（公共管理专业论文）论中国基层税务机关纳税服务体系建设.pdf

f - e 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论曼作者签名：c 淹争 e l期：d 们占宣8 司r 7 2 j 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 论中国基层税务机关纳税服务体系建设 摘要 本文根据博弈论原理，构建了从税成本函数、偷税成本函数和执法服务比较 函数，将纳税人假设为具有有限理性的经济人，通过从税成本与偷税成本的比较 来论述纳税服务的经济意义，揭示纳税服务的基础意义，同时，围绕纳税人需 求，对如何完善基层税务机关的纳税服务体系、规范纳税服务内容、丰富纳税服 务手段进行了详细解析。 本文阐述了构建与完善中国纳税服务体系的地位和作用、理论及实践基础。 从适合于中国特色社会主义市场经济发展的角度，针对基层税务机关纳税服务工 作的思想观念、法律制度、监督保障以及人员素质等方面，分析了中国纳税服务 体系的现状，对构建基层税务机关纳税服务体系，增强纳税服务能力提出相关措 施和建议。 关键词：纳税服务：纳税服务体系：纳税人需求 i i r e s e a r c ho nt h exs e r v i c es y s t e mo ft h e c h i n e s et a x a t i o nb u r e a u a b s t r a c t t h i sd i s s e r t a t i o nc o n s t r u c t e dc o s tf u n c t i o n so f o b e y i n gt a x ，d o d g i n g t a xa n d c o m p a r i n ge x e c u t i v ew i t hs e r v i c e i tl o o k e dt a x p a y e ro na sl i m i t e dr a t i o n a le c o n o m i c p e r s o n ，d i s c u s s e de c o n o m i cs i g n i f i c a t i o no ft a xs e r v i c et h r o u g hc o m p a r i n go b e y e dc o s t w i t hd o d g e dc o s t i na d d i t i o n ，e n c i r c l i n gt a x p a y e r sr e q u i r e m e n t ，i td i s c u s s e dh o wt o p e r f e c tt a xs e r v i c es y s t e mo fs k e l e t o nt a x a t i o nd e p a r t m e n t ，h o wt om a k ec o n t e n to ft a x s e r v i c es t a n d a r da n dh o wt oe n d c hm e a n so ft a xs e r v i c e t h i sd i s s e r t a t i o n e x p a t i a t e ds t a t u s ，f u n c t i o n ，t h e o r ya n dp r a c t i c a lf o u n d a t i o n o f c o n s t r u c t i n ga n dp e r f e c t i n gt a xs e r v i c es y s t e mi no u rc o u n t r y i ta n a l y z e ds t a t u si nq u oo f o u rt a x s e r v i c es y s t e m s ，p u tf o r w a r ds o m em e a s u r e sa n da d v i c e sf o rb u i l d i n gu pa b i l i t yo f t a xs e r v i c e b a s e do nc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i cs o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m y , a l lo ft h e s e c o n c l u s i o n sa i m e da tc o n e 印t ，l a w s ，s u p e r v i s i n ga n dd i a t h e s i so ft a xs e r v i c ei no u rs k e l e t o n t a x a t i o nd e p a r t m e n t ik e y w o r d s ：t a xs e r v i c e ；t a xs e r v i c es y s t e m ；t a x p a y e r s r e q u i r e m e n t n 1 目录 独创性声明i 摘要i i a b s t r a c t i i i 目录i v 第一章绪论1 1 1纳税服务在中国的发展1 1 1 1纳税服务产生背景和研究意义1 1 1 2文献综述4 1 1 3纳税服务的地位和作用6 1 2纳税服务与纳税服务体系的涵义和特点7 1 2 1纳税服务与纳税服务体系的涵义7 1 2 2纳税服务的基本特征8 1 2 3纳税服务的本质1 0 1 3研究对象、内容及方法1 l 1 3 1研究对象和内容n 1 3 2研究方法和创新点1 1 第二章纳税服务体系建设经济分析1 3 2 1纳税服务博弈原理1 3 2 2纳税服务经济函数及其分析1 3 2 2 1从税成本函数1 3 2 2 2偷税成本函数1 4 2 2 3 从税成本与偷税成本的比较1 5 2 3 纳税服务经济函数分析的启示1 6 第三章我国基层税务机关纳税服务体系存在的问题及其成因1 7 3 1我国纳税服务发展沿革1 7 3 1 1纳税服务发展沿革1 7 3 1 2纳税服务现状1 9 3 2基层税务机关纳税服务体系建设存在的问题2 0 3 3存在问题的原因分析2 l 3 3 1依法服务的思想观念未树立2 l 3 3 2纳税服务管理机制不健全j 2 2 3 3 3纳税服务手段信息化水平不高2 3 3 3 4税务人员素质和能力存在较大差距2 4 第四章其他国家和地区纳税服务体系建设2 5 4 1其他国家和地区的纳税服务体系j 2 5 4 1 1 美国“以服务为治税宗旨”型的纳税服务体系2 5 4 1 2新加坡“信息推动”型的纳税服务体系2 6 4 1 3 香港地区“以高效咨洵为主导”的纳税服务体系2 6 4 。1 4澳人利哑“社会化”的纳税服务体系2 6 4 1 5 葡萄牙的“以中介机构为主导”的纳税服务体系2 7 4 1 6英、法、日、加拿大等国多元化的纳税服务体系；2 7 ，i v 4 2可借鉴的经验2 7 第五章完善我国基层税务机关纳税服务体系建设的具体对策2 9 5 1健全基层税务机关纳税服务组织体系2 9 5 2 完善基层税务机关纳税服务法律体系2 9 5 3建立以纳税人需求为导向的纳税服务内容体系3 0 5 3 1加强税收宣传服务3 1 5 3 2优化办税服务环境3 2 5 3 3深化纳税人维权服务3 4 5 3 4完善纳税人咨询服务3 7 5 4 增强税务人员纳税服务素质和能力3 8 第六章结论4 0 参考文献4 1 致 射4 4 作者简介4 5 第一章绪论 “税收是政府的奶娘 。市场经济条件下，纳税人是市场经济和承担国 家财政的主体。纳税服务是税收职能的直接体现，是税务机关的责任和义务。 党的十六大提出了以人为本的思想，十六届三中、四中全会提出的科学发展 观、加强党的执政能力建设更是把以人为本作为实现经济社会全面、协调、可 持续发展、构建社会主义和谐社会的核心。中国税收“取之于民、用之于民 的性质，表明税收工作的出发点和归宿就是为了实现最广大人民的根本利益。 坚持以人为本，树立和落实科学发展观，要求税务人员努力为纳税人服务，以 最小的投入取得最大的产出。社会管理面最广、深度最大、频率最高的政府部 门是税务机关，纳税服务体系的形成是提高税收管理质量的重要出路，是解决 征管质量效率的根本出路。 按照国际货币基金组织有关专家的定义，如果把税收征管体系比喻成一 个“金字塔 ，为纳税人服务则是“金字塔”的底座，从下至上依次是为纳税 人服务、申报信息处理、税务稽查、偷逃骗税案件查处、法律责任追究。在整 个税收征管体系中，为纳税入服务处于最基础、最根本的地位和作用。 1 1 纳税服务在中国的发展 1 1 1 纳税服务产生背景和研究意义 中国传统税收经典理论，强调的是税收的收入职能、调节职能和监督职 能，讲究的是税法的强制性、无偿性和固定性，不存在纳税服务的概念。在这 种基本理念的支配下，长期以来，中国税务机关，特别是基层税务机关，在税 收工作实践中形成了一种重监管轻服务的思维定式。中国税收征管的历次改 革，都是从政府角度出发，关注的焦点大多是权力的分配和机构的调整，很少 涉及到为纳税人提供优质高效服务这一层面。跨入新世纪以来，随着中国社会 主义市场经济的蓬勃发展和改革开放力度的进一步加大，纳税服务逐渐成为各 级税务机关的工作重点。 1 1 1 1 国际税收管理新理念对税收征管的影响 纳税服务是部分发达国家近三五年，提出来的一种新的税收征管理念，是 西方新公共管理思想的产物。2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，伴随着经济上新 自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮，西方国家掀起了一场公共行政改 革运动。这场主张运用市场机制和借鉴私营部门管理经验提升政府绩效的改革 运动，被理论界称为新公共管理运动。新公共管理运动具有明显的市场导向、 结果导向和顾客导向的特征，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对 公共产品与服务的垄断：更多地注重管理的结果，而不是只专注于过程，重视 政府绩效的考核：把公众视为顾客，将顾客满意程度作为衡量的标准。新公共 管理运动的兴起对西方乃至世界各国公共管理理论与实践带来深刻的影响，促 使传统的韦伯官僚制模式向以市场与服务为导向的政府管理模式转变【2 1 2 。同 时，对西方传统的税收管理理念和运作方式也产生了深刻的影响，带来了四个 方面的转变：一是税收管理从规制导向向服务导向转变。二是税收客体从监管 对象向商业客户转变。三是内部管理从行政管理向企业化经营转变。四是纳税 服务从行政服务向社会化服务转变。新公共管理运动给西方国家纳税服务带来 的变化，是西方社会政府行政改革的缩影，为世界各国特别是为向市场经济转 型的国家构建新型纳税服务体系提供可资借鉴的经验。 1 1 1 2 中国政府职能转变对税收征管的重新定位 中国加入世界贸易组织后，与全球经济更加融合，严峻的国际竞争压力， 要求中国政府传统的行政管理模式必须向公共服务模式转型，建立公共服务型 政府。这将有利于提高中国企业的国际竞争能力，维护中国企业在国际竞争中 的合法权益，为中国企业争取到有利的国际竞争环境；同时也有利于政府自身 国际化公共管理与服务水平的提高。作为政府的重要执法管理部门一税务机 关，必须进行相应的职能转换：税务机关一方面要坚持依法治税、规范执法， 充分发挥税收为国聚财、优化经济结构、实施宏观调控、调节收入分配、促进 经济健康发展和社会文明进步的职能：另一方面，作为政府的重要窗口要按 照建立公共服务型政府的要求，重新审视自身的职责和义务，建立协调的服务 机制，维护纳税人的合法利益，优化纳税服务，减低纳税成本，促进企业健康 发展。 1 1 1 3 新税收征收管理法对纳税服务的要求 新税收征收管理法及其实施细则增加了大量保护纳税人权益、规 范税务机关行为的条款。这种变化并不是一种“量 的增减，而是一种“质 变”。它将传统意义对纳税服务的理解，由思想政治工作中的职业道德变成了 税收征收管理法律，大幅度提高了对税务干部职业道德的要求，纳税服务也从 查兰垦盘鲎婴童些鲎垡迨童笠二童缕迨 思想政治工作，变成了税收征管行政行为的组成部分，其定义、内涵、外延以 及操作方法发生了根本性变化。这是税收征管的本质及其内在规律的体现，是 新型纳税服务工作最基本的特征。作为行政行为的纳税服务，如果没有做到， 属于“不作为 ，要受到责任追究甚至行政处罚：同时，如果规定的纳税服务 做多了，就属“越权 ，也是行政违法行为。纳税服务纳入行政行为范畴，将 传统意义上的思想政治工作、职业道德建设和税收征管业务、行政执法形成了 一个整体，是税收工作中一件具有历史意义的大事，对加强税务队伍建设，提 高税务队伍整体形象和干部素质意义重大。 1 1 1 4 税收征管工作对纳税服务的客观要求 在税收法律关系中，尽管税务机关是主体，纳税人是客体，但纳税人和税 务机关在法律关系中地位是平等的，权利和义务也是对等的。在传统的税收征 管中，税务机关包办纳税人所有纳税事项，税务机关高高在上，忽视了纳税人 在税收法律关系中作用，纳税人只有被动地接受监管。在这种情况下，尽管税 务机关采取多种方式加强征管，但效果不明显，而且征纳双方关系同趋紧张， 税务机关自身形象也不高。只有纳税人自觉依法履行纳税义务的水平提高，y j 会有依法治税整体水平的提高。因此，要实现税收的应收尽收，营造和谐的现 代税收征纳关系，提高依法治税的文明程度，就必须通过税务机关的努力，使 纳税人不断提高依法、自觉、主动、及时、足额纳税的能力，大幅度减少税款 流失，降低税收成本，提高纳税人的纳税遵从程度。引导纳税人纳税遵从的前 提条件，就是税务机关必须确立为纳税人主动纳税提供优质高效的纳税服务。 1 1 1 5 税务机关和税务干部树立新形象的需要 随着改革开放进程的深入，政府职能的转变已经提上重要议事日程，以全 心全意为人民服务为根本宗旨的中国共产党执政的人民政府，更加重视对社会 和公民的服务。作为各级政府的重要组成部分，税务机关在服务方面承担着繁 重的任务，无论在管理的覆盖面、管理的内容和管理的频率，都是在政府各部 门中最全、最多和最高的。因此，纳税服务水平的高低将直接体现党和政府的 服务水平，代表着党和政府的形象。如果我们能够把纳税服务工作做好，不但 可以增加财政收入，还可以给社会和纳税人树立一个全新的政府机关形象，以 “地位平等 和“竭诚服务”彻底取代“居高临下”和“青面獠牙”，促使征 纳双方的关系朝着“和谐社会 的方向阔步前进。 但是，目前对基层税务机关如何开展纳税服务一直缺乏有效的理论指导。 3 塞i 垦盘芏婴垒童些鲎焦造塞釜= 童绫逾 因此，对基层税务机关纳税服务进行全面、深入、系统的研究是很有必要的工 作，而同对基层税务机关做好纳税服务工作将起到积极的推动作用。 1 1 2 文献综述 近年来，有关纳税服务的理论研究较多，部分专家、学者和领导分别采用 归纳法、演绎法、类比法等不同研究方法对纳税服务的概念进行了剖析，阐述 做好纳税服务工作的必要性，分析亟待加强纳税服务的措施与途径，指出做好 纳税服务工作对有效降低税收成本、引导纳税遵从、加强税收征管的重要意 义。从这些理论研究来看，对纳税服务的概念内涵还存在不同理解，对纳税服 务重要意义的分析还停留法规制度层面，没有建立适当的数学模型，对从税成 本与偷税成本的分析缺乏数学分析。主要集中在以下几个方面： i 1 2 1 对纳税服务基本概念的不同理解 第一种观点：认为纳税服务有广义和狭义之分。广义的纳税服务是指税务 机关、社会中介机构和民间非营利组织，为满足纳税人需求实施的各项服务措 施的总称。狭义的纳税服务是指税务机关以提高税法遵从度和优化税收环境为 目标，依据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权 利的过程中，提供的满足纳税人合法需求和期望的各项工作，是税收征收管理 的重要组成部分，也是贯穿税收征管过程的基础性工作【3 1 。 第二种观点：广义的纳税服务则包括优化税制、完善税政，改进体制、健 全征管。降低成本，提高税务行政乃至整个政府效率等方面内容，具有更高的 要求。狭义的纳税服务是税务部门依照法律法规，通过适当的方式，为纳税人 提供周到、高效的涉税方便，包括税收宣传、税法公告、意见反馈和举报投 诉、纳税救济等公共服务，使纳税人在和谐的氛围中依法履行纳税义务或行使 税收权利【4 1 。 第三种观点：认为纳税服务是税务机关依据税收法律、行政法规的规定， 在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事 项和措施【5 1 5 。 从以上分析来看，税收理论界，对纳税服务还没有一个认同的基本概念。 有的认为纳税服务是征管的基础，基本包涵在征管各个环节，有的认为纳税服 务是独立于税收征管之外的另外一个范畴，而且可以成为一个独立体系：有些 专家提出要把税务机关变成服务型机关，把纳税人当作客户对待，税务机关与 纳税人之间的关系，似乎就是厂商与客户之间的关系。实践中，部分税务机关 把纳税服务贯穿到税收管理的各个领域与各个环节，为纳税人提供全方位与全 过程的纳税服务，似乎税收管理就是纳税服务，纳税服务可以替代税收管理。 这些倾向值得思考，应认真探索纳税服务的深切含义。 1 1 2 2 对纳税服务重要性的研究 ( 1 ) 从纳税服务与构建合和谐社会的关系进行分析。中国社会科学院何 振一教授认为构建和谐社会面临的最为突出的矛盾，主要是个人收入分配差距 过大，因此调节人与人之间利益分配，成为急待解决的问题。指出必须转换治 税观念，以人为本，优化税收服务，构造和谐征纳关等【6 1 。 霉 ( 2 ) 从维护纳税人权益与纳税服务的关系进行研究。2 0 0 1 年税收征管法 的修改，对纳税人权益进行了规定。在2 0 0 4 年宪法修正案里强调要尊重和保 奄 障人权，保护合法私有财产。要转变几个观念，一是从国家征税执法的观念， 向税法应该是国家征税之法和纳税人权利执法的一个利益平衡的观念转化；二 是从纳税人的义务观向纳税人权利义务一致的观念转化；三是从国家征税权利 妻 观，向税务机关依法征税，为纳税人服务转化：四是从单一的立法保护观向立 法、行政、司法这个综合观念转化【7 1 。山东省潍坊市地税局局长马奎升在潍 坊地税纳税服务走向需求型人性化中指出科学发展观的本质和核心是以人为 本。税务工作落实科学发展观就应坚持以纳税人为本。新税收征管法的颁 布与实施，体现了对纳税人权利的尊重，同时对税务机关的行政行为提出了更 高的要求【引。 ( 3 ) 从纳税服务与建立服务型政府的关系进行分析。国家税务总局王文 彦司长认为，在这个社会上管理面最广的、深度最大的、频率最高的政府部门 就是税务部门，纳税服务是建立服务型政府的示范，也是最前沿、最广泛的、 最基础的工作；如何从原理上更深刻的理解纳税服务，结合征管实际把纳税服 务工作做得更好，打下更好的基础是我们正确的、必然的、不以我们意志为转 壅a 垦盘生避童些生垡途童笠二童鳖迨 移的选择【9 1 。 ( 4 ) 运用现代管理理论对纳税服务的重要性和意义进行分析。现代公 共管理理论为纳税服务提供了理论基础，市场经济条件下，政府和纳税入的 关系，就是对公共产品一一基础设施、公共服务等“生产 和“消费 关 系。其中政府是卖方，纳税人是买方。税收遵从理论也为纳税服务提供了依 据。现代企业管理理论为纳税服务质量提高提供了新思路，即理论创新，税 收征管流程再造【1 0 】。 1 1 3 纳税服务的地位和作用 党的十六届四中全会通过中共中央关于加强党的执政能力建设的决 定，首次完整的提出构建社会主义和谐社会。构建和谐社会，政府责无旁 贷。作为政府的重要组成部分，税务机关也要在这一目标的指引下发挥自身的 优势，为民主法治、公平工f 义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和 谐相处营造良好的税收环境。税务部门享有国家赋予的征税权力，必须依法征 收，严格管理；同时税务部门也承担着保障纳税人合法权益的义务，必须进一 步转变理念，尊重纳税人的权利主体地位，依法保护好纳税人的权利，为纳税 人提供全面优质高效的纳税服务，使税收成本不断下降，纳税遵从度不断提 高，征纳关系更加和谐、融洽。其地位和作用主要体现在： 1 1 3 1 纳税服务是依法治税的需要 纳税服务是依法治税之本。法律赋予了税务机关依法征收的权利，但同时 税人提供服务的义务。纳税服务 收，应收尽收：在维护国家利益 务与依法治税二者相辅相成，在 充分保护，为纳税人服务应在法 民 ，税收的征收过程既是一个 遵从度直接体现着征收的效率， 。随着中国民主法制化的进程加 为国的道路上纳税服务将是不可 盘a 量盘茔避童些鲎焦迨塞笠二童绻迨 缺少的一个重要环节。 1 1 3 3 纳税服务是执政为民的需要 纳税服务是执政为民之源。税收“用之于民”，全心全意为纳税人服务， 就是为了实现好、发展好和维护好纳税人的权益，不断推进纳税服务就是要在 服务体系、服务规范、服务手段、服务方式上创新，真j 下体现纳税人的需求。 执政为民要求把执政与为民有机统一起来，而不是与之割裂开来，而纳税服务 恰恰是执政为民的最佳体现。 1 1 3 4 纳税服务是依法征管的需要 税收征管模式从“3 0 字完善为“3 4 字 ，所补充的四个字就是“强化 管理”。强化管理必须落实到依法征管上、落实到纳税服务上，而纳税服务的 应运而生也是对依法征管的补充和完善，随着近几年征管改革的不断深入，纳 税服务工作的重要性日益凸显，纳税服务寓于依法征管之中，纳税服务为依法 征管起到了很好的铺垫作用。 1 1 3 5 纳税服务是实施科学化、精细化管理的需要 实施科学化、精细化管理是对新时期税收征管工作的新要求，是全面提高 税收征管的质量和效率的需要，是保证税收收入的稳定增长的需要，同时也是 进一步拓展纳税服务的需要。实施科学化、精细化管理离不开深入细致的纳税 服务工作，科学化、精细化管理对纳税服务工作提出了更高的要求，纳税服务 要做到与时俱进，才能适应新时期税收征管工作的需要，纳税服务只有不断创 新、发展才能始终走在税收征管工作前列。 1 2 纳税服务与纳税服务体系的涵义和特点 1 2 1 纳税服务与纳税服务体系的涵义 随着中国社会、经济的发展和纳税服务理念的不断深化。“纳税服务 已 经成为税务机关引导“纳税遵从 和行政行为的重要组成部分。中国税务系统 对“纳税服务 的基本内涵已在一定程度上形成了共识，即纳税服务作为综合 性和管理型的税收征管工作，是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定， 在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事 项和措施。纳税服务是税务机关行政行为的组成部分，是促进纳税人依法诚信 纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。 受西方税收理论的影响，中国部分税收理论专家认为：纳税服务是征管的 基础，体现在征管各个环节：还有部分专家认为：纳税服务是独立于税收征管 之外的另外一个范畴，可以成为一个独立体系。实际上，每一个国家的税收征 管方式，要与其国情相适应。西方发达国家，其税收法律相对成熟，监管手段 和措施也比较完善，无论是从纳税人的纳税意识，还是从税收法律制度、监管 层面上，税收征管理念可以做到“基本上相信纳税人 。因此，税务机关的大 量工作从监管转向了服务，征管的基础工作也是服务。从中国的基本国情看， 无论是纳税人的纳税意识，还是税收法律制度、监管，我们还不能很快转变到 “基本上相信纳税人 ，征管理念从“基本上不相信纳税人到“基本上相信 纳税人”的转变需要一个较长的过程。如果不尊重国情，照搬西方的征管理 念，将纳税服务概念泛化，对中国的税收征管将造成严重后果，将引发征纳双 方责任不清，引起征管思路的混乱，造成税收流失，甚至产生腐败。 笔者认为：纳税服务是税务机关帮助纳税人了解和实现他们的责任，使税 法公平适用于所有纳税人、使纳税人税收遵从成本得到节省而采取的各项措 施。纳税服务并不独立于征管之外，纳税服务只是将征管的部分环节或一些手 段从纳税人的角度给予了概念化，实质还是税收征管活动，是一个问题的不同 角度。纳税服务不同于其他市场化服务，纳税服务是无偿的公共产品，服务的 主要目的是提高纳税人的税收遵从度；服务的本质是护法维权，通过推动税收 的公正、公平，进而维护征纳双方的社会公信。纳税服务的外延主要包括纳税 服务内容与纳税服务体系。就纳税服务的内容而言，其特点是以税收方面的疑 难问题为主导，涉及与税收缴纳问题有关的财务、会计、投资、金融、海关、 外汇管理等诸多方面的专业知识和操作实务，它贯穿于纳税的全过程。 纳税服务体系主要由税务部门提供的纳税服务和税务中介提供的纳税服务 构成。税务机关所提供的纳税服务，是指为纳税人提供税收宣传、辅导、教 育、培训和咨询等专业服务，以帮助纳税人熟悉税收法规、政策、纳税程序、 基本常识等。税务中介提供的纳税服务，除了包含税务机关能提供的部分纳税 服务内容，还包括诸如怎样避免国际间双重征税，如何进行税收筹划等方面的 纳税服务内容【1 1j 。 1 2 2 纳税服务的基本特征 纳税服务总体目标是通过行政行为法制化、规范化，增强与纳税人的沟 通，切实保护纳税人的合法权益，不断提高为纳税人服务的水平和质量，提高 8 纳税人的遵从率，降低税收成本，促进社会的协调进步。纳税服务的基础是以 法律、法规的形式，将纳税服务的范围、基本要求和基本方式固定下来，使之 成为税收征管工作的基本组成部分。纳税服务的保障是通过制度建设，不断提 高税务人员的综合素质，丰富纳税服务手段，提高服务质量。纳税服务的内涵 是要求税务部门和税务人员依法治税，规范执法，通过行政方式改革和机构改 革，提高办税效率，降低纳税成本。它具有以下基本特征： ( 1 ) 纳税服务的主体是税务机关，对象是各类纳税人、代收代缴义务 人、代扣代缴义务人。税务机关作为纳税服务的主体，依照法律法规的规定， 为纳税人提供税收方面的政策服务、管理服务、工作服务；纳税人根掘合理合 法的原则，向税务机关提出纳税服务需求。 ( 2 ) 纳税服务以提高税收征管效能为前提。税务机关为了实现其最基本 职能一依法组织税收收入，就必须采用各种税收征管手段，包括提供纳税服 务。税务机关提供的纳税服务首先要以是否有利于提高税收征管效能为前提， 如果提供纳税服务仅仅考虑纳税人的便利，而不考虑是否有利于税收征管。那 么，这种纳税服务不仅背离了纳税服务的初衷，也与税务机关的基本职能不相 符。 ( 3 ) 纳税服务以给纳税人履行纳税义务带来便利和利益为目的。税法没 有具体规范各种纳税服务的内容及程序，因此实践中纳税服务多是以纳税人不 同时期、不同层次的需求为导向，体现“以人为本 的思想。税务机关提供的 纳税服务必须为纳税人了解税法，便利、高效、准确地履行纳税义务，降低纳 税成本，保障合法权益中发挥重要作用，从而给纳税人履行纳税义务带来便利 和利益。 ( 4 ) 纳税服务具有法定性。纳税服务曾经作为税务机关工作人员的职业 道德规范加以贯彻实施，今天在法律上确立了它是税务机关的一项法定义务， 也是税务机关的一项基本职责。税务机关根据法律法规的规定，通过健全的组 织保障、明确的工作目标、完备的工作制度、顺畅的工作流程、科学的评价体 系等一系列有组织、有计划的行政管理行为，做好纳税服务工作。 ( 5 ) 纳税服务具有特定性和综合性。纳税服务是税务机关直接为纳税人 履行纳税义务提供帮助和援助。它所强调的是：一是以纳税人为直接对象：二 是与纳税人履行纳税义务有直接关系。有些工作，如：税收调节经济、行风建 设、廉政建设、规范执法、文明征税等，虽然也有利于纳税人履行纳税义务， 但从其本质上说都不是纳税服务工作。同时，纳税服务又是一项综合性很强的 系统工作，必须做好纳税服务体系中各个环节的工作，包括建立纳税服务组织 东北大举m p a 专业学位论文 第一章绪迨 一i j a 。_ _ 。o o 。一 机制、完善法律法规、增强人员素质、提供优质高效的宣传、办税、咨询服务 等，才能满足纳税人的需求，实现纳税服务的宗旨。 ( 6 ) 纳税服务具有无偿性。税务机关向纳税人提供纳税服务时，不需要 纳税人付给报酬，纳税服务所需的经费由国家提供补助。新税收征收管理 法规定税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地 为纳税人提供纳税咨询服务。这些规定，从法律角度要求税务机关无偿地为纳 税人提供纳税服务，说明纳税服务是税务机关的一种行政行为，应由税务机关 无偿提供，这与社会提供的有偿纳税服务有很大的区别。但是，这种无偿性是 相对的，虽然提供纳税服务的各种支出增加的税收成本不能通过直接向纳税人 收费来补偿，但纳税服务在不同程度上促进了纳税人遵从率的提高，进而带来 税收收入的增长，国家将最终受益。 1 2 3 纳税服务的本质 从本质上而言，纳税服务是税务机关一项法定的基本征管职责。新税收 征收管理法共有六条条款规定了税务机关为纳税人提供的服务和纳税入享有 的权利： ( 1 ) 税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿 地为纳税人提供纳税咨询服务。 ( 2 ) 纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规 的规定以及与纳税程序有关的情况。 。 ( 3 ) 纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情 况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。 ( 4 ) 纳说人依法享有申请减税、免税、退税的权利。 ( 5 ) 纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩 权：依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。 ( 6 ) 纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违 纪行为【12 1 。 这些法律规定对税务机关要履行的服务内容作了明确要求。依法组织收入 是税务机关基本职责，税务机关要采取多种征管措施和手段来组织收入，包括 提高纳税人的纳税遵从程度和提供必要的纳税条件，比如加大宣传咨询力度 ( 帮助纳税人了解法规政策) 、实施多元化申报方式( 为纳税人提供便利) 、保护 纳税人权益( 使税法公平适用于所有纳税人) 等。这些措施和手段，从纳税人 的角度我们可以称之为纳税服务，但从税务机关的角度，实质上还是征管的手 一 段或环节，目的还是为了实现税收的基本职能。从这个意义上说，纳税服务的 本质还是税务机关的一项基本职责。 1 3 研究对象、内容及方法 1 3 1 研究对象和内容 本文以“基层税务机关 为研究对象。自上世纪9 0 年代实行新的税收管 理模式以来，绝大多数县、市、区税务局实现了以县、市、区为单位的集中征 收，县、市、区局已由过去的行政管理局，变成以税收征管为主兼有行政管理 双重职能的基层单位，因此，本文中的基层税务机关就是指县、市、区税务 局。 本文研究内容是“基层税务机关纳税服务体系建设”，“纳税服务体系” 是变“监督打击”为“管理服务 、变“精神文明 为“税务行政”的全新概 嚣 念。 1 3 2 研究方法和创新点 本文从纳税服务的经济理论分析入手，根据博弈理论原理，构建从税成本 函数、偷税成本函数和执法服务比较函数，将纳税人作为经济人，通过从税 成本与偷税成本的比较来论述纳税服务的经济意义，揭示纳税服务的基础意 义，阐明了建立基层税务机关纳税服务体系的必要性；然后从基层税务机关纳 税服务体系建设存在问题及原因分析出发，借鉴发达国家和地区纳税服务体系 建设的有益经验，针对中国基层税务机关纳税服务体系建设中存在的问题，提 出建立和完善基层税务机关纳税服务体系的措施和建议。 o 经济人又称作“经济人假设”，即假定人的思考和行为都是有目标理性的，惟一试图 获得的经济好处就是物质性补偿最大匕常用作经济学和某些心理学分析的基本假设“经济人 假设”来自亚当斯密( 国富论中的段话：我们每大所需要的食物和饮料，不是出自屠户、 酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算之后，西尼又定量地确定了个人经济利益最 大化公哩，约翰穆勒在此基础上总结出“经济人很设”，最后帕累托将“经济人? 这个名词引 入经济学。对于“经济人”和“经济人假设”的涵义，中外经济学文献并没有给出权成和标准的 解释，也没有被普遍接受和广泛应用日前，大多数经济学者所说的“经济人假设”，大致包含 四个要点：经济入概念来源于斯密；经济入是对经济生活中般人的抽象；经济人的本性是利己 的；经济人在经济活动中的行为都是理性的。 壅a 垦盘生婴童些鲎焦迨塞笠= 主绪逢 ( 1 ) 运用博弈理论分析税务机关与纳税人之间的关系 本文在研究中认为：税收是国家凭借政治权力进行的再分配，具有无偿 性。税务机关是组织税收，做到应收尽收。纳税人是追求尽可能多的税后利 润。税收征管中征纳双方的不同目的和税收的特性，决定了税务机关与纳税人 必须围绕税收法规及其执行情况进行博弈。博弈理论，非常适合于研究税务机 关与纳税人之间的关系，能抓住问题的本质，进而对纳税服务在两者博弈中的 地位、作用进行分析。 ( 2 ) 构建税成本函数、偷税成本函数和执法服务比较函数，通过数学分 析和比较论述纳税服务的经济意义 本文经过分析，认为在与税务机关的博弈中，纳税人面临着两个成本：税 收遵从成本和偷逃税款成本。其中，纳税人偷逃税款的成本实际上一种风险成 本，在税款一定的情况下与偷税被查实处罚的概率正相关。纳税人只有当偷税 成本高于从税成本时才会选择依法纳税，而税务机关中不同的执法水平和服务 水平，将导致不同的从税成本和偷税成本，对纳税人是否理性选择依法履行纳 税义务产生影响。 ( 3 ) 提出了构建以纳税人需求为导向的基层税务机关纳税服务体系 本文通过对纳税服务经济分析，提出基层税务机关纳税服务系统的目标就 是：降低纳税成本，引导税收遵从。而降低纳税人的从税成本就要在依法行政 的前提下尽量满足纳税人的各项涉税需求。得出结论，要想取得纳税服务的好 效果就必须充分考虑纳税人的需求，并以此作为持续改善纳税服务工作的指导 原则。 第二章纳税服务体系建设经济分析 关于纳税服务社会意义的论述已很丰富，但其经济意义却没引起足够的 重视。依据博弈论的原理，对税务机关和纳税人的经济关系和利益进行博弈 分析，有助于从更深的层次上理解纳税服务体系建设的必要性和重要性。 2 1 纳税服务博弈原理 税务机关作为税法的执行机关，其目的是执行税法、组织税收，做到应 收尽收。纳税人作为市场经济活动的主体，追求尽可能多的税后利润。税收 是国家凭借政治权力进行的再分配，具有无偿性。税收征管中征纳双方的不 同目的和税收的特性，决定了税收征管活动必然是税务机关与纳税人之间围 绕税收法规及其执行情况进行博弈。 在与税务机关的博弈中，纳税人面临着两种涉税成本：一个是依法纳税 成本即税收遵从成本，一个是偷逃税款的成本。税收遵从成本指纳税人自觉 履行纳税义务所发生的相关成本，包括应纳税款、核算成本、申报成本、发 票成本、缴款成本、交通成本等等。国家法律已经确定的环境中，主要取决 于税务机关服务水平，包括征管程序的科学性、征管手段的效率性、征管方 式的便利性等等。纳税人偷逃税款的成本实际上一种风险成本，包括补缴税 款和处罚金额，在税款一定的情况下与偷税被查实处罚的概率f 相关【1 3 】。国 家法律已经确定的环境中，主要取决于税务机关的执法水平，包括管理制度 的规范性、检查技能的熟练性、税务处罚的严厉程度等等。作为经济人，纳 税人只有当偷税成本高于从税成本时才会选择依法纳税。 2 2 纳税服务经济函数及其分析 2 2 1 从税成本函数 假设税务机关的纳税服务变量为x ，纳税人的税款为t 。当税务机关不提 供任何纳税服务时( 即x = o ) ，纳税人要遵从税法必须自行完成税法学习、申 报缴库的程序设计、发票和各类税务文书的设计与印制、税款缴纳记录保存 以及各种为接受税务检查准备的各项工作，从税成本很高：当税务机关提供 所有涉税服务时( 即x = 0 0 ) ，纳税人几乎不必为履行纳税义务付出任何程序性 31 成本，其从税成本趋近于税款t 。由此可以构造遵从税法的成本函数f ( x ) ： 从税成本厂随着服务水平x 的提高而逐渐降低，尤其是在服务水平较低的区 间，服务水平的少许提高就能显著降低纳税人的从税成本，而随着纳税人基 本涉税需求的满足，税务机关必须付出更大的努力才能进一步降低纳税人的 从税成本。因此，从税成本函数f ( x ) 呈单调递减的凹抛物线状，随着x 的增 加无限趋近t 。如图2 1 所示： 成 本 t 2 2 2 偷税成本函数 图2 1从税成本函数【1 3 】 服务x 假设税务机关的税收执法变量为y ，纳税人的税款为t ，偷税罚金为 p ( t ) ，在特定执法水平y 下偷税被查实处罚的概率为r 。当税务机关不进行 任何税收执法的情况下( 即y = o ) ，纳税人偷税没有任何预期风险( 即r = o ) ，偷 税成本为o ；当税务机关严格执法从而使纳税人偷税被查实处罚的预期概率 为1 0 0 时( 即r = 1 ) ，偷税成本为( t 十p ) ；r 随着执法水平y 的提高而逐渐增 加。由此可以构造偷税成本函数g ( y ) ：在纳税人税款t 和偷税罚金为p ( t ) 一 定的条件下，偷逃税款的成本g 随着服务水平y 的提高而逐渐提高，尤其是 在执法水平较低的区间，执法水平的少许提高就能显著提高偷税处罚预期概 率，从而显著提高偷税成本。因此，偷税函数g ( y ) 呈单调递增的凸抛物线 状，随着y 的增加而无限趋近于( t + p ) 。如图2 2 所示： p t 成 本 执法y 图2 2 偷税成本函数m j 2 2 3 从税成本与偷税成本的比较 一 传统的监督打击型税收管理偏重于强调税务机关的税收执法职能，重点通 过提高纳税人的偷税成本来促进纳税人依法履行纳税义务。新兴的管理服务 型税收管理则强调纳税服务职能与税收执法职能的协调发展，在提高偷税成 本的同时致力于降低纳税人的从税成本，促使纳税人理性的依法履行纳税义 务。纳税人理性进行从税或者偷税的选择可以通过图2 3 进行分析： 假设：纳税人的税款为特定值t ，相应的偷税罚款为p 。 执法 o 图2 3从税成本函数与偷税成本函数比较【1 3 l 服务 从图2 3 可以看出：当执法水平在o e 范围内( 即y e ) ，从税成本，总是 高于偷税成本g ，因此，作为经济人的纳税人不管税务机关提供如何好的服 务都将理性地选择偷税；当执法水平为f 时，只要服务水平大于j ，从税成 本，都小于偷税成本舒纳税人都将理性地选择依法履行纳税义务；当执法 水平为h 时，只要服务水平大于k ，从税成本厂都小于偷税成本g ，纳税人都 将理性地选择依法履行纳税义务；当服务水平在0 i 范围内( 即x i ) ，从税成 本，总是高于偷税成本毋因此，作为经济人的纳税人不管税务机关如何进 行税收执法都将理性地选择偷税。 2 3 纳税服务经济函数分析的启示 启示一：作为经济人，纳税人将根据偷税成本和从税成本的相对大小决 定是否依法纳税。因此，税务机关除了严格执法，还必须加强服务，以引导 纳税人选择遵从税法的行为。纳税人经营必须考虑所有相关成本，而税收就 是其中一项重要成本。遵从税法将支付一定的成本，偷逃税款则面临着一定 的风险成本，在遵从税法与偷逃税款之间如何选择将取决于这两种成本的相 对大小。按照利润最大化的原则，纳税人将选择成本较小的涉税行为。偷税 成本主要由税务机关的执法水平决定，从税成本主要由税务机关的服务水平 决定。因此，除了传统的税收执法职能以外，税务机关必须加强纳税服务， 以引导纳税人选择遵从税法的行为。 启示二：当服务水平提高后，较低的执法水平就可以达到纳税人选择遵 从税法的行为。国家税务总局征收管理司王文彦司长指出，据已经实施改革 西方国家测算，在改革的初期，一份纳税服务方面的努力相当于五十份税务 检查的收获【l 引。这尽管不是对中国纳税服务经济效应的准确描述，但是却很 有启发意义。 启示三：当服