（公共管理专业论文）我国税务稽查工作存在的问题及改进对策.pdf

中文摘要 税务稽查是税收管理的重要组成部分，承担着打击偷漏税违法行为，规范税 收秩序，保证财政收入的国家职能。本文研究我国税务稽查工作存在的问题和改 进税务稽查工作的对策，以利于税务稽查管理工作更好地服务于公共财政建设、 和谐社会建设和有中国特色社会主义建设。 本文采用文献分析、比较分析、案例分析等研究方法，总结了我国税务稽查 现状及发展成效，对比研究了某些发达国家税务稽查做法，按照税务稽查工作的 选案、实施、审理和执行四个环节，分别研究了涉及各个环节的法律法规、制度、 人员、工作方式和方法、行政管理权限等方面存在的问题，并提出改进对策。 本文认为，我国税务稽查工作存在的主要问题包括：在选案环节，由于没有 科学的选案指标体系，信息缺乏，随意性大，影响了稽查效率；在实施环节，对 查前分析不够重视、缺乏有效的查前分析，影响了稽查质量；在审理环节，处理 标准不统一，规范指导不够，人员配置不足，没有充分发挥审理的作用，影响稽 查工作的公正性；在执行环节，由于缺乏纳税人的信用体系，税务机关的执行权 力受到限制，阻碍了稽查查处成果的实现。 一 为改进我国税务稽查工作，需要围绕税务稽查选案的准确性、实施的高效性、 审理的公正性、执行的时效性的目标，合理运用现有公共资源，加大稽查力量， 提高执法水平，建立科学、系统地税务稽查工作体系，提高稽查工作质量和效率。 关键词：税收税务稽查查前分析 a b s t r a c t t a xi n s p e c t i o ni sa l le s s e n t i a lc o m p o n e n to ft a xr e v e n u em a n a g e m e n t b e i n g c 嫩e df o rt h en a t i o n a lf u n c t i o no fi m p o r t a n tf o rc o m b a t i n gt a xe v a s i o n s ，e s t a b l i s h i n g u 】 1 i f o r n ls t a n d a r d sa n de n s u r i n gp r o p e rt a xc o l l e c t i o n t h i sp a p e ra n a l y z e d t h ee x i s t i n g p r o b l e mi no u r t a xi n s p e c t i o ns y s t e ma n ds o l u t i o n st ot h e s ep r o b l e m s ，w h i c h i si nf a v o r o fm a k i n gt a xi n s p e c t i o n ss e r v eb e r e rf o rt h ep u b l i cf i n a n c e s h a r m o n i o u ss o c l e t ya n d t h ec h i n e s es o c i a l i s mw i t hc h a r a c t e r i s t i c s t h i sp a p e ru t i l i z e dl i t e r a t u r ea n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s a n dc a s es t u d yt o s u m m a r i z et h ed e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s s i o no fc h i n a st a xi n s p e c t i o ns y s t e m ，t o c o m p a r et h et a xi n s p e c t i o nm a n a g e m e n to fs o m ed e v e l o p e dn a t i o n s a c c o r d i n g t ot h e f o l j rp h a s e so ft a xi n s p e c t i o n ，w h i c hi sc a s es e l e c t i n g ，a c t u a l i z i n g ，i n q u i s i t i o na n d i m p l e m e n t a t i o n ，t h i sp a p e ri n v e s t i g a t e dt h ep r o b l e m sa n d p u tf o r w a r d t h es o l u t i o n s1 1 1 t h el a w sa n dr e g u l a t i o n s ，s y s t e ma n dm e c h a n i s m , h u m a nr e s o u r c e ，m a n n e ra n d t h e a d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t yw i t h i nt h et a xi n s p e c t i o ns y s t e m t h em a i np r o b l e m si nc h i n a st a xi n s p e c t i o ns y s t e mi n c l u d e ：0 ) i nt h ep h a s eo f c a s es e l e c 面n g ，t h el a c ko fs c i e n t i f i cm e t h o d sa n dt h ei n a d e q u a c yo fu t i l i z i n gu n b i a s e d i i 怕n m t i o nf o rc a s ei n v e s t i g a t i o n sh i n d e r e dt h ee f f i c i e n c yo ft a xi n s p e c t i o n ；( 2 ) a c o m b i i l a t i o no fi n s u m c i e n ta t t e n t i o ng i v e n t ot h ei m p l e m e n t a t i o na s p e c t , a n da l a c ko f e 仃e c t i v ep r e i n s p e c f i o na n a l y s i si m p a c t e dt h e e f f e c t i v e n e s so f t a xi n s p e c t i o n ；( 3 ) t h i r d , m ea b s e l l c eo fau n i f o r ma d m i n i s 扛a t i o ns t a n d a r d ，a n dt h es h o r t a g eo f s t a f f sa sw e l la s p r o p e rt r a i n i n gr e s u l t e di np a r t i a lu t i l i z a t i o no f t h et a xi n s p e c t i o ns y s t e ma n da f f e c t e d t h el e g i t i m a c yo f t h es y s t e m ；( 4 ) i nt h ep h a s eo fi m p l e m e n t a t i o n , d u e t ot h el a c ko fa t a xc r e d i ts y s t e ma n dt h ea u t h o r i t i e so fe x e c u t i v ep o w e r i sr e s t r i c t e d , w h i c hh i n d e r st h e t a xi n s p e c t o r s p r o c e s s i no r d e rt oi m p r o v et a xi n s p e c t i o ns y s t e m ，i ti sn e e d e dt of o c u so n t h ea c c u r a c yo f t h ec a s es e l e c t i n g ，t h ee f f i c i e n c yo fa c t u a l i z i n g ，t h ef a i r n e s so fi n q u i s i t i o na n dt h e p r o m p t n e s s o fi m p l e m e n t a t i o n , t ou t i l i z ee x i s t i n gp u b l i cr e s o u r c e sr a t i o n a l l y , t o i n c r e a s et h ei n p u to ft a xi n s p e c t i o n , t oe n h a n c ec a p a c i t yo fa d m i n i s t r a t i o n , t o e s t a b l i s h as c i e n t i f ka n ds y s t e m a t i cs y s t e mo fi n s p e c t i o nt a x ，a n dt oi m p r o v e t h eq u a l i t ya n d e f f i c i e n c yo ft h et a xi n s p e c t i o n k e y w o r d s ：t a xr e v e n u e ；t a xi n s p e c t i o n ；a n a l y s i sb e f o r et a xi n s p e c t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：无乒钆 签字日期： 细7 年月哆日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞表堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：7 知 签字日期：p 叼 年少月怕 导师签名： 落饪垒 签字醐：如夕月嘶 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 税收是国家参与社会生产分配的重要工具，是保证国家机构运转的财力基础 和宏观调控的重要手段。我国“十一五 时期税收发展与改革的总体要求是：以 邓小平理论和“三个代表 重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻执 行党中央、国务院的一系列方针政策和对税收工作的各项要求，坚持聚财为国、 执法为民的税务工作宗旨，进一步推进依法治税，深化税收改革，强化科学管理， 加强队伍建设，确保税收收入稳定较快增长，充分发挥税收调节经济和调节分配 的作用，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会做出新的更大贡献。 税收征管是实现税收收入、调节收入分配的基本手段。在税制结构相对稳定 的情况下，税收收入一方面靠经济增长来拓展空间，另一方面必须依靠提高征管 质量和效率。税务稽查是税收征管的重要组成部分，必须围绕税收中心工作，服 从和服务于经济社会发展全局；税务稽查作为税收征管的监督手段，担当着规范 税收秩序、净化税收环境、打击偷漏税违法行为的职能。随着税收征管改革的不 断完善，税务稽查更加有效地发挥着稽查工作职能，进一步突出了税务稽查在整 个税收征管中的重要地位。随着“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络 为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”新征管模式的建立，税务稽查作为税 收征管的最后一道防线，其“重中之重”的地位日益突出。合理运用现有公共资 源，加大稽查力量、发挥稽查各个环节的职能、提高执法水平，建立科学、系统 地稽查体系，提高稽查工作质量和效率，促进征收、管理、稽查各部门的协调配 合，改进和完善税务稽查工作，进一步保证整个稽查工作体系的良性循环，这是 税收工作对税务稽查的总体要求。 1 1 1 税务稽查是税收经济的根本保证 随着我国市场经济体制逐步完善，知识经济、网络经济和电子商务迅猛发展 对经济秩序的影响和要求的不断提升，经济全球化进程的日益加快及税收区域竞 争的加剧，为保证经济社会全面、协调可持续发展，必须有充足的财力作保障， 税收收入作为税收征管的结果，必须得到有效控制，才会得到高质量的结果。1 9 9 5 年8 月，国家税务总局召开的第一次全国税务稽查工作会议将稽查工作定位于： 维护税收秩序的重要保证，确保财政收入稳定增长的重要手段，税收征管模式的 第一章绪论 重要支柱，保证勤廉勤政和公正执法的重要措施，促进社会主义市场经济公平竞 争的重要保障。 1 1 2 税务稽查是税收征管体制的要求 我国税务稽查体制受到大税收征管体制环境的影响，新的征管模式的建立， 对征收、管理、稽查三大职能进行了分离，税务稽查在建立的税收征管新格局中 扮演着重要角色，处于税收工作中的“重中之重的地位。但是，现阶段仍然存 在着由于税务稽查力量的薄弱而导致稽查效率低下，制约了税务稽查职能的发 挥，从而影响了整个税收征管工作；由于稽查“缺位和对纳税人的制约机制不 健全使得纳税人稽查监督“失控”，为纳税人偷逃税及违法违章的发生创造了体 制环境。当前重新审视“重点稽查的含义，摆正稽查的位置，通过科学选择稽 查对象，合理使用稽查人力物力、计算机网络先进的技术手段，集中力量抓好重 点对象的稽查工作，以更有效地发挥稽查打击和震慑的作用，营造健康、协调、 可持续发展的税收环境。 1 1 3 税务稽查是维护税法实施的有效途径 我国正处于市场经济体制转型时期，经济主体多元化、经济活动复杂化且呈 多样化趋势已经形成，税制改革充分体现了社会主义市场经济对税收制度最基本 的要求，即：统一、公平、效率的原则。实现这些原则的基础则是严格执法、依 法征税、从严治税。但是，促使税务稽查工作面临的法治环境依然十分严峻。就 稽查的执法层面来讲，稽查作为税收征管体系的重要组成部分，是防止纳税人逃 避纳税义务的最后一道防线，是税收立法精神、立法目的实现的重要保证；就稽 查的公共职能来讲，是打击违法行为，惩处涉税犯罪的重要手段。税务稽查在维 护税法尊严，营造良好税收环境中可以发挥其他征管手段无法替代的重要作用。 1 2 税务稽查的意义和作用 1 2 1 税务稽查的意义 加强税务稽查工作，规范税收秩序，有利于营造良好的税收环境，促进社会 公平正义，提高税收征管质量和效益，促进税收稳定增长，增强公共财政实力， 为构建社会主义和谐社会提供可靠的财力保障。社会主义市场经济是法制经济， 由于偷漏税、抗税、骗取国家出口退税等税收违法犯罪行为的存在，不仅导致国 家税款的大量流失，也破坏了国家安定的税收秩序，更影响了社会主义市场经济 2 第一章绪论 的良性循环，造成了对纳税人的税负不公平、竞争不公平的环境。税务稽查是按 照国家法律法规、税收征管制度、企业财务会计制度开展工作，严厉查处涉税违 法犯罪活动，抓好税收专项检查和整治工作，对保证税收法令的正确实施，促进 公平竞争，保护合法经营具有重要的意义。 1 2 2 税务稽查的作用 税务稽查是税收经济职能得以实现的重要手段，它具有以下三方面作用。 1 、发挥税收监督职能，防止税款流失，保证税收收入 税务稽查是税务稽查机关监督纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务 的有效方法和重要手段。强有力的监督职能会对纳税人形成强大的心理威慑，大 大降低对偷税收益的心理预期，弱化了纳税人的偷逃税的侥幸心理，通过对纳税 人对税收的实现、缴纳与入库全过程的有效监控，可堵塞漏洞，最大限度地减少 税款流失。对纳税人履行纳税义务是否合法进行稽查，依照国家税收法律、法规， 严厉打击各种税收违法行为，保证市场经济的正常运行，创造一个公平竞争的环 境，维护良好的税收秩序，保证税法的实施，促使纳税入主动履行纳税义务，从 而保证国家财政收入的稳定。 2 、有利于提高税务机关征管工作水平 纳税人的税收违法行为，除了纳税人自身的主观因素外，也有税收征管环节 薄弱的客观原因，造成纳税人偷逃税行为有机可乘。税务稽查作为征收管理的最 后一道防线，在整个税收征管中具有相当重要的地位，通过税务稽查发现税收征 管中存在的问题，提出整改建议反馈给征管部门，以便征管部门采取有效措施及 时健全征收管理，发挥税务稽查的各项职能，不断提高税收征收管理水平。 3 、促进纳税人强化经营管理，涵养税源 税务稽查可以发现纳税人在经营管理方面及财务管理方面的问题，针对问题 可帮助企业提出解决办法和改进措施，以改善经营管理，完善财务会计制度，促 进企业提高经济效益，引导企业走上健康、良好的发展道路，为涵养税源提供保 障。 1 3 本文研究的主要思路和框架 1 3 1 研究的思路 科学的税务稽查体系既是对以往稽查工作的总结，又是进行有效稽查的指 南。没有科学化和系统化指导的稽查，必然存在一定程度的盲目性。作者在实际 第一章绪论 工作中通过认真分析我国税务稽查的现状及发展取得的成效，总结了税务稽查工 作过程中的实际问题，分析问题存在的根源，在借鉴某些发达国家税务稽查的基 础上，针对问题提出了改进和完善税务稽查工作的对策。 本文结合我国关于税务稽查工作四个环节即选案、实施、审理、执行，探讨 各个环节在体制、机制、工作方法、人员素质中存在的问题，借鉴国外税务稽查 做法，总结我国税务稽查的经验，适应社会经济发展和税务管理发展的需要，分 别提出改进对策，包括在选案环节上要充分利用计算机系统，建立信息共享机制， 建立选案评价指标体系，加强国税系统与地税系统的协调配合，提高选案准确性； 在实施环节重点推进查前分析，建立查前分析体系，提高实施效率；在审理环节， 要规范审理程序、法律事实的认定标准和行政处罚标准，提高审理人员素质，保 证审理的公正性；为解决执行中存在的问题，需要建立纳税人信用体系，在稽查 实施阶段就开始为执行做好准备，赋予税务稽查机构较大的执法权力，保证执行 的及时性。 1 3 2 本文的框架 本文共分五部分。 第一章“绪论”，介绍了本文的选题背景、税务稽查的意义与税务稽查的作 用。 第二章“我国税务稽查的现状及发展成效 ，论述了税务稽查的含义、职能 及其工作环节、税务稽查的基本工作流程，最后概括了我国税务稽查的现状及发 展所取得的成效。 第三章“税务稽查工作存在问题分析 ，针对税务稽查在选案、实施、审理 和执行四个环节实际工作过程中，提出了存在的具体问题，即税务稽查在选案环 节由于没有科学的选案指标体系，影响了稽查效率；对查前分析不够重视、缺乏 有效的查前分析降低了稽查质量；审理过程中缺乏详细规范，没有充分发挥审理 的作用；执行权力受到限制阻碍了稽查查处成果的实现，并加以分析产生问题的 原因。 第四章“改进税务稽查工作的对策，针对稽查工作中的问题，提出了解决 问题的具体方法和对策，即充分利用计算机系统，强化案源甄选，提高选案准确 性：实施中强化查前分析，保证稽查的高效性；规范稽查审理的程序和标准，提 高稽查的公正性；从源头做起，赋予税务稽查机构较大的执法权力，保证稽查执 行的时效性。 第五章“结论和展望”，对本文进行了总结，并指出了本文的不足和今后稽 查工作的发展方向。 4 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 税务稽查作为保障国家税收制度有效落实的一个重要手段，在整个税收征管 体制中处于重要的地位。税务稽查的执行效果直接影响到国家税收制度公平正义 的落实，维护税法尊严，保障税收收入持续稳定增长，是税务稽查工作的最终目 的。本章主要阐述了税务稽查的概念、分类、职能、基本工作流程以及我国税务 稽查的现状及发展取得的成效。 2 1 税务稽查的含义 2 1 1 税务稽查的概念 税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情 况所进行的税务检查和处理工作的总称，可以从以下五个方面来理解。 1 、税务稽查的主体是税务机关，包括国家税务稽查机构及地方税务稽查机 构，其具体主体是各级税务机关设立的税务稽查机构，它代表国家行使政治权 力，执行税收的监督职能。具体说，作为税务稽查主体的税务机关，其职责是对 税收违法犯罪案件的查处。 2 、税务稽查的客体是指税务稽查执法行为具体指向的事物，即纳税人、扣 缴义务人履行纳税义务或者代扣代缴、代收代缴义务的情况。纳税义务是纳税人 因税法的规定而产生的向国家缴纳税款的义务，就纳税义务整体而言，即规定了 实体方面的义务：纳税人、扣缴义务人保证缴纳税款；又规定了程序上的义务如： 办理税务登记、按照规定的日期进行纳税申报、按照规定设置及保管帐簿凭证、 依法接受税务机关的税务检查等。因为纳税人的应税行为、扣缴义务人的扣缴税 款行为往往是和纳税人、扣缴义务人所从事的经济活动相互联系的，所以要对 纳税人、扣缴义务人所从事的经济活动的合法性进行监督。 3 、税务稽查的对象是税收征管法中所规定的纳税人、扣缴义务人。纳 税人是指依照法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人，包括代扣代缴人 和代收代缴人。 4 、税务稽查的依据是国家税收法律、法规、税收征收管理制度及企业财务 通则、会计准则等，是税务稽查机关对纳税人、扣缴义务人认定税收违法行为的 重要准绳。 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 5 、税务稽查的目的是贯彻国家税收政策、查处税收违法行为，充分发挥税 收的职能作用，保证税款应收尽收，保证公平竞争的税收环境和秩序。 2 1 2 税务稽查与税务检查的区别 现在将税务机关对纳税人、扣缴义务人等的监督检查统统称为税务稽查。税 务稽查是反映税务机关对纳税人、扣缴义务人的监督审查行为。税务检查已不能 准确反映税务机关对纳税人监督检查的执法行为。税务稽查是税务检查多种方式 的一种。 1 、主体上的不同。税务稽查是税务机关专门的税务稽查机构对纳税人、扣 缴义务人进行的检查，专业化程度很高；税务检查是税务机关对纳税人、扣缴义 务人进行的检查。 2 、程序上的不同。税务稽查必须具备选案、实施、审理、执行四个环节； 税务检查仅限于对纳税人、扣缴义务人实施的检查。 3 、程度上的不同。税务稽查是对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴 义务情况进行全面、连续性的检查。税收征管法第四章规定的税务检查，从 内容上看，主要规定的是税务稽查中的实施和执行部分，并未对选案、审理等税 务机关内部的操作规范加以阐述；税务稽查工作规程提出了税务稽查这个概 念，并把税务检查看作是税务稽查的一部分也符合税收征管法的实际，并对 税务稽查选案、实施、审理和执行做了具体规定。 2 1 3 税务稽查的分类 国家税务总局1 9 9 5 年根据中华人民共和国税收征收管理法及中华人 民共和国税收征收管理法实施细则，制定了税务稽查工作规程，对税务稽查 按照稽查对象的来源、稽查内容的范围大小和稽查的目的不同进行了分类，包括 日常稽查、专项稽查、专案稽查。 1 、日常稽查，是通过计算机、人工或者两者结合，对纳税人的信息归集分 类、处理，在众多纳税人中选出最有可能偷逃税者作为稽查对象，对其采取的全 面、综合性稽查。这类稽查最具有计划性，稽查的内容和范围是全面的，既有广 度，又有深度，日常稽查的目的是全面掌握纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、 代扣代缴或者代收代缴义务和执行税收征管制度的情况。 2 、专项稽查，是根据上级指令或本级安排分行业、分税种等特定目的确定 某类纳税人为稽查对象。重点对纳税人、扣缴义务人的某个方面或某些方面的稽 查，如发票稽查、增值税专用发票稽查、流转税稽查、所得税稽查、地方税稽查、 某类行业的专项稽查等。稽查的内容范围是侧重在某方面，或者某一类问题上， 6 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 不是全面、综合性的，此类稽查的时间和稽查所属期间是特定的。 3 、专案稽查，是对举报( 含上级稽查部门转办的举报件) 、有关部门转办、 交办、异地信函协查件等案件的稽查。稽查对象的来源是公民举报、其他部门转 办、交办以及全面稽查、专项稽查中发现疑点的；稽查的内容是举报、转办、交 办等情况指明的线索；稽查的目的是查处举报、转办、交办情况所列举的违法行 为，把反映的问题落实，重点要突出。 这三种类型的稽查各有特点、各有优势，日常稽查是最基本、普遍的稽查， 它是对纳税人有计划、综合性的全面稽查；专项稽查对带有普遍性、行业性的问 题，可以集中力量有针对性地对纳税人进行稽查；专案稽查适合一案一结的稽查， 如与日常稽查结合起来效果更好。 2 2 税务稽查的职能及其工作环节 2 2 1 税务稽查的基本职能 税务稽查主要具有四个方面的基本职能。 1 、监督职能。税务稽查的监督职能是前提和基础，是税务机关对稽查对象 涉税行为的监督。税务机关对纳税人、扣缴义务人的监督分为事前、事中、事后。 税务稽查属于事后监督，通过这种监督，督促纳税人、扣缴义务人正确履行纳税 义务、扣缴义务。税务稽查对纳税人和扣缴义务人的监督主要通过对其生产经营 状况及有关纳税、解缴税款的稽核、审查得以实现。通过税务稽查还能发现税收 征收管理中的问题，及时监督并反馈给相关部门，及时修正征收管理中的漏洞。 为充分发挥税务稽查的监督职能，必须在稽查的广度、力度和深度上下功夫， 没有一定的稽查面，监督的范围就会很小，没有一定深度的稽查，就不可能形成 有效的监督，其稽查的力度就很难达到。 2 、惩处职能。税务稽查的惩处职能是核心和关键，税务机关对税务稽查中 发现纳税人、扣缴义务人的税收违法行为依法做出税务处理、税务行政处罚，其 惩罚职能是税收的强制性和税务机关的行政处罚权在税务稽查中的体现。只有当 纳税人不履行纳税义务必须受到制裁，才能体现出税收的强制性和行政执法的权 威性，如果税务机关在税务稽查中不能发现税收违法行为或发现了税收违法行为 不依法进行处理，税收的强制性就无从谈起，其强制性的作用必然会受到挑战， 从而影响惩处职能的发挥，破坏了税收秩序，减少了财政收入，影响到整个税收 经济基础。为充分发挥税务稽查的惩处职能，应当充分行使税务机关的行政处罚 权，打击各类税收违法行为，营造公平的税收环境，维护正常的税收秩序，确保 国家财政收入应收尽收。 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 3 、教育职能。税务机关通过税务稽查不仅查处了税收违法行为，增强了纳 税人的纳税意识，也教育、警示了当事人及其他纳税人依法纳税的自觉性。其职 能表现在两个方面，其一对发现的税收违法行为依法予以修正，依据税收法律法 规及有关条例细则予以处理；其二通过对税收违法行为的惩处，对所有纳税人、 扣缴义务人产生威慑、警示的作用，并教育他们提高纳税意识，从而依法纳税。 教育职能其效用的力量源泉来自监督和惩处职能，通过正面的税收宣传提高纳税 意识是一种手段，而通过惩处，让纳税人直接感受到不依法纳税必然受到制裁， 这样教育的效果会更好。 4 、增收职能。税务机关通过稽查查处偷税、漏税、骗税等案件，经过稽查 选案、实施、审理和执行过程，最终的目的是为了保证偷漏税款及罚款能够及时 入库，以确保国家的税收应收尽收，这样做不仅能作为堵塞税收征管漏洞的最后 一道防线，把偷逃的税收追补回来，增加税收收入，减少税收流失，而且还维护 了税收秩序，也为增加收入奠定了基础。增收职能包括直接组织收入和增加组 织收入，因为税收工作的中心任务是组织税收收入，而税务稽查是税收工作中的 一个重要方面，对保证税收收入的取得起着重要作用。 2 2 2 税务稽查的环节构成 税务稽查是通过稽查人员一定的操作过程来实现的，这一过程包括了稽查选 案、稽查实施、稽查审理和执行，每一步骤的实施对整个稽查活动的全过程都具 有十分重要的意义。 1 、选案环节 稽查选案是税务稽查的首要环节，是税务稽查案件的来源，确定稽查对象的 成功与否，直接关系到税务稽查的质量和效益，关系到能否客观公正地行使国家 赋予的稽查权力。选案环节属于稽查实施前的运筹过程，其准确率对稽查实施的 效率、准确程度起到重大的影响。税务稽查必须讲究经济效益，使稽查活动以最 少的人力、物力消耗，收到最大的稽查成果，选案质量的高低直接影响到稽查职 能的发挥，起着为后续工作提供方向和目标的作用。 2 、实施环节 稽查实施是税务稽查的第二道工序，是税务稽查的核心和关键环节，起着承 上启下的作用，是税务稽查结果定性、审理、处理处罚的依据。依据稽查工作规 程，采取科学有效的方法，对纳税人有目标、有步骤地进行实务操作活动，不仅 。徐锦辉，强化税务稽查职能作用，提高税务稽查效能，税务研究，2 0 0 2 ( 9 ) ，5 9 8 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 可以判断、检验选案环节的准确性，更重要的是通过稽查实施过程，有助于税务 机关掌握纳税人的纳税申报情况，监测纳税人的申报质量，通过查处税收违法行 为，促使纳税人自觉依法申报纳税，为纳税人公平竞争，创造一个良好的税收环 境，对保护纳税人的合法经营起着重要作用。 3 、审理环节 税务稽查审理是查处税务违法案件必不可少的环节，建立税务稽查案件审理 制度，可以加强对稽查实施程序的监督，及时补正实施环节的不合法程序，从而 保证税收执法程序的合法性。通过审理人员的层层把关，及时发现和纠正工作中 的错误，客观、全面地弄清案情，正确、公正地执行税法，防止由于稽查权力过 于集中而导致的执法随意性。审理工作的好坏，决定了稽查办案效率和质量的高 低，直接影响稽查整体效能的充分发挥，在这一稽查制约机制中，由于审理环节 与被查纳税人不直接发生关系，更有利于防止稽查权力的滥用和腐败的发生，有 效地发挥稽查制约机制。 4 、执行环节 税务稽查执行工作是税务稽查工作的重要组成部分，是实现税务稽查查处成 果的最后环节。整个稽查活动的最终目的是保证纳税人的应纳税款足额的上缴国 库，打击各类税收违法犯罪行为，以警示其他纳税人依法纳税、不要有侥幸心理， 执行这一过程是实现税务稽查目的的有效途径。 2 3 税务稽查的基本工作流程 随着税收征管体制改革的不断深入，为了更好地规范税务稽查执法行为， 1 9 9 5 年1 2 月，国家税务总局根据中华人民共和国税收征收管理法及中华 人民共和国税收征收管理法实施细则的规定，逐步建立了税务稽查体系，制定 了税务稽查工作规程，全面、系统地对税务稽查工作进行了规范。税务稽查 至此走向专业化、规范化，形成了稽查选案、稽查实施、稽查审理、稽查执行四 个环节的稽查体系。这四个环节相互联系、相互配合、相互制约、相互监督、彼 此促进，保证准确有效地执行税收法律、法规，促进税务稽查工作的顺利开展， 配合整个税收征管体系保持良好的运行。 2 3 1 稽查选案 稽查选案是指税务稽查机关根据日常稽查、专项稽查、专案稽查的要求，利 9 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 用税务信息管理系统及其他信息资源确定选案指标、待稽查项目及待稽查纳税 人，确定目标和发现案源，向稽查实施环节下达稽查任务，并及时处理转办案件 的过程。稽查选案通过对纳税人财务信息和纳税情况的分析、处理，最大限度地 发现疑点和问题，为稽查提供充分的线索，以便确定税务稽查对象。 1 、稽查选案的内容 制定税务稽查计划和确定个案稽查重点项目。税务稽查计划是对稽查对象进 行科学的筛选、分析的基础上，制定一系列完整的决定，是税务机关对一定时期 内的稽查活动的目标、途径、方法与实施步骤的总体安排。确定个案稽查重点项 目是指在对某一具体纳税人进行科学、系统分析的基础上，确定实施稽查的重点 内容和问题。通过对纳税人财务信息和纳税情况的分析、处理，最大限度地发现 疑点和问题，为稽查提供充分的线索。 2 、稽查选案的工作流程 稽查选案包括日常选案、专项选案、专案选案，日常选案一般通过计算机选 案及人工选案或者两者相结合的方法来确定稽查对象；专项选案根据稽查计划或 上级稽查机关的指令进行归集分类稽查对象；专案选案主要是根据公民举报、其 他部门转办、上级部门交办的案件进行归集分类；在确定稽查对象后将稽查任务 通知书下达给稽查实施部门进行税务稽查的实施( 如图2 1 所示) 。 图2 - 1稽查选案的工作流程 1 0 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 3 、稽查选案的方法 第一，计算机选案。将纳税人的有关信息、资料收集后，将其数据化并全部 录入计算机系统，根据计算机占有的数据资料进行分析、对比、排列和组合，从 中发现异常，在众多纳税人中选出最有可能偷逃税者，列出税务稽查的重点对象。 计算机选案的资料搜集包括：税务登记表、纳税申报表、财务报表、发票领用存 情况、以前年度进行税务稽查是否交纳税款及罚款情况等。随着社会经济的发展， 纳税人的数量大幅度增加，电子计算机在税务机关的广泛应用，使税务机关的管 理水平有了很大提高，计算机在稽查选案方面的运用，使税务稽查机关避免了盲 目选案、无效稽查的问题，在稽查选案环节中发挥了巨大作用。 第二，人工选案。根据选案部门掌握的纳税人的税收征管信息资料，凭借个 人对总体的认识或根据主观经验，选择一定的条件，如按照纳税人的经济性质、 隶属关系、纳税人的所属行业、经营规模的大小确定稽查对象或随即抽样，以此 选出稽查对象。人工选案的关键是选案人员的业务能力及更多的职业判断，所以 对选案人员综合素质的要求比较高。 第三，举报、转办、交办。举报是人民群众或单位通过口头、书面等形式向 税务机关报告偷税、逃避追缴欠税、骗税和虚开、伪造、非法提供、非法取得发 票以及其他税务违法行为情报的一种方式。举报中心一般设在各级税务稽查机 构，这样有利于对举报案件的及时处理，并按照规定要为实名举报人保密。转办 是同级政府的各个部门接到的反映偷税、漏税、骗税的人民来信来访，或其它部 门发现的偷、漏、骗税行为以信函、电话、口头等形式反映给税务机关的各种案 源。交办是上级党政机关或上一级税务机关交办查处的各种偷、漏、骗税、税收 违法行为案件。 稽查选案是税务稽查的首要环节，也是最基本的环节，是税务稽查案件的来 源，其准确率对稽查实施的效率、准确程度起到重大的影响，而选案质量的高低 直接影响到稽查职能的发挥。 2 3 2 稽查实施 稽查实施是税务稽查人员按照税收法律、法规、规章及稽查选案所确定的稽 查范围、种类、方式和内容等要求，依据稽查标准，采取科学有效的方法，有目 标有步骤地进行稽查的实物操作活动。 1 、稽查实施的内容 税务稽查实施是对被稽查单位和个人进行检查、取证、分析和综合评价的过 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 程，也是将稽查方案付诸实施并取得预期效果进而完成稽查任务的过程，它是全 部稽查程序最实质、最重要的阶段，也是税务稽查的核心环节，是判断选案是否 正确，因为选案选出的待查对象仅仅是说明该纳税人在某些方面和某些环节可能 存在问题，并不是肯定有问题，通过实施稽查可判定纳税人是否存在税收违法行 为，因此稽查实施的内容主要体现在：第一，税务稽查方案的具体落实；第二， 税务稽查监督权的体现；第三，实现税务稽查目标的重要手段；第四，决定税务 稽查质量的关键。 2 、稽查实施的工作流程 稽查实施部门在接到稽查任务通知书后，首先对稽查对象进行全面的查前分 析过程，包括该稽查对象的基本情况、财务状况、税收各种指标等进行分析，查 找并初步判定稽查对象存在的疑点问题，而后对稽查对象下达稽查通知书进行实 地稽查，在稽查过程中发现该稽查对象有逃避纳税行为，并有明显转移、隐匿应 纳税的商品、货物及其其他财产或应纳税收入的迹象，可按照税收征管法规 定的权限采取税收保全措施；如果发现稽查对象接收的税务发票及业务活动存在 疑点，需要向其他税务机关发协查函进行核实；最后稽查人员出具税务稽查报告 对稽查对象的违法事实进行认定并提出处理、处罚的法律依据( 如图2 2 所示) 。 需协查的 图2 - 2 稽查实施的工作流程 3 、稽查实施的具体方法 第一，按照检查的范围可分为详查法和抽查法。 详查法是对稽查对象在检查期内的所有经济活动、涉及经济业务和财务管理 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 的部门及其经济信息资料，采取严密的审查程序，进行详细地审核检查。该方法 适用于规模较小、经济业务较少、会计核算简单、核算对象比较单一的企业，或 者是发现重大问题而进行的专案检查，以及在整个检查过程中对某些特定项目、 事项所进行的检查。详查法对于管理混乱、业务复杂的企业以及税务稽查的重点 项目、事项的检查，一般都能取得较好的效果。 抽查法是从稽查对象总体中抽取部分资料或存货进行审查，再依据抽查结果 推断总体的一种方法。抽查法具体又分为两种：一是重点抽查法，即根据稽查目 的、要求或事先掌握的纳税人有关纳税情况，有目的地选择一部分会计资料或存 货进行重点检查；二是随机抽查法，即以随机方法，选择纳税人某一特定时期或 某一特定范围的会计资料或存货进行检查。在抽查重点确定以后，要按照抽查要 求合理确定抽查的对象和内容；在实施抽查时要按照抽查方案具体落实，并把握 好抽查时间，避免影响纳税人的生产经营；稽查人员在抽查结束后，抽查结果只 能作为对总体判断的参考，不能直接作为定案的依据，如果抽查结果与实际情况 差异较大，还要进一步扩大抽查范围，以提高抽查结果的准确性。抽查法不仅在 检查的基础、环境、内容上与详查法不同，而且使用的基本方法也不同。 第二，按照检查的顺序可分为顺查法和逆查法 顺差法是按照会计核算的顺序从检查会计凭证开始，由凭证核对帐簿，再通 过帐簿对报表来检查的一种方法( 如图2 3 所示) 。 图2 - 3 顺差法的工作流程 顺差法按以下程序进行，审阅和分析纳税人的经营活动的原始凭证，通过原 。国家税务总局教材编写组，税务稽查方法，北京：中国税务出版社，2 0 0 8 ，6 。国家税务总局教材编写组，税务稽查方法，北京：中国税务出版社，2 0 0 8 ，6 - 8 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 始凭证之间的核对、帐簿记录与原始凭证的核对、帐簿记录之间的核对、帐簿记 录与财务会计报表的核对、帐簿记录与货物的实际数量之间的核对，最后对纳税 人一个会计年度年末的货物结转数量进行审查。 顺差法适用于业务规模不大或业务量较少的稽查对象，以及经营管理和财务 管理混乱、存在重大问题或一些特别检查的重要项目的稽查对象。o 逆差法是与顺差法的检查顺序截然相反的方法。这种方法是按照会计处理程 序的相反方向，由报表、帐簿到凭证检查的一种方法。顺差法按以下程序进行， 通过分析纳税人的会计报表，掌握纳税人在纳税方面存在的问题，通过帐簿记录 与财务会计报表的核对、帐簿记录之间的核对、帐簿记录与记帐凭证的核对，进 行实地盘存货物，最后对帐簿记录与货物实际数量进行核对( 如图2 - 4 所示) 。 ji 7 i 帐表核对 l 实账 地实 i 喜蒿募霁的 帐帐核对盘核 点对 。l 帐证核对 f 7 l ”“。 i 图2 - - 4 逆差法的工作流程 逆差法主要适用于大型企业及内部控制制度健全、各方面管理严格的企业的 检查。 第三，按照掌握的资料可分为比较分析法和相关分析法 比较分析法是将企业会计资料中的各项经济数字或指标、数据，在相关的时 期之间、指标之间、企业之间及地区、行业之间，分析其增减变化情况及发展趋 势，进行静态或动态的对比分析，从中发现疑点和问题，进行检查的一种分析方 法。常用的有绝对值比较分析法、相关比率比较分析法。这是一种从微观角度分 析的方法。 相关分析法是对企业而言，一项经济业务的发生，必然会引起与它相关的其 它经济活动，通过与相关关系的被查项目进行对比，以此判断企业经济活动存在 问题的一种分析方法。主要分析和判断经济活动与税收的关系；经济活动之间的 。苏严主编，税务检查，大连：东北财经大学出版社，1 9 9 9 ，2 6 。粱俊娇主编，纳税评估方法与案例，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 5 ，9 1 4 第二章我国税务稽查的现状及发展成效 关系；各种经济活动事项之间的关系；分析和把握异常现象是否构成税收问题。 以上各种稽查方法并不是孤立存在的，它们之间互相联系、互相渗透、互相 补充，每一种方法都有自身的优点和适用范围。在实际稽查过程中，稽查人员应 当根据稽查对象的行业特点、财务的核算方式以及经营活动的范围大小，依据自 身的经验找出并运用适合的稽查方法，最大限度地提高稽查实施的效率，以达到 最佳的稽查效果。 4 、稽查实施的终结 税务稽查实施后，稽查人员通过整理稽查资料，归集相关证据，分析稽查结 果并提出处理意见，按照税务稽查工作规程将稽查对象分为立案与不立案两 种情况，经对稽查对象初步判明具有以下情形之一，均应当立案查处。 第一，偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税以及为纳税人、扣缴义务 人非法提供银行帐户、发票、证明或者其他方便，导致税收流失的，无论数额大 小，均应立案查处。 第二，未具有第一项所列行为，但查补税额在5 0 0 0 元至2 0 0 0 0 元以上的( 具 体标准由省、自治区、直辖市税务机关根据本地情况在幅度内确定) 。 第三，私自印制、伪造、倒卖、非法代开、虚开发票，非法携带、邮寄、运 输或者存放空白发票，伪造、私自制作发票监制章、发票防伪专用品的。 第四，其他税务机关认为需要立案查处的。 根据立案与否的标准，把税务稽查工作程序分为一般程序和简易程序。凡是 经立案的案件必须经过审理环节，这是税务稽查的一般程序，主要包括立案、调 查取证、审理、做出税务处理、行政处罚决定、向当事人说明理由和权利、听取 当事人陈述和申辩、执行等内容；凡未经立案的案件而稽查实施中又确实未发现 属于应立案的，可不经审理环节，这是税务稽查的简易程序，它包括确定税务稽 查对象、实施稽查、做出税务处理、行政处罚决定、执行等内容。 因此，稽查实施必须依照法律赋予的执法权限实施，在具体的实施过程中， 不得超越法定权限，因为稽查实施是一种税务机关单方面的执法行为，它会直接 影响纳税人的生产经营活动，整个过程必须严格依照法律规定和程序进行。否则 会产生一定的法律后果，这是保证稽查合法、有效的前提，以保证国家的财政收 入，维护和保障