（公共管理专业论文）我国政府公共监管模式与机制研究.pdf

摘要 摘要 我国目前的公共监管脱胎于计划经济体制，与社会主义市场经济的发展很 不适应。 。 文章在比较国内外学者对政府监管分析界定的基础上，对公共监管的内涵 作出了自己的理解。同时，对公共监管理论进行回顾和分析，简要介绍和评析 了公共监管的公共利益理论、集团利益理论、激励理论和法律不完备理论，阐 述了这四种理论的主要观点、利弊等及其对我国的启示。 文章概述了我国公共监管体制的发展历程及以美英为代表的西方国家公共 监管体制，并对二者进行比较。通过对我国公共监管模式和机制的现状分析， 揭示出其在监管内容、监管过程、监管效果和监管体系建设等方面存在的问题， 探讨了我国公共监管模式与机制存在问题的产生原因及其产生的影响。 文章结合国外公共监管的经验和发展趋势，思考我国政府公共监管的改革 与完善，提出要建立政府监管、法律监管和社会组织监管。三位一体”的现代公 共监管体系，并设计了多种公共监管机制。 关键词：公共监管；监管模式；监管机制 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ep u b l i cr e g u l a t i o ne m e r g e df r o ms y s t e mo fp l a n n e de c o n o m y , w h i c hi s u n s u i t a b l ef o r t h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y b a s e do nt h ec o m p a r i s o n sb e t w e e nd o m e s t i ca n df o r e i g ns c h o l a r s d e f i n i t i o n a b o u tg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o na n a l y s i s ，t h ef o u rt h e o r i e si np u b l i cr e g u l a t i o n , t h e t h e s i sp u t sf o r w a r di t sv i e w p o i n to i lt h ec o n n o t a t i o no f p u b l i cr e g u l a t i o n m e a n w h i l e ， t h ep u b l i ci n t e r e s tt h e o r yo fr e g u l a t i o n ，t h ei n t e r e s tg r o u pt h e o r yo fr e g u l a t i o n ，t h e i n t e r e s tg r o u pt h e o r yo fr e g u l a t i o na n dt h ei m m a t u r i t yt h e o r yo fl a w , h a v eb e e n i n t r o d u c c da n da n a l y z e db r i e f l y ,a n da l s ot h et h e o r i e s m a i nv i e w p o i n t t h e i r a d v a n t a g ea n dd i s a d v a n t a g ea n di n s p i r a t i o nf o ru sh a v eb e e ne x p o u n d e d t h ea r t i c l es u m m a r i e sa n dt h ed e v e l o p i n g h i s t o r yo fo u rp u b l i cr e g u l a t i o n s y s t e ma n ds y s t e mr e p r e s e n t e db ya m e r i c aa n db r i t a i n t h r o u g ht h es i t u a t i o n s a n a l y s i so fo u fp u b l i cr e g u l a t i o np a t t e r na n dm e c h a n i s m ，t h e s ep r o b l e m si nr e g u l a t i o n c o n t e n t , p r o c e s s ，e f f e c ta n ds y s t e mc o n s t r u c t i o na r ed i s c l o s e da n dt h ec a n s e sa n d i n f l u e n c er e s u l t i n gf r o mo n rp u b l i cr e g u l a t i o ns y s t e ma r ee x p l o r e d a c c o r d i n g t ot h ee x p e r i e n c ea n d d e v e l o p i n gt e n d e n c y o ff o r e i g np u b l i c r e g u l a t i o n ，a sw e l l 勰t h er e f o r ma n dp e r f e c t i n go fo u rg o v e r n m e n tp u b l i cr e g u l a t i o n , t h ea r t i c l es u g g e s t st os c tu pm o d e r np u b l i c r e g u l a t i o ns y s t e m o f g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n , l e g a lr e g u l a t i o na n di n d u s h ys e r f - c o n t r o lr e g u l a t i o n , a l s od e s i g n sl o t so f p u b l i cr e g u l a t i o nm e c h a n i s m s k e yw o r d s ：p u b l i cr e g u l a t i o n ；r e g u l a t i o np a t t e r n ；r e g u l a t i o nm e c h a n i s m 目录 3 2 1 我国政府公共监管模式与机制问题产生的原因分析3 8 3 2 2 我国政府公共监管模式与机制问题产生的影响分析4 1 第4 章完善我国政府公共监管模式与机制的路径选择4 3 4 1 我国政府公共监管模式构建4 3 4 1 1 我国政府公共监管模式构建的价值基础4 3 4 1 2 我国政府公共监管模式构建的基本原则4 4 4 1 3 我国政府公共监管模式构建的路径选择4 5 4 2 我国政府公共监管机制设计4 9 4 2 1 完善的保障机制4 9 4 2 2 完整的信息公开机制5 l 4 2 3 严格的监管主体责任追究机制5 2 4 2 4 合理的评估监控机制5 4 4 2 5 科学的监管人力资源培育机制5 4 结论5 6 参考文献5 7 致谢6 0 表格目录 表2 1 社会性监管内容的基本现状7 表2 2 政府经济职能解构分析表l o 表3 一l 我国政府现行经济性监管体系概况2 9 表3 一z 我国目前部分社会性监管措施概览3 0 表4 一l 监管机构与传统行政机关的比较5 1 表4 - 2 监管机构可问责性的具体衡量指标5 3 图示目录 图卜l 本论文的分析路线3 图2 1我国政府层级结构及政府监管机构体系图1 8 图4 - 1 我国公共监管体系构建图4 8 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南昌土学或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：烊。j 鼍粤签字日期 汾_ 年月口日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌盔生有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名c 手瓢烨t j 囝导师签名c 手鼽银昂店 签字日期：功年月刁日签字日期；叼) 年f 月r o 日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 选题意义 目前，我国正进入完善社会主义市场经济体制的进程之中，在不同程度上 存在着市场失败和政府失灵。因此必须进一步推进经济体制改革和制度建设。 其核心是政府如何实现“退”与“进”。“退”就是政府如何继续从包揽一切 社会经济事务中实现有限退出，按照适应生产力发展的要求重新构造政府与市 场的关系。“进”就是在一些已经开始市场化且市场失灵和潜在的市场失灵已 经开始出现的领域，政府监管如何跟进? 政府如何发挥维护竞争秩序和保护所有利益相关者利益的作用? 如何在本 土经验的基础上合理借鉴发达国家监管改革的经验，进行制度创新? 本文试图 从公共管理学的角度探索解决上述问题的逻辑途径和实践路径。 目前我国学者对“政府监管”进行了一定的研究，但基本停留在实践操作 层面，研究的相关内容也比较零散，理论深度不够。本选题对政府监管的相关 理论作了回顾并比较了国内外的监管体制，在加强政府公共监管理论分析力度 的同时，重新诠释政府公共监管的内涵，进而建构我国政府公共监管模式及与 其相应的发展机制。 我国推行市场化改革已经2 0 多年，取得了巨大成就，但也产生了不少问题； 市场的潜力尚未充分挖掘，市场的弊端已是遍地丛生。对此，我国政府一方面 通过清理行政审批、调整行政职能寻找在经济生活中的恰当定位，另一方面通 过整顿经济秩序、加强市场监管，规范市场主体的竞争行为。这些努力取得了不 少成效，但并没能从根本上改善市场环境。经济违法现象依然普遍而严重，从 市场割据、行业垄断到虚假广告、金融欺诈，从假冒伪劣、走私贩私到强买强 卖、偷税漏税，矿难此起彼伏，环境持续恶化，政府腐败愈演愈烈，如此等等， 不一而足，严重制约了经济发展，损害了公众利益，造成了社会不公。同时， 经济发展必然引起各种产业的不断演化，这对政府监管提出了新的要求：一些 产业的特征变化弱化了政府监管的必要性；一些新产业的出现又产生出对政府 监管新的现实需求。本选题就是通过对我国政府监管模式与机制的现状进行分 析，揭示出其中隐藏的问题，进而针对问题出现的原因提出解决这些问题的对 第1 章导论 策，以达到为我国政府公共监管提供指导和借鉴，最终提高我国政府公共监管 的能力和效率，促进地方经济发展和区域社会的和谐稳定。 本选题就是在这样一个思维框架下，通过实证调查和理论分析相结合，试 图回答下面几个关键性问题：我国政府公共监管主要存在哪些制度缺陷? 这些 缺陷的成因? 现行的改革措施能否纠正这些缺陷? 如何构建适合我国国情的政 府公共监管模式? 如何创新政府公共监管机制? 1 2 研究思路和研究方法 在研究思路上，本选题从政府监管体制的国内外比较出发，首先对我国政 府公共监管的现状进行分析，然后从现状中发现相关问题，如监管内容、监管 过程、监管效果和监管体系建设等方面存在的问题。接下来从现实中寻找问题 产生的原因，分析其产生的影响。最后针对这些问题、原因提出有实际可操作 性的对策和建议。在这个过程中，综合运用公共管理理论、公共经济学理论、 监管理论等有关理论知识，对上述问题进行了深入的分析。 科学研究的对象确定以后，研究方法就成为关键性的问题。使用适当的研 究方法可以达到事半功倍的效果，得出正确的分析结果。文中使用的研究方法 还有以下几种：唯物辨证法。作为研究任何事物和系统的基本方法，唯物辨证 法也是研究政府监管的基本方法。唯物辩证法坚持以联系的、全面的、矛盾的、 运动的观点看待事物，有助于对政府监管的分析。系统分析法。政府监管是一 个复杂的系统，因此必须运用系统论的基本分析方法，强调整体最优，动态优 化，平衡发展，和谐发展。历史分析方法。文中对我国从建国后到目前政府监 管的历程作了详细描述，阐述了我国政府监管的必然性和必要性。通过对历史 情况的分析和对现实情况的了解，从现象中发现和把握客观事物的发展规律， 从而能够比较准确地把握政府监管的未来发展趋势。对比分析方法，主要是比 较了西方国家和我国的政府监管体系的不同。通过差异分析，展示不同国情、 不同发展状况国家的特点，为我国政府监管模式提供良好的借鉴。规范分析方 法本文从已有的公共管理和经济原理出发，对我国政府监管的现状、问题等 进行了分析，阐述了发生问题的原因，并对如何建立我国政府监管体系统一框 架进行了思考。此外，文中还采用了实证分析方法、抽象分析方法与具体分析 综合运用的研究方法，结合本人在工作中的经验总结，分析了目前我国政府监 2 第1 章导论 管存在的一些问题，试图提出具有一定现实操作性的建议。 在研究中，注意吸收其他研究者的相关成果，并注重借鉴国外的实践经验。 本文分析路线遵循“提出问题分析问题一解决问题”韵逻辑思路。具体路线 见图1 - 1 ： 图1 - 1 本论文的分析路线 1 3 研究重点、难点 本选题的重点在于我国政府公共监管存在的问题、问题产生的原因分析及 对策的提出。前面政府监管的国内外比较及监管的现状分析，都是为了给原因 及对策的提出这两个重点做铺垫的。难点在于对策的提出，因为对策一要符合 实际，二要科学合理，三还必须具备可借鉴性和可操作性，因此具有一定的难 度。拟解决的主要问题：实证分析我国政府公共监管现状；探讨我国政府公共 监管的模式，架构相应的发展机制。 3 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 2 1 公共监管的有关概念 公共监管长期以来被称为“政府规制或管制”。它是政府治理的一种工具和 手段。澳大利亚公共管理专家欧文e 休斯在公共管理导论中指出，绝大 多数的政府干预往往可以通过四方面的经济手段得以实现：供应、补贴、生产 和管制。在这些工具中，政府管制已成为公共管理领域的主要行为。 2 1 1 公共监管的界定 ( 一) 监管的概念和本质 “监管”是属于经济学、政治学、法学等领域的专业性词汇，有其特定的 内涵。目前国内有关监管问题的论著对监管的概念都有所涉及，简单介绍或直 接引用较多，详细梳理和分析论证较少。监管含义的含混不清，妨碍了政府监 管职能的合理定位，最终影响政府监管制度的科学构建。 “监管”源自英文r e g u l a t i o n ，指主体为使某事物正常运转，基于规则，对 其进行的控制或调节。国内通常把r e g u l a t i o n 译为：管制、规制和监管。“监 管”指监督或监视管理，含有保持一定距离、为保证事物正常运行而进行监督 和控制之意。“监管”较之“管制”更为柔和，比“规制”更令大众熟悉也更能 贴合r e g u l a t i o n 的原意；尤为重要的是，实践中，我国政府和大众已经习惯于 。监管”的称谓，政府文件( 包括党的十六大报告和近两年国务院的工作报告) 以及新建监管机构的名称也都采用了“监管”的称谓。基于约定俗成和语言规 则的习惯性，本文全文使用“监管”的称谓。 研究公共监管，就要更好地界定政府监管，必须先明确监管的内涵。监管 亦称是监督管理，对监管予以考察分析，就必须先对监督和管理进行分析。监 督是指察看并督促，对应英文为s u p e r v i s i o n 。而管理则是指照管并约束，以及 管辖和处理，指把人力和资源，通过计划、组织、控制来完成一定的组织目标 的过程，其对应英文为a d m i n i s t r a t i o n ( 指公共领域的管理或日公共行政) 或 m a n a g e m e n t ( 指私人领域的管理或日私行政) 。监管与监督不同，也与管理不同， 它也并非是监督和管理的内涵的简单叠加。监管有其特定的含义，广义的监管 通常含有监督和管理的内容，而狭义上的监管则是指监督性管理，其英文对应 4 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 为r e g u l a t i o n ，意指规制、管制和监管。 国内外学者从不同角度对监管的内涵进行了理解和界定 政府监管是指在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目 的，政府干预和干涉经济主体( 特别是企业) 活动的行为( 金哲良熊，1 9 8 0 ) 。日本 学者植草益先生在其微观规制经济学一书中首先对一般意义上的监管进行 了界定。他认为，“通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成社会的个人 和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。进行监管的主体有私人和 社会公共机构两种形式。由私人进行的监管，称之为私人规制；由社会公共 机构进行的监管，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的监管，称之为 公的规制一。o 史谱博在规制与市场中，对有关监管概念的不同理解作 了充分的评述和综合。他在综合经济学、法学、政治学定义的基础上给出了一 个监管的定义：“监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间 接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”“监管的过程是由被 监管市场的消费者和企业、消费者偏好和企业技术、可利用的战略及监管组合 来界定的一种博弈”o 在o e c d 的论坛材料中，监管被定义为包括由政府授予监 管权力的所有非政府部门、或自律组织所颁布的所有法律、法规、正式与非正 式条款、行政规章等，是政府为保证市场有效运行所作的一切。o 我国学者曾国安将监管的一般含义界定为：“管制者基于公共利益或者其 他目的依据既有的规则对被监管者的活动进行的限制。”他认为，一般意义上 的监管是随着人类社会的产生而产生的，是普遍存在的。回王俊豪认为，政府监 管“是具有法律地位的，相对独立的政府监管者( 机构) ，依照一定的法规对 被监管者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为”。 余晖则给出 了一个比较通俗的监管定义。他认为，监管是指政府的许多行政机构，以治理 市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决 等手段，对微观经济( 主要是企业) 的不完全是公正的市场交易行为进行直接 的控制和干预 。陈富良认为，政府监管是指政府部门依据有关的法规，通过许 。旧 植草益：微观规制经济学。朱绍文、胡欣欣译，中国发展出版社，1 9 9 2 年版，第1 页。 o 荚 丹尼尔f 史普博：规制与市场，余晖等译，上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 9 年版。第4 5 页。 9 0 e c d ，r e g u l a t o r yi s s u e sa n dd o h ad c v e l o p m e n ta g e n d a ：a ne x p l a n a t o r y i s s u e s p a p e r , 2 0 0 3 。曾国安：管制、政府管制与经济管制，经济评论2 0 0 4 年第期，第9 3 9 4 页。 o 王俊豪：政府规制经济学导论，商务印书馆，2 0 0 1 年版，第i 页。 o 余晖：政府与企业：从宏观管理到微观管制，福建人民出版社1 9 9 7 版，第1 页 5 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 可和认可等手段，对企业和市场活动施加直接影响的行为。他认为，政府监管 只是政策制定的一个特定类型。o 张红凤认为，现代意义上的监管是指政府( 或 监管机构) 利用国家强权依法对微观经济主体进行直接的经济社会控制或干预， 其规范目标是克服市场失灵，实现社会福利的最大化，即实现“公共利益”，实 证目标是实现利益集团的利益。 马英娟认为，监管是指政府行政机构在市场机 制的框架内，为矫正市场失灵，基于法律对市场主体的经济活动以及伴随经济 活动而产生的社会问题进行的微观层面上的干预和控制活动。回 综上所述，要给监管下一个适当的定义要考虑多重因素，比如目的、主体与客 体、群序、发生的时机等问题，否则会以偏概全。本文认为，公共监管是指以政府 为主体的监管者，基于公共权力依法对市场经济主体的经济活动以及伴随经济活动 而产生的公共问题 进行直接的经济社会控制或干预，以纠正市场失灵下发生的资 源配置的非效率性和分配的不公正性，实现公共利益最大化目标。 ( 二) 公共监管的内容 按照政策目的和手段不同，公共监管一般可以分作直接监管和间接监管两 个部分。后者由司法部门通过司法程序来实施，前者由政府有关行政部门直接 实施。按照主流经济监管理论的分类，直接监管又可分为经济性监管和社会性 监管。经济性监管“是在存在着垄断和垄断偏差( 不对称) 问题的部门，以防 止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可 和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、 会计等方面的活动所进行的监管”。它主要针对自然垄断与信息不对称问题，其 对象包括电力、电信、供水、交通运输和金融等产业。而社会性监管则主要是 处理外部不经济、信息不对称和非价值物问题，“是以保障劳动者和消费者的安 全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴 随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管”， 具体包括安全性监管、健康卫生监管和环境监管等。“ 在市场经济条件下，政府监管政策大致由以下五个部分组成：进入监管( 主 要手段有特别许可、注册制度、申报制等) 、数量监管( 包括投资监管、产量监 。陈富良：放松规制与经济规制论转型经济中的政府规制改革 ，上海三联书店2 0 0 1 年版，第6 页 咪红风：西方规制经济学的变迁) ，经济科学出版社，2 0 0 5 年版1 0 月第1 版，第8 页 o 马英娟：监管的语义辨析法学杂志) 2 0 0 5 年第4 期，第1 1 4 页 o 公共问题指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有非：| | 他性与不可分性、与公共利益密切相关 的那些公共性社会问题。陶学荣：公共政策概论，中国人事出版社，2 0 0 6 年版。第1 6 2 页 1 1 日 植草益微观规制经济学 ，朱绍文、胡欣欣译，中国发展出版杜，1 9 9 2 年版，第2 2 页 6 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 管等) 、提供服务监管、设备监管、价格监管。”虽然同样以增进社会福利为根 本目标，但社会性监管无论是在监管对象、监管内容、监管机构的设置和监管 的理论依据以及实际需要等方面，都与经济性监管有着很大的不同。即使在当 代大多数发达的市场经济国家以放松监管为核心的监管改革潮流中，广泛而严 密的社会性监管也基本上没有受到太大的触及。 社会性监管的基本内容。植草益在微观规制经济学中，按社会性监管 的法律及其目的，对日本的社会性监管体系作了较为全面的描述，从中可以反 映当前市场经济国家社会性监管内容的基本现状。见表2 - 1 表2 - i 社会性监管内容的基本现状 监管项目具体内容及相关法律 确保健 确保健康、卫生：药品法、医疗法、传染病预防法、检疫法、水道法、有关 废弃物的处理与清扫方面的法律等； 康、卫生 麻药取缔：麻药取缔法、大麻取缔法、鸦片法、兴奋剂取缔法等。 防止劳动灾害、疾病：劳动基本法、劳动基准法、劳动安全卫生法等； 保护消费者：消费者保护基本法、消费生活用制品安全法、家庭用品质量表 示法、食品卫生法、分期付款销售法等； 确保安全交通安全：道路交通法、道路运输车辆法、海洋交通安全法、船舶安全法、 港口管理法、海上冲突预防法、水上遇难救护法、航空法等； 消防：消防法； 枪炮取缔：枪炮刀剑类持有等取缔法。 防止公害：大气污染防止法、水质污染防止法、噪音防止法、振动监管法、 防止公 矿山安全法、金属矿业等公害对策法等； 害、保护 环境保护：自然环境保护法、自然公园法、水产资源保护法等； 产业灾害防止：核燃料及原子反应堆规则法、高压气取缔法、液化石油气安 环境 全法等： 防止自然灾害：国土利用法、港湾法、沿岸法、河川法、森林法、矿山法等。 确保教提高教育质量：学校教育法、私立学校法、社会教育法等； 育、文化、提高福利服务：社会福利事业法、老人福利法、残疾人就业促进法等； 福利文物保护：文物保护法、关于保护古都的历史性风土的特别措施法等。 资料来源：根据 日 植草益微观规制经济学，朱绍文、胡欣欣译，中国发展出版社， 1 9 9 2 年版，第1 2 8 2 - 2 8 4 页整理 可以看出，社会性监管的直接目的比较复杂，它既涉及环境保护、社会公 共卫生、公共安全等领域，又包括政府对教育、文化和居民生活水平的考虑。 从实践总结来看，社会性监管具有如下特点：监管对象广泛，与经济性监管多 针对特定的产业不同，其多针对具体的行为；大多数监管属于具有普遍性质的 1 2 夏大慰、史东辉等：政府规制：理论、经验与中国的改革，经济科学出版社2 0 0 3 年版，第1 3 - 1 6 页。 7 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 政府直接监管，同样的监管措施往往运用于多个产业( 如排污监管) 。监管手段 广泛，既包括对某些行为的直接禁止或限制，又包括对市场准入、产品或服务质 量、特定生产经营行为、生产设备和产量等方面的限制性规定；许多社会性监 管还设有特定的审查或检验制度。监管机构设置通常采取职能部门形式，即针 对某类特定的行为，政府通常设有专门的社会性监管机构。监管依据大多涉及 经济方面的因素，但也有一小部分涉及政府对一些非经济问题的考虑，如国家 安全、意识形态以及文化教育等。 2 1 2 公共监管提出的背景 从1 9 7 8 年召开的十一届三中全会以来，我国社会开始了从传统向现代，从 计划经济向市场经济的转变。在这一转变过程中出现了很多的问题，如公共卫 生问题、公共安全问题、环境问题、可持续发展问题、三农问题等等，都与政府 监管相关。其中国有企业的改革与政府监管之间的关系显得最为密切，成为政 府监管改革的第一战场。多年来，国有企业改革一直围绕如何调整和重建政府 与企业之间的关系展开。政府与企业之间的关系构成政府的经济治理结构，呈 现多样性，具体包括政府的宏观调控、对国有企业的直接经营管理和政府监管 三种形式。国有企业改革的过程，实际上就是不断调整政府经济治理结构的过 程，这一过程可分为四个阶段：放权让利阶段( 从1 9 7 9 年到1 9 8 4 年) 、政企分 开阶段( 从1 9 8 4 年到1 9 8 9 年) 、沉寂阶段( 从1 9 8 9 年到1 9 9 2 年) 、制度创新 阶段( 从1 9 9 2 年到现在) 。尤其在制度创新阶段，国有企业改革进入了在社会 主义市场经济体制的目标模式下建立现代企业制度的尝试阶段。1 9 9 2 年党的十 四大提出了建立现代企业制度，对原有的政府与企业关系进行调整和重建成为 历史性的任务，这表明传统以计划经济为基础的政府经济治理结构开始向以市 场经济为基础的经济治理结构转变。作为政府经济治理结构组成部分的我国政 府监管问题被提上了议事日程。同时，我国政府为了应对加入世贸组织，2 0 0 1 年4 月国家1 8 个部委联合行动，整顿市场经济秩序，对市场监管进行清理和重 新定位和规范，以培育竞争性的有效的市场。2 0 0 1 年1 1 月，国家发改委率先取 消第一批五大类行政审批事项，以充分发挥市场的基础性作用。党的十六大报 告提出了“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减 少和规范行政审批的”的要求。最近召开的党的十七大则进一步明确提出“深 化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督”中国公共监管问 8 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 题也开始受到学术界、政界和实业界的关注“ 2 1 3 公共监管在政府治理结构中的地位及角色 有人把政府监管称为“第四政府”因为广义的政府包括三个部j - l 立法、 司法和行政，而政府监管机构则同时兼有这三种职能，即三权合一：准立法权， 经法律授权，监管机构可以制定抽象的规则去管理具体的行政相对人；行政权， 能够执法，并对行为人进行监督、，检查、处罚；准司法权，具有行政裁决权， 如价格听证、医疗事故鉴定等等。 从立法的角度看，由于现代社会经济活动日趋复杂且日新月异，立法机构的 决策程序缓慢，已难以适应现代行政管理的需要，因此赋予监管机构准立法权 则可以有效弥补之效率不足。 从行政管理角度，把政府的经济职能分解为宏观调控、微观监管、微观管理 三部分进行比较分析，来探讨政府监管在政府治理结构中的地位及角色( 具体 见表2 - 2 ) 。从表中可明显看出，在政策主体和客体、行政手段以及行政责任等 方面，微观监管都与其他两类职能不同，却为政府经济治理结构不可或缺。三 者之间存在着相互补充、相互替代、相互并存以及相互转换的关系。但政府政 策的核心主体( 如执政党和最高行政机构) 处理这种“三角”关系时所执的理念 和价值取向，对政府各基本经济职能能否有效实施起着至关重要的作用。这些 关系运用得法，能够使三者发挥良性的和综合的政策效果；反之，不但不能产 生有效的综合效果，还将抹杀各经济职能的独特功能，或者降低其弥补市场缺 陷的作用，甚至造成一种“政策失灵”，使政策客体增加“政策成本”负担， 从而降低市场配黄资源的效率。 从司法角度看，监管比诉讼更有效率。规范的监管经济学认为完全竞争的市 场存在着失灵，如不完全竞争、自然垄断、外部不经济和非价值物品、信息不 对称和内部不经济。由于存在着市场失灵，个人、小企业和社会的利益就可能 受到损害。受损者可以借助法院权威，但研究证明，监管比法院诉讼处理具有 更高的效率：监管者可能比法官有更强烈的动机去进行高代价的违法调查，以 获得侵权的证据，而法官只是以一种中立的身份按照谁主张谁举证的原则要求 出具侵权的证据：监管者能够代表被损害方或者被侵权方的共同利益，直接进 ”曹堂哲、王科： 当代中国政府监管研究述评一背景、表现和问题，江苏社会科学2 0 0 3 年第3 期，第1 0 0 页。 9 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 行裁决，法院则是不诉不理的被动式执法；监管是对侵害行为的事前预防，即 监管可以被设计成以低成本来鉴别违法行为，而诉讼则是在危害已经形成之后 的一种权利主张。 表2 - 2 政府经济职能解构分析表 经济 职能 宏观调控职能微观监管职能微观管理职能 一般是综合经济管理部一般是专业性的行政机构，纵综合性国有资产管理 f - j ( 如计划、经济贸易、向( 能源、交通、通信、建筑、 机构或政企合一的行 政策 财政、中央银行、社会保医药卫生、国土资源、教育、业管理部门( 如林业、 障等) 及其辅助机构( 计 知识产权、新闻出版、文化体 邮政、城市公共设施、 主体 量标准、价格、统计、税 育等) ：横向( 反垄断、环保、盐业、烟草、黄金、制 收、外汇管理、海关、审消费者保护、职业安全与卫生币、核能利用、国防工 计等)等)业等) 在可竞争性领域从事特定行在不可竞争领域从事 政策 国民经济的供需总量和业( 职业) 、使用特殊资源、提公共事业、使用特殊资 不特定的市场经济主体供或消费特殊产品和服务的源、提供或消费特殊产 客体 和社会成员以私有企业和自然人为主体品和服务的以公有企 的微观个体业为主体的微观个体 政策 保持经济稳定增长、收入 维护公平竞争、公共资源的有公共物品的有效提供、 的公平分配以及产业结 效利用、消费者利益保护、社国家和社会安全以及 目标 会公德需要的满足以及人类政府某些特定的财政 构的提升 生存环境的保护和改善收入 政策 对市场的调整是一种整对市场的调整是一种立基于 在适用公法调整时更 体的、统制的和间接的调公法的，针对局部个体的强制 接近于微观监管：在适 功能 用私法调整时更接近 整和直接的调整 私法的自治 政策 采用调整财政收支、货币 通常采用行政程序、资格审 通常采用人事控制、计 利率、经济计划和产业政 查、价格控制、标准设立、行 划合同、财务监督、产 手段 政监督和处罚以及建立行为权变更等柔硬结合的 策等较为灵活的手段 准则等硬性的手段 手段 政策 不完全都具备“立法”的政策主体、监管政策都具备相 合法 形式，最难控制，甚至是应的立法形式，最具备可控制很难被控制和追索 性 无法追索的。性和可补救性 资料来源：根据余晖 完善监管体制树立监管权威，中国信息报网络版， h t t p ：w w w z g x x b c o m c n n e w s a s a ? i d = 3 4 8 4 , 2 0 0 6 - 0 8 - 1 0 整理 2 2 公共监管理论 对于政府监管理论所包括的内容，不同学者有不同的观点和划分方法。波斯 1 0 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 纳认为政府监管理论包括公共利益理论和监管俘虏理论两部分；于立和肖兴志 把政府监管理论划分为监管的公共利益理论、俘虏理论和经济理论；陈富良将 政府监管理论划分为公共利益理论和部门利益理论，其中部门利益理论包含监 管俘虏理论和公共选择理论；张红凤认为政府监管理论包括公共利益理论、利 益集团理论、激励理论、可竞争市场理论四部分。本文认为政府监管理论应当 主要包括公共利益理论、集团利益理论、激励理论和法律不完备理论四个部分 下面将分别予以简要介绍和评述。 2 2 1 公共利益理论 一般认为，监管理论的主流起源于福利经济学的公共利益论。旧福利经济 学以边际效用论为分析工具，将市场失灵与国家干预结合起来，认为国家干预 能够使经济资源配置达到最优和使社会福利最大化该理论假定政府监管的目 的是通过提高资源配置效率来增进社会福利，追求社会福利的最大化。 公共利益理论属于正统的监管理论，主张政府监管是对市场失灵的反应， 因而监管具有经济学上的合理性。它是2 0 世纪3 0 年代美国广泛实施的政府监 管改革的理论基础，它假定政府是从公共利益出发制定监管政策，以纠正在市 场失灵下出现的资源配置的低效率和分配不公，维护经济秩序和社会稳定、增 进社会福利它实际上包含着这样一个理论假设，即市场是脆弱的，若放任自 流，就会导致不公正或低效率；而政府监管是对社会的公正和效率需求所作的 仁慈的和有效的反应，并且监管毫无成本或成本极小。 公共利益理论认为政府监管的目的是为了防控受监管企业实施价格垄断或 对消费者滥用权力，具体措施包括限定价格、反垄断、控制进入等；并假定在 此过程中，政府可以代表公众对市场做出理性计算，使监管过程符合帕累托最 优原则。政府的反垄断和竞争政策最能体现政府监管公共利益原则。人为垄断 会导致多种形式的市场失灵，反垄断政策关注对资源配置和效率的改进，其政 策设计并不偏向于哪个集团的利益，只要法院认为出现了人为垄断，就可以在 产业中运用反垄断政策。因此，反垄断政策是最接近于公共利益理论的原则的。 上世纪7 0 年代前后公共利益理论出现了范式危机。首先，规范分析对公共 利益理论隐含的行为假设提出了质疑。公共利益理论认为监管是应保护公共利 益的，但由于缺乏立法或政策安排，无法将公共利益最大化的公共行为转化为 立法行动。其次，实证分析也对公共利益理论提出了质疑。施蒂格勒和弗里德 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 兰通过对电力价格监管的研究发现，监管并没有实现预期效果，并提出了完全 不同于公共利益理论的推理。由于在许多情况下，公共利益理论的实证、规范 分析与现实相矛盾，因而遭到如下批评：该理论本身是不完善的，它忽略了监 管立法者和执行者以及利益相关者对监管的影响，没有对社会福利的追求过程 进行解释；它缺少足够的实证证据来证明监管的必然性、必要性、合理性和有 效性；监管不一定能够达到预期目标，无法保证监管者一直把公共利益置于首 位。 2 2 2 利益集团理论 经济学家在回顾历史时发现，市场失灵并非监管的充分条件，于是“寻求 监管政策背后的政治原因”成为研究主题，利益集团监管理论得以迅速发展。 较早的利益集团理论可以追溯到监管俘获理论。1 9 5 5 年著名政治学家马尔 韦伯恩斯坦指出，监管的供给源于产业监管需求，或者随着时间的推移，监 管机构被受监管的产业所控制。在此情况下，监管计划最初的服务于公共利益 的目的就会遭受挫折。1 9 7 2 年，乔丹对施蒂格勒关于电力定价的研究进行了总 结，俘获理论正式诞生。 监管俘虏理论认为政府监管是为了满足产业对市场利益的需要而产生的， 监管机构最终会被产业所控制，无论如何设计监管方案，监管机构对某一产业 的监管实际是被这个产业所“俘虏”，意味着监管提高了产业利润而不是社会 福利。 监管俘虏理论的代表人物是施蒂格勒和佩尔兹曼，施蒂格勒在2 0 世纪4 0 年代就对政府监管的效果提出质疑。他通过对受监管和不受监管的供电企业的 比较，指出监管可能无法达到监管者的预期效果。在对公共利益理论和俘获理 论扬弃的基础上，1 9 7 1 年施蒂格勒开创了监管经济理论。施蒂格勒将政治行为 纳入经济学的供需均衡分析框架内，运用经济学的基本范畴和标准方法来分析 “监管为何产生”的问题，指出监管的需求方与供给方都是理性的经济人，阐 述了产业集团和监管者为谋求各自利益的交换过程。他认为“监管通常是产业 争取来的，而且其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大利益”“经济 监管理论的中心任务是解释谁是监管的受益者或受害者，政府监管采取何形式 “ 美 库尔特勒布、托马斯盖尔穆尔绾t 施蒂格勒论文穗粹h 吴珠华译。北京商务图书馆，1 9 9 9 第3 0 8 页 1 2 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 和政府监管对资源分配的影响”。”他的观点使监管理论有了重大突破，并对美 国后来放松监管的政策产生了直接影响。 佩尔兹曼对施蒂格勒的研究进行了扩展，提出了“最优监管政策”模型， 探讨利益集团争取自身利益的博弈均衡是如何决定政府监管供给的。模型指出， 政治家所选择的监管政策不仅要满足选票数的最大化，还将使政治支持的边际 替代率等于企业利润与消费者盈余之间互相转移的边际替代率，从而达到一种 均衡，均衡价格一定在竞争价格与垄断价格之间。其意义在于把经济监管的过 程看作是市场调节各种利益关系的过程，看作是监管者追求自身政治支持最大 化的过程。俘获理论在一定程度上比公共利益理论更符合经验观察，但仍然存 在致命的缺陷：一是俘获理论只是经验归纳而缺乏理论基础；二是俘获理论仍 然不能解释许多经济现象。 在西方政治学中，利益集团一般又被称为压力集团，通常指有某种共同日 标并试图对公共政策施加影响的有组织的实体。利益集团理论认为，监管是利 益集团之间竞争压力的外在反映，其目的是为了提高具有较大影响力的集团的 财富，监管的政策目标实质上是各利益集团之间相互斗争的结果。该理论的代 表者是贝克尔，他所建立的政治均衡模型( 1 9 8 3 ) 描述的是不同利益集团之间 的竞争对监管形成的决定机制。 尽管利益集团理论在理解政府干预方面迈出了一大步，但仍然存在许多缺 陷。比如，拉丰指出，利益集团影响政府决策的权力是外生给定，并独立于监 管制度的设计，从而这些模型不能用来讨论不同制度如何影响利益集团的政治 影响效率。要弥补这一缺陷，就必须将交易成本和信息不对称分析引入到监管 制度的设计中。 2 2 3 激励理论 政府监管的激励理论主要研究政府如何监管的问题，它不再关注特定的监 管制度，而是在机制设计文献的传统下，以刻画最优监管为目的。它把监管作 为一个委托一代理问题来对待，视监管问题为信息不对称下的控制问题，更侧重 于由信息不对称引发的逆向选择、道德风险，竞争不足以及设租、寻租等问题。 具体说来，就是在保持原有监管结构和信息不对称的委托一代理框架下，设计激 u 【美】乔治施蒂格勒：产业组织与政府监管，潘振民译，上海三联书店、上海人民出版社，1 9 9 6 年版， 第2 1 0 - 2 4 0 页。 1 3 第2 章政府公共监管概述及其理论基础 励方案，给予一定的自由裁度权，以诱惑企业正确利用信息优势，选择监管者 所期望的行为，提高经营业绩，减少逆向选择、道德风险，最终企业降低了成 本，获得了利润，实现了社会福利最大化目标。 2 0 世纪7 0 年代，勒布和马加特、沃格尔桑与芬辛格等人提出了激励性监管 方案；8 0 年代巴伦与梅耶森将非合作代理理论以及激励机制框架的设计等研 究方法应用于监管理论。后来2 0 世纪9 0 年代后，以拉丰和帝若尔为代表的经 济学家，把激励理论和博弈论应用于监管理论，创立了新监管经济学。激励性 监管理论实际上是运用博弈论、委托一代理理论等来解决信息不对称条件下效率 与信息租金的两难选择问题。问题的关键是要在信息不对称条件下，设计一种 既能够给予企业在降低成本、改善服务质量方面以足够的激励，同时又能有效 防止企业滥用自由裁度权的激励性框架。其实质是提供一定的租金，给企业一 定的争取利润的空间来实现生产效率。现代国家目前实行的激励监管种类较多， 主要包括：价格上限监管、特许投标、延期偿付率监管、利润分享监管、区域 竞争监管及菜单监管等。 2 2 4 法律不完备理论 法律不完备理论首先针对批驳监管制度的“最优法律阻吓”原则及其预设 的“法律完