学的一般理论在行政过程中的简单套用，它有自己的特殊规定性。 事实上，2 0 世纪8 0 年代以来应用伦理学研究的异军突起、方兴未艾，从一个 侧面反映了这种理解的缺陷。 1 3 第二章国内外行政伦理研究概况 3 、行政伦理学的框架体系。 由于学术界占主流地位的观点是把行政伦理学看作是伦理学的一般原理在 公共行政领域的具体应用，因此，行政伦理学框架体系的建构没有摆脱伦理学 原理的模式如果说伦理学原理是针对整体社会的一般性理论原则的话，那么 行政伦理学的范围则仅局限于公共行政领域。般伦理学有道德范畴、道德规 范、道德选择、道德品质、道德行为、道德评价、道德教育和道德修养等，行 政伦理学也不例外，它有行政伦理范畴、行政伦理规范、行政品德、行政伦理 监督、行政行为的伦理选择、行政伦理评价等。因此，有人指出，行政伦理学 的框架体系完全是伦理学原理的“克隆”。 2 2 3 行政价值 一种观点认为，行政伦理的价值基础是廉歧，行政伦理的价值核心是勤政， 行政伦理的价值目标是行政人格我们认为，这种观点仍然局限于把行政仅仅 看作是行政主体的管理活动，没有进一步追问行政本身存在的价值合理性。 朱坚强论述了行政效率的概念、内容和标准。他认为行政效率是“在圆满 完成行政机关的使命与任务以及既定目标的基础上，投入和工作量与获得的工 作效果之比”在他看来，行政效率具有工具性价值。但行政是向社会提供公共 产品和公共服务的，在很多情况下，它们很难量化。为此，他做了某些变通。 即认为效率本身是不自足的，必须在其他价值的规定下才有意义。 金太军从公共行政学术史的角度分析了西方公共行政价值的历史演变，分 析了古典公共行政效率至上的价值观，新公共行政以。社会公平”为核心的价 值观以及新公共管理以“企业化”、“市场化”和公共服务“质量”为核心的行 政价值观之利弊得失。 丁煌以新公共行政为切入点，分析了新公共行政的价值诉求新公共行政 对古典公共行政效率至上的价值观进行了激烈的批判新公共行政认为，公共 行政不仅是执行政策的工具，而且承担着广泛的社会责任。新公共行政强调政 府提供服务的平等性；强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责