（公共管理专业论文）我国政府公共卫生危机管理研究——以SARS和手足口病防治为例.pdf

上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 iv 我国政府公共卫生危机管理研究 -以sars和手足口病防治为例 摘 要 我国政府公共卫生危机管理研究 -以sars和手足口病防治为例 摘 要 在当今世界经济一体化、社会信息网络化的背景下，无论政府还 是企业都面临各种各样的危机。当前由美国次货危机引发的金融危机 袭卷全球，正挑战着世界各国政府社会与经济的治理能力，企业也面 临生死攸关的考验。现阶段我国正处于经济转轨、社会转型的变革时 期，也是危机频发的时期，尤其需要政府增强危机应对能力。公共卫 生是公共品，具有公共产品的性质，由政府直接提供。2003 年在中 国爆发的 sars 危机，造成了政治、社会、经济和人们生命财产的巨 大损失，也显现出政府处理公共卫生危机重大缺陷，sars 危机使人 们意识到如何建立与完善公共卫生危机管理体系，充分发挥政府效 能，提高政府应对公共卫生危机的能力是值得我们进一步探讨的命 题。sars 之后我国政府对公共卫生管理机构与管理体制进行了一系 列的整合与改革，2008 年初手足口病的防治正是对 sars 之后的公共 卫生危机管理体制的检验。本文通过对我国政府 sars 和手足口病防 治的分析与对比，试图就如何建立与完善我国公共卫生危机管理体 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 v 系，充分发挥政府效能，提高政府应对公共卫生危机的能力等相关问 题做出阐述。 本文从政府危机管理职能出发，以我国 sars 防治为例，从法律 完善、组织体系建立、政府投入及政府危机管理运行机制等几个方面 剖析 sars 前我国公共卫生管理体制的弊病；以手足口病防治为例， 归纳 sars 防治后我国公共卫生管理的变化与进步，对比美国、日本 两国公共卫生体系，同时借鉴两国先进经验，提出构建符合我国国情 的公共卫生危机管理体系的基本框架，认为我国的公共卫生危机管理 体制应由预警机制、处理机制、支持机制和善后机制四个部分构成。 关键词关键词：危机管理,政府,公共卫生 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 vi investigation on crisis management of public health by chinese government cases of sars and hfmd abstractabstract in the context of the incorporate economy in the world and information cybernation, the government and the corporation are facing crises in all kinds. the global financial storm caused by the american subprime mess is rolling across everywhere. it challenges the government administrative ability and the corporations are confronted with the strange vital tribulations. nowadays, our country is in the era of economic transition and social transformation. there must be crises happening frequently in this period and hence the government should boost up its ability to reply these sudden crises. the public health is the public goods supplied by the government. the sars crisis broken out in china in 2003 caused enormous loss of economy and life, which divulged the limitation of the governments ability to deal with the crisis in public health service. the sars crisis made us know that it is a very important topic to deeply 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 vii discuss how to establish and perfect the management system of the public health, to sufficiently exert the government efficiency and to boost up its ability to reply sudden crises. after the sars crisis, a series of integration and reform was performed in the public health management organization and system by our government. the test on the public health management system after the sars crisis is the cure of the hand-foot-mouth disease in the early 2008. by comparing and analyzing the situations of sars crisis and the hand-foot-mouth disease, this thesis attempts to expatiate about the questions such as how to establish and perfect the management system of the public health, to sufficiently exert the government efficiency and to boost up its ability to reply sudden crises. starting from the management functions of the government and taking the sars crisis as an example, the thesis anatomizes malady existed in our public health management system before the sars crisis. the discussion includes the aspects of the legal modification, system construction, government devotion and the governments crisis management mechanism. it also analyzes the current public health crisis management system, taking the cure of the hand-foot-mouth disease as an example, and summarizes the change and improvement in the public health crisis management system after the sars crisis. further more, the thesis also gives some description on the public health systems in usa and japan. using these for reference, the thesis presents the basic framework to construct the public 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 viii health crisis management system fitting our country, which should consists of four issues, i.e. forewarning mechanism, processing mechanism, holding mechanism and handling mechanism after the crisis. key words：crisis management, government, public health 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 ii 上海交通大学 学位论文原创性声明 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：王子卿 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 iii 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：王子卿 指导教师签名：马凤 书 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 1 第一章 绪论第一章 绪论 第一节 研究背景及意义第一节 研究背景及意义 2002 年底爆发的 sras 危机是典型的特大突发公共卫生事件。历时八个月的 危机给我国带来了巨大的灾难，造成了难以弥补的损失。“冰冻三尺，非一日之 寒”，sras 事件揭示了中国公共卫生领域长期存在着深层次的危机，是中国长期 失效的公共卫生体系难以应对新型突发流行病的集中体现 。 。sars 危机深层次 的原因一方面在于社会整体对公共卫生投入严重不足，另一方面在于应对危机的 管理系统不完善或缺失。正是在 sras 危机爆发之后，我国政府才开始着手建立 公共卫生领域的危机应对系统，并逐步加以完善。十六届三中全会决定明确 把“健全公共卫生体系，强化政府公共卫生职能，提高公共卫生服务水平”作为 今后发展目标。sars 危机发生后学术界才开始研究建立突发公共卫生事件的危机 管理系统，如清华的 sars 课题组等。 国内外对危机管理已经有大量的理论研究，对危机管理组织，危机周期分析， 危机阶段划分，以及与此相关的风险控制理论，公共管理理论都有一定的积累， 危机管理理论已经被政府和企业广泛接受。对于公共卫生的危机管理，由于公共 卫生领域涉及范围大，专业性强，目前该方面的应用研究比较欠缺。sars 危机给 国家带来了巨大的灾难，印证了我国管理公共卫生危机能力的脆弱。我国目前正 处于经济和社会的转型期，处于危机事件多发阶段，建立高效完善的危机管理体 制对我国的重要性不言而喻。危机不但是灾难，也意味着机遇。 王玲 突发公共卫生事件危机管理体系构建与评测研究d.天津：天津大学管理科学与工程系，2004 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 2 第二节 理论简述及国内外研究现状第二节 理论简述及国内外研究现状 一 、理论简述 （一）危机与危机事件 危机(crisis)，源于希腊语的分离（krinein）一词，本是医学用语，原意 指人濒临死亡，游离于生死之间的那种状态。后来这个词的含义不断扩展，它适 用的对象不断扩大，人们赋予它的含义也逐渐发生了变化。郎曼现代英语词典 对“危机”的解释是：（1）严重疾病突然好转或者恶化的转折点；（2）事物发 生过程中的一个转折点，不确定的时间或状态，非常危险或困难的时刻。根据现 代汉语词典的解释，危机有两个意思，一是指危险的祸根，例如，危机四伏； 二是指严重的困难关头，例如，经济危机，金融危机等。我们借鉴荷兰莱登大学 危机管理专家里尔罗森塔尔的概念，认为“危机是一种严重的威胁社会系统的 基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势中，决策集团必须在很短的时间 内，在极不确定的情况下做出正确的决策。” 并不是所有的突发事件都是危机事件，危机事件的环境相对于常规性决策环 境往往是一种非常态的社会情景，是各种不利情况的严重威胁，不确定性的高度 积聚。实际上，对于危机事件的认知与界定，依据不同的划分标准可以分成不同 类型（见表 1-1）。 表1-1 危机类型一般划分概览 从抽象特性上来看，危机事件一般具有以下四个特征：（1）突发性和紧急 性：组织所面临的环境达到了一个临界值和既定的阈值，组织急需快速做出决策， 并且缺乏必要的训练有素的人员，物质资源和时间；（2）高度不确定性：事件 的开端是无法用常规性规则进行判断，而且其后的衍生和可能涉及的影响是没有 经验性知识可供指导的；（3）影响的社会性：对一个社会基本价值和行动准则 转引自薛澜等，危机管理：转型期中国面临的挑战m，清华大学出版社 2003，25 划分标准动因性质影响时空范围主要成因及涉及 范围 采取手段特殊 状态 相应危机 类型 自然危机 人为危机 国际危机 国内危机 组织危机 政治危机，经济危 机，社会危机和价 值危机 和平冲突方 式，暴力性 的流血冲突 方式 核危 机和 非核 状态 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 3 架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体具有社群性；（4）实质是非程序化决 策问题：管理者必须在有限的信息、资源和时间（客观上标准的“有限理性”） 的条件下寻求“满意”的处理方案，迅速地从正常情况转化到紧急情况（从常态 到非常态）的能力是危机管理的核心内容。 （二）危机的生成机制 危机事件从其生成到消解，一般会经历如下五个阶段：潜伏生成期，显现与 暴发期，持续演进期，消除缓解期和解除消失期。危机事件的潜伏生成期是危机 事件的酝酿与形成期。这是危机事件相关的各有关因素相互作用，各种矛盾、冲 突在形成和化解及其累积性量变时期；显现与暴发期是危机事件由隐性转为显性 并快速扩散期。持续演进期是危机仍旧在发展或恶化，并逐步达到危机的顶峰； 消除缓解期是危机事件从顶峰转而下降，矛盾和冲突在不断的减弱，危机形势逐 渐趋缓；危机解除消失期是引起危机的因素已经解除，系统开始恢复原有或正常 状态。 一般情况下，潜伏生成期和显现暴发期是最为困难的。在潜伏生成期，众多 因素缠绕，镶嵌在一起，各种因素相互作用所产生的一种新态势，与各种因素的 性质与力量密切相关。各种因素的相互作用是否产生危机性事件，一般很难判断。 不过，从潜伏生成期转为显现与暴发期，危机事件都会经历一个突变的过程。可 以说，突变是危机事件的生成之路。明确这一点，对于研究危机事件的演进，特 别是对于早期识别可能到来的危机具有重大的意义。 (三)危机管理理论 对于危机管理的界定，国内外学者各说纷纭。s.fink 认为任何防止危机发生 的措施，任何消除危机产生的风险与疑惑，都是危机管理。简而言之，危机管理 就是准备应变。 格林（green）注意到危机管理的一个特征是“事态发展到无法控制的程度”。 一旦发生危机，时间因素是非常关键的，减少损失将是主要任务。危机管理的任 务是尽可能控制事态，把损失控制在一定范围内，在事态失控后要争取重新控制 住。 米特罗夫（mitroff）和佩尔森（pearson）认为收集、分析和传播信息是危 机管理者的直接任务。危机发生的最初几个小时（或危机持续很长的最初几天）， 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 4 管理者应同步采取一系列关键的行动，这些行动是“甄别事实，深度分析，控制 损失，加强沟通”。 罗伯特希斯认为危机管理包括对危机前、事中、事后所有方面的管理。他 认为通过寻找危机根源，本质及表现形式，并分析它们所造成的冲击，我们就能 通过降低风险和缓冲处理来更好地进行危机管理。 苏伟伦认为危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和 危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的。危 机管理的五个基本职能是：危机监测，危机预测，危机处理计划，危机决策和危 机处理。危机管理的目标是避免、减少危机的危害，乃至将危机转化为机会。 李云宏、吕洪兵指出所谓危机管理，就是指组织为应对各种危机情景所进行 的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、化解处理、动态调整、 经验总结和自我诊断的全过程。危机管理的目的就是变危机为机遇，越过陷阱进 入新的发展阶段。危机管理具有突发性、长期性、权变性、心理约束性和博弈互 动性等五大特征。 孙本初认为，危机管理是组织为了避免或降低危机情景所带来的损失，所进 行的管理措施或相应策略；换言之，是指组织从平时的危机准备到危机复原的一 个不断学习，适应之连续过程。 综上所述，危机管理包括三个方面的内容，一是要说明危机管理所要达到的 目的；二是要说明怎样达到这个目的，即危机管理中采取的管理行为；再则，这 些管理行为的运行总是依据危机事件的发生、消亡的特征而相应做出的一种进 程。我们认为：危机管理，是指个人和组织通过建立必要的危机应对机制，采取 一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会次序，保障人们正常生产和生活的 活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展的全过程。其核心是在某种程度上 控制危机的进程，把危机的危害降到最低限度，以达到社会稳定，和谐健康发展 的目的。就本质而言，危机管理是一种非程序化决策，这类决策极为复杂而困难， 往往关系到组织的安危。 二 、国内外研究现状 （一）西方国家对危机管理的研究可总结为以下几个方面。 罗伯特希斯著，王诚 宋炳辉 金瑛译 危机管理 m 北京：中信出版社，2001，26-28 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 5 1.时间序列研究。主要是从理论上界定危机生命周期，有助于把危机管理行 为渗透到一个组织的日常运作中。在众多的危机管理的阶段分析方法中，以芬克 (fink)的四阶段生命周期模型、密特罗夫(mitroff)的五阶段模型和最基本的三阶 段模型最为学界认同。三阶段模型将危机分为危机前、危机和危机后三大阶段， 每一阶段再分为不同子阶段，从而将危机管理细分为危机预警及危机管理准备、 识别危机、隔离危机、管理危机、处理善后并从中获益几个阶段。危机生命周期 的不同阶段为我们有效处理突发卫生危机提供了完整、清晰的框架，充分利用此 理论成果判断危机的发展阶段，以便于有的放矢，制定对策。 2.组织行为研究。主要从组织体系方面，为了最大程度的限制和避免危机给 社会所造成的危害，加强政府组织及时、高效的应对，需要建立具有综合会商功 能的现代危机管理体系，以提高危机状态下非常规决策的效率和质量。美国以 c dc 为核心，动员联邦各部、各专业领域和各级政府力量的多维度、多领域、多 层次的协作系统，构筑了一个全方位、立体化、多层次和综合性的强大的公共卫 生应急系统，在全球首屈一指。英国、加拿大、日本也都构建了各自较为完善的 公共卫生组织体系，为我国建立完善的危机管理体系提供了借鉴。 3.决策过程研究。公共决策在任何社会的公共治理结构中都处于核心地位， 但建立在信息残缺不全、高度紧张和压力基础上的危机决策更为困难。危机决策 模式的研究主要有：刺激反应模式，认为认识、感知因素是关键性变量，解 释国家在危机中行为的变化；个人压力模式，认为压力起源于感知、认识，并 分析了压力对于危机信息收集和政策选择以及危机后果评价的影响；认知模 式，认为对解决危机备选方案的确定不仅会受到决策者信息体系的限制，而且受 价值体系的影响。组织过程模式，由价值威胁、时间压力和惊讶等所施加的限 制因素会导致决策者依赖组织化的标准作业程序，而不是仔细地探索来源于多种 信息渠道基础上的危机解决备选方案。这种危机决策常常是“令人满意”而非“最 佳的”；理性行为模式，认为危机决策在于对备选危机解决方案的风险、代价 和收益的认真评估，即决策者选择有最大预期效用的危机解决备选方案。这些模 式在某些方面彼此关联，对某个具体的危机而言，可以用不同的危机决策和处理 模式来解释。彼得f.杜拉克列举了有效决策方法的五要素；拉里切夫提出了抉择 问题的一般方法和合理程序；卡尔帕顿和大卫沙维奇提出了政策抉择的理性模 式；罗伯特希斯提出了危机情境下达到最优决策的八个步骤。这些决策模式虽然 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 6 不是针对公共卫生危机，但对于危机情境下的卫生危机决策指挥系统提供了框架 和范式。 4.应急能力研究。尽管国外很多国家在危机管理的硬件研究上具有先进性， 但在政府应急能力等软件研究方面仍处于萌芽状态。美国在 20 世纪 90 年代末， 由联邦紧急事务管理局(fema)和联邦紧急事务管理委员会(nema)，研究设计的 一套评价联邦政府及各州应急管理能力的标准和应急能力评估(car)程序，成为 世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。应急能力评估程序检测了联邦与州 应急管理伙伴关系对紧急情况和灾害的缓解、预防、应对和恢复可操作的准备及 实际能力，包括法律与法规、灾害识别与防御评价、灾害管理、资源管理、规划、 指导、控制与协调、通讯与预警、行动与程序、后勤与设施、培训与演练、公共 教育与信息传播、资金与管理等 13 项应急管理内容。这个评价体系对突发公共 卫生事件具有很大的借鉴意义。 （二）国内研究 早先我国对危机管理的研究较少，而且主要集中在自然灾害领域。随着社会 的发展，逐渐出现的收入、地区差距以及阶级阶层、就业问题和民族宗教矛盾等 社会问题成为研究热点，但也大都集中在原因、类型、发展趋势及影响剖析方面。 亚洲金融危机之后，经济学界开始关注经济、金融安全问题。1998 年人民大学张 成福教授等著的危机状态下的政府管理一书成为国内第一本从政府管理角度 研究危机的著作，介绍了西方发达国家的危机管理做法和经验以及丰富的管理案 例，但研究性成果仍不多。sars 事件的爆发成为我国加速危机管理尤其是公共 卫生领域研究的转折点。杨开忠等编著的国外公共卫生突发事件要览、薛澜 等编写的危机管理一转型期中国面临的挑战，以及李经中的政府危机管理 都重点介绍了国外的危机管理理论和突发公共卫生事件应对体系。除了学术著作 以外，还有大批学者从 sars 危机事件反思我国的公共卫生体系，应对机制以及 与此相关的管理体制、法制建设等，为我国突发公共卫生事件研究提供了理论和 实践借鉴。 尽管我国开始涉足危机管理研究，关注卫生领域，取得了一定成绩，但由于 起步较晚仍存在明显不足：(1)以学术研究为主，处于学习吸收西方研究成果和文 献资料的解读阶段。而且目前国内研究更多停留在“为什么”和“应该怎么做”的层 面上，没有具体到“怎样做、如何做”的深度。(2)研究领域狭窄，大都立足于城市 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 7 卫生研究，农村、社区尤其是少数民族等偏远地区研究较少。(3)缺乏对政府突发 公共卫生事件应急能力及其评价体系的研究。从 sars 发生以来，我国政府一直 非常重视突发卫生事件应急体制的建设，大多数省市根据国家规定和要求建立了 各自的应急体系和应急预案。但公共卫生应急体系和预案的建立仅仅说明了我们 在硬件上的投入，却不能反映它的真实效果，衡量体系、预案的合理性和标准仍 然是当前研究中的空白。而突发公共卫生事件中政府应急能力建设及其评价体系 的研究应该是我国危机管理研究的重点之一。 我国政府在2006 年卫生应急工作要点和 2006 年全国卫生应急工作会议 上都把加强突发公共卫生事件政府应急能力建设和开展应急能力评估作为一项工 作重点。因此本文立足于公共卫生领域，从公共卫生危机事件中政府危机管理的 能力方面进行尝试性研究。 第三节 研究方法第三节 研究方法 一、文献资料。文献资料是最基本的研究方法，因为本文更侧重于理论性研 究，因此资料查阅，分析、总结是主要研究方法。 二、案例分析。对典型案例进行细致、规范的分析，是发现问题、寻求突发 事件发展规律和处理方式的一种有效途径。本文通过对 03 年中国政府在 sars 防治中的运作分析，研究政府在公共卫生领域危机管理体制的缺失，对 08 年初 手足口病防治的剖析，总结出 sars 后政府危机管理体制的建立与完善。 三、对比分析法 。以 sars 为分界，对比 sars 与手足口病防治中政府公 共卫生危机管理能力的变化，剖析政府现行危机管理体制，提出完善的建议。 四、定性与定量相结合的研究方法。定性分析方法是从事社会科学研究的一 个最重要的研究方法。本文通过定性方法对公共卫生危机事件的部分指标进行阐 述，以求把公共卫生危机事件的相关问题作尽可能准确的论述。 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 8 第四节 论文结构第四节 论文结构 本论文以突发公共卫生事件的危机管理为研究对象，从我国国情出发，运用 危机管理和公共卫生等相关理论成果，借鉴国外理论和实际经验，就构建政府突 发公共卫生事件危机管理组织体制进行了研究。目的在于为我国公共卫生领域的 危机管理提供一套与目前社会经济环境相适应并具有可操作性的政府危机管理操 作系统。论文结构由五章内容组成： 第一章 绪论，阐述论文的选题背景和研究意义，简述危机及危机管理相关 理论，对论文研究方法和论文结构安排进行介绍。 第二章 政府危机管理的职能概述，危机管理是政府的重要职责，介绍政府 危机管理的职能体系是由指挥决策机构，危机管理的职能组织体系，危机管理的 辅助部门，危机管理的信息咨询参谋体系和综合参谋体系五个方面构成。 第三章 以 sars 和手足口病防治为例对我国公共卫生危机管理体制进行分 析。本章分析了 sars 前我国公共卫生存在的投入不足、分配不公、体制不全的 状况。以 sars 防治为例，研究我国公共卫生危机管理的缺失；以手足口病防治 为例，阐述我国政府 sars 之后公共卫生危机管理领域所取得的进步和需完善的 地方。 第四章 西方主要发达国家公共卫生危机管理实践对我国的启示。本章阐述 公共卫生的内涵与特点，界定公共卫生危机，介绍美国、日本等西方主要发达国 家公共卫生管理体系，借鉴它们的成功经验，提出要建立和完善应对公共卫生事 件的法律法规体系与防范体系，编制符合我国国情的公共卫生体系建设规划，加 快建立健全我国的公共财政体系，突出增加对公共卫生体系的资金投入。 第五章 关于我国公共卫生危机管理的思考，介绍理想的政府危机管理体制 与我国现行体制的比较，就构建我国政府公共卫生危机管理体系的构建进行阐 述，认为我国的公共卫生危机管理体制应由预警机制、处理机制、支持机制和善 后机制四个部分构成。 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 9 第二章 政府危机管理的职能概述第二章 政府危机管理的职能概述 第一节 危机管理是现代政府的重要职能第一节 危机管理是现代政府的重要职能 所谓政府危机管理是政府在危机意识或危机观念的指导下，自觉地对可能发 生或已经发生的危机事件进行信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施 制定、控制协调、经验总结的系统过程。由于危机事件严重危害社会公共安全， 危害社会公共利益，如果得不到及时妥善的处置，情节轻的会造成伤亡和经济损 失，性质严重的可以影响到国家的政治经济和社会稳定。因此危机事件的处理成 为政府工作的重要内容，危机管理也就自然成为政府的一项重要职能，这是由政 府的性质和目的决定的。政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，通过提 高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时有效处理危机，恢 复社会稳定和公众对政府的信赖，是判断各级政府能力的关键标准。一般而言， 在遭遇危机时，政府的职能主要包括以下四个方面的内容： 1.提高国家危机管理的能力：确立危机管理的政策和战略，增进抵抗危机的 能力； 2.降低生命和财产的损失：确保国家最薄弱的环节已受到周全保护，减少损 失； 3.将痛苦和破坏降到最低点：管理灾难职责分明，快速回应，提供及时有效 的协助； 4.提供信息服务：建立全国的沟通和预警系统。 第二节 政府危机管理职能分析第二节 政府危机管理职能分析 马建珍 浅析政府危机管理j.公共行政，2004，2：9-10 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 10 按照政府各组织在危机管理中发挥的作用不同，可以将危机管理体制及其运 作分解为五大系统：指挥决策机构，职能组织体系，信息/参谋咨询组织体系， 辅助部门和综合协调部门。 一、指挥决策机构 指挥决策系统在危机管理中居于核心地位，实际上体现了国家最高政治精英 的战略决策效能和危机应变能力，它可以为常设机构，也可以是临时机构。主要 职责为：保证国家安全，制定危机防范，危机状态控制的目标等。目前，西方各 发达国家都依据各自的国情和国力，建立了适应本国国情的国家安全机制和危机 应对体制。比如，德国联邦政府内设的“联邦安全委员会”；美国的“国家安全 委员会”。 就世界各国的普遍情况而言，危机管理指挥决策系统一般由各级政府的核心 成员组成：在中央政府，由国家首脑、最高行政首长及最高军事首长等组成，在 地方政府，由地方政府首长和有关部门、当地驻军和人民武装部队的负责人组成； 而在我国的实际运作中，政治局和中央军事委员会、国务院依法拥有对全国或某 一地区危机形势的决策指挥权力。 二、危机管理的职能组织体系 危机管理的职能组织体系主要是依据决策指挥中心的方针、政策，具体主管 执行某一方面的危机管理事务的职能部门和机构。危机管理的职能部门承担着大 量日常的危机预防和突发危机快速应对的责任，是危机管理体系中的骨干和中坚 力量。 西方发达国家都比较重视危机管理职能部门的建设：一方面，充分重视和发 展各职能部门的信息、通讯工作，及时排除矛盾纠纷；另一方面，致力消除科层 制的种种弊端，加强各职能部门间的协调、沟通和联系，以便能够快速应对危机 事件，分析、预警危机事态的下一步发展的可能性。比如，美国联邦应急法案就 把美国 27 个联邦政府和机构（包括美国红十字会）各自职能加以细化，针对不 同的危机事件以及危机事态的不同阶段，分别由不同的政府职能部门和机构牵头 负责，而相应的辅助、支持机构也都用法制化的手段加以确定。 目前，我国在中央层级上直接履行有关危机管理的职能组织有：军队，外交 部，国防部，公安部，国家安全部，劳动与社会保障部，民政部，国务院国家信 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 11 访局，国务院国家安全生产监督管理局，国务院宗教事务局，国家民族事物管理 局，国务院文化管理机构，国务院政府值班室以及地震、防洪抗灾指挥部等。在 地方层级，则是由上级垂直领导的相关职能部门对辖区内可能发生的危机问题进 行预警、监控和应对，并将正在或将来可能出现的重大危机局势及时上报中央政 府 三、危机管理的辅助部门 主要指政府内不直接具有危机管理的职能，而是协同危机管理职能部门的危 机应对工作，提供危机管理过程所需的各种服务的部门，相当于危机管理的后勤 系统。 一般而言，承担危机管理辅助部门职能的组织和机构主要包括以下行业和业 务主管部门；交通，通讯，公共工程，信息，商业，卫生和医疗服务，搜索和救 援，财政，经贸，红十字会，银行，保险公司和审计部门。这些辅助部门主要是 在国家或区域紧急状况下，在国家危机管理综合部门的统一调度下，迅速组织和 调集人力、物力、财力，支持危机应对工作。在美国 9.11 恐怖袭击这样重大的危 机事件中，危机管理辅助部门发挥的作用是相当大的，比如：运送大量的装备和 物资，保证受灾地区民众的生活；积极参与各种实际救助行动，有效地保障受灾 地区灾民的生命和财产安全；接受国内外的各种援助，用于灾区受灾时的救助和 灾后的恢复重建工作；对危机管理中的各种救援物资、款项的使用进行审计和监 督等。 四、危机管理的信息，参谋咨询体系 危机管理的时机把握和快速应对，需要应急指挥决策中心具备及时有效的灾 害信息，这就不仅有赖于危机管理职能组织体系和辅助部门的信息来源，而且必 须依赖于政府甚至民间的信息，参谋咨询系统的工作和服务。这个体系包括以下 三个组织结构：行政性的决策信息咨询机构，半官方的政策研究咨询机构，民间 的政策研究咨询机构。当然，日常的危机管理预警和监控，也应当发挥这些指挥 决策的“外脑”功能，建设危机事件案例库，培育危机管理专家和智囊团。 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 12 五、综合协调部门 以上四种是与危机管理相关的组织结构体系，如何把这些功能和结构不同的 部门有序整合，保证在危机状况下能够高效的协调危机管理职能部门运转，还应 该有一个常设的、权威的、具有独立地位的、凌驾于上述各职能部门之上的综合 协调部门。它直接隶属于国家行政首脑，向其汇报工作，提出政策建议，并对其 负责。这样可以避免很多因相互扯皮、推诿而延误时机，影响危机救助的事例。 目前很多西方发达国家都建立了最高国家安全决策机构和危机应对的专门机 构。即使没有建立这类高级别的专门的危机管理机构，政府重要部门内往往设立 了由行政首长直接主管并负责协调国家综合力量的部门和委员会。比如，美国不 仅在实际运作中，在国家层面上建立了美国安全委员会，而且还建立了常设性的 危机管理综合协调部门-美国联邦紧急事物管理署。 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 13 第三章 我国政府公共卫生危机管理实践第三章 我国政府公共卫生危机管理实践 第一节 公共卫生理论分析第一节 公共卫生理论分析 一、公共卫生内涵及其性质 公共卫生（public heaith）是社会所组织的，保护、促进和恢复人们健康的 努力之一。旨在通过集体或社会的行动，维护和改善所有人的健康。其所涉及的 包括计划方案、服务内容和组织机构，强调疾病的预防和整个人口的保健需要。 在wto 与公共卫生协议案中，公共卫生分为八大类：一是传染病控制，二 是食品安全，三是烟草的控制，四是药品和疫苗的可得性，五是环境卫生，六是 健康教育与促进，七是食品保障与营养，八是卫生服务。在全球范围每天都有新 的传染病发生，是公共卫生防治的重点。因此本文的公共卫生主要指传染病。 公共卫生属于公共品，具有公共物品的性质。首先，公共卫生在消费上具有 非排他性，或者说是不可分的。公共卫生是向整个社会提供的，具有共同受益的 特点，其效用为整个社会所享用。其次，公共卫生的消费具有非竞争性。公共卫 生一旦提供出来，任何消费者对其的享用，不妨碍和排除他人同时享用，也不会 因此而减少他人享用公共卫生的数量和质量。 公共卫生服务从理论上而言，是为了弥补通过市场机制实现合理配置公共卫 生资源的失灵，政府采取的相应的干预措施，是实现卫生资源公平合理配置的重 要手段。以公共卫生传染病控制领域而言，具有传染病的预防与治愈的双重效应。 患者本人获得的效益是疾病的痊愈，社会获得的效益是疾病传播的终止。如果这 一领域完全由市场来提供，其提供的产量肯定小于社会的最优产量，无法满足帕 累托最优而出现市场失灵，同时公共卫生在消费上的非排他性和非竞争性的特 征，政府应承担绝对提供公共卫生服务的责任。 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 14 二 、公共卫生危机的界定与特点 公共卫生危机是指直接危机人们生命的突发性、灾难性事故与事件。由全球 传染病史可以看出，流行性疾病在公共领域一直威胁着人类的生存健康。病毒可 以通过食物、水、空气、生活环境和生活方式引起疾病的大流行。历史上危害过 人类的传染病如鼠疫、天花、霍乱、麻风、白喉、梅毒和结核病等无不如此。 公共卫生危机以突发公共卫生事件为表现，但并不是所有的公共卫生突发事 件都是危机事件。一般意义上的危机事件要具备四个特点：突发性和紧急性、高 度不确定性、一定的社会性以及非程序化决策性。突发公共卫生危机事件（emer gency of public health，eoph）是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健 康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病，重大食物和职业中毒以及 其它严重影响公众健康的事件。 与其他领域的危机，如政治、军事、自然灾害等危机相比，公共卫生危机具 有以下特点： (1)突发性。危机来临犹如地震、火山爆发一样不期而至。由于真实发生的时 间地点具有不可预见性，扰乱了通常的社会次序，政府急需快速做出反应和处理， 否则会造成巨大的损失。公元 6 世纪查士丁尼统治的东罗马帝国，鼠疫爆发，仅 君士坦丁堡，在 3 个月时间内，每天要死去 5000 人，后来增加到一万人。当时 的医生束手无策，统治者也未采取有效的措施，死亡惨重，人口锐减，以至社会 瘫痪。 (2)全球性。疾病传播不像战争那样有地域、疆域之分，它是通过人与人交叉 接触实现的。人作为载体，从一个地方迁移到另一个地方就会造成疾病的传播。 如霍乱，是十七世纪由印度传到英国，而天花传到西半球则是因为欧洲人发现新 大陆并在那里定居。现代化的运输系统明显地助长了传染病在世界范围内传播的 可能，传染病不仅给原发地，也给某一地区或全球带来巨大的灾难。1918 年在西 班牙爆发的世界性流感造成至少两千万人死亡；1957 年的亚洲流感和 1968 年的 香港流感共造成全世界 150 万人死亡。因此，传染病的发生不是某个国家或地区 独有的，而是全人类共同面对的。有效应对公共卫生危机需要国家之间的合作和 国际组织的参与。 牛亚华.传染病蔓延的历史n.科学时报，2003-5-16（b2） 清华大学公共管理学院课题组.对 sars事件的初步评估与建议j.经济要参.2003（27） ：56-58 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 15 (3)致命性。像政治、经济等危机造成社会动荡，次序混乱，给国家和个人的 财产造成重大的损失，人身安全得不到保障。但是风雨过后人们的生产生活完全 可以恢复的，而公共卫生直接威胁到人的生命，是无可挽回的。许多传染病十分 可怕，历史学家在描述 14 世纪黑死病时写到：“这种病是如此的致命，以致人 们在上床时还是好好的，而在早上醒来之前已经死去了。医生在病人的床前感染 了这种病，却比他的病人死的还早”。 (4)识别难。新型传染病属于人类未知的领域，病菌通过变异和人类周旋，一 是产生耐药性，形成抗药群落；二是变得越来越怪异，使药品无法识别，变得越 来越致命。早期人们可能死于金黄色葡萄球菌引发的肺炎，后来人们发明了链霉 素很容易杀死这种细菌，然而现在致死的是军团菌和 sars 引发的肺炎。传染病 是不可能被人类彻底征服的，它总是会伺机反扑把人类逼入更深的陷阱。 (5)负面性。如西罗马帝国曾有五次大的疾疫流行，其中鼠疫是毁灭性最大的 一次。据当时记载，疫情高峰期每日死亡达万人之多，整个城市被毁灭并不罕见。 著名医学史家范行准考证金元时期我国有鼠疫流行，历史资料显示元末确实大疫 频发，有学者认为传染病的流行加速了元朝的灭亡。 第二节 sars 之前我国公共卫生状况第二节 sars 之前我国公共卫生状况 一、公共卫生投入状况 sars 之前我国卫生投入状况主要表现为：投入总量不足，结构不合理，严 重不公平。 2004 年世界卫生报告显示，中国在 1997-2001 年 5 年期间卫生总费 用中政府总支出占的比例不增反降，低于 40%：从政府支出的卫生总费用占总支 出的比例来看，在 1997-2001 年 5 年间，这一指标从 14.2%降到 2001 年的 10.2%。 可见，我国政府支出不但没有在卫生支出方面加强或维持，反而进一步减弱。 （见 表 3-1）此外，从 2000 年世界卫生组织对 191 个会员国的卫生系统分三方面进行 的绩效评估来看，在公共卫生负担公平性方面，中国被列为 188 位，即倒数第四 位，仅比巴西，缅甸，塞拉利昂稍强，属于世界上最不公平的国家。从国内统计 威廉.柯克汉姆，杨辉等译.医学社会学m.北京：华夏出版社，2000.18 牛亚华.传染病蔓延的历史n.科学时报，2003-5-16（b2） 上海交通大学 mpa 论文 我国政府公共卫生危机管理研究 16 数据来看，我国公共卫生投入不平等主要在两个方面：地区差距和城乡差距。地 区差距主要表现在公共