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政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 中文摘要 i 中文摘要 近年来，商业贿赂广泛产生于政府投资工程建设的招标投标、施工监管、验 收结算等诸多环节，手段隐蔽，形式复杂，严重扰乱市场秩序，滋生腐败行为和 经济犯罪，给我国的经济、政治、社会等各方面造成巨大危害。究其原因，主要 是传统的政府投资工程建设组织管理方式存在缺陷，工程建设领域市场诚信缺失， 以及反商业贿赂的法治建设滞后。结合当前我国的商业贿赂专项治理和工程建设 领域突出问题专项治理工作，大力推广由政府专业机构实施工程代建的建设管理 机制，严格工程建设流程各环节的组织监管，加强工程建设领域的市场诚信体系 建设，推进反商业贿赂的法治建设，通过这四个方面的综合治理，切实解决政府 投资工程建设领域的商业贿赂问题，对推进我国的市场经济建设和反腐倡廉建设 具有重要意义。 关键词：政府投资工程项目；工程建设领域；商业贿赂；对策研究 作 者：施学静 指导导师：金太军 英文摘要 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 ii the government investment projects in the field of construction of commercial bribery and countermeasures abstracts in recent years, the commercial bribery is widely in the construction of government investment projects bidding, construction supervision, inspection, means of settlement, and form complex, seriously disrupt the market order, corruption behavior and economic crimes, chinas economic, political and social aspects of enormous harm. investigate its reason, main is a traditional government investment project construction organization management, engineering construction field defects of market, and the lack of law against commercial bribery is lagging behind. combining the current commercial bribery in the field of construction project management and special problems, promoting professional organizations by the government in the construction project of construction management mechanism, strict construction process each link, to strengthen the supervision of the organization construction of the market credit system construction field, the construction of rule of law against commercial bribery, through the four aspects of the comprehensive management and solve the government investment projects in the field of construction of commercial bribery, to promote the chinese market economy construction and anti-corruption construction to have the important meaning. keywords：government investment projects；construction field；commercial bribery；strategy written by shi xuejing supervised by jin taijun 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 1 导 言 1 1 导 言 1.1 问题的提出 近年来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，市场竞争日趋激烈， 在一些行业、领域和单位，商业贿赂已经成为经营者占领市场和获取高额利润的 “潜规则” ， 不断滋生繁衍并愈演愈烈。 工程建设领域一直是商业贿赂的高发领域， 据统计，2006 年 1 月至 2009 年 6 月，全国检察机关共立案侦查涉及工程建设领域 的商业贿赂犯罪案件 16830 件，占商业贿赂犯罪案件总数的 46%。 2006 年 2 月，中央在全国范围内启动治理商业贿赂专项工作，明确提出“重 点治理工程建设、土地出让、产权交易、医药购销和政府采购等领域的商业贿赂 行为” 。 2009 年 7 月，中央又启动了为期 2 年的工程建设领域突出问题专项治理 工作，并将“一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿”作为工程建 设领域六大突出问题的首要问题。 由此可见，深入治理工程建设领域的商业贿赂 问题，既是我国当前规范社会主义市场经济秩序的重中之重，也是促进反腐倡廉 建设的重中之重。其中，政府投资工程建设领域的商业贿赂因其同时涉及工程建 设和政府采购两个领域，发案率高、涉案额大，对市场经济秩序和国家廉政制度 造成双重破坏，日益受到社会的广泛关注，因而具有研究的典型意义。 目前，从中央到地方，两项专项治理工作已取得一定的阶段性成果，在此基 础上对政府投资工程建设领域的商业贿赂问题进行更为深刻的研究和探讨，将有 力推动专项治理工作实践的不断深入。 1.2 研究的意义 当前，政府投资工程建设领域的商业贿赂正呈现出表现形式复杂化、采取手 段隐蔽化、产生环节多样化、行为危害显著化等趋向。政府投资工程建设领域商 业贿赂的滋生蔓延，既有政府投资工程建设管理方式不科学的弊端，也有工程建 设企业行为不规范的因素，还有市场监管不到位和法治建设不配套等问题，因素 肖玮，王新友： 全国检察机关开展工程建设领域突出问题专项治理工作电视电话会议举行 ， 检察日报 2009 年 9 月 15 日。 中共中央办公厅、国务院办公厅： 关于开展治理商业贿赂专项工作的意见 （中办发【2006】9 号） 。 中共中央办公厅、国务院办公厅： 关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见 （中办发【2009】 27 号） 。 1 导 言 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 2 多元，情况复杂。 鉴于笔者所从事的纪检监察工作，近年来较多地接触到政府投资工程建设领 域的商业贿赂案件，因此选择这一研究课题，其目的在于试图梳理、归纳在治理 商业贿赂实践中发现的存在问题，有针对性地提出解决的对策、办法，为继续推 进专项治理工作提供具有实践价值的参考。通过理清标本兼治的工作思路，落实 多管齐下的治理举措，使政府投资工程建设领域的经营行为和行政权力得到规范， 商业贿赂蔓延的势头得到有效遏制并逐步消灭，以期最终形成“行为规范、程序 合法、监管到位、廉洁高效、制度健全的建设管理新局面” 。 做好这项工作，既 是完善社会主义市场经济体制、维护市场经济公平竞争秩序的必然要求，也是惩 治和预防腐败、推进党风廉政建设的重要内容，对于促进社会和谐稳定、实现经 济社会又好又快发展具有十分重要的意义。 1.3 本文的研究架构 本文第一部分对政府投资工程建设领域的商业贿赂进行了概念界定和特征说 明，指出商业贿赂对政府投资工程项目性质特征的严重破坏。第二部分结合自己 所参与的商业贿赂专治理项、工程建设领域突出问题专项治理的工作实践，从本 地区纪检监察机关、检察机关、公安机关查办的相关案例中，归纳总结出政府投 资工程建设中产生商业贿赂的三大主要环节及其操作手法。第三部分从经济、政 治、社会等三个方面阐述了政府投资工程建设领域商业贿赂的严重危害。第四部 分从传统的政府投资工程建设管理方式存在缺陷（受贿条件） 、工程建设领域的市 场诚信缺失（行贿动因） 、反商业贿赂法治建设滞后（惩罚机制）等三个方面所存 在的问题入手，剖析了政府投资工程建设领域商业贿赂的产生原因。第五部分就 以上分析从四个方面提出了解决政府投资工程建设领域商业贿赂的对策办法：一 是改革传统的政府投资工程建设管理方式，二是严格政府投资工程建设流程的组 织实施，三是加强工程建设领域的市场诚信体系建设，四是推进反商业贿赂的法 治建设。通过以上的概念界定、问题枚举、危害归纳、原因分析、对策建议等五 个环节，形成了本课题比较完整的研究框架。 建设部： 关于印发的通知 （建稽【2006】50 号） 。 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 2 政府投资工程建设领域商业贿赂的界定及特征 3 2 政府投资工程建设领域商业贿赂的界定及特征 2.1 政府投资工程项目的概念 政府投资工程项目，又被称为“公共财政投资项目” ，是指为了适应和推动国 民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国 防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场 或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及 行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。 有学者将地方政府 投资工程项目划分为四类：政权设施项目，如党政机关办公用房、监狱等设施； 社会公益性项目，如城市道路、城市绿化等；社会公众福利项目，如图书馆、医 院、体育场馆等；城市基础设施项目，如发电厂、水利工程、道路交通等。 这种 划分比较确切地概括了政府投资工程项目的主要内容，即行政公产中的公务公产 和公有公共设施公产。 政府投资工程按照项目的性质，可以分为经营性项目和非经营性项目，如高 速公路、港口、电厂、地铁等是经营性项目，政府办公楼、公立医院和学校、城 市道路和桥梁等则属于非经营性项目。目前，我国的政府投资正逐步退出竞争性、 营利性的投资领域，而主要定位于弥补市场缺陷，提供公共产品。因此，狭义的 政府投资工程项目，就是指运用政府财政性建设资金以及政府融资性建设资金， 对公共基础设施、社会公益事业等领域投资的非经营性的建设工程项目。如前所 述的党政机关、公检法司的政权设施项目，教科文卫等社会事业项目，城市道路、 桥梁、广场等基础设施项目、公众福利性和社会公益性项目，即是典型的政府投 资工程项目。 2.2 商业贿赂的概念 关于商业贿赂，1993 年全国人大常委会通过的反不正当竞争法第八条第 一款规定： “经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在 账外暗中给予对方单位或者个人回扣的，以行贿论处；对方单位或者个人在账外 尹贻林、郝建新： 政府投资项目管理体制改革研究与实践 ，载工程造价管理2002 年第4 期，第12 页。 徐镇绥： 地方政府投资项目的公共财政管理：集中支付与核算 ，北京：中国财政经济出版社，2005 年版。 转引自政府投资工程项目的概念 ， 2 政府投资工程建设领域商业贿赂的界定及特征 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 4 暗中收受回扣的，以受贿论处。 ”1996 年国家工商行政管理总局颁布的关于禁止 商业贿赂行为的暂行规定第二条第二款规定： “本规定所称商业贿赂，是指经营 者为销售或者购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为。 前款所称财物，是指现金和实物，包括经营者为销售或者购买商品，假借促销费、 宣传、赞助费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等名义，或者以报销各种费用等 方式，给付对方单位或者个人的财物。第二款所称其他手段，是指提供国内外各 种名义的旅游、考察等给付财物以外的其他利益的手段。 ”2007 年，为深入推进全 国范围内的治理商业贿赂专项工作，中央治理商业贿赂领导小组印发的关于治 理商业贿赂专项工作中正确把握政策界限的意见 （中治贿发【2007】4 号）第二 部分对商业贿赂的本质特征做出了最新的明确界定： “商业贿赂是在商业活动中违 反公平竞争原则，采取给予、收受财物或者其他利益等手段，以提供或获取交易 机会或者其他经济利益的行为。 ” 综合以上对商业贿赂的概念界定，我们可以这样理解，商业贿赂作为贿赂的 一种形式，是指经营者为了获取商业机会或者有利的商业交易条件，而采取的给 予交易对方和其他能够影响交易的个人、组织以财物或其他利益的行为，以及与 此种行为具有对向性或撮合性的行为，即包括商业行贿和商业受贿两种行为。商 业贿赂虽然发生在商业、贸易等领域，但由于政府对社会经济生活各个领域的管 理都起着重要作用，因而当前我国的商业贿赂问题突出表现为商业活动主体与国 家工作人员之间的权钱交易。 2.3 政府投资工程建设领域商业贿赂的界定 2006 年中共中央办公厅、国务院办公厅关于开展治理商业贿赂专项工作的 意见 （中办发【2006】9 号）指出， “要着力解决公益性强、与人民群众切身利益 密切相关、严重破坏市场秩序的问题，重点治理工程建设、土地出让、产权交易、 医药购销和政府采购等领域的商业贿赂行为” 。 政府投资工程建设领域的商业贿 赂行为，既属于“工程建设”范畴，又属于“政府采购”范畴，因其“双重身份” 而具有开展专项治理和研究的典型意义。 政府投资工程建设领域的商业贿赂具有受贿主体主要是国家工作人员，主观 根据开展治理商业贿赂专项工作实际需要，2007 年中央治理商业贿赂领导小组印发的关于深入推进治理 商业贿赂专项工作的意见 （中治贿办【2007】3 号）中，又增加“资源开发和经销”领域，与前五者并称 为商业贿赂专项治理的六大重点领域。 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 2 政府投资工程建设领域商业贿赂的界定及特征 5 目的是获取或给予有利的交易机会和高额利润，行受贿的手段复杂多样，以及侵 犯的客体具有双重性等特征。 2.3.1 政府投资工程建设领域商业贿赂的受贿主体主要为国家工作人员。作为 公务性经济活动中的商业贿赂，行贿主体是从事工程建设活动的法人、其他组织 和个人，主要包括建筑施工、勘察设计等企业和工程监理、造价咨询、招标代理、 质量检测等中介机构及其业务人员；受贿主体主要是指政府投资工程的建设单位、 管理单位及其工作人员，主要包括建设单位、发改部门、财政部门、审计部门、 建设行政主管部门等的国家工作人员。当然，在政府投资项目的工程建设过程中， 也存在一般工程建设活动中发生的经营者之间的行受贿行为，如中标者给予陪标 者的商业贿赂、分包商给予总承包商的商业贿赂、设备供应商给予设计方和施工 方的商业贿赂等等，但不是本文讨论的重点。 2.3.2 政府投资工程建设领域商业贿赂的主观目的是获取或者给予有利的交 易机会和高额利润。作为行贿主体的经营者给予政府投资工程建设管理单位的工 作人员以财物或者其他利益，目的在于排斥经营活动中的正当竞争，获取交易机 会，从而将自己的产品或服务销售出去，并获取高额的利润。而作为受贿主体的 国家工作人员，将收受贿赂作为给予经营者有利交易机会和高额利润的条件。这 是政府投资工程建设领域商业贿赂的本质特征。 2.3.3 政府投资工程建设领域商业贿赂在客观方面表现为采用多种手段给予 或者接受贿赂。随着社会经济的发展和查处力度的加大，政府投资工程建设领域 商业贿赂的花样不断翻新，手段越来越隐蔽。如：经营者假借劳务费、咨询费、 佣金、回扣等名义，以及报销各种费用等方式，给付国家工作人员以现金；或者 赠送各种高档生活用品、奢侈消费品、工艺品、收藏品以及房屋、车辆等大宗商 品实物；或者向国家工作人员提供担保、免费娱乐、旅游、考察以及性贿赂等等。 2.3.4 政府投资工程建设领域商业贿赂侵犯的客体具有双重性。政府投资工程 建设领域的商业贿赂行为，既与一般建设领域商业贿赂具有同样的侵犯客体，即 对公平竞争的市场秩序造成破坏；同时，又因与国家工作人员徇私舞弊、贪赃枉 法、腐化堕落直接相关，从而侵犯另一客体，即扰乱国家机关正常的管理活动， 严重侵害国家工作人员职务行为的廉洁性（或称公务行为的不可收买性） 。 2.4 商业贿赂破坏政府投资工程项目的性质特征 与一般的建设工程项目相比，以政府财政基本建设资金为投资主体的政府投 2 政府投资工程建设领域商业贿赂的界定及特征 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 6 资工程项目具有行政性、公益性、示范性等特征，但商业贿赂对政府投资工程的 性质特征造成严重破坏。因此，政府投资工程建设领域的商业贿赂较之一般工程 建设领域的商业贿赂性质更为恶劣。 2.4.1 商业贿赂破坏政府投资工程项目的行政性特征。政府投资工程项目建 设，是政府履行其公共管理职能的一种方式。从项目的设立到建设，再到运营， 均由政府控制，因此，无论是政府投资项目本身还是其最终产品都具有浓厚的行 政性特征。行政性的特征决定了政府投资工程项目应具有比一般工程建设项目更 为严格的管理程序，以确保政府投资工程项目的投资效益和政府职能的有效履行。 而商业贿赂行为无疑严重扰乱了政府投资工程项目的建设管理秩序，影响了政府 职能的高效履行。 2.4.2 商业贿赂破坏政府投资工程项目的公益性特征。政府投资项目具有公益 性和公用公有性的特征，其最终产品可以直接（如交通道路、医院、水利设施等） 或者间接（党政办公设施、监狱等）的满足公共需求，增加社会福利。因此，聚 集国家财政基本建设资金的政府投资工程建设关系国计民生，涉及社会公众的切 身利益。而商业贿赂的存在，使得国家财政建设资金的使用效益大大降低，由此 造成的公共性基础设施质量的低劣，不但直接影响公民享受社会福利的标准，甚 至造成公民人身和财产安全的危害。 2.4.3 商业贿赂破坏政府投资工程项目的示范性特征。政府投资工程项目因其 行政性和公益性，而在市场经济条件下的工程建设行业内具有相当的引导性和示 范性。政府投资工程是否廉洁高效，既是社会舆论关注和监督的焦点，同时也会 对整个工程建设市场的行业规范起到引领和示范作用。但商业贿赂行为使得由政 府主导和控制、直接关系国计民生的工程项目也丧失其纯洁性，日渐成为腐败高 发领域，无疑会对整个工程建设市场的行业规范和诚信建设造成难以估量的负面 影响和巨大冲击。 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 3 政府投资工程建设领域商业贿赂产生的主要环节 7 3 政府投资工程建设领域商业贿赂产生的主要环节 政府投资工程的招标投标、施工监管、验收结算等是产生商业贿赂的主要环 节。 3.1 招标投标环节产生的商业贿赂 2007 年 4 月，南通市崇川区纪委查处的崇川区建设环保局局长李某某，副局 长顾某某、陆某某受贿窝案，腐败分子主要就是在城市道路维修改造、居民新村 污水截流等工程的招投标工作中弄虚作假，暗箱操作，人为地让多家有关系的市 政公司获得工程承包机会，三人从中大肆收受贿赂近百万元。 3.1.1 项目单位恶意规避招标程序。根据各级政府的规定，达到一定规模标准 （如造价 50 万元以上）的工程建设项目必须进行招标 。政府投资工程建设单位 有关领导和工作人员为达到以权谋私目的，在确定工程建设项目的规模时，化整 为零，将达到招标标准的单项工程肢解为各子项工程，使子项工程在规模上低于 依法必须招标的项目标准，然后以议标 等方式指定承包单位。或者以“工程时间 紧” 、 “减少设计、监理费用” 、 “由施工企业负责工程后期的道路恢复、绿化恢复” 等为借口，将主体工程与附属工程（配套设施）完全割裂，仅主体工程招标而附 属工程规避招标。 3.1.2 招标单位明招暗定手法多样。当工程建设项目必须履行招标程序时，在 具体的操作手法上依然有腐败和商业贿赂的渗入。一是招标人在制定招标文件时， 为某一特定的投标人量身定制，或设置软指标排斥潜在投标人；二是随意缩短招 标信息发布时间，或是信息发布地点不规范，客观上造成潜在投标对象获知信息 的不平等；三是招标人事前向投标人泄露标底，或将应当保密的其他投标人的投 标情况告知特定的投标人；四是招标人在规定的提交投标文件时间截止后协助特 定的投标人撤换投标文件，更改报价；五是招标人与特定投标人商定，投标时压 低或抬高标价，中标后再给予对方额外补偿，等等。此外，借口“提高工作效率” 、 我国的招标投标法规定招标分为公开招标和邀请招标。公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不 特定的法人或者其他组织投标。邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投 标。政府投资工程项目一般应首选公开招标。 即谈判性采购，是采购人和被采购人之间通过一对一谈判而最终达到采购目的的一种采购方式，不具有公 开性和竞争性，因而不属于招投标法所称的招标投标采购方式。 3 政府投资工程建设领域商业贿赂产生的主要环节 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 8 “有长期合作关系，比较可靠”等，将应当公开招标的项目代之以邀请招标，且 邀标对象局限于少数几家“熟面孔” ，为其合谋串标及特定投标人中标创造条件。 3.1.3 投标单位围标串标现象严重。串标，也叫围标，是指投标单位之间或投 标单位与招标单位相互串通骗取中标。主要表现为：一是低资质的施工企业或个 人挂靠高资质的企业而获得投标资格；二是一些施工企业或个人借用多家单位和 个人的资质进行“围标”；三是某一投标人给予其他投标人经济补偿（名义为“协 作费”或“协调费” ）进行“陪标” ；四是投标人之间相互约定抬高或压低投标报 价；五是投标人之间相互约定，在招标项目中轮流以高、中、低价位报价中标， 等等。因为商业贿赂的存在，招投标管理人员对以上问题心照不宣，予以默认， 从而使得围标串标行为基本上处于失控状态。 3.2 施工监管环节产生的商业贿赂 3.2.1 合同管理的问题。建设工程合同是指承包人进行工程建设，发包人支付 价款的经济合同，是明确双方权利和义务的经济契约。合同管理水平的高低和好 坏，直接影响工程造价的高低和工程质量的优劣。然而，商业贿赂冲击了合同管 理的严肃性和规范性，目前政府投资工程合同管理主要存在以下问题：一是合同 意识淡薄。合同签订前不认真研究合同条款，缺乏专业知识和管理经验，将合同 的草拟权拱手让给承包商，让承包商赢得主动，操控局面。更有甚者项目单位（即 业主）与承包商签订阴阳合同，合谋套取国家资金。二是合同内容简单。合同条 款不全面，内容不详细，文字表述不准确，未将工程价款确定、变更、调整和结 算条款在合同中予以明确和细化，特别是设备、材料等货物采购合同过于简单， 容易被承包商有机可乘。三是合同执行不严。在工程施工过程中，以补充协议甚 至工程联系单的形式随意改变合同条款，使合同失去了应有的严肃性。一些承包 商还将工程转包或违法分包给低资质甚至没有资质的施工单位，项目的工程质量 更是无法保证。 3.2.2 设计变更的问题。设计变更，是指由于某种原因需要变更原有施工图等 设计文件资料时，由设计单位做出的修改设计文件或补充设计文件的行为。在参 与工程建设招标时，施工单位故意以低价中标，而在工程实施过程中，通过增加 施工项目，改变施工工艺，在隐蔽工程等特殊部位搞虚假变更等手段，巧立名目， 高估冒算，提高工程造价，导致实际结算费用远远高出中标价，造成“低价中标， 高价结算”的不正常现象。正是由于项目前期设计、招标的不规范，有的工程编 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 3 政府投资工程建设领域商业贿赂产生的主要环节 9 制初步设计文件时未编制工程概算，有的用初步设计图纸代替施工图招标，有的 工程边勘察、边设计、边发包、边施工，这些都为实施设计变更创造了条件。在 此过程中，为使设计变更顺利获得审批、签证，施工单位人员对项目单位管理人 员、工程监理和设计人员大肆施以贿赂。于是，设计和施工单位报告、监理单位 意见、业主代表意见、分管领导意见，都在权钱交易中达成一致，导致工程决算 成倍增长。 3.2.3 项目监理的问题。建设监理单位代表业主对工程的工期、质量、造价实 行全过程、全方位的监理，是提高投资综合效益的重要保障。一些政府投资工程 监理项目，由于招投标阶段的“潜规则” ，造成表面上工程造价低、监理费率低的 假象，致使资质高、业务精的大中型监理单位放弃参与竞争，从而使一些低资质 的小型监理单位（往往也是关系户）顺利中标。而随着建设过程中施工单位通过 设计变更等手段使工程造价不断增加，监理费用也水涨船高，于是施工和监理双 方形成了“互惠互利”的利益共同体，沆瀣一气，监守自盗。此外，还有一些监 理单位与被监理单位（包括设计、施工、设备与原材料供应单位）存在“姻亲” 关系，或同属一个管理单位，或同属于一个经营实体，或存在互相占有股份等经 济关系。这种“同体监理”行为，因其经济上的互利关系更使监理制度形同虚设。 正是由于合同管理和项目监理的薄弱，施工单位大肆采取偷工减料、以次充好、 减化施工程序、更换施工工艺等不正当手段，以达到降低施工成本、赚取更大利 润的目的；而项目现场管理、监理人员在收受贿赂之后，放弃责任和原则，对工 程施工建设的关键部位和关键工序（如质量、计量、变更事项、进度和投资控制 等）放松监管，签字过关，不仅给国家财产造成直接经济损失，而且给政府投资 工程留下严重的质量隐患。 3.3 验收结算环节产生的商业贿赂 3.3.1 工程质量验收粗糙。工程项目的分阶段验收和竣工总验收，是政府投资 工程建设的关键环节和工程质量的最终保障。但因为商业贿赂的腐蚀，参与验收 的各方不严格履行工作职责，降低标准，得过且过，验收流程简单粗糙，一些质 量检测机构和检测人员甚至为施工企业出具虚假检测报告，致使原本达不到工程 设计标准和质量要求、应由施工单位大量整改和完善的工程项目，在权钱交易中 轻而易举地通过最后一个关口。 3.3.2 工程结算审核不严。政府投资工程项目一般建设周期较长，原材料价格 3 政府投资工程建设领域商业贿赂产生的主要环节 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 10 变化较大，各种不确定因素多，这些因素使工程预算和决算具有一定的弹性。施 工单位往往通过设计变更、子项目增加、建设标准调整等行为提高工程项目造价， 或是虚设项目、重复计算工程量，尤其是隐蔽工程计量以少报多来获利。2007 年 江苏省启东市纪委查处了启东市城市建设工程总指挥部财务核算组组员曹某某受 贿案，收受施工方贿赂后的曹某某在工程核算时不对照施工合同予以严格审查， 而是利用职务之便在对工程量增减进行计量、审核、签证的过程中与对方狼狈为 奸，让此类高估冒算、弄虚作假行为顺利得逞。结算审核不严往往导致政府投资 工程造价失控，最终造成概算超估算、预算超概算、决算超预算的不正常现象。 3.3.3 工程费用支付无序。政府投资工程项目的拨款方式采用的是由财政拨款 给项目单位，再由项目单位拨给设计、施工、监理等单位的分散支付方式，这种 方式容易产生项目资金积压与挤占。2006 年南通市崇川区纪委查处的南通师范第 一附属小学校长胡某某受贿案中，学校教学楼的新建工程由“一把手”全权负责， 拨付各项工程款、设备款时必须得到校长的验收通过和签字认可。在“僧多粥少” 的情况下，施工企业及材料设备供应商为了尽快拿到工程款和材料设备款，本着 “花小钱换大钱”的目的而向胡某某大肆行贿。此外，由于随意变更设计造成工 程量的增加，有的项目工程预付款早就超过了合同约定，但项目单位仍通过各种 借口，甚至给财政施加影响和压力，以达到追加工程款的目的。 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 4 政府投资工程建设领域商业贿赂的危害性 11 4 政府投资工程建设领域商业贿赂的危害性 政府投资工程建设领域的商业贿赂行为严重破坏社会主义市场经济秩序，已 成为滋生腐败的温床，在经济、政治和社会等方面都造成了严重的危害。 4.1 政府投资工程建设领域商业贿赂的经济危害 4.1.1 破坏市场交易秩序。商业贿赂违背社会主义市场经济的基本原则，破坏 了工程建设领域的市场秩序，从根本上扭曲了公平竞争的本质，导致恶性竞争。 竞争的天平不公平地向行贿者一方倾斜，诚信守法的经营者成为受害者，必然危 害经济的长期健康发展。 4.1.2 妨害市场资源的合理配置。商业贿赂使市场竞争变成贿赂、人情和关系 网的恶性博弈，妨碍了质量、价格、技术、服务等效能竞争手段作用的发挥，假 冒伪劣产品和低水准服务占领市场，得以生存，市场价值规律无法正常发挥作用， 严重影响市场资源的合理配置和生产技术、服务水平的提高。 4.1.3 削弱政府投资项目效益。商业贿赂造成政府投资项目成本不合理增加， 国有资本流失。据有关资料统计，我国建筑行业每年的经营费用约占营业额的 2% 至 3%,而其合理的费用仅仅在 0.3%至 0.5%。 所有这些多支出的费用又被转嫁给 了政府，使得交易成本增加。同时，由于商业贿赂给假冒伪劣产品开了方便之门， 工程项目往往还存在质量问题，给国家和集体造成难以估量的损失。 4.1.4 造成国家和地方税收大量流失。商业贿赂大都是帐外暗中进行，产生的 不正当利益落入交易对方单位的“小金库”或个人手中。行贿的经营者做假账虚 报成本，接受贿赂的单位或个人不入账或隐瞒收入，前者抵税，后者不纳税，使 得国家和地方税收大量流失。 4.2 政府投资工程建设领域商业贿赂的政治危害 4.2.1 导致行政权力市场化。 “腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交 换。 ” 由商业贿赂滋生的权钱交易，使得行政权力变成一种可以交换的商品，在 政治市场和经济市场上进行非法利益交易。行政权力市场化的受益者是寻租者和 孙秀兰： 商业贿赂：经济社会生活中的一大公害 ，载中国行政管理2006 年第 8 期，第 8 页。 美塞缪尔p亨廷顿(s.p.huntington)： 变革社会中的政治秩序 ，李盛平译，北京：华夏出版社，1988 年版，第 66 页。 4 政府投资工程建设领域商业贿赂的危害性 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 12 设租者，权力的真正所有者全体公民则得不到任何利益。 行政权力市场化， 市场交换原则渗透和扭曲了政治规范和原则，经济力量逐步俘获政治力量，危及 执政能力。 4.2.2 破坏政府部门内部管理制度。寻租滋生行政权力的腐败，受贿者暗中出 卖国家和集体利益，造成政府投资项目管理的困难，严重破坏了政府部门内部管 理制度。 4.2.3 严重损害党和政府的形象。商业贿赂严重腐蚀国家工作人员，使政府投 资工程建设成为滋生腐败犯罪的温床，严重损害了党和政府的形象，降低了政府 公信力。同时，具有公益性和社会福利性特征的政府投资工程项目，遭受商业贿 赂的腐蚀，严重损害我国的国际形象，影响国际评估机构对我国廉政建设的评价。 4.3 政府投资工程建设领域商业贿赂的社会危害 4.3.1 严重破坏诚信等公序良俗。政府投资工程建设领域的商业贿赂，冲击了诚 实信用和公平竞争的经济道德准则，破坏了社会主义诚信体系建设。当前，商业贿赂 成为人人皆知的“潜规则” ，很多商人并不以行贿为耻，而是以能找到“关系” 、办成 事、赚到钱为荣，工程建设领域的行业风气和从业者的职业道德严重滑坡。 4.3.2 造成公共安全隐患。商业贿赂排挤了高资质、有实力、诚实守信的经营 者，低资质乃至无资质的经营者获得政府投资工程建设项目，建设过程中偷工减 料，以次充好，假冒伪劣的产品和粗制滥造的工艺给工程质量留下严重隐患，对 公民人身和财产安全带来巨大威胁。 4.3.3 影响社会和谐稳定。商业贿赂盛行所导致的官商勾结和结党营私，妨碍 了法律政令的实施，诱发地方和部门保护主义，加剧社会矛盾，妨碍社会主义和 谐社会的构建。 综上所述，政府投资工程建设领域的商业贿赂将使市场经济陷于毁灭，使社 会道德腐化堕落，使社会发展落入迷途，因此，根治政府投资工程建设领域的商业贿 赂，既是我国市场经济健康发展的重要保证，也是我国反腐败斗争的必然要求。 李成言： 当前商业贿赂滋生蔓延的主要原因及治理对策研究 ，载反腐倡廉实践与探索 ，中央纪委监察 部北戴河培训中心，2009 年 4 月编印，第 350 页。 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 5 政府投资工程建设领域产生商业贿赂的原因剖析 13 5 政府投资工程建设领域产生商业贿赂的原因剖析 政府投资工程建设领域商业贿赂问题的产生，既有道德拷问，也有政策漏洞； 既有有关单位内控机制不完善、行为不规范的弊端，也有市场监管不到位的问题。 概括而言，主要表现在三个方面，即政府投资工程建设管理方式的缺陷为权钱交 易腐败受贿提供了基础，工程建设领域市场诚信的缺失使商业行贿大行其道，而 反商业贿赂的法治建设滞后使之因罚不当罪而愈演愈烈。 5.1 政府投资工程建设组织管理方式存在缺陷 随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，尤其是我国加入世界贸易组织 后，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资工程建设管理方式与国际惯例不一 致，明显滞后于工程建设和市场经济发展的需要。在政府投资工程建设领域，还 有太多的权力身影，权力直接干预和插手工程建设具体事务的现象仍十分突出， 从而造成商业贿赂和公权力的腐败。 5.1.1 传统的政府投资工程建设管理的主要模式 随着 80 年代我国实行改革开放，逐步形成多元化投资主体格局，工程管理方 式也随之出现了多种形式。但总体来说，仍然是以临时性、分散性和自营性为基 本特征，其实质是小生产方式在建设领域的反映。传统的政府投资工程的管理方 式主要有以下几种 ： 项目法人型。按照国家计划委员会关于实行建设项目法人责任制的暂行 规定 （计建设【1996】673 号）要求，政府投资的交通、水利等经营性建设项目 必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹 措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。代 表性的有三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程和各地的高速公路建设也均属于此 类型。 工程指挥部型。该机构一般从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为 政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散，因此又称为“一次性业 主” 。目前，一些大型的公共建筑、市政工程和环境治理工程等，大多采用这种方 式。一些平时没有项目或者项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在 尹贻林、郝建新： 政府投资项目管理体制改革研究与实践 ，载工程造价管理2002 年第4 期，第13 页。 5 政府投资工程建设领域产生商业贿赂的原因剖析 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 14 实施项目时也常常临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工 程指挥部基本相同。 基建处（室）型。一些常年有基建任务的政府部门和单位（如教育、文化、 卫生、体育等）均设有基建处（室） ，在这种模式下，一般由后者进行对具体项目 的实施行使业主职能，前者主要是进行常规性的行政管理。 5.1.2 传统的政府投资工程管理模式的弊端 行政权力直接介入工程项目。在许多政府投资的工程项目上，计划经济时 期高度集中的管理模式使得投资、建设、管理、使用“四位一体” ，行政权力直接 介入工程项目的实施，相互之间又缺乏有效的监督机制，极易造成决策失误或监 督失效。一方面，项目单位往往从部门利益出发，争项目，争资金，千方百计扩 大投资规模，产生“钓鱼工程” 、 “三超一拖（超规模、超投资、超标准、拖工期） 工程” ，导致投资项目效益低下，严重影响工程质量，并滋生腐败现象。另一方面， 工程项目的立项、资金筹措、项目招投标、施工、质量监督、竣工验收、资金结 算等涉及到政府多个职能部门、多种规章制度，繁复的操作流程容易造成各部门 之间职能的缺位错位，要么越权行事政出多头，要么各人自扫门前雪，缺少统筹、 协调和信息沟通机制，从而使商业贿赂有机可乘。 非专业化管理问题突出。许多政府投资工程，如学校、医院、办公楼、污 水处理厂等，都是由使用单位临时组建项目班子进行管理，且临时项目班子的负 责人多由单位或地区的行政领导担任，由于管理者大多不是工程建设专业人才， 不了解国家的有关政策法规和工程建设的标准规范，缺乏工程建设专业知识和项 目管理经验，在实践中极易出现违反工程建设基本规律的问题。由外行业主进行 政府投资项目的工程管理，一方面容易导致工程建设过程中投资浪费，甚至产生 大量的质量、安全问题；另一方面，为承包商变更设计，修改合同，施工时以次 充好，结算时弄虚作假提供了空间。 临时性机构难以落实责任。工程项目的管理班子是临时性机构，一个项目 组织一个管理班子， “有权不用，过期作废”的一次性业主心理极易产生腐败行为。 而由于管理上的分散，纪检监察等部门又难以对众多分散的业主实施有效监管。 另一方面，工程完成后管理班子即行解散，又导致业主的各项责任难以真正落实， 工程建设中的经验和教训也难以总结和积累， 只有 “一次教训” ， 没有 “二次经验” ， 更不谈建立数据查询等管理信息系统，所以建设管理水平不可能得到提高。此外， 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 5 政府投资工程建设领域产生商业贿赂的原因剖析 15 临时性机构解散后，还带来项目管理班子人员如何安置等遗留问题。 5.2 工程建设领域市场诚信缺失 5.2.1 工程建设企业自律不严 从业者的职业道德水准降低。从思想观念和文化层面上来看，职业道德失 范甚至沦丧，是商业贿赂滋生蔓延的重要原因。在计划经济条件下，工程建设企 业的行为是在政府的直接领导下完成的，具有比较完整和规范的组织领导体系， 建设行业各单位的经营理念符合主流价值观，领导者和职工都比较重视职业道德 操守和企业信誉。在从计划经济向市场经济的转变过程中，政府逐步弱化对企业 行为的约束力，而市场经济相关体制机制尚不健全，社会主义的商业文明还处于 起步阶段，国有企业、集体企业、私营企业面对日趋激烈的市场竞争无所适从， 企业对利益的追求产生异化，恶性竞争、无序竞争逐渐产生，追求企业效益和利 润最大化成为价值主导，诚实守信、规范经营的理念日渐式微，职业道德和行业 操守遭受严重冲击。 寻租活动冲击规范经营。政府投资工程项目一般投资巨大，动辄数千万、 上亿元，其中蕴含着丰厚的利润。工程建设行业的经营者为获取项目、谋求最大 利益，一些个人及工程建设单位积极求助于行政权力的介入，寻租活动大行其道。 按照美国著名经济学家、诺贝尔奖得主布坎南的解释，所谓寻租活动，就是指人 们在某种制度环境下，凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，这种努力的 结果不是创造社会剩余而是导致社会浪费。 因为寻租活动能够不通过正常的市场 机制，而是通过政府干预与行政管制来获得竞争优势，工程建设企业和个人不需 要通过技术革新、科学管理等行为即可获得高额利润，一些道德品质低下的企业 自然乐于去行贿、寻租，而不愿参与激烈的市场竞争。当商业贿赂成为企业运行 的“潜规则”,企业自身往往无力对抗，为了避免在竞争中失去市场机会和份额， 一些原本诚实守信的企业在无奈之余只能选择同流合污，从而出现“劣币驱逐良 币 (bad money drives out good) ”效应，使得商业贿赂的雪球越滚越大。而当今工 程建设市场中私营企业占多数，财务大权由个人掌管，财务管理混乱随意，为行 贿资金的取得提供了方便。 j.m.buchanan， “rent seeking and profit seeking” ，in j.m.buchanan，r.d.tollison g.tullock，eds.“toward a theory of the rent-seeking society”.texas am university press，1980:3-15. 5 政府投资工程建设领域产生商业贿赂的原因剖析 政府投资工程建设领域的商业贿赂及对策研究 16 5.2.2 工程建设市场监管不力 市场信用监督机制不健全。在信用环境良好，市场监督机制健全的社会， 某些工程建设企业因商业贿赂等不正当竞争行为而获得收益，其他潜在市场参与 者都可以很快知晓，并在以后的经济交往中拒绝对其提供信用，使这些失信企业 在整个市场中被孤立，从而付出巨大的代价。但我国目前尚未建立起健全有效的 监督机制，招投标管理部门和行业主管部门之间存在脱节现象，建设工程管理没 有实现全过程监控，使得后续监督工作出现真空，一些本可以通过后续管理发现 的违法、违规行为没有得到及时揭露和纠正。同时，即使发现和查处了商业贿赂 行为，其他潜在的市场参与者也无法及时获取行贿企业的信息，从而无法判断是 否提供信用。在这种信息不对称的情况下，行贿企业会继续在经济交易中骗取信 用，并能够一再得逞。 中介组织作用发挥不充分。在市场经济条件下，行业协会等中介组织在行 业管理和生产关系调节中的作用是非常重要的。在经济发达国家，行业协会是规 范市场秩序、监督行业自律，维护公平市场竞争环境的主体。我国正处于社会主 义市场经济的起步阶段，政府职能改革有待深化，行业协会建设还不到位，相关 政