（公共管理专业论文）构建我国环境保护税收体系的思考.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 环境问题已成为全球性的问题，各国都在谋求解决环境问题的良策，更多的 应用市场机制和手段保护环境是一种趋势。税收作为宏观经济调控的主要杠杆， 因其灵活性和有效性，在环境保护领域所起的作用己逐步为人们所重视。 本文首先通过比较研究，认为环保税收是政府通过税收手段矫正市场失灵， 实现环境保护的一个有效工具。然而，它的出台对经济的影响十分广泛，不仅仅 局限于环境保护方面。本文采用了新制度经济学的方法，通过理论分析和实证研 究阐述了环保税收对资源配置、收入分配、经济稳定以及国家竞争力四个方面的 影响，试图从一种比较客观的角度说明环保税对经济的影响不完全是正面的。它 能对经济起到促进作用，但也有一定的消极作用。为了使文章更加具有现实意义， 在文章第三、四部分联系我国实际情况阐述了环保税收体系的完善和设计思路， 通过对政策的调整，最大程度上限制其消极作用，使得环保税收的征收从整体上 对经济起到积极的作用。 主题词：环保税收费制度税制改革 a b s t r a c t t h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e mh a sb e c o m ea g l o b a lp r o b l e m c o u n t r i e si nt h ew o r l d a r ea l ll o o k i n gf o rab e t t e rm e t h o dt ot a c k l et h i sp r o b l e m i ti sa t e n d e n c y t oa p p l ym o r e m a r k e tm e c h a n i s m sa n di n s t r u m e n t st oe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h er o l eo ft a xa sa l e v e rt o a d j u s tm a c r o e c o n o m yi n e n v i r o n m e n t a lf i e l dh a sb e e nk n o w ng r a d u a l l y b e c a u s ei ti sf l e x i b l ea n de f t i c i e n t b yc o n t r a s t i n g w ec a nc o n c l u d et h a te n v i r o n m e n t a lt a xi sa ne f f i c i e n ti n s t r u m e n t t op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n t b ye o r r e e f i n gm a r k e t f a i l u r ew i t hi t b u ti t si m p a c ti s n to n l y o ne n v i r o n m e n t ，a l s oo no t h e ra s p e c t sa b r o a d t h e n 。t h i sp a p e r a n a l y s e st h ee c o n o m i c e f f e c t so fe n v i r o n m e n t a lt a xi n t h e o r ya n di np r a c t i c eb yt h em e a n i n g so fn e w c o n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c s ，p a r t i c u l a r l yi n r e s o u r c ea l l o c a t i o n ，i n c o m ed i s t r i b u t i o n ， e c o n o m i c s t e a d ya n ds t a t ec o m p r e h e n s i v ec o m p e t i t i v e n e s s ，a n dt r i e st oi l l u s t r a t et h a t t h ee c o n o m i ce f f e c t so fe n v i r o n m e n t a lt a xa r en o ta 1 1 p o s i t i v et o b o o s te c o n o m i c d e v e l o p m e n t b u tw ec a nl i m i tt h en e g a t i v ee f f e c t sb ya d j u s t i n gt h ep o l i c y o nt h e b a s i so f a n a l y s i sa b o v e ，t h el a s tt w o p a r t sf i r s t l yp u t sf o r w a r ds e v e r a lp r i n t i p l e so nh o w t os c tu pt h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a lt a x ，t h e n ，i ta d d r e s s e st h es c h e m eo f d e s i g nt o c o n s t r u c tt h ee n v i r o n m e n t a lt a xs y s t e mo nt h eb a s i so f t h e a b o v e ；a tl a s t ，i tp u t su pt h e p r i n c i p l e sa d j u s t i n gt h et a xp o l i c i e sr e l a t e dt ot h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h i sp a p e r i sr e l a t e dt or e a l i z a t i o no fc h i n at oa d d r e s st h es c h e m eo f d e s i g nt o c o n s t r u c tt h e e n v i r o n m e n t a lt a xs y s t e m k e y w o r d s ： e n v i r o n m e n t a lt a x ； i m p a c t s o n e c o n o m y ； a d m i n i s t r a t i v e c h a r g e s ； r e f o r mo f t h et a xs y s t e m 独创性声明 y 6 7 9 0 27 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：堡搀建毯国丕擅堡堂塑蝗篮囊尥垦耋登 学位论文作者签名：e t 期：年月 e 1 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权 国防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：堡捡建寇国巫擅堡塑毯蝗篮歪的星壶丝 学位论文作者签名： 作者指导教师签名： 日期： 日期： 年月 日 年月 日 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 选题的背景依据 近年来，粗放型的经济增长方式使中国经济得到了高速发展，但同时也加剧 了资源的耗竭并带来了严重的环境污染和生态失衡。当前，环境问题己成为制约 中国经济可持续发展的最重要因素之一。随着可持续发展理论得到国际社会日益 广泛的认同，环境保护问题备受各国政府的重视。中国共产党的十六届三中全会 也提出了以人为本、坚持“五个统筹”、全面发展的新发展观，对我们的发展思 路提出新要求。 税收政策作为政府用以调节社会经济生活的一种重要工具和手段，在保护环 境方顽发挥着日益重要的作用。一些发达国家由于在经济发展过程中曾饱受环境 问题的困扰，率先尝试将税收用之于环保，并收到了较好的效果。许多发展中国家 也已开始将保护环境、维护可持续发展作为其税制改革的一个重要目标。一个以 纠正市场失效、保护环境为政策目标的新的税收类别一环保税收正在悄然兴 起。因此，要实现中国的跨世纪发展目标和可持续发展战略，必须运用合理的财 税手段，以促进经济增长方式的转变，这是解决环境污染的治本之策，也是中国 的必然选择，而环境保护税收制度的出台，又是个复杂的系统工程，会对国家 经济多方面产生巨大影响，本文对这一问题作了些有益的探讨。 1 2 国内外研究现状及发展趋势 “可持续发展”( s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) 理论出现于2 0 世纪7 0 年代。 1 9 8 7 年，挪威前首相布伦特兰夫人代表联合国世界环境与发展委员会提出了我 们共同的未来的报告。该报告摒弃了传统发展理论只重视g d p 的增长而忽视其 耗费的社会环境等成本的缺陷，提出了建立以包括社会、经济、环境、生活等多 项指标在内的新的社会发展指标体系，建议使用各种政策促使经济的发展与环境 和资源相协调，与社会的发展相协调。该报告称：“人类有能力把发展持续下去， 即保证当代人的需要，又不损害子孙后代的需要与发展。” 1 9 2 0 年，英国剑桥大学经济学教授庇古发表的福利经济学。他在这部著 作里已经提出用国家税收办法解决外部性问题的基本政策思想( p i g o u ，1 9 3 2 ) 。 而美国芝加哥大学经济学教授科斯博士所代表的新制度学派为解决外部性问题所 提出的另一基本政策思路是用市场的方法解决市场失效问题。其代表作为1 9 6 0 年发表的社会成本问题。这两位经典作家虽然都在他们的论述中以环境污染作 为范例，但他们的论述并不属于环境保护的经济政策的专门著述。在近3 0 多年里， 专门关于环境经济政策研究的文献才迅速增加。这些文献大体可分为这样几类： 第一类主要集中在经济政策的理论基础论述方面。最具代表性且引用率极高 的文献当推鲍摩尔与奥泰斯合著、最早发表于1 9 7 5 年后又于1 9 8 8 年再版的环 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 境政策的理论一书( b a u m o l ，w j a n d w e o a t e s ，1 9 8 8 ) 。这部著作里，他用局 部均衡方法证明了小的基本市场条件下，经济政策手段在经济政策效率方面优于 命令控制手段。此方面另一部较具权威性的专著是荷兰环境经济学家汉斯奥普斯 卓尔与英国学者克瑞特那合编的经济激励与环境政策：原理与实践书 ( 0 p s c h o o ra n dt u r n e r ，1 9 9 4 ) 。它是欧洲科学基金会对于全欧最具影响的环境 学家关于环境政策理论论述的汇集。第二类则是专门以环境经济政策手段为中心 议题的论著。经济合作与发展组织( o e c d ) 自2 0 世纪8 0 年代后期在此方面开展 了大量系列的研究并出版了大量文献( o e c d ，1 9 9 7 ，1 9 9 9 等) 。这些文献对环境 经济政策、手段的含义、基本特点及其在o e c d 国家的应用情况进行了全面的检验 与评述，而且还把讨论扩展到o e c d 非成员国的范围。中国环境科学出版社于1 9 9 b 年出版了一套有关o e c d 环境经济政策研究丛书的中译本。第三类则是围绕环境经 济政策手段理论与应用的某些专题的著作，如由三联出版社和展望出版社分别出 版的 r f f 环境经济学丛书( 中译本) 中的排污权交易一污染控制政策的改变 ( 泰坦伯格，1 9 9 2 ) 、改善环境的动力( 安德森等，1 9 8 9 ) 。 上世纪9 0 年代以来，国家税务总局和国家环保局等单位结合中国情况开展 了若干环境政策的系统研究。由国家环境保护局当代环境经济政策研究中心主持 的“八项制度规范化研究”、由中国环境科学院主持的世界银行援助项目“中国 排污收费制度设计与实施改革研究”以及中国人民大学环境经济研究所主持的世 界银行与国家环保局j g f 项目“市场经济体制下中国环境经济政策的研究”等课 题都在中国环境政策研究方面取得了进展。另外，中国人民大学财金学院郭庆旺 教授在其博士论文税收与经济发展中的一部分内容提到了税收政策与经济发 展的关系。该书由中国财政经济出版社1 9 9 5 出版。中国社会科学院财贸研究所 马栓友博士在其专著税收政策与经济增长( 中国城市出版社2 0 0 1 ) 中也专门 列出一章论述了财税政策与经济的可持续发展的关系。2 0 0 0 年由欧盟资助的欧洲 绿色税费改革和双重红利理论培训在北京开展，以梁本凡为负责人该项目研究小 组经过2 年的培训和研究，首次提出了三重红利理论和中国绿色税费改革的思路。 并于2 0 0 2 年出版了绿色税费与中国( 中国财政经济出版社) 。应当说，这是 以中国为背景的、较为深入系统的关于环境政策经济手段的研究。 尽管这些研究为我们提供了不少有益的参考，但是这些关于环境保护的各种 措施的研究也有一些遗憾： 1 研究的范围发达国家居多，对发展中国家的问题研究得少。环境的保护是 一个国际化的问题，环境的改善不是一两个国家的事，它需要各国的共同努力。 o e c d 在1 9 9 3 年的e n v i r o n m e n t a lp o l i c y ：肋矿幻a p p l ye c o n o m i ci n s 打伽刀t 的报告中对环保税的使用领域作了一些探讨，欧洲也有不少关于这些方面的研究 文献。这些文献系统性、实践性均较强，但主要是以经济合作与发展组织( o e c d ) 国家为背景的。 2 文献大多注重局部均衡分析而轻有关环境政策的制度分析。以直接针对环 境问题的政策措施为研究重点，个别还存在着环境与经济相对孤立的情况，而且 从总体上看大多数属于对策性研究，对有关环境政策理论问题的探讨尚显不够充 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 分、系统。在政策分析中还缺少统一的分析框架，有关的政策选择影响因素体现 不够全面。 3 国内在这方面的研究专题较多，综合研究的较少。上面提及的几个在中国 开展的研究项目它最鲜明的特点在于分别使用技术选择分析、费用一效益或效果 分析、制度分析和政策分析，对经济分析研究得少。而且都是案例研究和专题研 究为主，综合、系统考虑的较少。尤其是根据中国实际的情况适用的财税政策分 析想得不够深入。 结合中国的背景，研究适合中国国情的环保税收体系的构建，做到有效改善 环境而不损害我国企业的国际竞争力，做到经济的平稳转型、产业结构的升级是 一个棘手的问题。本文对环境保护税对中国经济发展、产业结构、收入分配、就 业以及国家竞争力的影响做出了理论分析，并提出了构建我国环保税收体系的原 则和建议。 1 3 研究使用的基本方法 由于本文涉及到的领域比较多，涵盖了系统思想理论、公共政策的评价与分 析、公共管理学、公共财政学、税收制度和发展理论等学科的内容，所以，在研 究方法的选取和应用上我着重注意了以下几个关系： 1 规范分析与实证研究相结合。所谓规范分析，简单的说，是分析事物应该 是怎么样的、不应该是怎样，它是带有主观的价值判断的分析方法。所谓实证分 析，则是通过对事物的严谨的、客观的描述，说明事物是什么、不是什么，不带 有主观价值判断的分析方法。对于环境保护税收制度体系的设计和安排，都属于 实证研究方法的范围。但是我们还应当在事物本来面目的基础上说明应当是什 么，通过对现象本身的批判来指导实践。故本文先用规范的方法，在理论上确立 合理的运作机制，然后再以实证的方法分析中国的实际情况，提出改进的举措。 2 系统分析的方法。系统分析的方法的最大优势在于可以处理好全局与部分 的关系。可持续发展下环境保护的税收体系的设计与完善是个复杂的系统，它牵 涉到国民经济和人民生活的方方匾面。因此，运用系统分析方法进行研究能够取 得良好的效果。 3 比较研究方法。本文通过对若干治理环境的常见措施和政策的优劣和效果 作了比较分析，以便得出一些对我国环保税制设计有益的东西。从具体的现象中 得到一般性的结论，比较研究是必需的，没有比较和抽象的结论就得不出一般。 1 4 研究的主要内容、意义和创新点 当前，采用一种“硬”的财政手段对排污者课征环境保护税的方法，以 促进经济增长方式的转变，这是解决环境污染的治本之策，也是中国实现可持续 发展的必然选择。本文研究的主要内容分为三部分。首先，介绍了财税手段介入 环境保护和可持续发展领域的理论基础，并与其他治理手段进行了比较分析。其 第3 页 垦堕型主堇查查茎竺茎生堕兰焦丝塞 次，重点分析了环保税对资源配置、收入分配和就业以及国家竞争力的影响。第 三大部分对我国的环保制度的现状进行实证分析，指出了现行环保收费制度的不 足。从而提出了建立我国环境保护税收体系的思路和政策取向。 本文的研究意义表现在：第一、采用系统分析的思想和方法通盘研究了几 种常见环境保护政策的效应，有助于提高税制改革的政策取向和抉择水平；第二、 研究借鉴了西方有关公共产品理论和外部性理论，对环境保护和可持续发展的工 具创新提供一些思路和办法，研究丰富了我们税收研究理论的内容。第三、有助 于人民生活环境的改善、促进经济增长方式的转变和国民经济的持续健康发展。 创新点：首先，把环保税与其它经济手段进行了比较；其次，使用了新制度 经济学和系统工程的方法，把环保税对经济的影响作了综合分析；第三、提出了 建立和完善环保税收体系的初步设想。环境保护税收制度的建立和完善，又是一 个复杂的系统工程。本文的研究目标是通过比较研究和实证分析，对该问题作了 较为深入的探讨，希望能为建立一套有效的环境保护税收制度体系而做出一点有 益的探索。 第4 页 里堕型兰丝查盔兰堑窒生堕兰笪堡壅 第二章环境保护税收的理论依据 关于使用经济手段介入环境保护领域的研究要追溯到1 9 2 0 年，英国剑桥大学 经济学教授庇古发表的福利经济学。他在这部著作里己经提出并论述了外部性 问题，并提出用国家税收办法解决外部性问题的基本政策思想( p i g o u ，1 9 3 2 ) 。 庇古关于解决外部性问题的思想在他晚些时候发表的公共财政研究( p i g o u ， 1 9 4 7 ) 一书中得到了进一步的阐述。而美国芝加哥大学经济学教授科斯博士于 1 9 6 0 年发表的社会成本问题一文被认为是与庇古观点针锋相对的另一派观点 的代表之作。科斯所代表的新制度学派所提出的另一基本政策思路是用市场的方 法解决外部性问题。 2 1 外部性的存在使政府干预环境治理成为必然 外部性( e x t e r n a l i t y ) 又称外溢性，指韵是在市场经济的条件下，某经济主 体的效用函数的自变量中包含了他人的行为，而该经济主体又没有向他人提供报 酬或索取补偿。如果用函数的形式，可以将其表示为f ，= f ( x mx z ，k ，k ) 这里，x 。( i = l ，2 ，n ) 是指经济活动，j 和k 是指不同的人( 包括个人和厂 商，f ，代表j 的福利。这个函数式表明，如果j 的福利不仅受到他自己所控制的 经济活动x 。( i = l ，2 ，n ) 的影响，而且还受到其他人k 所控制的经济活动 x 。( i = m ) 的影响，就说k 的经济活动存在外部性。外部性有正外部性和负外部性 之分。如果某人所进行的活动产生的社会收益大于他个人所获得的私人收益，那 么就称这一活动具有正外部性( 或称外部经济) ；相反，如果某人所进行的活动产 生的社会成本大于他个人实际支付的私人成本，那么就称这一活动具有负外部性 ( 或称外部不经济) 。外部性的出现导致了价格信号失真，而一旦价格不能真实地 反映供求状况，扭曲的价值必然会带来资源配置的无效性，因为价值机制是市场 充分发挥调节作用的前提。外部性是市场失灵的一种，而环境污染是最普遍、最 常见的外部不经济的表现形式。 现假定有x 、y 两个生产企业，前者的生产活动没有外部效应，而后者的生产 活动会产生污染，并严重影响了x 企业的生产。从理论上讲，资源有效配置的条 件是：在每一个市场上，价格都等于边际社会成本。如果x 企业面临的市场是完 全竞争的，x 企业的价格将等于其产品的边际私人成本( 用m c 。表示) ，即： p , = m c 。 ( 2 - 1 ) 由于x 企业的生产没有外部效应，故x 企业的边际社会成本( 用s m c ；表示) 等于其边际私人成本，即： p 。= m c ，= s m c ； ( 2 - 2 ) 再看y 企业。如同x 企业的情况一样，我们假定y 企业也是追求利润最大化 的企业，故y 企业亦将生产其价格等于边际私人成本的那个产量： p ，= m e ， ( 2 3 ) 第5 页 垦堕型堂堇查盔堂婴塑生堡堂垡丝塞 然而，y 企业的生产对x 企业有负外部效应( 污染) ，y 企业的边际私人成本 与其边际社会成本不相等。y 企业的真正社会成本，应等于其私人成本加上它对x 企业产生不良影响的成本( 用减少的产量来衡量) 。若以m p ，代表y 企业对x 企业 产生不良影响的边际生产力( 这里，其值是负数) ，则： s m c ，= m c ，一( p 。m p ，)( 2 - 4 ) ( 2 - 4 ) 式的最后一项表明，y 企业多生产一个单位的产品，将引起x 企业的 产量下降m r 单位下跌的产值是p 。x m p ，。当然，y 企业并未认识到这种影响，它 仍然在其价值等于边际私人成本的点上生产。由于m p ， y ，造成资源浪费，产品结构失衡。 面对这种低效率的资源配置，市场的价格机制失灵了。一般来说，市场正常 运行，依赖的是一系列正确反映商品和劳务的社会成本的价值，而自然资源虽能 为我们的生活提供种种有价值的劳务，但却无法像其他资源一样明确产权关系， 不能将环境所提供的劳务费在市场上销售。在这种缺乏供求关系，并且由于外部 性的存在，价格不再能传递为获取效率所必需的正确的信息的情况下，政府必须 对此实施干预政策。从以上分析可以看出，市场失灵是政府干预的基本理论依据， 而政府干预市场的方式是多种多样的，除了行政法律手段外，经济手段也有很多 类型，其中税收政策又是最为熏要的一个方面。 2 2 环保税体系的基本内容 由于国情和税收政策的差异，各国环境税收制度的具体内容不尽相同，但其 基本内通常都由两个基本部分所构成：一是以保护环境为目的，针对污染、破坏 环境的特定行为课征专门性税种，一般称之为环境保护税，它是环保税收制度的 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 主要内容。一般包括水污染税、大气污染税和固体废物税三大类。如荷兰的燃料 使用税、废物处理税和地表水污染；德国的矿物油税和汽车税：奥地利的标油消 费税；部分经济合作与发展组织成员国课征的二氧化碳税以及噪音税等等。二是 其他一般性税种中为保护环境而采取的各种税收调节措施，包括为激励纳税人治 理污染以保护环境所采取的各种税收优惠措施和对污染、破坏环境的行为所采取 的某些增加其税收负担的措施。如资源税、增值税、消费税、所得税、关税中的 相关规定及优惠措施。在环保税收制度中，后者通常是作为辅助性内容而存在， 配合种专门性环境保护税发挥作用的。 2 3 环保税与其它经济手段的比较 一般来说，政府在降低污染，保护环境方面有二大类手段：一是行政法律手 段，即通过法规命令的方式控制污染；二是经济手段。环境保护的经济政策的种 类很多，税收是其中种。对环境保护经济手段的分类有不同的观点，大体可分 作以下几类： 环境保护 经济手段 税收 补贴税式支出、软贷款、赠款 收费排污收费、产品收费、管理收费 市场管制机制许可证交易、市场干预、责任保险 押金返还制度 环保税与其他的经济手段相比具有定的优势，同时也存在一定的局限性。 2 3 1 环保税与排污费的b e 较 税收和收费既有区别又有联系，首先他们的作用基本相同，可以增加私人边 际成本，使其等于社会边际成本，使外部成本内部化。其次，带有明显的政策倾 向性，清楚地体现出国家的环保意图。但是二者又存在着区别。 1 征收单位不同。税与费的征收单位的不同是一望而知的，环保税是由税务 机关代表国家征收的，作为国家财政收入的一部分，由国家统筹支配。而费常常 由各个部门征收，并由其自行支配。从这个角度来看，收费的形式挤占了财政收 入，不利于国家统一安排环境收入和支出，进行环保设施的建设。同时由于征收 单位的不同，导致其强制程度也不同。税收是国家对纳税人收入的种分配和再 分配，它具有一定范围内的强制陛，是收费所不能比拟的。与税收相比，收费更 易引起厂商或个人与政府之间的讨价还价和寻租的出现。而且收费般依据的是 部门或者单位的规章、条例等，其法律地位和经过人大通过的税收是难以相比的。 2 排污费的征收具有明显的滞后性。排污费一般走的都是先污染后治理的路 子。它的来源是排污行为或环境污染行为。由于环境监测手段落后，对污染源缺 乏必要的监控，企业追求短期行为，到环境保护部门征排污费的时候，这个地区 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 的环境状况已经恶化。原因主要在于我国现行的排污收费制度并不能对企业的投 资方向、技术手段的选择提供明显的激励，因而不具有较强的防止污染的目的。 而环保税则不同，由于一种税收的开征需要经过立法机关的制定和通过，还 要进行广泛的民意调查，其出台的时候就已经经过广泛的讨论。因此，可以作为 企业和个人进行生产决策的考虑的一个前提，因而有利于发挥其事前的导向作用。 因为环境污染的治理成本在不同的阶段是不同的。等到出现环境不可逆时，再通 过收费来达到治理环境的目的，其代价可能过于高昂。 2 ，3 2 环保税与补贴的比较 税收能为减少每单位的污染提供刺激，原则上补贴也可以为减少污染提供 同样的刺激。但在实践中绝大多数实际采用的补贴政策无论是以直接形式进行补 贴，还是以“税收支出”的形式出现，所支付的补贴费用与污染削减无关，而在 于鼓励发展和采用某些技术。利用补贴必须确定补贴基准，即排放基准，如果在 现有水平下通过一段时期的努力使排放水平降低了，则可对单位污染的减少支付 一定的补贴；但补贴有可能会成为对某些行业的种保护，而且反映环境目标的 准确的补贴也是难以确定的，因此补贴往往会成为受到争议的一个手段。补贴与 税收手段的一个最重要的区别是补贴加重了公共支出，因此需要增加其他税收以 弥补支出，而污染税可以增加税收收入，因此可以减少其他税收。这也是一个政 府在选择补贴和税收手段时必须考虑的一个实际问题。补贴的一个最重要的用途， 可能是在对污染控制设备和技术的开发和研究的鼓励上。 2 3 3 环保税与许可证交易的比较 许可证交易又称为排污权交易，指起初由有关当局分配、规定的排污权( 如 排污配额、排污许可证或排放水平上限等) 可以在一系列规则的限制下在排污者 之间进行交易。这是单位允许排污量( 即单位排污权) 具有一定的市场价格，如 果排污者削减单位污染物的费用高于此价格，那么他就倾向于购买排污权而并不 亲自削减污染物；反之如果排污者削减单位污染物的费用低于排污权的价格，他 则倾向于自已削减污染物而出卖其所拥有的排污权。许可证交易使得外部性问题 的解决更加市场化。 税收与许可证交易两者在选择时需要考虑的最重要的问题，是关于削减费用 和效益的不确定性问题。如果许可证制度能得到良好的监督和执行，这个制度就 能保证污染的定量削减，但其费用仍是不确定的。但环保税收这类价格机制，即 便对排放量存在着不确定性的影响，仍可对污染者定出其边际费用。对这两个环 境市场机制类型的选择，取决于污染控制费用的不确定性是否比污染削减数量的 不确定性具有更大的危害性。另外，可交易的许可证在可交易的数量较少时其效 率不能保证，但它与税收相比更容易于为公众所接受。 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 34 环保税与抵押金返还的比较 所谓抵押金返还是指当使用者购买具有潜在污染可能性的产品时，向他们征 收一定的抵押金。当这些产品不再被使用而被送还到专门的收集、储存、处理或 循环利用的场所时，则将抵押金返还给被征收者，以此来刺激污染产品的使用者 不将准备脱离使用的污染产品流散到环境介质中去，从而实现控制污染的目标。 尽管抵押金返还政策作用的影响远不如环保税手段来得大，但在一些特殊的污染 控制过程中仍具有其优越的方面。而且，作为具有其自身特点的一种环境经济政 策手段，抵押金返还政策手段应当作为整个环境经济政策手段体系中不可或缺的 一个组成部分。 和环保税相比，抵押金返还制度更容易与现有产品的销售和分送系统结合 起来，因此应用更为简便易行。例如，由批发或零售商在销售或发送产品时代收 抵押金，并在代收该废旧污染产品时返还抵押金，从而降低了政策手段的实施成 本。但是另一方面，环保税调节对象广泛，而抵押金返还制度适用范围比较狭窄， 最适宜用于固体废物和有毒有害废物的控制。 综上所述，与其他经济手段相比，环保税有如下优点： 1 能够筹集环境保护资金。这是环保税最基本的功能之一。它可在政府财 政状况长期紧张的情况下为环境保护提供一定的稳定资金来源。在其他一些情形 下，环保税甚至可以成为政府财政收入的一个通用来源，为改善政府财政状况做 出贡献。 2 当环保税作用程度足够大时，可向污染者提供持续污染控制经济激励， 使污染者在经济利益驱动下具有持久的污染控制技术和生产工艺技术更新改造的 动力。 3 征收面广。环保税在几种经济手段中可以说是适用范围最，。，征收环节 最宽泛的一种手段。它不像有些手段只能在特定的环节征收或是只能对特定的污 染征税，一般情况下只要可以使用其他经济手段，就可以使用环保税。 4 环保税作为一种税收手段，早已建立起广泛成熟的征收体系，节省了大 量的成本和工作量。 但是同时，我们还要看到环保税并不是万能的，它还有很多不足或者说是 弱点：首先，不如收费灵活，需要经过复杂的法律程序。其次，税率设计需要较 高的技术水平，尤其是难以测量污染量。当然这一点也是所有经济手段所共同面 临的问题。总之，环保税既有其优点也有不足，我们研究环保税的目的就是要发 掘它的长处，利用它对经济的不同方面的作用，扬长避短，促进经济的进一步发 展。这也就是说环保税对经济的作用不都是正的效应，还有一些是负效应。我们 只有对环保税在经济各方面的不同影响有了明了的认识，才能从整体上判断环保 税对经济的影响是什么，有哪些正面影响，有哪些负面影响，哪种影响处于主导 地位，到底有多大。只有认识清楚了相关税收政策社会和经济的各种影响，才能 提出适合本国国情的相关税收政策和基本政策取p j 。本文第二部分我们将围绕着 环保税对社会经济各方面的具体影响展开讨论。 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第三章环保税对经济的影响分析 环保税是指一切在反污染的政策框架中征收的税收，其核心是使污染者支付 与其污染行为的规模相适应的价格。它是一系列与环境相关的税种、税率及税收 优惠的总和。从实践上来看，环保税既包括流转型环保税也包括所得型环保税。 我们通常所见到的碳税、硫税、燃料税、废物税等都属于流转型环保税。在我国 现行税制中虽然没有形成专门的环保税体系，但是具有环保意识的条款散见于各 个税种，如消费税中规定达到标准的低污染小汽车的消费税减征3 0 ，就属于流 转型环保税；企业所得税中规定的合理利用三废的企业或减或免所得税五年，就 属于所得型环保税。因此环保税的税收负担对于经济的影响是各个税种对经济影 响的总和。各个税种对于经济所产生的影响间相互又发生作用，进而产生交叉影 响。如，对于虫草征收增值税，为了保护野生动植物资源，在出口退税环节上不 予以退税。在其他国家不实行同样政策的条件下，就造成虫草这种商品的出口价 格高出其他国家的同等商品的价格，从而影响该商品的出口竞争力，影响国际资 本流动，并且影响到国内投资结构，因此环保税税负对于经济的影响是一种综合 的影响，受多种因素所左右，它对经济的影响是复杂的。我这里把它具体概括为 四个方面，即环保税对资源配置的影响、对收入分配的影响、对经济稳定与就业 以及对国家竞争力的影响。 3 1 环保税对资源配置的影响 市场不能有效配置资源，或者资源配置达不到社会最佳状态的现象称为市场 失灵。理想的市场经济通常是资源在不同用途之间和不同时间上配置的有效机制。 在市场正常运行需要具备的若干条件中，有两个重要的条件：一是所有稀缺资源 必须进入市场，由供求关系来决定其价格；二是人类行为没有明显的外部性，公 共产品不多。我们在讨论环保税对于资源配置的影响时，从三个方面来谈，即企 业、行业和区域。首先，我们从环境外部性的角度来分析环保税对企业资源配置 的影响。 3 1 1 环保税对企业资源配置的影响 我们从消除外部性对单个企业资源配置的影响入手，然后扩展到对整个行业资 源配置的影响，由小到大逐步展开分析。 1 外部性对单个企业资源配置的影响 一般说来，单个企业在完全竞争的条件下，其产品数量在市场中所占的份额 是有限的，从而很难影响该产品的市场均衡价格。所以，在这种情况下，单个企 业的产品需求曲线相当于一条水平直线，即该产品的生产均衡线p = p o ，如图3 1 所示。假设一条小河的流域内只存在一个游乐场和一个纺织厂，并且纺织厂处于 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 河流的上游，而游乐场处于河流的下游，河流的流量很小，其纳污能力和环境净 化容量几乎为零，纺织厂和游乐场都想利用河流水资源，纺织厂想把小河作为纳 污体，将未处理的印染废水排入河流：游乐场想利用河水来吸引旅客消闲娱乐( 如 旅游、垂钓和划船等) 。在这种情况下，游乐场收入减少完全不能反映纺织厂的生 产函数或生产费用或成本核算之中，其结果是纺织厂产量越高，排放废水量越大， 河流污染也就越严重，游乐场的收入也越减少，该河流不但不可能有效利用，而 且很有可能招致游乐场所的关闭或另寻水源。由于纺织厂只考虑边际私人费用 m p c ，所以，当纺织厂生产的产品，其市场价格p 产m p c 时，该企业获得最大利润 水平，相应当产值为p 。q 。已知纺织厂的生产是有外部性的，假设这种外部性 是一个常数，即纺织厂生产单位产品给游乐场带来的损失为m e c 。 p ( 价格) p o o 。晚 ( 数量) 图3 1外部l 生对单个企业资源配置的影晌 从社会观点来看，纺织厂在决定最大产出时，应该考虑其生产的所有费用， 包括私人费用和外部费用，即产品价格与边际社会费用相等。从图3 1 中可以得 知，p = m s c 时，该企业的合理产出水平应为q 。，丽不是q 。数量。由此可见，纺织 厂的最佳( 利润最大，且不考虑外部性) 产出水平q 。和社会考虑到该企业的最佳 ( 社会利润最大，且不考虑外部性影响) 产出水平q e 之间的差值量( o e q 。) 代 表了该企业的过剩产出量。因为，该企业用于生产最后的( q 。一q 。) 单位产品的 资源，可以在别的生产部门或企业，具有更大的纯生产价值。所以，就该单个企 业而言，社会状况在产出水平q 。状态时要比产出水平q 。状态时更好。这就意味着 在这个经济系统中，一些物品根本没有生产或市场不足，资源没有达到最佳配置， 所以市场就失灵或失效了。负的外部性对单个企业资源配置的影响分析说明，当 该企业存在负的外部性时，其产出水平过剩，而其他物品的产出水平过低，从而 改变了资源的最佳配置状况。 2 外部性对整个行业资源配置的影响 单个企业的外部不经济性对一个巨大的社会经济系统所造成的资源配置影响往 往是微不足道的。为把这个问题引申一步，假定纺织厂中的所有企业，在他们的 生产中都产生了程度不同的外部不经济性行为，同时，承受这些外部不经济性的 受害者也不止是游乐场一个。 为便于分析，假设所有纺织企业的污染行为大致相同，即每个企业生产的m p c 和m s c 曲线以及m e c 都相同，这样就可以用图3 2 来推测整个纺织行业经济系统 第1 l 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 的情况。如果一个纺织厂在市场价格p 。下，不考虑外部不经济性的产出数量为 q 。，则该纺织厂中n 个相同的企业，在p 。价格下总产出水平就是n q 。，如果不同， 则企业的q 。( i = l ，2 ，n ) 不同，该行业的总产出为：q = y q ，即都是私人 边际费用曲线的水平相加。同样方法得出图3 2 中一个部门酊私人供给曲线( 不 考虑外部性) ，所有纺织厂的社会边际成本曲线( m s c ) 在水平方向上相加，就可 得到纺织部门的社会供给曲线。纺织部门的社会供给曲线( s s ) 位于私人供给曲 线( p s ) 之上，这说明纺织工业部门给社会带来了外部成本，其数值就是s s 曲线 与p s 曲线在给定产出数量时的垂直距离f g ，f g 一般随着产出数量q 而变化。该 图中s d 为纺织行业的需求曲线，需求曲线与私人供给曲线相交于e 点，价格为 p 。，出数量为q 。7 。由于p 。是所有企业接受的市场价格，所以0 。就是所有企业在 p o 价格下生产产品数量之和，即姨= g 。或n q 。这样p 。和q 。就是纺织行业产 品市场，在不考虑外部影响时的市场均衡价格和均衡数量，e 就是均衡点。 p ( 价格) p n p o q q q k q ( 数量) 图3 2外部性对整个行业资源配置的影响 但是反映纺织品产量实际存在的社会边际成本并不是私人供给曲线p s ，而是 社会供给曲线s s ，曲线s s 不仅反映了部门生产要素直接投入的费用，还体现了 下游承担外部不经济性的单位或个人的部分收入损失或额外费用。这样从整个社 会来看，纺织行业新的均衡点应是s s 与s d 相交的n 点，即纺织产品的产出为q 。， 生产均衡价格则为p 。比较社会希望达到的均衡点n 和现实市场中实际存在的均 衡点e 可以发现，当存在外部不经济时，纺织行业市场的产品数量产出过多，其 数量为( p 。一p 0 ) 。这个结论说明纺织行业投入的资源太多使生产过剩，而其他一 些行业则不能进行充分的生产，使整个社会偏离了资源最佳配置状态。 综合上述单个企业和一个行业的分析比较，如果企业的私人边际费用中不能 包括边际外部成本，那么这些企业所生产的产品数量必然过多，而其价格偏低， 从而导致了低效率或无效率的资源配置。要解决这种外部性就必须通过税收使私 人成本社会化，或者说，负的外部成本内部化。环保税的开征恰恰会重新配置资 源使我国经济向着环保方向发展，形成环保经济结构。 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 3 1 2 环保税对产业结构的影响 由于环保税是一种调节型税收，它必然促进环保型企业的发展，抑制污染性 企业的发展，因此它对资源的配置还体现在对投资结构的影响。投资结构指各种 投资行为在不同产业和不同地区之间的分布或格局，它是衡量投资效果的重要指 标之一，在这里着重分析不同产业的分布。在总体税收负担水平不变的情况下， 环保税的增长必然导致其他税收的减少。这种减少并不是平均减少，它必然导致 第一产业、第二产业、第三产业三个产业间结构的重新调整。政府投资结构、产 业政策、经济现状决定了环保税税负的分配。目前我国农业基础薄弱，尚须保护， 工业是环境污染的主要来源，不仅在生产过程中产生大量的污染而且其产品的消 费也会带来污染。本着“谁污染谁纳税”的原则，工业自然成为环保税征税的主 要对象。因此，总体看来环保税的税负应该是工业高于农业，农业予以照顾。在 第一产业内部，由于农业可以利用某些污染进行生产，这样一方面可以防治污染， 另一方面不影响生产。如农村利用城市的人畜粪尿作为肥料浇田，既可以解决人 畜粪尿排到江河湖泊造成的水污染，又避免了使用化肥所造成的污染，同时化肥 需求量的减少也使得化肥工业减产降低污染。在第二产业内部，主要是对汽油、 柴油及用于交通的其他能源产品。据o e c d 国家统计，汽油涉及2 2 个税种，柴油 涉及1 2 个，用于交通的其他能源产品涉及1 2 个。从o e c d 国家税收收入来看，来 源于无铅汽油的税收收入占了最大的份额。2 0 0 0 年4 0 的税收收入来源于无铅汽 油，而含铅汽油的税收收入只占4 左右。来源于无铅汽油的收入是含铅汽油的 十倍以上的事实不意味着每升无铅汽油的税率比含铅汽油的税率高，而是因为通 过经济手段，含铅汽油已经基本上从许多国家的市场上消失了。这说明税收负担 对于产业结构的调整具有明显的作用。 那么环保税是如何对企业的投资决策产生作用的呢? 让我们从环保税对企业 收入用途的影响入手开始分析。首先以造纸厂为例，众所周知造纸厂在生产过程 会产生废水，一般会对造纸厂征收水污染税，水污染税的征收会提高造纸厂的成 本，因此，它会提高纸张的价格。当纸张的需求弹性很小时，消费者面对纸张的 提价不会有反应，纸张价格中所含的水污染税会后转给消费者，造纸业的投入和 产出同比例增长，收益率不发生变化。因此环保税的征收对投资者投资方向的选 择不产生影响。当纸张的需求弹性很大时，消费者面临纸张的提价会减少消费量， 于是造纸厂会形成纸张积压。它所面i 临的选择一是减产；二是改进设备采用环保 措施减少污染。无论企业选择哪种方法，从环境保护角度来看都实现了政府的目 的。其次再来看洗衣粉厂，由于洗衣粉中含磷，因此对洗衣粉消费征税，税收负 担的最终承担者也将由洗衣粉这种商品的需求弹性来决定。正如我们在经济学中 所学到的，无论是对消费者还是对生产者征税，税负都是由二者共同负担，至于 二者承担的比例由该产品的需求弹性所决定。从投资角度来看，只有税负作用于 生产者才能够对企业的投资决策产生影响。也就是说只有对需求弹性很弱的产品 征税时，环保税才能够对企业的投资产生作用，而究竟起多大的作用则要看弹性 的大小