（公共管理专业论文）政治文明视域中的行政问责制研究.pdf

摘 要 i 摘摘 要要 行政问责制作为一种制度保障能够全力推进责任政府的建设，这种新的责 任制约机制，能够更有效的对权力加以制约和监督。它从“非典”时期的“问 责风暴”到被确立为一种政治制度，只是短短几年时间，其积极作用己引起了 学术界的广泛关注。本文认为，政治文明和行政问责制之间存在着一定的内在 联系，因此，将行政问责制和政治文明的相关理论与我国的实际政治生活相结 合，将行政问责制置于整个社会主义政治文明发展进程中加以考察，用政治文 明的相关理论对我国的行政问责制进行了初步的探讨。在界定相关概念的基础 上，本文重点分析了当前行政问责制存在的问题：权责模糊，责任难定；重视 同体问责，忽视异体问责；问责制度不健全，可操作性差等。针对这些问题， 本文分析了完善行政问责制的动因和有利条件，最后提出了行政问责制建设的 主要内容、措施：加强全国人大的立法工作；养成公务员奉公守法行政的习惯； 控制自由裁量权；完善监督机制；培育独立的公民社会等。 关键词：关键词：政治文明；行政问责；制度 abstract ii abstract abstract as an institution, the accountability system for administration can provide full protection to promote the building of responsible government, this new mechanisms of responsibility-controlling can be more effective to power restraint and supervision. it is from accountability crisis during the sars period to be established as a political system, only a few years time, its positive role has attracted widespread attention in academic circles. this paper argues that there exists a certain relations between political civilization and the accountability system for administration. this thesis aims to analyze the accountability system for administration by using the related theories of political civilization. and put the analysis in the whole process of the construction of our socialist political civilization. based on defining the relevant concept, this paper analyzes the current problems system of the accountability system for administration: responsibilities vague, it is difficult to define the responsibilities; emphasis on accountability with the body, neglect allogeneic accountability; the accountability system is not perfect, operability difficult;and so on. in order to solve these problems, this article analyzes the motivation to perfect the accountability system for administration and favorable conditions.finally,i promoted the main elements and measures of the accountability system for administration: strengthening the npcs legislative work; develop a civil service law-abiding administration habits; control of discretion power; improve the supervision mechanism; foster independent civil society. key words: political civilization；the accountability system for administration ； system 学位论文独创性声明 i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南昌大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 南昌大学 有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同 时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据 库 ，并通过网络向社会公众提供信息服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名（手写） ： 导师签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 第 1 章 引言 1 第 1 章 引言 1.1 研究背景、意义 第 1 章 引言 1.1 研究背景、意义 国际经验表明，缺乏责任感，任何社会都不可能会长期繁荣和可持续发展。 责任感代表着一个国家文化和价值取向，是国家软实力的核心之一。一个没有 责任感的社会，不可能产生强大的凝聚力，社会和谐也就无从谈起。而责任的 带头者毫无疑问应该是政府及其行政人员。一个政府只有充分保障社会公共利 益，积极回应社会公众的要求并采取有效措施加以实现，也就是说，政府只有 真正履行其职责时才是合乎理性的。 我们党历来重视社会主义政治文明的发展，党的十六大提出了社会主义物质 文明、政治文明、精神文明“三个文明”协调发展的战略，江泽民同志在党的十 六大报告中指出:“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设 小康社会的重要目标。 ” 温家宝总理在十届全国人大三次会议的政府工作报告中也 指出， “构建社会主义和谐社会，推动社会主义物质文明、政治文明和精神文明共 同进步。 ” 党的十七大也特别强调了为民服务的宗旨， 胡锦涛同志在十七大报告中 则再次强调要“扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治 文明。”作为政治文明建设和体现为民服务宗旨的一个重要方面就是建立责任政 府。对于我们的政府以及人民来说，责任政府既是一种新的治理理念，又是一个 新的政治话语。建设“责任政府”，强化政府责任，已经成为中央政府乃至许多 地方政府所确定的政府发展取向。从发展历程上看，行政问责制作为一种制度保 障能够有力地推进责任政府的建设。行政问责从“非典”时期的“问责风暴”到 被确立为一种政治制度，只是短短几年时间，其积极作用己引起了学术界的广泛 关注，但不容忽视的是，它在我国还处于起步阶段，在问责环境氛围、制度化建 设及配套保障建设等方面还存在着不足之处，这也正是我国行政问责制发展到今 天的困境所在。因此，研究如何进一步完善我国行政问责制并使之更好的为社会 主义政治文明建设服务就有着十分重要的意义。如果这一问题不能得到很好地解 决， 必然会降低行政问责制在推进我国社会主义政治文明建设进程中的推动作用， 行政问责制的成效也不会达到理想程度。 第 1 章 引言 2 显然，学术界对政治文明的讨论已经取得了诸多研究成果，至于行政问责 制问题的研究却还是近几年的事情。随着国家行政体制改革的深入，尤其是责 任行政理念的倡导和责任政府的建设，行政问责制问题也越来越受到人们的关 注。问责制正在成为继党内民主和村民选举以来政治体制改革的最新亮点，这 对于冲击旧的官场文化,树立新的“以民为本”的行政理念；对于完善公务员制 度体系,改善干群关系；对于建设依法行政的法治政府以及在行政人员心中普遍 建立一种 “做官有责任、做官有风险”的意识等都具有重要的意义。本论文把 行政问责制置于社会主义政治文明的视域中进行研究，有其重要的理论和实践 意义。一方面，通过对政治文明中的行政问责制的研究，能够完善行政问责制 的理论建设，推动行政问责制度的发展；另一方面，通过对政府官员责任的追 究，能够促醒民众的主权意识、政治参与意识和官员的责任意识，推动一系列 制度建设和社会主义民主政治的发展，进而推动社会主义政治文明的进程。 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国内研究状况 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国内研究状况 目前我国学术界对行政问责制的广泛关注主要始于 2003 年的“非典”时期 一批省部级高官因在抗击“非典”过程中失职、渎职而被撤职事件。这也几乎 成为行政管理学界研究行政问责制的背景。 在 2003 年之前，学者较多从宪政视角来探讨行政人员的行政责任和法律责 任，如王成栋的政府责任论、罗豪才的行政法学等。在他们看来，是 法律特别是行政法把政府及其行政人员与行政责任连到一起，行政人员应对其 行政行为负法律上的责任。我国对行政伦理的研究大约是在 20 世纪 90 年代中 期，所以在这一时期也有少数学者从行政伦理视角来探讨行政人员的行政伦理 道德责任问题，如张成福的责任政府论、张康之的论公共行政的道德责 任及其著作寻找公共行政的伦理视角。2003 年以后我国对行政问责制的 研究逐渐深入，研究内容也越来越丰富，国内学者群策群力，在这方面取得了 不少研究成果。如周亚越行政问责制研究一书中就认为，研究问责制就首 先要研究“责任”理论，因此以“责任”作为研究的切入点，分析了中国几代 领导人的问责思想，同时考察了西方典型国家的问责制度和香港的高官问责制 第 1 章 引言 3 度，从历史角度考察中国行政问责制的实践，分析中国目前实施行政问责制存 在的障碍因素，探讨中国完善行政问责制的路径；毛寿龙在引咎辞职、问责 制与治道变革一文中就指出，中国政府的行政问责举措基本上还停留于行政 性操作的范畴,要进一步强化政府责任,就必须在技术上完善引咎辞职以及相关 的责任制度安排,并在制度上重视从行政性问责走向程序性问责；岳晓在从问 责制的推行看责任政府的重塑一文指出，建立责任政府必须推行问责制,从观 念、法律规范、制度等方面实行问责制将有助于重塑责任政府；杜钢健在走 向政治问责制一文中对问责的形式、问责的核心及问责的关键进行了论述， 指出问责制重在异体问责，问责的核心在于民意机关的问责，问责的关键在于 非执政党的监督；周仲秋在论行政问责制一文中认为行政问责制是政府实 现其行政责任的一种自律、自控机制即行政自律机制，其实质在于防止和阻止 行政官员“滥用或误用公共权力”的失职行为；顾亮、冯加严在后非典时期 我国行政问责制的现实困境及对策研究一文中分析了我国行政问责制存在的 主要问题，并分析了完善行政问责的对策；陈芳在公共责任与行政问责制 中提出行政问责制的基本内涵有：政府官员应对其已履行的责任向人民汇报说 明；对没能履行的责任要接受民众的问责；来自政府系统内部的问责；来自法 律法规的问责及来自自身的问责。 上述学者们的研究，从多个视角为行政问责制的研究提供了可资借鉴的资 料。然而，从政治文明的视角，运用政治文明的相关理论，把行政问责制问题 置于政治文明的视角中进行研究的研究成果并不多。基于此考虑，所以本人选 择政治文明视域中的行政问责制研究作为毕业论文。 1.2.2 国外研究状况 1.2.2 国外研究状况 问责制度起源于现代的西方，是伴随现代政党制度和议会制度而产生和发 展的，它的基础是现代的政党制和议会制，它所体现的是所谓的“责任政府” 。 在西方发达国家，问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度， 某官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，或者出现个人行为不端、生活 丑闻并造成不良社会影响等问题，该官员立即就会出来公开道歉，甚至辞职， 情节严重的，还将导致其上司公开道歉或辞职，若该官员是中央政府的内阁要 员，在情节特别严重的情况下，还有可能导致内阁官员总辞职。可以说，西方 第 1 章 引言 4 国家的问责制,是一种对政府内部不正之风或不当行政行为或官员个人生活问 题很有杀伤力的铁面无情的制度。在理论方面，国外学者早就对责任、问责制 作过研究，提出了一系列学说和理论模型。例如，美国学者罗伯特登哈特在 他的公共组织理论中也分析和论述了责任的标准问题；戴维h罗森布鲁 姆与罗伯特s克拉夫丘克在合著公共行政学:管理、政治和法律的途径 中详述了公共行政责任问题；詹姆斯w费斯勒和唐纳德f凯特尔在合著 行政过程的政治公共行政学新论中探讨了官僚责任这一主题；古德诺提 出了责任政府理念和构建责任体制的设想；查尔斯吉尔伯特提出了两个层面、 四种途径建立行政责任机制的模型；罗斯和休斯等人则从代议制角度揭示了问 责制度的内在逻辑；美国行政伦理学者特里l库珀在他的行政伦理学:实 现行政责任的途径一书中将行政人员责任的约束机制分为外部控制和内部控 制，他所指的内部控制即是行政道德责任的内化。上述学者关于责任、问责的 理论渗透在各国制定的政府责任法 、 公务员行为准则等规范中，从而将 问责制以法律、法规形式加以确定。 1.3 研究的内容与方法 本文的主要内容共分五个部分：第一部分阐述了本论文的研究背景、意义 和国内外研究现状等问题。第二部分介绍了政治文明的相关概念、特征，重点 阐述了政治文明的结构、政治文明的动态性特点以及政治文明的发展规律，并 分析了我国社会主义政治文明的基本特征及其社会主义政治文明建设的意义； 第二部分还阐述了行政问责制的内涵，分析了行政问责制的理论基础，并对行 政问责制的概念进行了规范性的界定；最后，从政治文明的视角对行政问责制 进行分析，指出行政问责制与政治文明的内在关系。第三部分分析了政治文明 视域中我国行政问责制发展的困境及原因。由于我国的行政问责制启动的时间 还不长，取得了一定的成效，也必然存在不少问题，需要不断的加以完善。这 一部分主要分析了我国行政问责制的现状，指出了存在的问题，并从文化环境、 政府治理模式、行政问责制度化建设方面分析了存在问题的原因。第四部分分 析了完善我国行政问责制的动因与有利条件。主要从完善行政问责制的动因和 完善行政问责制的有利条件两个层面去分析。完善行政问责制的动因既有政治 方面的、也有经济方面的、社会方面的和国际环境因素。完善行政问责制的有 第 1 章 引言 5 利条件包括：合理的政治行政制度，完善的法律法规体系，日益觉醒的公民意 识，国外行政问责制与香港高官问责制的经验等。第五部分是论文的重点，提 出要完善行政问责制，推动社会主义政治文明不断发展。一方面，阐述了完善 行政问责制的主要内容，要建立科学可行的行政问责体系等；另一方面，提出 了完善行政问责制的主要措施，应该通过养成公务员奉公守法行政的习惯、完 善监督机制等途径推动问责制的建设。可以预见，行政问责制的实施一定能推 动社会主义政治文明的不断发展。当然，我国社会政治生态环境的良性发展也 会使行政问责制度得到健全和完善。 研究方法上，本文主要采取了：1、文献阅读法。全文的文献来源主要有相 关书籍、期刊论文、大众传播媒介。本文在探讨西方国家行政问责制的发展特 点时主要运用了这一方法。因为我国行政管理学界对于西方行政问责制进行综 述的现成资料特别的少，要想总结出其特点，只有在众多现有资料中进行查阅、 分析、汇总、综合之后才能得出。同时文中列举的我国被问责官员及问责事件 的得出也是通过文献研究得出的结果。2、因素分析法。行政问责制在我国发展 中存在的问题与许多因素存在着相关性，所以在原因分析上主要运用了这一研 究方法，尽可能的将相关因素发掘出来，以期对症下药，得出相关的解决办法。 3、 理论分析法与对比分析法。 本文在对我国行政问责制存在问题分析的基础上， 从理论的高度深层发掘其问题存在的原因，为之后文章提出的对策打下基础。 本文对国外、国内一些政府的行政问责实践进行比较分析，通过研究国内外的 成功做法，以更好借鉴其成功经验，避免不必要的迂回曲折道路，不断完善我 国行政问责制，推进我国政治文明。 第 2 章 政治文明与行政问责制 6 第 2 章 政治文明与行政问责制 第 2 章 政治文明与行政问责制 2.1 政治文明概述 2.1.1 政治文明的含义 2.1 政治文明概述 2.1.1 政治文明的含义 先哲亚里斯多德曾指出，“人是天生的政治动物”。所以，人类社会从一 开始就存在着对美好政治生活的构想和追求，在这个追求过程中所形成的一系 列主张、技术和制度，就表现为政治文明的成果。因此，对于政治文明，可以 界定为人类在政治领域内取得的文明成果，它是人类社会政治生活的进步状态。 从静态的层面看，政治文明是指人们在社会政治实践活动中所取得的积极成果 的总和；从动态的层面看，它是指人类社会政治进化发展的具体过程。现代政 治文明起源于 13 世纪的英国，它以民主政权为核心并在实践中逐步形成了政党 制度、选举制度、文官制度、责任内阁制度等一系列制度安排。 政治文明的构成有纵向和横向之分。政治文明的纵向结构主要是根源于人 类文明的社会性；政治文明的横向结构则是来源于政治本身所包含的内容。从 纵向看，马克思主义者通常把整个人类的政治文明分为奴隶社会政治文明、封 建社会政治文明、资本主义社会政治文明与社会主义社会政治文明。笔者认为， 也可以更宏观地将人类几千年的政治文明按时间发展归纳为两大类，即古代(或 传统)的政治文明与近现代的政治文明。一般来说，奴隶社会和封建社会的政治 文明属于传统(古代)政治文明，资本主义社会和社会主义社会的政治文明则属 于近现代政治文明。古代(传统)政治文明的基本特征是以专制政治，近现代政 治文明的基本特征是民主政治。从横向看，政治文明由政治制度文明、政治意 识文明和政治行为文明三大块组成。政治是权力的运行活动，而权力的运行需 要制度和意识理念的支撑，如果缺少制度和意识理念的支撑，政治权力就会成 为脱缰的野马，给社会带来负面影响甚至是灾难。进而可以说，文明的政治就 是在一定的政治意识指导下和一定的政治制度规范下的政治行为。因此，从这 个层面来说，政治包括政治制度、政治意识和政治行为三个方面的内容，作为 政治的文明形态政治文明也就自然表现为政治制度文明、政治意识文明和 第 2 章 政治文明与行政问责制 7 政治行为文明。 政治制度文明是政治文明之“绳”，它是政治文明的制度层面，是政治意 识的规则化和政治行为的规范化。政治制度是保证政治价值理念正当即存在与 付诸实践，并追求可能实现的基本规则。制度问题更带有“根本性、全局性、 长期性和稳定性”。任何在价值层面美好的东西，只有经过相应的制度路径， 才能在实践层面得到一定的实现。因此，政治制度的建设对于政治文明来说， 具有至关重要的决定作用。法治是现代政治制度文明的重要体现，它要求现代 政治必须在宪法的框架下运行，依法治国。立宪政治是现代民主政治的制度体 现和组织形式。加强政治制度建设，全面实现法治，是现代政治文明的必然要 求。政治意识是社会政治生活中的观念或理念形态，主要表现为政治价值、政 治理念，因此，政治意识文明又可称之为政治理念文明，它属于政治文明的价 值层面，是政治文明之“魂”，是政治制度文明和政治行为文明的精神指导。 由于政治价值理念反映了政治文明的精神内核，是政治主体对政治起源、政治 本质、政治目的、政权的合法性基础、政治关系和政治发展等方面的根本态度、 价值判断与经验总结。现代政治文明的基本政治理念是：自由、民主、人权、 平等、法治、责任、廉洁、高效和回应等。其中，民主是现代政治文明的核心 理念。政治行为文明是政治文明的实践层面，是政治文明之“形”，它既是政 治价值理念和政治制度的具体行为表现，也是反映整个社会政治文明程度的标 尺。总之，政治是人类的行为活动，如果没有人，就没有所谓的政治和政治文 明。政治制度文明和政治意识文明的确立与建设都要依靠人，并由人来实现的， 也都是为了人，并为人所拥有。换句话说，无论是政治制度文明，还是政治意 识文明，都是由政治行为活动的主体人来进行和实现的。而政治主体的行 为文明就是指主体的政治行为必须在民主、法治的基础上实现公开化、规范化、 制度化和程序化。 2.1.2 社会主义政治文明的含义、特征 2.1.2 社会主义政治文明的含义、特征 社会主义政治文明，是建设社会主义社会的政治成果的总和，是广大人民 群众政治生活、政治活动的进步状况、发展水平的综合体现。社会主义政治文 明是人民与国家之间的关系、国家机构内部各种关系、政党关系、政党与国家 机构之间的关系以及其他社会关系的进步状态和发展水平，其核心是国家政治 第 2 章 政治文明与行政问责制 8 制度和社会调整的基本制度。作为社会主义文明体系中的一个重要组成部分， 社会主义政治文明本身也是一个完整的体系，它由社会主义政治制度文明、社 会主义政治意识文明和社会主义政治行为文明三大部分构成，三者的关系处于 正向的互动之中。 社会主义政治文明是一种全新的政治文明，其本质是社会的进步状态，它 始终与最广大人民群众政治环境的不断改善和社会地位的不断提高密切联系在 一起。因为，社会主义社会的管理者始终坚持站在有利于最广大人民群众根本 利益的立场上，来寻求化解社会矛盾、促进生产力发展的最佳途径，不断扩大 公民的有序参与，以建立国家政治良好运行的最好制度。 笔者认为，建设社会主义政治文明，应该正视我国历史的政治文化传统和 现实的政治状态，必须将它置于发展着的中国和世界这个大背景之中去探讨。 作为一个动态的过程，社会主义政治文明必须与全面建设小康社会的目标协同 一致，同步发展。当前，建设社会主义政治文明必须做到坚持中国共产党的领 导，人民当家作主和依法治国的有机结合和辨证统一。这是我国社会主义政治 文明的基本特征。 第一，党的领导是社会主义政治文明建设的现实保障。首先，党的先进性和 路线、方针、政策的正确性是它领导社会主义政治文明建设的根本保障；其次， 强大的组织力是中国共产党领导社会主义政治文明建设的现实基础；再次，具有 中国特色的政党制度是中国共产党领导社会主义政治文明建设的体制基础。 第二，人民当家作主是我国社会主义政治文明的本质特征。政治文明及其 程度最终都必须反映在人的现实政治地位上。人民当家作主作为社会主义政治 文明的基本价值，是社会主义政治文明建设的出发点和归宿。我国以宪法 将人民当家作主的地位加以确认。然而，以人民当家作主为本质特征的社会主 义政治文明与以人民主权为基本价值的资本主义政治文明有着本质的区别，这 一区别首先表现在它们对作为主体的人民的范围界定是不同的：资本主义民主 中的所谓“人民”实质上仅限于某些特定的集团，而社会主义民主中的“人民” 是指广大无产阶级和劳动人民。同时，社会主义民主的现实发展总是与中国共 产党的领导分不开的。 第三，依法治国是社会主义政治文明建设的基本途径和方略。从经验上看， 法治已经成为现代政治文明的普遍形式，社会主义政治文明也同样如此。由于 法治本身就是制度文明的集中表现，法治是规范政治权力最常用的方式，民主 第 2 章 政治文明与行政问责制 9 的发展离不开法治的作用和形式，因此，我国社会主义政治文明建设必须坚持 依法治国的方略：一方面，依法治国是加强和改善党的领导的保障，法治的途 径和方略能够保证党和国家的路线、方针、政策的贯彻实施，从而保证党的领 导的实现；另一方面，法治作为制度化的力盆对任何政党和政治权力都具有规 范作用，任何政党和社会组织都必须在宪法和法律的范围内活动，从而保证政 治权力的正确行使和领导活动的科学化。 2.1.3 建设社会主义政治文明的意义 2.1.3 建设社会主义政治文明的意义 （一）建设社会主义政治文明，是对马克思主义政治学理论的创新与发展 马克思主义政治文明观是人类历史上崭新的文明观，它的形成、完善和发 展经历了一个半世纪之多。早在 1844 年,马克思就提出把建设“政治文明”作 为废除集权制的主要手段和建设现代化国家的主要内容之一。他在拟定的关 于现代国家的著作的计划草稿 ，内容包括政治制度、国家、权力的公开、政党 等等，明确使用了“政治文明”的概念，但由于马克思要集中时间和精力写作 资本论和指导各国社会主义运动的发展，就没有时间去深入研究政治文明 方面的理论问题。在改革开放以来的相当一段时期内,由于历史和现实的复杂原 因,不少人曾以为中国的现代化追求就是物质财富的现代化，经济发展的现代 化，生产力水平的现代化，而忌讳谈论意识形态现代化，政治现代化。随着时 间的发展，国人开始认识到，要进行深层次的政治体制改革，没有相应的政治 意识形态的变革也是不可能的。邓小平在其理论体系中，他经常强调指出建设 社会主义必须“政治上发展民主”、“中国人民今天所需要的民主，只能是社 会主义民主即人民民主”。这种人民民主，不仅包括政治民主，而且包括经济 民主和文化民主等方面，这些都涉及关于社会主义政治文明的思想。但他最终 没有明确提出“政治文明”概念。江泽民同志在新的历史条件下总结了历史经 验，吸取了马克思主义、邓小平理论有关政治文明的科学因素，第一次明确提 出建设社会主义政治文明，指明民主是人类现代政治文明的组成部分，但民主 不是政治文明的全部。党的十六大报告指出： “发展社会主义民主，建设社会主 义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。 ”这是我们党第一次在全国代表 大会的文件中，明确地对社会主义政治文明建设作出部署。这表明我们党对人 类文明发展的客观规律有了更加全面、深刻的熟悉，是对马克思主义政治学理 第 2 章 政治文明与行政问责制 10 论的重大创新和发展，必将全面推动中国改革开放和现代化的进程。 （二）建设社会主义政治文明，深化了对中国特色社会主义的认识 在 30 多年的改革开放、建设中国特色社会主义的历史性变革中，我国的物 质文明和精神文明建设都取得了重大发展和长足进步，人民群众的生活、工作 条件和社会环境发生了变化。在这样的历史条件下，江泽民同志在十六大报告 中，进一步把社会主义物质文明、政治文明、精神文明一起确立为社会主义现 代化全面发展的三大基本目标，从而使中国特色社会主义的理论和实践更加走 向成熟和完善。 综观人类文明发展的历史，政治文明和物质文明、精神文明总是扭结在一 起,正是它们的相互作用,才构成了有机的社会,缺少了其中的任何一个文明的 社会都是不可想象的。把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现 代化强国,是社会主义初级阶段我国各族人民的共同理想。“现代化”指的是不 发达社会变成发达社会的过程和目标，它是全面发展的现代化。因此,我们在建 设高度的物质文明和精神文明的同时,必须建设高度的政治文明。政治文明建设 理应成为社会主义现代化建设的重要内容和任务。只有加强政治文明建设，才 能推动社会全面进步。人类历史的发展表明，政治文明建设带有根本性和全局 性，它为物质文明和精神文明建设提供良好的政治环境，提供良好的制度和法 制保障，创造安定和谐的秩序。只有把三个文明建设搞好，才真正达到有中国 特色社会主义的标准。可以说，没有政治文明，就没有社会主义，就没有社会 主义现代化。历史和现实也反复警示我们，如果忽视社会主义政治文明建设， 物质文明建、精神文明建设可能会遇到来自政治领域的障碍而难以顺利进行， 甚至会延缓现代化的步伐。 （三）建设社会主义政治文明，为民主政治建设和政治体制改革指明了方向 江泽民同志在党的十六大报告中指出：“发展社会主义民主政治，最根本 的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”因此首先 是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，确立为社会 主义民主政治建设的根本指导原则。把握这三者之间内在的本质联系，才能顺 利地推进我国社会主义民主政治建设。其次是实现社会主义民主政治的制度化、 规范化和程序化。制度建设是建设社会主义政治文明的首要环节。当前,我国的 政治制度已有了基本框架,如政党制度、人大制度、行政制度、司法制度等。但 还需要进一步健全和完善，其关键是要明确限定各政治机构的权力量和权力幅 第 2 章 政治文明与行政问责制 11 度,明晰其角色界限。在此基础上,进一步明确各政治机构之间的权力关系,以及 每一个政治主体在实际政治过程中的每一个政治行为的程序和规范等。同时,将 这些民主政治的制度、规则和程序法制化,以法律形式加以巩固。第三是要积极 稳妥地推进政治体制改革。必须坚持在党的领导下，坚持四项基本原则的前提 下，充分考虑我国的历史背景和目前所处的经济发展的阶段和政治要求，因为 任何激进和跳跃式的发展将激化各类社会矛盾,引发社会冲突。只有循序渐进, 从易到难,在有效的驾驭和控制之下,积极稳妥地推进,政治体制改革才能获得 成功。同时要将政治体制改革成果以法律的形式固定下来，以巩固和扩大改革 成果。 （四）建设社会主义政治文明，有利于推动我国的廉政建设 政治文明建设是一项系统工程，它包括政治理念文明、政治制度文明和政 治行为文明等多方面内容，其中民主政治、法制文明是现代政治文明的精髓。 这一系统工程建设的启动，展现了反腐倡廉的新思路，即走民主、法制建设的 路子。首先是要从源头抓起，从改革体制、机制入手，形成一整套廉政建设的 严格法律、制度，规范公职人员对公共权力的使用，使其难以滥用权力；其次 是要实行民主公开，加大执法力度，形成良好的清正廉洁的社会政治氛围。要 加大权力运行的透明度和对腐败行为的惩治力度，实行广泛的公开，使行政权 力的运作处于众目睽睽之下，避免“暗箱操作”。再次是要多管齐下，综合治 理，形成廉洁奉公的经济文化思想道德条件。通过对公职人员进行理想信念、 道德操守、行为规范的教育，使其在行使公共权力的过程中自觉地控制私欲的 膨胀。在制度上要解决好进人、用人、选拔、管理与监督工作机制，加强工作 进程中的考核，清除不合格的人员。同时发扬我党思想政治教育的优势，有效 地遏制权力腐败。 2.2 行政问责制概述 2.2.1 行政问责制的概念 2.2 行政问责制概述 2.2.1 行政问责制的概念 现代意义的“问责制” （accountability）是西方民主政治的产物，其理论 依据来自于西方的民主政治思想，其对象通常是公共部门及其公职人员。我国 在 2003 年 sars 事件时开始启动问责制，查处隐瞒疫情或防治不力的官员上千 第 2 章 政治文明与行政问责制 12 名，以此为契机，随后国内掀起一系列的“问责风暴” 。然而现实是，到目前为 止我国尚无一部关于问责制的统一的法律法规，相关的中央文件也没有对问责 制这一概念进行界定。 1985 年，jay mshafritz 在其主编的公共行政实用辞典最早提出了 行政问责这一概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官必须对 其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。 ” 1在公 共行政与政策国际百科全书中，他又对行政问责进行了重新说明，行政问责 是“指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构） 有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答问责常常与公共行政联系 在一起，被视为一种行政结构和治理方式。 ” 2 我国学术界对于行政问责制的理解各有迥异，具有代表性的观点主要有两 种: 观点一：行政问责制是公众对政府进行问责的制度，属于异体问责。黄健 荣认为， 政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度 3。 顾杰认为，行政问责制是指公众对政府作出的行政行为进行质疑，它不仅是指 犯了错，违了法要追究，溯及范围还包括能力不足、推诿扯皮等，以及公众对 政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面；宋涛认为，行政问责是行政人 员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并 承担相应的处理结果。 观点二：行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度，属于同体问责。 韩剑琴认为，行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工 作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政 秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行 政机关造成不良影响和后果的行为进行内部监督和现任追究的制度。其依据是 2003 年长沙市人民政府行政问责制暂行办法开始实施，标志着中国第一部 行政问责制法规的出台。韩剑琴还认为，行政问责的主要对象是政府领导、政 府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人。问 jay mshafritz.the facts on file dictionary of public administration.new york:facts on publication,1985 jay mshafritz.international encyclopedia of public policy and administration.colorado:westview press,1998.p6 杜文娟.依据法治理念加快构建政府问责制与南京人学教授黄健荣谈政府问责与人人监督n.人 民日报，2004-7-7 第 2 章 政治文明与行政问责制 13 责的对象是行政机关负责人而非机关本身，这是与目前我国所采用的行政首长 负责制相匹配的。从总体而言，行政问责制是行政系统内部的问责，是一种内 部监督的机制，亦可称为“同体问责”。另外，余望成、刘江南等学者也持同 样的观点。 显而易见，以上两种代表性观点在行政问责的主体和问责事项、范围等方 面都有分歧。笔者认为，行政问责的主体不能仅仅局限于行政机关本身，问责 客体不能仅仅包括行政组织的主要负责人，也应该包括直接责任人。问责事项 应该涵盖行政机关及其公务员造成消极后果的一切公务行为。这些问题在论文 后半部分还将详细阐述。综而言之，笔者认为，行政问责制是一种制度安排， 是特定的问责主体对各级政府及其行政人员承担的职责和义务的履行情况进行 监督、审查、质问，并对不履行或履行不当的政府及其行政人员按照法定程序 追究其政治责任、行政责任、道德责任和法律责任。行政问责制既要对“乱作 为”进行问责，也要对“不作为”进行问责；不仅要对渎职官员进行惩罚，更 要求政府对公众有所“交代” 。 2.2.2 行政问责制的内容及特点 2.2.2 行政问责制的内容及特点 （一）行政问责制的内容 要想全面地把握行政问责制的深刻含义，还必须对行政问责制的内容作深 入探讨。笔者认为，行政问责制的内容至少有以下几个： 1行政问责的主体。根据行政问责制的概念，行政问责的主体，不仅应该 有“内部”的问责主体（同体问责），即行政机关的上级机关和领导，而且应 该有“外部”的问责主体（异体问责），包括中国共产党、人大、司法机关、 民主党派、新闻媒体及社会公众等。问责的主体应该做到多元化，应该是同体 问责和异体问责的有机结合。 2行政问责的客体。行政问责的客体即问责对象，是各级行政机关及其行 政人员，但主要是负有直接或间接领导责任的各级领导者，即各级政府的行政 首长以及各职能部门的领导。 3行政问责的范围。除了要对发生的重大责任事故问责，还要对行政做出 的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政行为问责，还要对故意推诿扯皮等 不作为的行政行为问责。问责不仅要在经济领域开展，而且要把政治等其他领 第 2 章 政治文明与行政问责制 14 域也纳入行政问责范围；不仅是犯了错、违了法要追究，它的溯及范围还包括 能力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节” 。总之，从管理乏术、能力 不足到决策失误、重大责任事故等都在行政问责的范围之内。 4. 行政问责的程序。“问” 的过程，主要是包括质询、弹劾、罢免等方 方面面的要求。在“问”的前后,行政问责当事人应该对其质询做出答复和解释， 可以进行陈述和申辩,以防止问责过程中出现偏差和失误。 5. 行政问责的后果。即行政机关及其行政人员承担相应的责任，包括政治 上的、行政上的、法律上的及道德上的责任。承担责任的方式主要有：公开道 歉、通报批评、诫勉、行政处分、开除公职、法律追究等。 （二）行政问责制的特点 第一，行政问责制是全程提醒和全面问责的有机结合。传统体制下, 我们 长期以来主要是靠监察部门按法律法规对行政人员来进行监察、查处, 这是一 种行政处罚, 是一种事后问责；行政问责制不仅仅包括事后的责任追究，其重 点更是对政府日常工作中, 行政人员因工作不力或工作失误等失职的行为进行 问责。它把监督管理寓于政府工作全部过程和每个环节, 是一种管理的全面提 升。同时，行政问责制所规定的问责内容比较全面, “行政主要负责人对所管 辖的部门和工作范围由于故意或过失, 不履行或不正当履行法定职责, 以致影 响行政秩序和行政效率, 贻误行政工作或者损害行政管理相对人的合法权益, 给行政机关造成不良影响和后果的行为必须实施问责, 进行责任追究。” 4 第二，行政问责制注重制度强制性和道德自律性的有效结合。孟德斯鸠指 出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的 人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止。” 5由于政府权力被分别赋予在各 级行政负责人的手中, 必须用责任、用制度来制约各种权力, 防止不作为和权 力滥用。也就是说，作为一项法律责任显然不能单纯依赖行政主体的自觉行为 加以实现，行政问责制具有法律制度所不可或缺的外在强制性。同时要看到， 任何制度都不是万能的,是要落实到个体身上去实现的，离开了道德的个体，任 何制度终将失灵。行政问责制既注重严明纪律, 又突出提醒教育、自我约束。 它提醒公职人员在履行职责之初就应该明白自己的权责是对等的, 使用权力去 履行不好职责就会受到责任追究。这使得公务员履行职责时就有一条道德防线 4杨中林.论“行政问责制”的内涵、动因及其完善j.前沿 ，2005， （8） 5 法孟德斯鸠.论法的精神m.北京：商务印书馆，1961.p154 第 2 章 政治文明与行政问责制 15 和制度高压线，这项制度也就真正成为告诫行政人员认真行使职责的力量。 第三，行政问责制是同体问责和异体问责的有机统一。行政问责包括同体 问责和异体问责。同体问责是指行政系统内部对行政责任主体的问责。异体问 责主要是四大主体之间的问责制, 包括人大、中国共产党、民主党派、新闻媒 体等对政府及其行政人员的问责。由此可见, 这样实行的行政问责制实现了监 督主体多元化, 是同体问责和异体问责有机统一。 2.2.3 行政问责制的理论基础 2.2.3 行政问责制的理论基础 现代民主政治下的行政问责制源于责任政府的本质要求，源于人民主权等 民主法治理念的要求，这方面，中西方在行政问责制的理论基础上既有相似之 处，又各自有其特殊性。本文只选取两种比较典型的理论进行阐述。 （一）人民主权理论 人民主权是指国家的最高权力属于人民。卢梭首先完整地提出了作为近代 国家政权构成原理的人民主权学说。他认为国家的一切权力是由人民将其享有 的权利转让给国家形成的，人民是国家权力的源泉，只有人民才是国家的最高 主权者。政府官员完全是一种任用，人们可以限制、改变或收回委托给他们的 权力，可以委任他们，也可以撤换他们 6。人民主权所表达的基本含义蕴涵了以 下逻辑论证:第一，人民主权是政府权力的逻辑基础，如果没有人民主权，也就 不可能有政府权力；第二，政府权力是有限制的权力，它必然要受人民主权的 制约；第三，政府权力是有责任的权力，它必然要对“公意”负责。卢梭的“人 民主权论”在经过历代思想家和政治家的完善之后，在现实的生活中得以贯彻， 并成为一切宪政的理论前提。政府对人民负责或者对议会负责的政治或法律制 度，也正是“人民主权”这一思想的产物。离开了人民主权这一理论基石，公 共行政的责任也就无从谈起。以人民主权原则为理论基础和指导思想，我国宪 法架构了人民代表大会制度。所以就宪法的相关规定而言，我国基本上具有责 任政府的治理框架。行政问责制所问之责，正是在行使人民赋予的权力的过程 中向人民负责的状态、程度和结果，以及朝着维护社会公正公平这一主要目标 努力的状态、结果和实现目标的程度。如果政府不履行或不当履行其职责和义 务，就必然要受到权力所有者人民的责任追究。 6卢梭，社会契约论m.北京：商务印书馆，1980.p350 第 2 章 政治文明与行政问责制 16 （二）委托代理理论 委托代理论是建立在人民主权理论基础之上的。人民主权意味着人民是主 权的所有者，每个公民平等地拥有国家主权，对于管理国家事务具有同等的发 言权。但是，主权不可能由所有公民共同实行，只能由公民中的一部分专门人 员和机构来行使，实行代议制民主，这样才能有效的管理国家。委托代理论的 观点是，公民把权力委托给政府，政府向公民负责，根据公民的意志和利益制 定政策，按照公民选出的代表制定的法律行事。如果政府制定的政策违背了公 民的意志，损害了人民利益，或者行使权力超出法定范围，应对公民承担责任， 受到处罚。因此，公民在向政府委托授权的同时，规定了政府应负的责任，并 保留对政府责任履行情况的监督权利。 社会主义民主是最高形式的民主，国家的一切权力属于人