（公共管理专业论文）我国政府采购招标投标问题研究.pdf

中文摘要 招标投标制度因其程序规范、公正透明、竞争度高等特点，已成为世界各国政府采 购的最主要方式和核心内容。我国政府采购招标投标仍处于起步阶段，存在一些亟待解 决的问题。 本文首先从政府采购招标投标的基本概念入手，指出政府采购招标投标具有导向 性、市场性、行政性和社会公共性等特征，与企业采购和个人采购存在本质的区别。因 此，重视和加强政府采购招标投标的法制建设和规范运作，对维护公共利益、促进社会 公平正义具有十分重要的现实意义。 第二章，利用“经济人 假设理论对政府采购招标投标行为的分析，指出相关行为 主体( 采购人、采购管理部门、执行部门、评标专家) 作为理性“经济人 ，在行使公 共权力时，必然存在主观寻利意识，在轻制度重教化的前提下反腐倡廉只能是一种愿望。 通过寻租理论的分析，指出相关行为主体( 采购人、采购管理部门、执行部门、评标专 家) 由于掌握着决策权和信息垄断权，与供应商或相互之间在招标投标多个环节存在寻 租行为，成为采购腐败的根源。通过委托代理理论对整个招标投标过程的多人代理链进 行分析，指出由于信息不对称和委托人监督的机会主义等原因，必然产生败德行为、腐 败行为和共谋行为，导致委托代理失灵。 第三章，简要介绍了英国、美国、韩国、香港等部分国家和地区政府采购招标投标 制度发展情况，并从多角度加以对比，在法制体系建设、管理体制设计、实施有效监管、 推行电子采购等方面给我们很多启示。 第四章，在总结理论分析和各国实践情况的基础上，结合我国政府采购招标投标发 展历程，分析当前存在法律体系不健全、机构设置不科学、招标投标行为不规范、监督 管理不到位、采购专业人员缺乏等问题。 第五章提出解决上述问题的根本途径，在于：进一步完善和优化政府采购招标投标 法律体系建设，尽快出台政府采购法实施细则及配套措施，增强对招投标实践的指导性 和可操作性；调整和规范机构设置，加大“管采分离 工作力度，明确机构间职能分工； 健全招标投标制度，实行全面信息公开，完善招标文件编制和评标专家管理机制，加强 集中采购机构内部运行管理，严格中介代理机构审批，进一步规范招标投标行为；建立 多层次的监管机制和仲裁机制，加强内外部监督；建立从业人员准入和淘汰机制，加强 人员专业知识培训和职业道德教育；搭建统一的电子采购平台，实行电子招标投标，推 进信息技术在招标投标各环节的运用。 关键词：政府采购招投标寻租制度 a b s t r a c t t h es y s t e mo fp u b l i cb i d d i n gf o rp r o j e c th a sb e c o m et h em a i nf o r ma n dc e n t r a lc o n t e n t o fg o v e r n m e n ta c q u i s i t i o na l lo v e rt h ew o r l db e c a u s ei th a sa d v a n t a g e ss u c ha sp r o g r a m s p e c i f i c a t i o n ，j l a s ta n dt r a n s p a r e n c y , h i g hc o m p e t i t i v e n e s s ，e t c h o w e v e r , t h i ss y s t e mi ss t i l li n i t ss t a r tl e v e li nc h i n aa n dt h e r ee x i s t ss o m ep r o b l e m sa s kf o rp r o m p ts o l u t i o n t h i sp a p e rb e g i n s 、 r i t ht h eb a s i cc o n c e p t so ft h ep u b l i cb i d d i n gs y s t e ma d o p t e db yt h e g o v e r n m e n t ，p o i n t i n go u tt h a tt h es y s t e ma d o p t e db yt h eg o v e m m e n th a sg u i d a n c eq u a l i t y , m a r k e t a b i l i t y , a d m i n i s t r a t i v eq u a l i t y , s o c i a lp u b l i c i t ya n do t h e rq u a l i t i e s i ta l s op o i n t so u tt h a t t h e r ei sa l le s s e n t i a ld i f f e r e n c eb e t w e e nb u s i n e s sa c q u i s i t i o na n di n d i v i d u a la c q u i s i t i o n s o ， e m p h a s i z i n ga n ds t r e n g t h e n i n gt h el e g a ls y s t e ma n ds t a n d a r do p e r a t i o no ft h ep u b l i cb i d d i n g s y s t e mh a sg r e a ti m p o r t a n c eo nt h ep r o t e c t i o no fp u b l i ci n t e r e s t sa n dp r o m o t i o no ns o c i a l e q u a l i t ya n dj u s t i c e 码es e c o n dp a r to ft h i sp a p e ra n a l y z e sa c t i v i t i e so fg o v e r n m e n tp u b l i cb i d d i n gs y s t e mb y e m p l o y i n gt h eh y p o t h e s i st h e o r yo f e c o n o m i cm a n ，p o i n t i n go u tt h a tt h er e l a t e db e h a v i o r a l a g e n t s ( p u r c h a s i n ga g e n t ，p u r c h a s i n gm a n a g e m e n td e p a r t m e n t ，e x e c u t i n gd e p a r t m e n ta n db i d e v a l u a t i o ns p e c i a l i s t s ) ，w h oa c ta st h es e n s i b l ee c o n o m i cm a n ，m u s th a ss u b j e c t i v ea w a r e n e s s o f p r o f i ti ne x e r c i s i n gt h ep u b l i cp o w e r s ou n d e r t h ep r e c o n d i t i o no fc o n t e m p t i n gs y s t e ma n d e m p h a s i z i n go nc i v i l i z a t i o n ，c o m b a t i n gc o r r u p t i o na n db u i l d i n gu pac l e a ng o v e m m e n tc a n o n l yb eaw i s h a n db yt h ea n a l y s i so fr e n t s e e k i n gt h e o r y , i tp o i n t so u tt h a tr e l a t e db e h a v i o r a l a g e n t s ( p u r c h a s i n ga g e n t ，p u r c h a s i n gm a n a g e m e n td e p a r t m e n t ，e x e c u t i n gd e p a r t m e n ta n db i d e v a l u a t i o ns p e c i a l i s t s ) ，s i n c et h e ya r ei nc o n t r o lo ft h ef i g h t so fd e c i s i o n m a k i n ga n d m o n o p o l y ，h a v er e n t - s e e k i n gb e h a v i o r 、析t 1 1s u p p l i e r so rb o t l ls i d e sa r er e n t s e e k i n gd u r i n g s e v e r a ll i n k so fb i d d i n go rt e n d e r i n g ，a n dt h a t st h er o o to fc o r r u p t i o ni np u r c h a s i n g b yt h e a n a l y s i so fp r o x yc h a i n i n gd u r i n gt h ew h o l eb i d d i n gp r o c e s su s i n gt h et h e o r yo fe n t r u s t e d a g e n t ，i tp o i n t so u tt h a tm o r a lc o r r u p t i o n , c o r r u p ta c t i v i t i e sa n dc o m p l i c i t ya r ed u et oh a p p e n b e c a u s eo fr e a s o n ss u c ha si n f o r m a t i o na s y m m e t r ya n dm a n a g e r i a lo p p o r t u n i s me t c ，t h u s r e s u l t i n gi nt h em a l f u n c t i o no f e n t r u s t e da g e n t i nt h et l l i r dp a r t , ab r i e fi n t r o d u c t i o ni sg i v e na b o u tt h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i c b i d d i n gs y s t e ma d o p t e db yt h eg o v e r n m e n to fb r i t a i n ，a m e r i c a ，k o r e a , h o n gk o n ga n do t h e r c o u n t r i e s a n db yc o m p a r i s o nf r o mv a r i o u sa s p e c t s ，w eg e tm u c hi n s p i r a t i o no nr e s p e c t so f c o n s t r u c t i o no ft h el e g a ls y s t e m ，d e s i g no nm a n a g e m e n ts y s t e m ，i m p l e m e n t a t i o no fe f f e c t i v e s u p e r v i s i o na n dp r o m o t i o no fe p r o c u r e m e n t i np a r tf o u r , o nt h eb a s i so fs u m m a r i z i n gt h e o r ya n a l y s i sa n dt h ep r a c t i c ei nm a n y c o u n t r i e s ，c o m b i n i n gt h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo fp u b l i cb i d d i n gs y s t e mi n o u rc o u n t r y , i t m a k e sa l la n a l y s i so np r o b l e m ss u c ha st h em o r b i d i t yo fc u r r e n tl a ws y s t e m ，u n s c i e n t i f i c o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n g ，u n s t a n d a r db i d d i n ga c t i v i t y , i n c o m p l e t em a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o n a n dl a c ko fs p e c i a l i z e dp u r c h a s i n gp e r s o n n e l i np a r tf i v e ，i ti sp o i n t e do u tt h a tt h ef u n d a m e n t a ls o l u t i o nt ot h ep r o b l e m sa b o v ei st o f u r t h e rp e r f e c ta n do p t i m i z et h ed e v e l o p m e n to fl a ws y s t e mo i lp u b l i cb i d d i n gf o rp u r c h a s i n g p r o j e c t ，e s t a b l i s ha sq u i c k l ya sp o s s i b l et h ed e t a i l so ft h ei m p l e m e n t a t i o no fp r o c u r e m e n tl a w a n di t sa s s o r t e dm e a s u r e sa n dr e i n f o r c eg u i d a n c ea n do p e r a t i v ep o s s i b i l i t yo ft h eb i d d i n g s y s t e m ；t oa d j u s ta n ds t a n d a r d i z eo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n g ，i n t e n s i f yw o r k i n gs y s t e mo f s e p a r a t i o no f p u r c h a s i n ga n dm a n a g i n ga n dt od e f i n i t et h ej o bd i v i s i o na m o n ga g e n t s ；t o p e r f e c tt h eb i d d i n gs y s t e m ，d i s c l o s u r ea l li n f o r m a t i o n , c o m p l e t et h ec o m p i l eo fb i d d i n g d o c u m e n ta n dm a n a g e m e n to nb i de v a l u a t i o ns p e c i a l i s t s ，t os t r e n g t h e nt h ei n n e ro p e r a t i o n m a n a g e m e n to fc o l l e c t i v ep u r c h a s i n go r g a n i z a t i o n ，t i g h t e nt h ea p p r o v a lo fi n t e r m e d i a t eb o d y a n dt of u r t h e rs t a n d a r d i z eb i d d i n gb e h a v i o r s ；t oe s t a b l i s ham u l t i t i e r s u p e r v i s o r ya n d m e d i a t o r ym e c h a n i s ma n dr e i n f o r c ei n s i d ea n do u t s i d es u p e r v i s i o n ；t oe s t a b l i s hs y s t e mo f a d m i t t i n ga n de l i m i n a t i n ge m p l o y e e s ，e m p h a s i z eo nt h et r a i n i n go fp r o f e s s i o n a lk n o w l e d g e a n de d u c a t i o no np r o f e s s i o n a le t h i c so fe m p l o y e e s ；t ob u i l dau n i f o r m p l a t f o r mo f e - p r o c u r e m e n ta n dc a l t yo u te - b i d d i n gt op r o m o t et h ea p p l i c a t i o no fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y i ne v e r yl i n ko fb i d d i n g k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp r u c u r e m e n t ；p u b li cb i d d i n g ；r e n t s e e k i n g ；l a ws y s t e m 1 1 1 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取 得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文 中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 j 学位论文作者签名：祉日期：二竺掣 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编本学位 论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) f 殳匆 学位论文作者签名：猫 指导教师签名：学位论文作者签名： 韧生卯 指导教师签名： 日 飙节p 尸日 飙 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 第一章政府采购招标投标概述 一、政府采购招标投标的概念及其分类 采购是现代工商业管理中的一种专门学问与技能。对于采购的概念，专家学者基于 认识的不同，有不同的解释。一般认为采购是基于生产、销售或消费的目的，有偿地取 得商品或劳务的一种交易行为。2 0 0 2 年6 月2 9 同颁布的中华人民共和国政府采购法( 简 称政府采购法，下同) ，对采购的定义是“以合同方式有偿取得货物、工程和服务的 行为，包括购买、租赁、委托、雇用等 。显然，这里指的是一种交易行为。 按照经济学的区分，经济主体包括公共部门、企业和个人，采购也就可分为公共采 购、企业采购和个人采购。由于政府是最重要和最典型的公共部门，因此，大家一般把 公共采购称为政府采购。在谈政府采购时，通常有广义和狭义之分。广义的政府采购指 的是“各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资 金获取货物、工程或服务的行为 。而政府采购法规定，政府采购“是指各级国家 机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者 采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，这是狭义的政府采购。对比二者，可 以看出：广义的政府采购把所有的政府购买性支出行为都看作政府采购，范围宽泛；狭 义的政府采购定义为一种制度下的购买行为，采购对象仅限于集中采购目录以内和采购 限额标准以上的政府采购行为，并且必须遵循公开、公平、透明的原则，按照法定程序， 运用科学方式、方法来进行。本人认为，广义的政府采购定义从逻辑上更符合公共采购 的内涵，政府采购法的界定细分了采购对象，有助于政府采购制度推行的统一性和 可操作性。 招标投标制度起源于十九世纪上半叶自由资本主义国家机器大规模生产条件下较 大规模的投资项目和大宗物品的购买活动。几经发展，招标投标成为应用技术经济的评 价方法和市场经济竞争机制的作用，通过有组织地开展择优成交的一种相对成熟、高级 和规范化的交易方式。它是招标人在依法进行某项适宜于竞争性活动过程中，事先公布 招标条件，邀请投标人投标并从中择优选定中标人，以实现投资综合效益最大化为目标 的一种经济行为。 根据研究角度的不同，招标投标可按不同的标准进行分类。按是否具有招标性质可 分为招标性采购和非招标性采购，招标性采购中按招标的范围可分为公开招标和邀请招 标，非招标性采购可分为议标、直接发包等；按招标经历的阶段可将招标采购分为单阶 段招标采购和两阶段招标采购等等。招标投标法中规定，招标分为公开招标和邀请 招标。公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀 请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。政府采购 法对采购方式的分类包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价 l 东北师范大学硕士学位论文 及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中，公开招标和邀请招标属于 招投标，公开招标是政府采购主要的采购方式。政府采购法规定，公开招标是指采 购人或采购代理机构( 统称招标人) 在政府采购监督管理部门制定的媒体上发布招标公 告，吸引众多的供应商参加投标竞争，采购人按照一定程序和标准从中择优选择中标供 应商的方式。邀请招标是指采购人或采购代理机构( 统称招标人) 根据供应商或承包商 的资信和业绩，选择不少于三家的供应商，向其发出投标邀请书，邀请他们参加投标竞 争。从以上法律条文对招标投标的定义和分类看都比较统一，政府采购法作为实体 法，对招标人的界定、程序的规定更加明确。 二、政府采购招标投标的特征 政府采购属于公共采购，招标投标是政府采购的主要方式，因此，与其他社会主体 采购的特征相比，政府采购招标投标兼具政府采购和招标投标二者的特征，主要表现在 以下几个方面： ( 二) 具有导向性，采购数额巨大，对社会经济产生重大影响 政府采购性支出是社会购买力的重要组成部分，在整个财政支出中占有极为重要的 地位。国际上，一般政府采购性支出大约占国内生产总值( g d p ) 的1 0 左右，而采用招 标投标方式的支出占政府采购总支出的7 0 左右。我国2 0 0 8 年的国内生产总值是3 0 0 6 7 万亿元人民币，按此测算，我国政府购买性潜在支出大约应该是3 万亿元，采用招标投 标方式的达到2 1 万亿元。如此巨大的资金支出数量，必然在社会资源配置，提高财政 资金使用效果，调节经济平衡，促进商业公平竞争，提高社会公共福利水平等方面产生 巨大的影响。 ( 二) 具有市场性，必须遵循市场规则 政府以采购人的身份出现，与其他社会主体一样，其招标投标行为属于市场行为， 具有典型的市场性。因此，与供应商的关系是一种平等的贸易关系，招标合同属于民事 合同范畴。同时，政府必须按照市场经济规律办事，遵循市场法则，如买卖公平、最大 限度节省开支，以及批量采购、竞争采购的规则。 ( 三) 具有行政性，必须依法行政，贯彻政府的政策意图 当政府实施采购的计划、决策、监督和管理时，具有典型的行政性。这就需要国家 需要建立相关的法律、法规制度，保障政府采购及招标投标规范化的实现，依法行政。 同时，作为一种行政性行为，政府进行采购决策时，必须体现政府的政策意向，如保护 民族产业，保护环境，扶持不发达地区，促进中小企业发展，增强劳动保障和社会保障， 等等。 2 东北师范大学硕士学位论文 ( 四) 具有社会公共性，必须向社会公众负责 政府采购属于社会公共采购，具有典型的公共性。必须向社会公众负责，实现公共 财政支出资金效益最大化的目标；具有程序规范性，必须增强公开性和透明度，营造公 正、平等的政府采购竞争的机会。 对政府采购招标投标以上特征的准确把握，有助于我们对政府采购制度的深入理解， 区分与企业采购和个人采购的本质区别，加强对政府采购招标投标的制度设计、法制体 系建设和程序监管。 三、政府采购招标投标的功能作用 ( 一) 节约财政支出，降低行政成本 这是政府采购市场特性的基本功能。从我国财政的总体运行状况看，财政支出环节 管理粗放、控制不力等问题较为突出。建立市场化的政府采购招标投标制度，有利于解 决我国长期以来财政管理中存在重预算安排、轻支出管理，重货币、轻实物等现象，将 竞争机制引入财政支出使用过程中，将财政监督从支出分配环节延伸到使用环节，从货 币形态延伸到实物形态，增强财政支出分配和采购活动的透明度，保证采购资金按预算 目标使用，降低采购成本，获得规模效益，提高采购质量，做到少花钱，多办事，办好 事，从而提高财政资金的使用效益。国际经验表明，实行政府采购后，采购资金的节约 率一般都在1 0 左右。从我国的情况看，2 0 0 2 年到2 0 0 7 年我国政府采购采购资金年节 约率在1 1 左右，累计节约财政资金1 8 0 0 多亿元( 张通部长助理在2 0 0 8 年全国政府采 购工作会议上的讲话，2 0 0 8 年1 月2 5 日) 。因此，市场化的政府采购招标投标制度不仅 是财政支出管理适应市场经济体制发展要求的重要举措，也是加强财政支出管理和控 制、降低行政成本的现实选择。 ( - - ) 调控经济运行，实现政府经济目标 首先，可以通过政府采购制度促进国民经济的总量平衡。国民经济总供给和总需求 的平稳是社会经济正常运行的基本条件，也是政府经济调控的基本目标之一。政府购买 支出的增减直接影响社会需求总量的变化。如前所述，各国政府支出占g d p 的3 0 左右， 作为市场上最大的消费者，政府采购如此巨大的支出，可以对社会总需求进行及时调节。 当前的全球金融风暴肆虐，总需求小于总供给导致经济萧条，各国纷纷出台经济刺激计 划，通过政府采购等手段拉动内需，调控经济运行。 其次，可以通过政府采购制度促进国民经济的结构优化。需求的拉动和技术的创新 是产业结构演进和升级的基本动力。政府采购的公共特性决定了其采购行为不仅注重商 品的使用价值，还应考虑其社会价值和潜在的经济价值。当前，国家大力推行绿色政府 采购，大大促进了产业在环保方面的结构升级。 第三，通过政府采购制度保护民族工业。在市场经济条件下，政府不直接干预企业 经营，但可创造政策环境，改善经营秩序。根据各国普遍的做法，政府采购制度体现民 3 东北师范大学硕士学位论文 族化的根本是利用政府采购政策刺激本国企业的创新，使企业具有生机和活力。 ( 三) 增加行政透明度，防止政府腐败 首先，市场经济的重要特点之一是竞争，通过竞争实现资源的合理配置。政府采购 具有市场特性，是“理性人，与供应商之间将形成“竞争性博弈，在当事各方之间建 立起相对对立的竞争关系和相互监督制约关系，这时，各方将在公平透明的“游戏规则” 下为自身利益最大化而展开竞争。这种机制的建立，将有效减少采购过程中的权钱交易、 寻租等腐败现象。其次，政府采购又具有行政特性，通过完善法律法规，依法运作，提 高政府采购活动的透明度，加强监督管理，建立制衡机制，净化交易环境，使政府采购 招标投标成为名副其实的“阳光下的交易 ，从根本上抑制腐败现象的发生，维护政府 形象。第三，政府采购法第三条规定，政府采购应当遵循“诚实信用 基本原则， 对道德建设提出了原则性的要求，有助于推动公平、诚信市场的建立。 四、政府采购招标投标制度的发展 政府采购制度最早形成于1 8 世纪后期到1 9 世纪初期的西方自由资本主义国家，至今 已有2 0 0 多年的历史。1 7 8 2 年，英国政府出于对自由市场的控制，首先从规范政府采购 行为人手，设立了文具公用局。这一机构逐步发展成国家物资供应部，专门对政府各部 门物资需求的采购工作，并称为“公共采购”。美国在1 7 7 8 年制定第一部宪法时，就在 其中制定了有关规范政府采购行为的条款，1 7 9 2 年，美国联邦政府第一部民用部门采购 制度诞生，之后各种有关政府采购的制度和法规不断完善，以至美国目前已成为世界上 政府采购法律制度规范内容最广泛、条款最多的国家。继美国、英国之后，世界其他各 国也相继建立了规范政府采购行为的法律制度。二战以后，人们对招标、投标有了更深 刻的认识，一些国家认为，招标采购对优化采购意义十分重大，因而纷纷通过法律，使 政府的招标、投标由一种交易手段而过渡为一种政府的强制手段。就当前情况看，世界 大多数国家都已有了符合自身情况以招标投标为主的政府采购制度。政府采购的地位也 越来越重要，如美国1 9 9 7 年联邦政府采购额达1 9 0 0 亿美元，占g d p 的比重约3 ，加上地 方财政的部分，合计约8 ，联邦政府从事采购的人员达4 5 0 0 0 人；新加坡1 9 9 5 年的采购 支出占g d p 的比重为1 3 1 英国1 9 9 7 年的采购额为3 0 0 0 亿英镑，占财政支出的2 4 ，占g d p 的1 2 。自1 9 7 9 年开始，政府采购又有了地区性及国际性的规定，如世界贸易组织成员 国于1 9 7 9 年签订了政府采购协议、1 9 9 4 年联合国国际贸易法委员会通过的贸易法 委员会货物、工程和服务采购示范法等，使政府采购走向国际范围，政府采购规范步 人国际轨道。 目前，凡是实施公共采购制度的国家和地区，公开招标和邀请招标是最主要的方式。 w t o 政府采购协议、联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法均有 大篇幅的章节规定公开招标的内容。公开招标这一交易方式不仅是各国政府采购规则的 核心内容，也是各个国家政府采购制度的主要内容。 4 东北师范大学硕士学位论文 我国的政府采购招标投标制度的历史较短，是在对外开放以后随着外资的涌入而引 进的，其发展与中国的经济体制改革的历程相一致，伴随着改革开放逐步建立并完善起 来，大致经历了试点、推行和完善三个阶段。 ( ) 初步建立阶段 上世纪8 0 年代初期，在国际金融组织的贷款项目中，我国开始接触和了解招标投 标制度。此后，招标投标制度开始在我国初步建立，相关的法律法规建设也开始起步。 从开展情况看，当时的招标投标主要侧重在宣传和实践上，仍是在社会主义计划经济体 制下的一种探索。 ( - - ) 逐步推行和规范发展阶段 上世纪8 0 年代中后期到9 0 年代中后期，全国各地逐渐认识到招标投标的重大作用 和意义，我国先后在国家基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科研课题、出 1 3 商品配额、项目融资等领域推行招标投标制度。经过十多年的实践，不断摸索和积累 经验，并借鉴国外的通行作法，相继制定和颁布了一些部门和地方性法规或规章，对指 导和规范招标投标工作起了重要作用。这一阶段，是我国招标投标最重要的发展阶段， 基本形成了招标投标管理体系，法规建设取得长足发展，招标投标专业机构逐步建立。 ( - - ) 完善阶段 上世纪9 0 年代末至今，随着市场经济体制的纵深改革，招标投标制度不断完善， 全国各地广泛推行建设工程项目的招标投标。国家计委受全国人大和国务院的委托，牵 头起草了我国第一部综合性的招标投标法，并会同有关部门研究制定关于科研项目、 项目融资等方面的招标投标管理规定。2 0 0 2 年政府采购法也颁布并与次年实施。与 此同时，有关省市也相继出台了上述各领域招标投标的地方性法规或政府规章。所有这 些规定，构成了我国目前招标投标法律制度的基本框架体系。 5 东北师范大学硕士学位论文 第二章政府采购招标投标的理论分析 一、“经济人 假设理论 所谓“经济人一是指以追求自身最大经济利益为根本目的的并以此作为选择行为方 式准则的主体。经济人假说，是指把个人看作理性的利己主义者，认为人天生追求利益 或效用的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。 从西方经济学理论发展来看，“经济人假设大致可分为两个发展阶段，一是古典 经济学的“经济人”假设理论。其典型代表人物是亚当斯密，他认为，在市场经济条 件下，各个人都不断地努力为自己所能支配的资本找到最有力的用途，他所考虑的不是 社会利益，而是其自身的利益。他所提出的“经济人 假设是从商品生产者的角度考虑 的，具有狭义的性质。二是新古典经济学等经济学流派对“经济人 假设的修正。他们 认为，所谓“经济人 就是指“个人的行为天生要使效用最大化 的人类本性。修正后 的“经济人范畴，从外延来看，不仅有商品生产者，而且包括消费者、管理者和政治 家；从内涵来看，既有“经济人 对经济利益的追求，也有“经济人一对非经济利益的 追求，但其核心仍然是将理性地追求经济利益最大化作为人最根本的特征。经济人假说 是经济学最基本的分析方法。 在政府采购招标投标活动中，从产品生产者( 厂家) 、产品代理者( 经销商) 角度 来看，其行为完全符合“经济人 假设，追求自身经济利益最大化；从购买者( 集中采 购机构) 、最终使用者( 采购人) 来看，其行为也符合“经济人 假设，也是以自身效 用最大化为目的，当其受到主管部门强制约束和民众的强制监督时，该“经济人一就会 选择那些能使主管部门满意的行为，而当这一目标得到满足后，就忙于用“剩余的 权 力来交换货币，力求获得自身效用的最大化，以至于无形中产生消极腐败现象。 事实证明，在轻制度重教化的前提下反腐倡廉，只能是一种愿望，这正是“经济人 假设对政治制度建设的重大意义。 二、寻租理论 所谓寻租就是指对经济利益的追求。人类对经济利益的追求可以分两类：一类是通 过生产性活动增进自己的福利。如企业等经济组织正常的生产经营活动中合法的对利润 的追求。另一类是通过一些非生产性的行为对利益的追求。如有的企业贿赂官员为本企 业得到项目、特许权或其他稀缺的经济资源，有的官员利用手中的权利为个人捞取好处。 这种非生产性的行为被称为寻租。由于寻租活动并不生产正常的产品和劳务，也不生产 投入这些产品与劳务的投入品，所以，有的学者使用。直接非生产性寻利活动 这个概 念来涵盖并取代寻租概念。寻租是一些既得利益者对既得利益的维护和对既得利益进行 6 东北师范大学硕士学位论文 再分配的活动。 对于政府采购来说，由于存在设租和寻租的“经济人 ( 采购人、集中采购机构、 生产厂家、代理商以及监督管理部门的官员、评标专家) ，纳税人赋予采购人、监管和 执行机构、评标专家的公共权力在实际运行中被扭曲，政府性资金被浪费，产生采购腐 败也就不足为奇了。 具体地说，在政府采购招标投标的以下环节可能产生寻租行为： 一是物品使用者( 采购人) 与采购管理部门之间的寻租。采购管理部门掌握了采购 方式的审批权、自行采购的审批权、集中采购目录和限额标准的制定权。而物品使用者 为维护自身对采购的话语权，规避招标采购，缩小招标范围，提高集中采购门槛，两者 自然形成了设租一寻租搭配。 二是供应商与物品使用者( 采购人) 间的寻租行为。物品使用者拥有采购需求确定 的权利、履约验收的权利、提出资金支付申请的权利；供应商为了将自己产品的指标更 多地体现在招标文件需求中，从而提高中标几率；中标后项目能够顺利验收，尽早取得 货款，都可能与物品使用者存在权钱交易行为。 三是供应商与集中采购机构( 包括采购代理中介机构) 间的寻租行为。集中采购机 构作为招标投标活动的组织者，掌握了采购信息发布的控制权，负责招标文件编制、供 应商资格条件的确定、评标办法的制定、评标工作的组织等权利，完全具备设租的条件， 供应商为了取得大额订单，愿意寻租以获取高额利润。 四是供应商与采购管理部门问的寻租行为。作为政府采购招标投标活动的监管部 门，拥有对集中采购机构、采购人的监管权，负责供应商违规、违约处罚权，资金支付 权利、合同备案及资金追加审批等权利，对供应商来说利用价值十分诱人，寻租现象自 然时有发生。 五是供应商与评标专家间的寻租行为。评标专家意见直接影响供应商中标与否，这 样的权利自然成为供应商寻租对象。 六是采购代理中介机构与管理部门间的寻租行为。对中介机构资格的认定与监管、 对外委托项目中介机构的选择都是中介机构寻租的对象，因为作为市场主体，获得稳定 的项目来源就意味着利润的落袋。 以上这些可能存在寻租行为的环节，在实际工作中都或多或少存在，成为目前政府 采购招标投标存在问题的根源。 三、委托代理理论 代理问题是在委托人和代理人各自都追求自身利益最大化的前提下，由于双方信息 不对称而导致的。目前，代理问题一般是指败德行为和逆向选择，典型的败德行为包括 偷懒、搭便车灯，是在契约双方签约以后，代理方利用其信息优势投机，这是一种事后 信息不对称导致的机会主义。逆向选择一般假定事前代理人具有信息优势，可以投机， 称为事前机会主义。传统的研究试图通过激励和监督方式解决委托代理问题。 7 东北师范大学硕士学位论文 在政府采购招标投标过程中，涉及财政性资金运用的的关系人有：纳税人、各级政 府、各级财政部门、政府采购主管部门( 采购办) 、采购代理机构( 采购中心、社会中 介机构) 、采购代理机构工作人员、供应商。他们之间，形成了一个委托代理链。 ( 1 ) 财政资金的供应者( 纳税人) 将公共事务管理权委托给各级政府，形成了纳 税人政府的一级代理关系。 ( 2 ) 政府根据职能划分将理财职能委托给各级财政部门，形成了政府财政部 门的二级代理关系。 ( 3 ) 财政部门将政府采购监管职能委托给财政部门内设的政府采购管理部门( 采 购办) ，形成了财政部门内设的政府采购管理部门( 采购办) 的三级代理关系。 ( 4 ) 采购办把政府采购计划委托给政府采购执行机构( 采购中心或社会中介机构) 招投标方式或按其他方式采购形成了采购办政府采购执行机构的四级代理关系。 ( 5 ) 政府采购执行机构根据项目情况落实到每一位工作人员来操作，形成了政府 采购执行机构政府采购人员的五级代理关系。 综上所述，在政府采购招标投标过程中，一般会形成“纳税人政府财政部 门采购办采购执行机构具体采购人员 的委托代理链。链的起始端是纳税 人，政府采购执行人员则是最终的代言人。在此多代理人的链条中，由于信息不对称、 监管成本大，导致公共权力委托代理失灵。一是在这个委托代理链中，各级政府官员是 理性人，它会追求自身利益最大化，因此在信息不对称的情况下，产生腐败的收益大和 概率高，受惩罚的程度轻、概率小，极易滥用委托人给自己的权利，产生设租寻租等腐 败行为。二是出于自身利益的追求，采购执行人员、采购代理机构、甚至采购监管部门 和供应商的利益极易趋同，产生共谋行为，损害委托人利益。 通过以上分析，给我们的重要启示是，提高政府采购招标投标的信息透明度、建立 健全多层次的监管机制，加大腐败惩罚力度。 8 东北师范大学硕士学位论文 第三章政府采购招标投标国际比较研究 一、部分国家和地区的政府采购招标投标 政府采购制度最早形成于1 8 世纪的西方资本主义国家，发展至今已有2 0 0 多年， 目前已被世界各国政府广泛采用。美国早在1 7 6 1 年就颁布了联邦政府采购法。英 国政府在1 7 8 2 年建立政府采购制度，设立专门机构以公开招标的形式采购办公用品， 同时对政府采购的管理进行立法，采购对象也逐步拓展，大至工程设备，小到纸张铅 笔，范围广泛。政府采购已成为许多发达国家公共支出管理中普遍采取的一种行之有 效的手段。各国政府采购的资金一般占到期g d p 的1 0 以上。美国联邦政府每年采购规 模为2 0 0 0 亿美元；欧盟成员国的政府采购金额占到g d p 的1 5 ，韩国、新加坡、日本等 亚洲国家的政府采购规模也比较大。 ( 一) 英国 。 1 机构设置及管理体制 英国是最早实行政府采购的国家。早在1 7 8 2 年，英国政府设立了文具公用局，以 后几经发展，成为物资供应部，专门负责政府部门物资供应和投资建设项目。1 9 8 4 年英 国政府提出了推行现代政府采购制度的改革方案，建立了现代政府采购模式，英国财政 部设立政府采购办公室，其主要职责是：制订有关政府采购政策和法规，提供采购信息， 实施监督和检查。在全国5 个大区按行业或部门设立了5 0 多个采购机构，进行具体的 采购业务。英国根据国家经济发展和政府贯彻的需要，出台了关于中央政府和地方政府 管理的法案。有关政府采购的最大一次修改的法案，是1 9 8 0 年和1 9 8 8 年的地方政府 法。其中进一步明确规定，超过一定金额的政府部门采购，要使用公开招标竞争的方 式。 2 采购原则 “公开、公正、公平、竞争、择优及效益 是政府采购的基本原则。政府采购完全 实行市场竞争机制运作，以达到“物有所值 的核心原则。 3 以招标投标为主的采购方式 英国政府有多种采购方式，其中最通用的方式是让那些按一定标准选出来的厂家展 开竞争性招标，对于以价格为主要因素又相对较易的合同，各部门可实行公开招标；对 于较复杂的合同，如私有经济项目，则只应采取有竞争性的协商谈判方式；只有对于极 廉价的采购或极例外的特殊情况，方可采取单一来源采购方