（公共管理专业论文）苏州市开展政府投资项目绩效审计研究.pdf

摘要 摘要 随着我国社会经济不断发展和新公共管理理念的深入，对政府公共资源管 理使用水平的绩效审计已经越来越受到社会各界的重视。作为政府重要公共管 理手段之一的政府投资项目大都事关国计民生，关系千家万户，因此政府投资 项目的经济性、效率性、效果性更为社会公众关注，更能体现政府的行政能力。 近几年随着政府投资规模的日益增大，低水平重复建设、严重损失浪费、影响 环境持续发展、运营效益差等投资绩效中存在的问题不断凸现，因此政府投资 项目审计急需走出工程竣工决算审计的狭小空间，从目前以工程造价和财务收 支审计为主，逐渐向以机制为中心，注重解决对权力的制约和监督、解决体制 不适应、法规不健全、管理不完善等宏观管理方面问题的绩效审计转变，这不 仅是中国审计接轨国际的需要，更是满足政府提高公共资源管理水平以及公众 对公共资源实行有效监督的需要。因此，笔者选择城市化建设进程和经济发展 水平相对较高的苏州为研究对象，试用公共选择理论，受托经济责任理论等， 结合大量客观数据和报告资料，研究苏州政府投资项目绩效审计的现状和存在 的问题。通过研究美、英等绩效审计开展较早的国家和我国绩效审计开展较为 成功地区的绩效审计现状、总结经验、并注意中西方开展绩效审计的差异对比、 同时通过实证分析等，得出苏州市开展政府投资项目绩效审计的总体设想，并 在此基础上进一步提出苏州政府投资绩效审计的具体模式，希望通过尽快建立 政府投资项目绩效审计的中长期计划、评价指标体系和系列配套措施，有力推 进苏州市政府投资项目绩效审计的深入开展。 关键词：政府投资，建设项目，绩效审计 a b s t r a c t a b s t r a c t a sc h i n a ss o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n di n - d e p t hi d e ao ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t ， t h ep e r f o r m a n c ea u d i tt ot h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n to fp u b l i cr e s o u r c e sh a sb e e nr e c e i v i n g i n c r e a s i n ga t t e n t i o nf r o ma l ls e c t o r so fs o c i e t y g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s ，a sa ni m p o r t a n t m e a n so fp u b l i cm a n a g e m e n t , b e a rm o s to ft h ep e o p l e sl i v e l i h o o d ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt e n s o ft h o u s a n d so fh o u s e h o l d s t h u s ，t h ee c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so ft h eg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o j e c t sa r eo fm o r ec o n c e r nt ot h ep u b l i ca n dc a l lb e t t e rm a n i f e s tt h eg o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v ec a p a c i t y i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h es i z eo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti si n c r e a s i n g , s o m ei n v e s t m e n tp e r f o r m a n c ep r o b l e m s ，s u c ha sl o w - l e v e lr e d u n d a n tc o n s t r u c t i o n ，s e v e r ed a m a g e t ot h ew a s t e ，e n v i r o n m e n t a li m p a c to fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , l o wo p e r a t i o ne m c i e n c y ， c o n t i n u et oh i g h l i g h t s o ，t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sa u d i th a st h eu r g e n tn e e dt ob eo u t o ft h es m a l ls p a c eo fa c c o u n t sa u d i t i ts h o u l dc h a n g et h ec u r r e n tm a i nw a y ，p r o j e c tc o s ta n d f i n a n c i a lb a l a n c eo fp a y m e n t sa u d i t i n g ，t ot h ep e r f o r m a n c ea u d i tt h a ts h o u l dp a yc l o s ea t t e n t i o nt o t h es o l u t i o nt ot h es u p e r v i s i o na n dr e s t r a i n to fp o w e r ，a n ds y s t e mu n a c c o m m o d a t i o n , r e g u l a t i o n s u n s o u n d ，p o o rm a n a g e m e n ta n do t h e rp r o b l e m so fm a c r o - m a n a g e m e n t n l ep e r f o r m a n c ea u d i t c h a n g ei sn o tj u s tt h en e e d so fc h i n aa u d i tb e i n gi n l i n ew i t ht h ei n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e ，b u ta l s ot o s a t i s f yt h eg o v e r n m e n tt oi m p r o v et h el e v e lo fp u b l i cr e s o u r c em a n a g e m e n t , a sw e l la sp u b l i c a w a r e n e s so fe f f e c t i v es u p e r v i s i o nt op u b l i cr e s o u r c e s n e r e f o r e ，lc h o o s et h es u z h o ut h a th a s t h er e l a t i v e l yh i g hl e v e lo f u r b a nc o n s t r u c t i o np r o c e s sa n de c o n o m i cd e v e l o p m e n tf o rt h eo b j e c t o fm l d y 1 l l 仃yt ou s et h ep u b l i cc h o i c et h e o r y ，e n t r u s t e dw i t ht h er e s p o n s i b i l i t yo fe c o n o m i c t h e o r y ，c o m b i n ew i t hal a r 。g en u m b e ro fo b j e c t i v ed a t aa n dr e p o r t s ，s t u d yt h es t a t u sq u oa n d p r o b l e m so fs u z h o ug o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sp e r f o r m a n c ea u d i t b ys t u d y i n g t h e p e r f o r m a n c ea u d i tc a r r i e do u te a r l i e rc o u n t r i e ss u c ha su n i t e ds t a t e s ，b r i t a i n ，a n ds o m ec i t i e si n c h i n at h a th a v et h es u c a ：e s so fp e r f o r m a n c ea u d i t i n g , a n a l y z i n gt h es t a t u sq u oo ft h e s er e g i o n s , s u m m i n gu pt h e i re x p e r i e n c e ，p a y i n ga t t e n t i o nt ot h ed i f f e r e n c e si np e r f o r m a n c ea u d i t i n gf r o mt h e w e s ta n dt h ee a s t , a n dw i t ht h eh e l po fe m p i r i c a la n a l y s i s ，c o m et ot h ep a t t e r no fs u z h o u g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sa u d i t 1h o p eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sa u d i ti ns u z h o uc a n b ep r o m o t e da n di n - d e p t hc a r r i e do u tb ye s t a b l i s h i n ga s5 0 0 na sp o s s i b l ym e d i u ma n dl o n g - t e r m p l a no fi n v e s t m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ，e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n dt a k i n gs e d e so fs u p p o r t i n g m e a 蚋l 坨s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，c o n s t r u c t i o np r o j e c t s ，p e r f o r m a n c e a u d i t n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名0 蚴 如呵年弓月，7 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 如明年 f 第1 章引言 1 1 研究的目的和意义 第1 章引言 绩效审计基于政府对公众的受托责任关系。2 0 世纪4 0 年代以来，西方审计 学界逐渐将目光转向了绩效审计理论与实务，绩效审计在许多发达国家逐步形 成了比较成熟的制度体系和操作规范，成为国家审计机关的重要工作任务。随 着我国社会经济不断发展和新公共管理理念的深入，对政府的绩效评估已经越 来越受到社会各界的重视，我国审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划 明确提出，今后五年审计工作的三大主要任务之一就是“积极开展效益审计， 促进提高财政资金的管理水平和使用效益”。1 这标志着绩效审计正式登上中国 现代审计舞台。可以说绩效审计的开展是我国经济发展的客观要求，是真正实 现对权力的制约和监督的重要途径，也是国家审计发展的必然趋势。 随着我国公共财政体制框架的建立，政府投资逐步退出竞争性、经营性的 投资领域，主要定位在代表公众利益并按社会公众意愿提供市场机制无法有效 提供的公共产品和公共服务上，而政府投资项目大都事关国计民生，关系千家 万户，因此，绩效在公共工程投资领域表现得最为直接，最为突出，对政府投 资项目实行绩效审计也更具现实意义。近几年，我国政府投资规模日益增大， 低水平重复建设、严重损失浪费、影响环境持续发展、运营效益差等投资绩效 中存在的问题不断凸现，对此，政府投资项目审计必须走出工程竣工决算审计 的狭小空间，从目前以工程造价和财务收支审计为主，逐渐向以机制为中心， 注重解决对权力的制约和监督、解决体制不适应、法规不健全、管理不完善等 宏观管理方面问题的绩效审计转变。由于各种原因，我国在绩效审计方面起步 较晚，虽然深圳、浙江等地审计机关都在绩效审计，特别是政府投资项目绩效 审计方面付诸了大量探索和实践，但我国开展绩效审计的基本理论框架、法律 规范体系以及科学的审计技术与方法仍然没有形成成熟、统一的系统。2 近几年，苏州加速了城市化建设进程和投融资体制改革，在公共工程特别 1 中华人民共和国审计署审计署2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年审计工作发展规划2 0 0 3 2 董萍，郑卫锋建设工程项耳投资绩效审计研究财会月刊2 0 0 7 ( 3 ) l 第1 章引言 是城市基础设旌上投入了大量财政性建设资金，在全面提升社会形象，推动苏 州经济发展的同时，地方政府和社会各界对提高投资绩效的呼声越来越高，而 这正是苏州政府投资审计转型和绩效审计发展的强大需求。苏州政府投资项目 审计力度走在全国前列，但与国内大多数审计机关一样，对投资绩效审计的开 展尚未形成明确思路和具体对策。笔者在系统地学习了公共关系管理相关课程 后，试用公共产品理论、受托责任关系等，从明确政府投资项目绩效审计的定 义、内涵、特征以及其产生及发展的理论基础着手，具体研究苏州政府投资项 目绩效审计的现状和存在的问题，针对这些问题，通过国内外绩效审计现状描 述、经验总结、差异对比、实证分析等方法，分析苏州开展政府投资项目绩效 审计的总体设想。在此基础上，进一步提出苏州开展政府投资绩效审计的具体 模式。 政府投资项目绩效审计是充分发挥国家审计监督职能和服务功能，建立和 完善政府投资项目建设管理长效机制，实现公共资源优化配置的必然要求，苏 州作为我国经济较发达、城市建设进程较快、政府投资规模较大的地级市，深 入推进政府投资项目绩效审计，不仅能对苏州城市建设和审计发展起到必要的 推动作用，对全国也具有一定的示范作用。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究动态 绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，比如美 国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等，都是绩效审计比较成熟的国家。从1 9 5 6 年第二届i n t o s a i 会议决议首次提到“审计还要检查管理水平和生产效率 等 绩效审计的内容，到1 9 7 7 年第七届i n t o s a i 会议上发表了著名的利马宣言， 强调最高审计机关的“真实、合法、效益三个审计目标是“同等重要的 ， 再到1 9 8 6 年第十二届该组织会议提出了绩效审计定义和四个目标，直至2 0 0 4 年7 月，该组织发布了绩效审计实施指南( 基于i n t o s a i 审计准则与实务经 验的绩效审计准则和指南) ，国际绩效审计理论和规范体系逐步成熟。1 1 审计署审计科研所译最高审计机关国际组织续效审计实施指南审计研究资料，2 0 0 5 ，( 1 ) 2 第1 章引言 “绩效审计”的概念首见于1 9 4 8 年3 月阿瑟肯特在美国内部审计人员 杂志上发表的“经营审计 一文。1 最早关于绩效审计的论著是美国管理咨询师 威廉伦纳德1 9 6 2 年撰写的管理审计( w i l l i 锄p l e o n a r d ) 。2 自2 0 世纪7 0 年代以来，审计学界逐渐将目光转向政府绩效理论与实务，研究绩效审计的性 质、过程、方法等问题，并对各国政府和各行业的绩效审计开展情况进行了比 较研究。国外关于绩效审计的文献主要包括三大方面： 一是对绩效审计产生基础的研究。受托责任是绩效审计产生的理论基础， 许多学者在对受托责任发展演变研究的基础上阐述了绩效审计的产生基础。美 国会计学家伯恩伯格提出了纯粹保管、传统保管、资产有效利用和全过程管理 的受托责任四阶段发展论，并认为后两阶段更注重资产使用效率。卡特在1 9 7 8 年提出了财务、效率、效果三大层次的受托责任，以及相对应的传统审计、效 率审计和效果性审计。二是对绩效审计衡量标准的研究。m a l c o l m m a c p h e r s o n 认为，非赢利组织和公共部门的绩效衡量日益重要，人类资源利用效率与功能、 执行和决策最为相关。2 0 0 3 年，w i l l i a m j r i t c h i e 和r o b e r t w k o l o d i n s k y 研 究了美国1 5 家税务局9 9 0 个项目的数据，使用因素分析法得到了三个至少与两 项财务衡量指标相关联的效益因子，试图揭示非赢利组织财务绩效衡量与其他 组织潜在的相似性。三是关于绩效审计立法和国际惯例的研究。美国的密歇根 洲最早于1 9 6 3 年通过法令，授权政府任命审计人员对政府及各部门、委员会、 代理机构等过去的绩效进行审计。随后的1 9 7 2 年，美国审计署发表政府组织、 计划项目、活动的职责和审计标准，荷兰、加拿大、新西兰、澳大利亚等国相 继制定多修订法律，授权审计机关开展绩效审计。3 1 2 2 国内研究动态 2 0 世纪8 0 年代初，我国审计理论届侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论 与实务。1 9 8 5 年中国审计学会在长春举行了经济效益审计学术研讨会，标志着 绩效审计开始跨入我国政府审计的范畴。我国现阶段绩效审计问题的研究主要集 中于三大方面：一是绩效审计内容。较具代表性的有“二分法”与“三分法 。 如李敦嘉( 1 9 9 6 ) 认为政府绩效审计可以分为行政事业单位的绩效审计和公共工 1 a r t h u rk e n t b u s i n e s sa u d i ti n t e r n a la u d i t o r s ，19 4 8 ( 3 ) 2 王光远管理审计理论北京：中国人民大学出版社，1 9 9 6 3 苗金旭，关于绩效审计研究的文献综述山西财经大学学报，2 0 0 7 ( 2 ) 3 第1 章引言 程的效益审计；1 陈守德( 2 0 0 0 ) 等认为，绩效审计应包括两部分，即盈利性支 出部分( 基建投资、重点建设项目投资及国有企业使用效果审计等) 和非盈利性 支出部分( 行政收支、公共工程收支和各种基金的收支) ；赵玉华等( 2 0 0 0 ) 认 为绩效审计应包括管理审计和项目审计( 或称投资审计、效果审计) 两个方面等； 石爱中等( 2 0 0 2 ) 认为，“3 e 审计表明了我国政府绩效审计的内涵和内容。二 是绩效审计种类。2 国内研究主要有三种观点，即汤云为等认为的“企业式、行 业式、地区式经济效益审计、国家大型项目的审计的四类论、朱庆林等认为的 “经济性审计、效率性审计和效果性审计三类论、娄尔行等认为的业务经营审 计和管理审计两类论。三类论是当前许多国内学者普遍持有的观点。三是绩效审 计方法。主要有三种观点：一种观点是如竹德操等( 1 9 9 7 ) 认为的由审计方法基 础、一般方法或绩效审计模式、审计技术方法三个部分组成的绩效审计方法体系。 3 另一种观点是如李敦嘉( 1 9 9 6 ) 认为的核实、对比、分析、评价四类绩效审计 操作办法。还有一种观点是如任月君等( 1 9 9 9 ) 简单地划分为财务审计方法和 其它方法。5 总体来说，我国的绩效审计理论探索起步晚，虽然在2 0 世纪8 0 年代绩效审 计引入、2 0 世纪9 0 年代审计法和实施条例颁布、2 0 0 3 年国家审计署制 定五年工作规划三个阶段分别引发了三次绩效审计研究高潮，但绩效审计理论研 究尚处探索阶段。对政府投资项目绩效审计的研究，在很多绩效审计著作或论文 中都作为绩效审计体系中的主要内容进行分析阐述，但笔者尚未发现单独研究该 项审计的专著。 1 3 本文的总体思路和主要内容 第l 章，引言。主要是本文研究的目的、意义和总体思路，并对国内外研究 动态进行相关文献的综述。 第2 章，政府投资项目绩效审计的相关理论。从阐述绩效审计的基本概念入 手，界定本文所研究的政府投资项目的定义、描述政府投资项目绩效的内涵和特 李敦嘉论效益审计产生的社会背景审计与经济研究，1 9 9 6 ( 3 ) 石爱中，胡继荣审计研究北京：经济科学出版社，2 0 0 2 竹德操，吴云飞，达世华经济效益审计北京：中国审计出版社，1 9 9 7 李敦嘉效益审计的理论结构北京：中国审计出版社，1 9 9 6 任月君经济效益审计大连市：东北财经大学出版社，1 9 9 9 4 第1 章引言 征，同时分析了公共选择理论、受托经济责任理论与政府投资项目绩效审计的关 系。 第3 章，苏州市政府投资项目绩效审计的现状和存在的问题。在现状分析中 首先描述了苏州市开展政府投资项目绩效审计的客观环境，包括当前苏州经济社 会发展和政府投资项目建设情况，其次具体介绍了苏州市当前政府投资项目绩效 审计的开展概况。在此基础上，提出了法规和指标体系建设滞后、专业队伍结构 不能满足要求、真实性审计任务繁重、缺乏绩效审计应用平台、真实性基础薄弱 等制约政府投资项目绩效审计发展的问题。 第4 章，苏州市开展政府投资项目绩效审计的分析。主要通过研究国外开展 绩效审计实践和启示、我国绩效审计发展历程和现状、我国与西方开展绩效审计 的差异性，得出苏州市开展政府投资项目绩效审计的总体设想和基本框架。 第5 章，苏州市开展政府投资项目绩效审计的模式。重点从制定苏州政府投 资项目绩效审计中长期计划、建立绩效审计评价指标体系以及推进绩效审计的相 关配套措施三大方面进行阐述。 第6 章，结论。 第2 章政府投资项目绩效审计的相关理论 第2 章政府投资项目绩效审计的相关理论 2 1 政府投资项目绩效审计的概念 2 1 1 绩效审计的概念 绩效，是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估 与目标、标准、过去结果以及与其他组织的情况进行比较 。绩效审计，作为审 计的一种类别，指由专职机构和人员对政府部门及其他经济组织的期望功能或 公共资金、项目、政策的期望目标的实现是否达到或超过既定标准或要求，以 及实现的手段和方式是否经济、有效所进行的检查、监督和评价，并寻求改进 途径。随着社会经济发展和民主制度韵完善，受托经济责任逐渐由受托财务责 任转变为受托效益责任，社会审计、内部审计、国家审计都将绩效审计作为审 计的重要内容。对政府绩效审计有多种定义。率先提出“3 e 审计的是美国， 美国审计总署( g a o ) 1 9 7 2 第一号政府审计准则以法定形式将经济性 ( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 、效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 纳入政府审计范围。 i n t o s a i 也认为，“绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括以 下内容：一是按照良好的管理原则和实务以及管理政策对管理行为的经济性进 行审计；二是对入力、财务私其他资源的利用效率进行审计；三是联系被审计 单位目标的实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过与预期影 响进行比较，而对被审计单位的活动所产生的实际影响进行审计。 2 不管世界 各国对绩效审计有多少不同的称谓( 例如英国和加拿大称为现金价值审计，德 国称效率审计，瑞典称效果审计) ，绩效审计在各国的理解和定义几乎都是围绕 “3 e ”展开。3 经济性是指在保证适当质量的前提下，以最低的资源耗费获得一 定数量的和质量的产出，关注的是投入和花费的最小化，强调的是支出的节约 1 赵保卿续效审计理论与实务，上海：复旦大学出版社。2 0 0 7 5 - 9 2i n t o s a l i m p l e m e n t a t i o n g u i d e l i n e sf o rp e r f o r m a n c ea u d i t i n g s t a n d a r d sa n d g u i d e l i n e sf o rp e r f o r m a n c ea u d i t i n gb a s e do i li n t o s a i sa u d i t i n gs t a n d a r d sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e 2 0 0 4 3m i d w i n t e r a d e v e l o p i n gp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r sf o rl o c a lg o v e r n m e n t ：t h es c o t t i s he x p e r i e n c e p u b l i c m o n e y & m a n a g e m e n t , 1 9 9 4 0 ) ：3 7 4 3 6 第2 章政府投资项目绩效审计的相关理论 性。效率性是指以较少的投入获得一定数量和质量的产出或者以一定的投入获 得较大数量和质量的产出，关注的是投入与产出的比例，强调的是支出的合理 性。效果性是指既定目标的实现程度或一项活动实际影响与预期影响的关系， 强调的是支出的得当性。1 2 1 2 政府投资项目的界定 从笔者搜集的资料来看，政府投资项目的内涵有多种定义，界定标准也存 在差异或者交叉。从学术方面的资料看，政府投资项目从资金形式和项目类型 两大角度来分，都有广义和狭义之分。从资金形式来分，分为政府直接投资项 目和政府决策项目。政府直接投资项目是指政府以全资、合资、入股等方式为 项目提供权益资金。政府决策项目是指政府不出资，而由民间资本出资，但是 政府保持对项目取舍的决策、授权和监管。从项目类型来分，狭义的政府投资 项目其实就是指政府投资建设项目或者称之为政府公共工程，而广义的政府投 资项目不仅包括政府投资公共工程项目，还包括科技、医疗、卫生、教育、安 全等专项资金项目。 从我国各地出台的关于政府投资项目审计的相关地方性法规、地方规章中 对政府投资项目的范围界定来看，主要指固定资产建设项目，其资金来源范畴 也相对集中，均指政府直接投资项目。如： 2 0 0 4 年颁布施行的深圳经济特区政府投资项目审计监督条例所称政府 投资项目是指，利用政府预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行 的固定资产投资建设项目。 2 0 0 6 年颁布施行的武汉市政府投资项目审计监督条例所称投资项目与 深圳基本相同，加上了“政府统一借贷的资金的范围。 2 0 0 3 年我市出台了苏州市政府公共工程审计监督办法中，对政府公共 工程的定义是指政府投资或者融资为主的基础建设项目和公共设施，主要是使用 财政性资金、各项政府专项资金( 基金) 、政府统一借贷资金及国有独资( 控股) 公司投入资金等进行的公共工程。 国家审计署2 0 0 6 年颁发的政府投资项目审计管理办法中明确，政府投 资项目是各级政府为建设主体的投资项目，其资金来源为财政预算内外资金、国 1 李学柔，秦荣生国际审计北京：中国时代经济出版社，2 0 0 2 7 第2 章政府投资项目绩效审计的相关理论 家主权外债资金、各类专项建设资金等。 随着我国投融资体制改革的不断深入，结合笔者的实践经验和政府投融资体 制改革发展情况，实际操作中的政府投资形式除了政府直接投资，或者政府不出 资而保持决策、监管和授权的项目外，还有补助、转贷、贴息投入等依法享有的 一些优惠政策。苏州市政府于2 0 0 3 年出台了苏州市深化投融资体制改革的意 见，提出了全面实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投 资管理规范化、项目建设法入化、经营运作市场化等，建立市场导向、政府引导 的新型投融资体制格局。意见同时明确了投融资体制改革的主要内容，涉及固定 资产投资项目管理的有几大方面，一是积极推行代建制；二是政府将逐步退出经 营性基础设施领域的项目投资，鼓励社会资金、外国资金采取融资、合资、合作 等多种形式，参与我市基础设施建设，形成多元投资结构。采取公开向社会招标 的形式选择经营性基础设施的经营单位，通过政府授权特许经营。三是积极稳妥 地推行多种形式的基础设施项目经营权收益权项目的有偿转让，运用收益权质押 方式增强融资功能，扩大融资渠道，并为这类项目采取b o t 、t o t 等方式融资 提供现金流支撑。 综上所述，本论文研究的政府投资项目是指：政府直接投资( 全资、合资、 入股) 、政府以其他方式投入( 补助、转贷、贴息等) 以及使用其他政府资源( 特 许经营等依法享有优惠政策、以政府名义接受捐赠等) 建设的固定资产投资项目。 2 1 3 政府投资项目绩效审计的内涵 根据绩效审计的定义，政府投资项目绩效审计应该是对政府投资项目的经济 性、效率性和效果性进行审计。 经济性是指以最低的支出和耗费完成投资项目的设计、施工和维护，尽量节 约项目的建设成本、资金筹集成本或使用成本。对于政府投资项目来说，这种耗 费除了公共建设资金，还可能包括各种资源和能源，如土地、植被、水域、电力， 以及政府投入的无形资产，如特许权、优惠政策等。经济性的基本目标是遏止严 重损失浪费和重大投资决策失误，减少“形象工程 、“政绩工程”，防止效益低 下、国有资产流失。经济性的高级目标，是对项目达到预定目的所耗资源数量的 考核，如耕地占用率。 效率性是指产出与投入问的关系。对于政府投资项目来说，应审计建设项目 8 第2 章政府投资项目绩效审计的相关理论 的运作方式是否最为合理，各承建单位间职责分工是否存在不必要的重复和牵 制，项目内部管理机构之间是否相互高效地协作，必要的激励机制是否建立并发 挥实效，建设资金运用是否得当，整个项目投入是否最大程度地实现了工程各项 建设目标，有无影响延误工期的情况，有无重复劳动，设备有无闲置，工程采购 的物资是否得到充分利用等。 效果性主要是关注工程投资目标的实现情况，是否达到预定的标准，是否取 得预定的效益，由于政府投资项目目标的多样性，这里的效益不仅包括经济效益， 还包括社会效益、生态环境效益等相关内容。我国审计署固定资产投资审计司及 京津冀特派员办事处在总结河口清淤工程效益审计时曾认为，“要从项目建设的 经济性、效率性、效果性、适当性、环境性五个方面进行评价，虽然这里将环 境性单独列出，但笔者认为从效果性的内涵来看，环境性依然是效果性的一种， 但随着可持续发展理念的不断深入，政府投资项目环境影响在整个投资效果审计 中必定占有越来越重要的位置。 经济性、效率性、效果性是政府投资项目绩效审计的三大内涵，其实传统审 计中强调的合规性，在绩效审计中并非绝对舍弃，它往往和经济性、效率性、效 果性交叉在一起，是绩效审计的基础目标，因此是无法完全割裂开来的。 2 1 4 政府投资项目绩效审计的特征 由于项目投资是政府拉动内需、增加整个社会福利的重要干预手段之一，而 政府经济建设的总目标是创造公平的社会环境，保障经济社会长期可持续发展， 因此，政府投资项目必然具有与一般建设项目不同的绩效特征，相应的，政府投 资项目绩效审计也有其不同与一般建设项目绩效审计的特征： ( 1 ) 总体性。政府投资项目的建设目标、资金的拨付使用过程，都涉及社 会和经济发展的许多方面，涉及社会再生产过程的多个环节，既涉及生产建设领 域和生活消费领域，也涉及中央与地方、国家与企事业单位等。仅以政府投资项 目资金本身所费和所得进行经济效益的直接比较是偏颇的，或者仅以单个项目的 效益来分析是局限的，应从社会总体出发，放在社会与经济发展的大环境中来考 察评价，与产业政策调整、生态环境改善、金融安全等联系起来分析，才能得 出客观的、有价值的绩效评审计评价结果。 ( 2 ) 综合性。公共投资是针对社会需求的，评价政府投资项目的绩效也应 9 第2 章政府投资项目绩效审计的相关理论 当考虑其所满足的社会需求点有哪些。一个投资项目的社会需求点可能不止一 个，而是多样的，如疾病控制预防中心的建设，它既有公共卫生安全的社会需求， 又有普及健康教育的社会需求，还可能肩负应急指挥、战备人防等社会需求，甚 至对其污染物处置方面还有环境安全的需求等。因此，政府投资项目的效益需要 的是一个指标体系，而绝不是单一的指标能全面评价的。 ( 3 ) 长期性。与总体性、综合性相关联的，由于许多政府投资项目不是追 求当前和近期利益，不是追求单一项目的直观利益，而往往是为了实现国家的宏 观经济和社会发展长远目标而进行的投入，反映的是政府在特定发展阶段为完成 其政策选择而付出的投资成本，因此，必须从全局、长远的角度来看投资效益。 比如：某段高速建成后一定时期其运营效益并不理想，但它的建成是为整个区域 大交通格局的打造而建设的，因此，从长远的角度才能客观评价其投资效益。 ( 4 ) 外部性。“外部性”是现代经济学理论中的一个重要名词，主要是指一 个经济主体的活动对旁观者福利的影响，有“正外部性和“负外部性 之分。 这一内涵也适用于政府投资项目对社会产生的积极或消极影响。因此，政府投资 项目效益的衡量，不仅要考虑投资的直接结果，还要考虑间接结果。如某项政府 投资项目在满足社会共同需要的同时，是否排挤了非政府投资行为等。 2 2 公共选择理论与政府投资项目绩效审计 市场机制是一种有效的社会资源配置方式，但无论是发达国家还是发展中国 家，都仍存在着“市场失灵 的领域，而只有对这些失灵进行有效的弥补，才能 促进市场经济更为有效地运转。1 因此，需要政府通过公共财政政策进行干预， 弥补市场失灵，而项目投资是政府干预的重要手段之一，也是政府提供“公共产 品或公共服务的一种重要形式。然而，政府在解决市场失灵的同时，也存在着 诸多缺陷和失灵。政府投资项目的预算超概算，决算超预算的现象、无序规划、 重复建设等问题都是政府失灵的表现。 公共选择理论是以现代经济学的分析方式探索政治上的决策进行过程，以此 揭露在政府体制下必然出现的效率低落现象。公共选择理论认为，经济市场和政 治市场构成了人类社会的两大市场，相应的，个人在社会活动中主要做出的是经 济决策和政治决策。没有理由认为同一个人会在两个不同的市场上根据两种完全 1 王银枝现代公共财政理论研究郑州：河南人民出版社，2 0 0 5 l o 第2 章政府投资项目绩效审计的相关理论 不同的行为动机进行活动，即在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市 场上追求公共利益的最大化。而另一种研究模型先假设政客们是真心要造福人民 的、然而却无法取得足够的经济信息，由于他们在进行决策的过程中无法得知充 分的经济信息，这些政策往往就会造成和一般公共选择理论所假设的理性私利行 为下相等的悲惨后果。可见，公共选择理论的重点是政府失败。也就是说，国家 或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样 “有效 。在公共选择理论的“经济人假设下，在揭示出政府既然由人类组成就 必然具有人性中自利、逐利的特点的同时，也为我们的财政决策机制设计提供了 富有启发性的思路和矫治“政府失败的对策，那就是，若要政治决策能符合公 共利益最大化要求，就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制，否则， 决策就可能偏离公共利益的轨道。我国的社会实践也证明，仅靠当事人的思想觉 悟和道德约束，是难以形成理想的财政决策和有效的财政运行的。1 要建立这种制约机制，需要在事前就必须对政府拥有的权力进行某种制约； 事中保证权力行使过程受到监督；事后则需要对权力行使的结果进行评价，或论 功行赏，或追究责任，形成有效的激励机制。在现实中，事前的权力制约演化为 立法机关拥有社会重大事务决策权，政府拥有社会重大事务执行权和日常管理事 务决策权；事中通过政府对外报告体系保持权力行使过程的公开和透明；事后的 结果评价和处理主要有赖于对权力资源受托情况进行考察的绩效审计。绩效审计 就是通过对政府运行结果的评价来参与权力制约的。2 2 3 受托经济责任理论与政府投资项目绩效审计 政府是依法行使国家行政事务权力的机关，依法拥有行政权并履行相应的公 共管理职能，政府实现其职能需要有充足的经济资源作保证。由于政府代表国家 意志行使公共财政资源的筹集、使用和管理的权力，所以必须受到资源提供者( 社 会公众) 及其代表、国家法令、合同协议及其他约定的限制，必须对资源使用的 经济性、效率性、效果性负责。这就是广泛存在于政府及其管理当局与社会公众 之间的公共受托经济责任。 公共受托经济责任关系是绩效审计产生和发展的理论基础。1 9 8 5 年5 月， 1 j a m e sm b u c h a n a n s o c i a lc h o i c e ，d e m o c r a t i cp o l i t ya n df r e em a r k e t j o u r n a lo f p o l i t i c a le c o n o m y ，1 9 5 4 ( 6 2 ) 2 徐明辉，徐i e l 固1 新公共管理背景下的绩效审计研究财政监督，2 0 0 6 ( 1 0 ) 1 1 第2 章政府投资项目绩效审计的相关理论 最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的关于公共受托经济责任指导方针的 东京宣言中，对公共受托经济责任的内容作了两方面的阐述：一是随着经济发展， 中央政府和地方各级政府所承担的受托责任的内容和范围不断扩大到更为广泛 的领域；另一方面，随着社会民主意识的加深，人们对提高公营部门的效益和明 确支出的受托经济责任的要求愈来愈高。1 在这种背景下，审计职能逐渐从权利 制约和监督的工具向绩效评估工具拓展。在资源越来越少的情况下，作为受托对 公共资源进行管理和经营的政府来说，必须对公共资源的所有者公众，负有 不断提高公共资源的使用效率和效果的责任，在行政实践中引入竞争机制，使得 成本效益观念、绩效管理与评估的做法得到广泛认可。进行政府绩效审计，其目 的就是为了提高政府效率和管理能力，提高公共服务质量，建立和发展公共责任 机制，改善社会公众对政府部门的信任。2 1 秦荣生公共受托经济责任理论与我国政府审计改革审计研究，2 0 0 4 ，( 4 ) 2 蔡立辉政府绩效评估的理念与方法分析中国人民大学学报，2 0 0 2 ( 1 0 ) 1 2 第3 章苏州市政府投资项目绩效审计的现状和存在问题 第3 章苏州市政府投资项目绩效审计的现状和存在问题 3 1 苏州市政府投资项目绩效审计的现状 3 1 1 苏州市当前经济社会发展和政府投资项目建设情况 近五年来，苏州经济实力大幅跃升。2 0 0 7 年全市地区生产总值达5 7 0 0 8 5 亿元，持续位居全国城市前列。人均g d p 早已超过3 0 0 0 美元，根据世界银行 的发展报告，人均g d p 3 0 0 0 美元左右被认为是现代化的门槛，而从国际审计发 展史来看，这一阶段也是国际绩效审计快速发展的阶段。苏州已处于经济加速发 展的黄金机遇期，但同时也是一个社会矛盾的凸显期，更是一个经济增长方式转 交、社会经济体制转轨的关键时期，这一阶段的政府工作重心是转变增长方式、 创新体制机制、统筹城乡发展、完善城市功能、狠抓节能减排等。这个时期，更 是政府公共支出不断膨胀与公共经济资源有限的矛盾不断激增，公众和立法机关 要求政府加强对所使用和管理的公共资源提高经济性、效率性和效果性。 2 0 0 3 年，随着国家积极货币政策的推行和苏州中心城市地位的日益显著， 苏州市政府加大了对公共工程特别是基础设施建设的财政投入。根据苏州市政府 0 3 年出台的苏州市重点项目管理暂行办法，将3 亿元以上的基础设施、基础 产业项目、1 亿元以上的改善环境、提高人民生活质量的项目、3 千万元以上的 社会发展和精神文明建设标志性工程项目以及列入国家、省重点项目计划等的项 目界定为市重点基本建设项目。根据市政府每年下达的重点项目计划，苏州 市区近几年( 仅市本级，不包括吴中、相城、新区、园区) 政府重点基本建设目 投资情况详见表3 1 及图3 1 。 表3 12 0 0 3 - - 2 0 0 8 年苏州市政府重点建设项目投资情况( 单位：万元) 年度投资 交通环境整治场馆建设水、电、煤等工 年份( 涉及项目数( 涉及项目数( 涉及项目数程( 涉及项目数 额：其中 投资