（公共管理专业论文）我国现行土地征用制度分析——以山东省征地实践为例.pdf

摘要 土地是人类赖以生存和发展的基础资源和生产资料。随着我国由计划经济向市场经济的转 轨七地的潜在价值逐渐被发现和认同。国家为了公共利益的需要对私有财产进行征用是国际上 很多国家政府普遍采用的方式，这是国家应用征用权的基本体现，我国的十地征用制度也是基于 这一前提建立起来的。但是，在我国的士地制度体系下，十地征用主要针对集体所有的土地，即 国家建设需要使用集体所有的土地时，由国家对集体所有的士地进行征用，使其转变为国家所有， 并根据法律规定对集体土地所有者和原使用者给予适当补偿。产生于计划经济时期下的土地征用 制度，在现行的市场经济条件下，逐步暴露出种种弊端。因此，有必要在客观上深入的探讨和研 究这些问题，分析问题产生的深层次原因，研究在现行条件下可彳丁= 的解决途径及进一步规范和发 展的方向，通过理论指导和实践探索相结合米完善土地征用制度。 本文在总结我国土地征用制度的建立背景和运行状况的基础上，运片j 理论研究与实证研究、 定性分析和定量分析、文字叙述与图表说明相结合的方法，对山东省的土地征用制度建设问题作 了深入细致的探讨，对山东省土地征用进行了实践研究；在充分吸取国外经验、分析国内实践的 基础上，借鉴国外的征用制度的经验，并结合山东省实际，提出了健全农村集体土地产权制度、 加快集体非农建设用地流转市场建设、严格界定“公共利益”、征用和征收并举和完善士地征用 程序等进一步完善山东省土地征用制度改革的新构想与对策。 关键词：土地征用集体土地山东省 a b s t r a c t l a n di st h ee s s e n t i a lr e s o u r c ea n dm e a n so fp r o d u c t i o nf o rh u m a n se x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n t w i t h t h et r a n s f o r m a t i o nf r o mp l a n n e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m yi nc h i n a ，t h el a n d s p o t e n t i a lv a l u ei s s t a r t i n gt ob er e c o g n i z e da n di d e n t i f i e d i ti sv e r yp o p u l a ri nt h ew o r l dt h a tt h eg o v e r n m e n tm a k e sa r e q u i s i t i o no f p r i v a t ep r o p e r t yf o rp u b l i ci n t e r e s t s ，w h i c hi st h er a d i c a le m b o d i m e n to f a p p l i c a t i o no f t h e e x p r o p r i a t i o nr i g h t j u s to nt h i sf o u n d a t i o n ，c h i n e s el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mh a sb e e nf o u n d e d n o w a d a y s ，h o w e v e r , l a n de x p r o p r i a t i o ni sm o r eu s e df o r t h el a n do w n e db yc o l l e c t i v ei no u rc o u n t r y i n o t h e rw o r d s ，w h e nan a t i o nn e e d su s i n gc o l l e c t i v el a n df o rc o n s t r u c t i o n ，t h el a n dw i l lb ee x p r o p r i a t e d a n dt h e nb e l o n gt ot h en a t i o n t h ef o r m e rp o s s e s s o ra n du s e ro ft h el a n dc a ng e ts o m ec o m p e n s a t i o n f r o mt h eg o v e r n m e n ta c c o r d i n gt ot h el a w t h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，w h i c hw a sd e v e l o p e du n d e r t h ep l a n n e de c o n o m y , h a se x h i b i t e dm a n yd i s a d v a n t a g e sg r a d u a l l yi nt h em a r k e te c o n o m y s oi ti s n e c e s s a r yt om a k ead e 印d i s c u s s i o na n ds t u d yo nt h i sq u e s t i o n ，a n a l y z ei t sd e e pr e a s o n s ，f i n dav i a b l e w a yt or e s o l v ei ti nc u r r e n tc o n d i t i o n ，a n dt h e ni m p r o v et h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi nt h e o r ya n di n p r a c t i c e b a s e do nt h es u m m a r yo ft h eb a c k g r o u n da n dc u r r e n to p e r a t i o ns t a t eo fc h i n e s el a n de x p r o p r i m i o n s y s t e m ，a n dc o m b i n e dw i t ht h et h e o r yr e s e a r c h ，c u r r e n tc a s es t u d y , q u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，q u a n t i t a t i v e a n a l y s i s ，v i v i dl i t e r a le x p l a n a t i o na n dv i s u a lc h a r t ，t h i sp a p e rs y s t e m i c a l l yd i s c u s s e st h ec o n s t r u c t i o n p r o b l e mo fl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m i ns h a n d o n gp r o v i n c e o nt h eb a s eo fa d o p t i n gf o r e i g n e x p e r i e n c e ，a n a l y z i n gs h a n d o n g sp r a c t i c e ，t h ef o l l o w i n gn e wi m a g i n e sa n do p i n i o n sh a v eb e e np u t f o r w a r d ：t oc o n s u m m a t er u r a lc o l l e c t i v el a n dp r o p e n yr i g h ts y s t e m ，t oa c c e l e r a t ec o n v e r s i o nm a r k e t c o n s t r u c t i o no fc o l l e c t i v el a n df o rn o n - a g r i c u l t u r a lc o n s l x u c t i o n ，t om a k eas t r i c td e f i n i t i o nf o r “p u b l i c i n t e r e s t ”，t oi m p r o v el a n de x p r o p d a t i o np r o c e d u r ea n di n s t i t u t i o n k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i m i o ns y s t e m c o l l e c t i v el a n d s h a n d o n gp r o v i n c e i l 独创性声明 望7 7 3 3 8 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：嘴使 时间：上咿手年，钥五箔 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：宵镌芝一 时间：夕彬争年忙月五怕 导师签名： 时间：彦胛垆年移月。孚日 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究的目的和意义 第一章绪论 土地作为人类生存的最基本条件和生产的最基本要素，历来为人类社会所关注和珍视。伟大 导师马克思提出了土地的“生产源泉论”，威廉配第则提出十地的“财富之母论”。我国土地经 济学家毕宝德等提出了“承载功能论”。 土地作为农业发展不可替代的生产资料，既是农民的劳动对象。又是农民通过一系列投入， 获得土地产品，增加土地收益，谋求生存与发展的“物质资本”与“福利资本”。同时是农业为 工业化提供“食品、原料、劳动力、市场、资金”五大贡献的基础和必要条件。 土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常 重要的一个方面。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为 国家建设用地：由于现行的土地征用制度基本形成于计划经济时代，其赖以存在的制度环境和服 务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显，在现实中表现出一系列征地绩效低下的问题。构 建新的土地征用制度，从而保证农民在以土地开发为先导的地区经济发展进程中分享收益，逐步 推进农业资本原始积累的进程，已成为一个迫待解决的问题。 土地征用制度在维护社会公平、维护农民个人、家庭和集体权益，促进经济发展等方面取得 了较大的正效应，但现行土地征用制度引起了诸如资源配置效益低下、带来大量失地农民、农民 权益缺乏保障等一系列负效应。中央围绕征地问题做出一系列重大部署，往2 0 0 3 年成为“土地 整顿年”：7 月3 1 目，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议；从8 月8 日 起，国务院五部委组成1 0 个联合督查组，开始对全国3 1 个省( 区、市) 土地市场秩序整顿工作 进行督查。2 0 0 4 年国家继续保持高压态势，把集中解决领导干部违法批地和违法违规出让十地问 题，解决征地中损害农民利益问题和加强开发区用地管理，作为深化土地市场秩序治理整顿的重 点。 征地工作是一项系统工程，事关国家经济建设，事关农民切身利益。我国农业人口占绝大多 数，农业、农村、农民问题，始终是经济发展中的首要问题，而“三农”问题核心是土地问题， 搞好征地制度改革，解决好被征地农民的补偿安置，将会促进农业发展、农民增收、农村稳定， 同时将有力地推动城市化进程。在我国土地资源相对紧缺，国家发展又伴随着经常性的征地行为， 校正我国土地征用制度已为燃眉之急。 本文主要针对当前山东省土地征用制度存在的种种缺陷和弊端，试图以新的视角梳理征地制 度改革的历史脉络，对山东省近年来的征地中存在的问题依据经济学和管理学的理论进行分析， 并结合国内外及港台地区的先进经验，分别从征地范围、产权明晰、征地标准、补偿办法的确定 入手，提出健全农村集体土地产权制度、加快集体非农建设用地流转市场建设、征收与征用并举 和完善土地征用程序等解决完善土地征用制度的新思路和对策，这将对山东省的征地工作开展及 农民利益保障具有定的现实意义。 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 1 2 国内外研究动态 从上世纪九十年代至今，我国许多学者就从不同角度对土地征用制度中存在的问题进行研究 和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。其中征地补偿是土地 征用问题的核心和关键，尤其在现行经济体制下，国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采 用行政的手段无偿或低偿的获取土地的所有权，然后再将所征得土地的使用权在市场上以高价出 让给用地单位。从中获取大量土地收益。或在进行国家重点基础设施建设时仅仅考虑为了减轻政 府负担，而将负担转嫁给被征地农民集体。因此，对土地征用制度的研究已成为当前和今后一个 时期研究的重点和热点。就近期我国有关这一问题的研究文献来看，主要存在以卜观点： ( 1 ) 关于土地征用制度的性质和定位问题。郭洁认为我国土地征用制度与国际惯例存在较大 差异，突出表现为土地征用己超出公共目的，征用权滥用或过分行使现象严重。因此从民事法律 关系的角度，提出了我国征地制度应扩大土地补偿费的收益主体，土地征用的客体应包括土地所 有权p 以# i - 的土地他项权利，对禁止征收的客体进行了具体分析，对土地征用的范围提山了限伟, i f i 规则”。 陈婴虹从公民财产权的保护为视角透视土地征用的止当性，认为征用目的的正当性一公共利 益；补偿标准的正当性一合理的补偿：征用程序的正当性一正义的程序“1 。 曾两次获得诺贝尔奖提名的美国农村发展研究所罗伊酱罗斯特曼所长，撰写过很多关于中 国农村问题的报告，他对于中国一些地区正在蔓延的“征地腐败”以及由此对农民权益的侵害， “征地制度亟待解决”。他认为，国外对“公益事业用地”有明确的定义方法。处于转型期的中 国，应该尽可能对公益事业用地做出具体说明，以防侵害农民权利。他认为，公益事业用地应包 括学校、公园、水坝、桥梁道路等，而除此之外的厂房、超市等都应该是商业l q 的的用地。“政 府的权力应该得到限制”。“政府应该从商业土地开发中走出来，他们的权力只限于公益事业的用 地。开发商拿到国家土地批准文件后，应该由农民与他们谈判，而不是当地政府、村组织和开发 商集体合谋。” 张全景等认为我国土地征用制度表现出明显的计划经济特性。具体表现为征地范围、征地补 偿和剩余劳动力的安置等表现都与市场经济不相符。提出了耕地动态平衡、公平第2 、兼顾效率 和慎用征地权的土地征用制度改革应遵循的原则”1 。 ( 2 ) 从产权理论角度研究土地征用制度。周其仁教授在1 9 9 4 年发表的“中国农村改革；国家 和所有权关系的变化”提出，集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹 的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排。 黄小虎认为，从土地裁用变化的雉度来观察，征地反映了经济社会发展的城市化趋势；从土 地产权关系变化的角度来观察，征地反映了市场经济条件下利益关系的调整；国家作为国民经济 和社会事务的管理者，应依法保护集体和农民的财产权“1 。 石亿邵等认为，集体地产权不明晰是征地过程中诸多迥题的症结所在，具体表现为：首先， 产权归属不清，即集体所有权虚设；其次，内部权责利关系不清，主要是所有权和使用权之间边 界模糊15 1 1 6 1 。 于京珍认为，我国对集体土地所有权的调整存在着缺陷：一是所有权主体不明晰，二是权能 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 不全。我国对集体土地所有权的调整存在的诸多问题需要在立法上进一步完善。 ( 3 ) 关于土地征用制度的方向和模式问题。申京诗等认为，为了构建符合市场经济体制的新 的征地制度，必须要对农民集体土地中的再项产权，包括集体土地所有权、土地承包经营权、集体 建设用地使用权、集体土地各项有限处分权、以及政府对农民集体土地所拥有的征购权，即强制 购买权( t h ep o w e ro fc o m p u l s o r pp u r c h a s e ) 等进行明确的规定”1 。 中国士地规划院课题组认为国家建设征用土地制度应改为征购和自由购买制度，即在土地利 用规划基础上，国家从事公益性建设所需农村集体所有的土地实行征购，其他经营性投资一律实 行自由购买制度，其征购价格应等于未经开发的非农产业用地的价格，并通过税收等措施对土地 收益进行调节，防止社会不公。 陈光金认为，取消农村土地征用制度，按照等价交换的市场经济原则建立规范的土地交易市 场，重新界定各级政府在土地交易过程中的角色和职能。采取积极措施，保障农民利益”1 。 ( 4 ) 关r 征地补偿问题。许坚在对我国征地补偿方式进行研究后，提出要以农地使用收益最 高的用途作为计算的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的方法。 仲济香认为，以前三年的平均年产值作为计算标准显失公平，根本没有考虑农地的区位和质 鼍，没能体现级差地租，没有考虑任何价格因素，完全是一种政策性定价。另外，他认为我国的 征地补偿的内容设置少，对承包经营权、各种他项权利的损失、搬迁过程中的损失等都未考虑到， 应进一步完善。 游有雄在分析我国各地的征地实践后认为，必须确立新的征地补偿原则，由适当补偿改为正 当补偿，即按征用时市场上的公平价值补偿( 包括征用时的使用价值，而不包括财产因其开发潜 力所具有的开发价值，预期利益不在补偿之列) 。在这一原则下，要建立科学的土地征用评估制 度，土地征用补偿安置的费用应考虑市场因素，主要如士地资产属性、土地区位条件、当地经济 发展状况、国有土地出让的市场价格等”“。 刘丽钦提出，应将强行征地和协商征地分开、建立集体土地基准地价评估体系和拓展集体土 地经营，从利润中获得土地补偿的征地补偿制度改革的思路1 1 2 1 0 崔裴等认为，农地征用补偿有两种模式可供选择。一是不完全货币化模式，即以货币补偿和 劳动力安置相结合的补偿模式；二是完全货币化模式。以上第一种模式是我国长期以来所采用的， 征地方支付相对较低的经济代价便可获得土地。而不完全货币化补偿模式下的征地补偿就显得 非常低廉，很容易使被征她农民感到不满，很容易引起纠纷。相对而言，第二种模式更能体现等 价交换的原则，因而更加适应市场经济的环境。他认为对于经济发展水平和城市化水平不太高、 城乡差别较大的地区，可继续采用第一种模式，两在经济较发达的她医，适宜采用第二种模式”1 。 谢朝华等认为，目前普遍采用的货币安置方式，对农民而言不公平、不合理造成了对农民 的土地承包经营权的侵害，导致农民生活的相对贫困和绝对贫困，增加了财政负担，也不利于社 会稳定。建议立即停止征地工作中普遍实现的货币补偿方式，而应对失地农民进行综合安置“”1 。 ( 5 ) 关于征地的程序性问题。刘浩等认为，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民通常被 排除在外，参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农民集体个g 领导， 权益人根本无发表意见的机会。 仲济香认为，我国的征地程序中市、县国土资源主管部门拟定好征地补偿安置方案后才予 以公告，被征地单位和农民处于被动的地位，他们没有权力直接参与到制定征地补偿安置的方案 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 中来，他们与政府的谈判权严重缺失，这带有严重的计划经济的性质。 游有雄认为，保证土地征用工作顺利开展，增加透明度防止土地征用的腐败行为，要建立 公开、公平、公正和高教的土地征用管理体制和程序。要按照土地征用与供地分离的原则，由政 府实施统一的土地征用。要在现有土地征用程序的基础上，建立土地征用目的审查制度，强化土 地征用公告制度，健全士地征用过程的社会监督机制，通过建立公众( 农民) 参与、公开查询、 举行听政及举报等制度，加强全社会对土地征用过程的监督。 以上研究成果为推进我国的土地征用制度奠定了一定的理论基础，指明了征地中存在的问 题，并针对不同的问题，提出了相应的建议，但对我国的土地征用制度缺乏系统而深刻的分析。 在土地征用范围上，仅仅提出必须严格以公共利益为目的，缩小征地范围，但没有考虑在我国现 行的土地管理制度条件下，以公共利益限制征地范围后所带来的另一些问题的产生及其解决办 法；在土地征用补偿标准的确定方面提出了建设性意见，基本上达成了提高征地补偿费的公识， 但没有透彻分析如何建立一套适合现阶段的补偿措施，来协调征地中征地主体之间的利益问题。 1 3 研究内容和方法 本文以山东省近几年来的征地实践为重点，以经济学理论为基础，对土地征_ i j 制度进行全方 位的研究探讨。研究内容如下： 第一章是绪论，对研究的目的和意义进行了介绍，并对国内外研究动态和研究方法和内容进 行了介绍。第二章对我国征地制度的历史变迁、山东省近年来的征地实践及现状做了介绍，并对 国内外( 地区) 土地征用制度进行了比较。第= 章对山东省征地实践中存在的主要问题进行了介 绍，并对存在的制度缺陷进行了剖析。第四章提出了健全农村集体土地产权制度、加快集体非农 建设用地流转市场建设、征收和征用并举的新制度和完善土地征用程序的进一步完善土地征用制 度的政策建议。第五章是结论与讨论。 本文运用理论研究与实证研究、定性分析和定量分析、文字叙述与图表说明相结合的方法， 对山东省的征地问题作了深入细致的探讨：在充分吸取国外经验、分析国内实践的基础上，提出 了一系列建立和完善土地征用制度改革的新构想与对策。 4 第二章我国征地制度现状 2 + 1我国征地制度的历史变迁 我国现行的征地制度可追溯到新中国成立初期。归纳起来大致有三种不同性质的土地征用或 征收。第一种是新中国成立初期的“征收土地”，体现在1 9 5 0 年的土地改革法中，包括没收 和征收两种形式对地主的土地采取没收的方式，对“祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在 农村的土地及其他公地”则采取强制征收的方式，不管是没收还是征收都是为了满足当时土地制 度调整的要求，具有绝对的强制性：第二种是公有制改革前的“收回、收买或征购土地”，由于 在1 9 5 0 年城市郊区土地改革条例第9 条中规定，“城市郊区所有没收或征收得来的农业土地， 一律归国家所有，由市人民政府管理”，并分配给当地农民耕种使用，同时规定“国家为市政建 设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种该项土地的农民以适当的安置”( 第1 3 条) ， 由此可见这是对国有土地使用权收回的概念，无偿提供使用，但国家收回时给予适当的安置和补 偿；第二种是公有制改造完成以后的“征用集体土地”，在1 9 6 1 年发布实施的农村人民公社工 作条例( 简称六十条) 中，建立了“烈生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制”，并规 定“全大队范围内的土地，都归生产大队所有，规定给生产队使用”，基本建立了农村土地集体 所有制，因此在】9 8 2 年国家建设征用十地条例中规定，“国家进行经济、文化、国防建设以 及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理”，而且“征用的土地， 所有权属于国家，用地单位只有使用权”，这是第一次比较完整地提出征用集体十地的概念，而 且在1 9 8 6 年和1 9 9 8 年的土地管理法中均沿用了这一概念，并进一步明确“国家为公共利益 的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。 我国现行的征地制度由1 9 9 9 年1 月1 日施行的新土地管理法的有关条款、关于加强征 地管理工作的通知( 国土资发 1 9 9 9 1 4 8 0 号文件) 、征地土地公告办法( 国士资源部2 0 0 0 年第 l o 号令) 等构成。与原征地制度相比较，现行征地制度主要有两方面的改变：一是较大幅度提高 了补偿费用，使之更接近于被征用农地的市场价；二是对征地主体、征地程序的规定更加严格， 如征地主体只能是政府土地行政部fj ，对征地有关事项一定要进行“两公告一登记一等。 我国宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征用”。 土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请 使用国有土地，依法申请使用的国有_ 十地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集 体的土地”。根据这些规定，征地成了各类项目( g e 村集体兴办的乡镇企业、公共设施及公益事 业、宅基地三项建设除外) 取得新增建设用地的唯一途径。 土地管理法第四十七条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及 地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 l o 倍。征用耕地的安置补助费，为该耕地被征用前3 年平均年产值的4 6 倍。但是每 公顷被征用耕地的安置补助费。最高不得超过被征用前3 年平均年产值的1 5 倍。土地补 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国征用制度的现状 偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3 年平均年产值的3 0 倍。” 从这一制度变迁过程可以发现，我国的征地制度是在公有制体系下的计划经济体制中形成 的，土地首先是由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种的，并由此体现社会主义公有制的优 越性，实行“耕者有其田”，国家建设需要使用再进行收网、收购或征用，属于典型的配给和调 配式的生产资料分配方式。 2 2 山东省近年来的征地实践及现状 山东省位于中国东部沿海、黄河下游，境域包括半岛和内陆两部分，山东半岛突出于渤海与 黄海之中，同辽东半岛遥相对峙；内陆部分自北而南与河北、河南、安徽、江苏四省接壤。全境 南北最跃约4 2 0 多公里，东西最宽约7 0 0 多公里，总面积1 5 6 7 万平方公里，人口9 1 2 5 万，其 中城镇人口3 8 1 4 万人，城市化水平为4 1 8 。全省辖1 7 个市、1 3 9 个县( 市、区) 。山东省人口 多、耕地少，人均耕地1 2 5 亩，低于全国平均水平。近年来，随着山东省经济建设快速发展和 城市化进程的不断加快，大量农村土地被征用。仅以公路来说，山东公路以通车里程长、路面等 级高闻名全国，通车里程、公路密度均居全国前列。山东省现有公路5 万余公里，国道4 3 9 5 公 里，省道1 2 7 8 7 公里，县道1 7 3 7 8 公里，乡道1 9 7 8 6 公里。公路密度为每百平方公里3 6 5 公里。如 何统筹城乡经济协调发展，妥善处理丁业和城市发展与维护被征地农民权益的关系，山东省委、 省政府高度重视。省政府于2 0 0 3 年1 2 月下发了山东省人民政府关丁建立失地农民基本生活保 障制度的意见( 鲁政发( 2 0 0 3 ) 1 1 5 号) ，2 0 0 4 年3 月，省政府又下发了关于进步做好征地 补偿安置工作切实维护被征地农民合法权益的通知( 鲁政发( 2 0 0 4 ) 2 5 号) 。全省各级政府和国 士资源管理部门，从实施国土资源保护基本国策、促进经济生活可持续发展的高度，结合土地市 场秩序治理整顿，不断加强征地管理工作，积极探索征地补偿和被征地农民生产、生活安置的新 路子，维护了农民的合法利益，促进了山东省经济健康发展和社会稳定。基本情况如下： 2 2 1 依法加强了征地管理，合理确定了补偿标准 近儿年来，山东省各地认真贯彻土地管理法和有关征地补偿的法律规定，坚持推行政府 统一征地制度，严格依法执行征地补偿标准，认真落实征地补偿“两公告一登记“的规定，切实 加强征地的批后管理，加强征地补偿费使用兼管力度，增加了征地工作的透明度，既较好地维护 了农民的合法利益，又保障了经济发展必须的用她。山东省历年来土地征用情况如下： 表2 1山东省历年来土地征用情况( 单位：公顷) 1 资料来源：山东省国土资源综合统计年报( 1 9 9 6 - 2 0 0 3 年) 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国征用制度的现状 圈2 1山东省历年来土地征用情况 l = 作中，山东省始终把维护农民权益，依法合理补偿作为土地审批的重要环节来抓，确保被 征地单位和农民合法投益不受爱害。凡是征地静偿标准达不至法定标准的，一律不批准用地，较 好地维护了土地征用法律的严肃性。各地围绕着加大政府统一征地工作力度、解决征地工作中的 难点、热点问题，制定出台了一系列规范性文件，如东营市政府2 0 0 1 年出台了东营市土地统 一祉用办法，结合土地收购储各制度。对城市规划区范围内的土地划分为四级，分别确定不同 级别土地征用的具体补偿标准。济南、青岛、烟台等市政府也都分别出台了有关征地补偿安置的 政策性文件。目前，全省平均征地补偿标准为2 、5 万元亩左右，县、市规划区征地标准一般在 3 - 5 万元亩。在一些经济发达的城市，土地补偿费标准达到1 0 万元亩以上。国家、省投资的交 通、水利等基础设旅项目补偿标准也达到1 万元亩以上。 为维护被征地农民和农村集体的合法权益，保障征地农民的基本生活，山东省不断调整征地 年产值和补偿标准。1 9 9 9 年】月，山东省物价局和山东省财政厅下发了关于调整征用土地年 产值和地面附着物补偿标准的批复( 鲁价费发( 1 9 9 9 】3 1 4 号) ，将征用土地年产值标准和地面 附着物补偿标准做了提高；2 0 0 3 年5 月，在有关部门调查研究的基础上，山东省人民政府办公厅 下发了关于调整征地年产值和补偿标准的通知，适当上调了征地补偿标准，规定了两条最低 线，一是根据各地经济发展水平，将全省市县( 区) 划分为四类地区，分别规定了每个类别城市 规划区内的耕地最低年产值标准；二是规定了土地补偿费和安置补助费的补偿倍数原则上不低于 法定倍数的中限。同时要求各地在1 2 月底前调整确定并公布年产值和地面附着物补偿费标准。 针对高速公路征地标准较低的实际，山东省国土资源厅与省交通厅多次协商并报经省政府研究同 意，对高速公路建设征地朴偿标准做了适当调整，由原来底1 0 0 0 0 元亩提高到1 5 0 0 0 元席，既 保障了重点建设项目用地，又维护了农民底合法权益。 2 2 2 认真组织开展清欠工作，加强征地补偿费用管理 2 0 0 3 年年底以来根据国务院关于加大工作力度进一步治理整顿十地市场秩序的紧急通 7 中国农业人学硕士学位论文第二章我国征用制度的现状 知( 国发明电 2 0 0 3 ) 7 号) 精神，山东省集中力量，对1 9 9 9 年新土地管理法颁布实施以 来发生的截留、挪用、拖欠征地补偿费用的问题进行了全面清查。据初步统计，1 9 9 9 年1 月1 目以来，全省经国务院、省政府批准征用农民集体所有土地共计9 2 5 5 3 8 万亩，征地补偿总金额 1 9 2 3 6 6 6 亿元。检查前实际 偿到位金额1 8 2 8 3 5 7 亿元，拖欠征地费总额为9 5 3 0 9 亿元，经各 级采取强有力措施，截至2 0 0 4 年8 月初，拖欠的征地补偿费已全部清偿到位。 同时，山东省各地普遍加人了对征地补偿安置费用分配使用的监管力度，进一步建立制度完 善、管理有效、依法支付征地补偿费的工作机制。淄博市大力推行征地资金“三统一”和“四把 关”制度，即统一收支渠道、统一使用范围、统一管理秩序，重点把好资金验收关、收缴支付关、 使用审查关、跟踪监督关使征地补偿安置费用管理日趋规范。同时，不少地方也尝试了征地补 偿安置费用支付方式的改革，实行征地补偿费用分5 0 年支付。在征地费用使用管理方面，全省 各地普遍实行征地费用“村有乡管”或“村有县管”，强化了监管力度。征地费用安排使用时， 由村委会征得村民代表或三分之二以上村民同意后，向乡政府( 街道办事处) 写山书面报告，经 批准后实施，保证征地费用专款专用、民主理财、村务公开。在充分听取农民群众意见的基础上， 合理分配使用征地补偿费，优先解决失地农民基本生活保障和发展集体经济，兴办公益事业。 2 2 3 采取多种形式，妥善安置失地农民 近年来，山东省各地积极探索，不断拓宽失地农民安置渠道。是实行留地安置。东营市在 中心城规划区范围内征用土地，按征地面积1 0 - 1 5 的比例在集中规划的区域给被征地单位办理 安置用地出让手续，除上缴中央和省有关费用外，其余的土地出让金、城市基础设施配套费及 其他行政性收费全部用于安置用地的基础设旌建设给被征地村群众留下充足的发展空间。二是 抓盘，失地农民职业技能培训，对被征遗村适龄青年进行职业技术培训，使他们掌握一技之长，为 就业安置创造条件。如东营市东营区胜园街道办事处培训适龄青年1 3 0 人，用地单位优先安排4 0 人。潍坊高新技术开发区有计划、有针对性的组织失地农民进行培训，使他们尽快适应新环境、 新岗位。在土地被征用后。同等条件下，企业用工优先录用被征地单位剩余劳动力。对每年未能 升入普通商中的学生，采取区、村、个人三方出资的方式，全部将她们送入职业学技学习，为就 业打牢基础。三是实行择业优先安置制度。日照市规定，在占地项目建设过程中，凡被征用土地 的村有资质、有能力承建的工程项目优先安排被征地村承包建设。项目建成后，物业管理、卫生 清扫、花草养护等工作人员优先从被征地村选用，以增加失地农民的就业机会和劳动收入。四是 引入市场机制，让失地农民分享土地增值收益。潍坊市高新区根据产业布局，按照人均5 0 平方 米的标准建设标准厂房，人均l o 平方米的标准建设沿街商业用房，统一规划，集中建设，将其 量化到户，明晰产权，按照股份制形式运作管理，农民以股权形式参与分配；按照人均4 0 平方 米的标准，为新区每户提供1 6 0 平方米的单元式两户型住房，一套自己居住，另一套用于出租。 上述措施为失地农民开辟了长久稳定的收入来源，可保证失地农民人均年收入7 0 0 0 元以上。 2 2 4 探索长效机制，建立失地农民基本生活保障制度 山东省为解决失地农民的社会保障问题，于2 0 0 3 年度出台了山东省人民政府关于建立失 8 中国农业大学硕士学位论文第二章我国征用制度的现状 地农民基本生活保障制度的意见( 鲁政发( 2 0 0 3 ) 1 1 5 号) ，对保障对象、保障形式、资金筹集 和管理做出了明确规定。保障资金的筹集采取“政府出一块、村集体补一块、个人缴一块”的办 法解决，其中，政府出资部分原则上不低于保障资金总金额的3 0 ，从市县政府土地出让收入中 列支：村集体和个人承担部分，从土地补偿费和安置补助费中列支和抵交集体补助占大头，其 余部分由个人承担。2 0 0 4 年上半年，山东省劳动和保障厅下发了失地农民基本养老保障操作办法， 以规范失地农民基本养老保障工作程序。各市也制定了具体实施办法，安排l 一2 个试点县，进 行积极探索。青岛市城阳区以被征地农民养老保障为切入点，制订出台了关于建立市辖三区被 征地农民基本生活保障制度的意见( 试行) 。潍坊高新区组织区内各村推行养老保险制度，实行 生活补助和农村养老保险结合，对不到6 0 周岁的所有村民实行生活补助金政策，对满6 0 周岁符 合入保条件的村民全部纳入农村养老保险。此外，济南、烟台等市已制定出台新的统一征地办法， 其中进一步明确了被征地人员养老保险、就业补助费、抚育费和医疗补助费标准，从根本上解决 被征地农民的基本社会保障问题。截至2 0 0 4 年8 月底，山东省已有9 个市建立失地农民基本生 活保障制度并开展试点。 2 3 国内外( 地区) 土地征用制度的比较 23 1 国外( 地区) 土地征用制度的相似点 ( 1 ) 十地征用权是政府的特有权力。征地的主体只能是国家 世界上大多数国家( 地区) 都以法律形式规定土地征用权是政府的特有权力，土地征用的主 体只能是国家。土地征用是转移土地所有权的一种强制性的行政处理，土地征用权是国家行使土 地最高所有权的结果。根据法律规定需征用土地，只能求助国家行使土地征用权，经国家核准后， 才能征用土地，由国家执行十地征用，方可避免滥用征地权与不必要的侵害。园此，土地征用权 只能由国家行使，不宜授予需用土地者或他人，即征地主体只能是国家。而需用土地的人，只能 是国家行使土地征用权的请求人，不是征地主体。 ( 2 ) 必须是为“公共目的”才能实施土地征用 各国( 地区) 十地制度都规定，国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权。由于土地征用 权的核心在于不需要土地所有人的同意而强制取得其士地，因而，土地征用权法律规则同土地所 有权受法律保护规则的冲突，便引起土地征用权是否台宪及是否滥用的长期的理论争论。土地征 用权的“公共目的”不仅在这场争论中使土地征用权合宪性得以成立，而且它也成为评判一项具 体土地征用权是否合法行使的惟一标准以及防止土地征用权滥用的重要措施。 ( 3 ) 土地征用必须给予一定补偿 虽然土地征用带有一定强制性，但它给原土地权利人造成了事实上的损失，为公平起见，世 界各国( 地区) 都规定土地征用后必须给原土地权利人定的经济补偿。土地征用补偿属公法上 损失补偿之一，是公法上规定的义务，它是基于合法的公法上的原因所致。因此土地征用补偿可 解释为“需用土地人就征用取得士地后对权利人的损失的补偿，是对国家所履行的公法上的经济 负担。” 9 2 3 2 各国( 地区) 土地征用制度的不同点 ( 1 ) 对“公共目的”解释的差异 对丁“公共目的”，各国( 地区) 解释不尽相同。日本解释为懈决公共事业建设”如根据城 市规划确定的道路、公园建设，根据河j i l 法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等。 韩国解释为“公益事业需要”，所谓“公益事业”是指：1 、有关国防、军事建设事业；2 、铁路、 公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、“播、气象观测、航空等建设事业；3 、国家或地 方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；4 、国家或地方公共团体 指派的建设者。由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地开发事业；s 、其他根据法律可以征用 或使用土地的事业。马来西亚土地征用法令规定：州政府可以征用任何土地以满足下列用途 的需要：i 、任何公共目的：2 、任何个人或机构的t 作，州政府认为是具有公共用途的；3 、为 开矿、住房、农业、商业或工业等目的。由此可见，对“公共目的”的解释有很大的弹性，住一些 国家( 地区) ，“政府的意图都被看成是公共目的，并可为此而征用土地。”可以说如何准确界 定“公共目的”的范围是各国( 地区) 土地征用制度建设中的主要难题之一。 ( 2 ) 土地征用补偿的差异 首先，关于土地征用补偿项目，各国( 地区) 规定不大相同，但大致包括以卜内容：1 、地 价补偿。例如日本的“祉用损失赔偿”，我国台湾的“地价补偿”：2 、地上物( 士地改良物) 补偿。 如日本的“通损赔偿”，我国台湾的“改良物的补偿”。土地征用补偿以这两项为主各国( 地区) 基本统一，只是具体包括的范围大同小异。此外，各国( 地区) 还规定了其他补偿，这一项各国 ( 地医) 荠别较大，例如日本此项包括“少数残存者补偿”、“离职者赔偿”、“事业损失赔偿”等3 项，而我国台湾仅有“连接地的损害补偿”1 项1 6 l 其次，关于土地征用补偿标准，从各国( 地区) 情况来看，大致可分为三类： 按开r 场价格补偿，印以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，例如 英国、美国、我国香港地区等： 按裁定价格补偿，指按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿，如法国： 按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿，如韩国、瑞典1 1 7 。 2 3 ，3 国内城市征地的经验 ( 1 ) 集体土地使用权参与基础设施建设 上海市对基础设施建设实行集体土地使用权台作方式，基础设施建设用地在不改变集潍所有 权性质、不落实农业人员安置的前提下t 按年度支付土地收益。这样做既从长远的角度保护了集 体土地所有者的土地权益，又在当地征地安置比例增高、安置补偿标准逐年上升的条件下降低了 安置难度同时还缓解了政府在征地过程中一次性投入巨额资金的压力，降低了政府投资基础设 施建设的门槛，集体经济组织、农民、政府、基础设施建设项目公司均从中获得了明显的实惠。 ( 2 ) 从征地费用( 主要是土地补偿费和安置补助费) 角度初步体现征地类型 土地管理法对非农建设征用集体所有的土地，其土地补偿费和安置补助费的测算标准是 统一的，现行的征地制度对征地类型是不作划分的。而我国部分城市从不同角度和不同程度上对 l o 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国征用制度的现状 公益项日和经营性项目进行划分，在十地补偿费和安置补助费标准上进行了区别对待。如江苏省 南京市在确定城镇规划区内征地安置保养费标准时，将建设项目分为市政项目和非市政项目，分 别实行不同的安置和保养标准；浙江省台州市规定公益事业和公共设施用地按法定标准的低限补 偿，将公益性建设项目与经营类项目用地的征地补偿安置费标准相区别；广东省也改革征地补偿 安置标准的计算方法，探索建立分区域、统一的征地补偿安置标准。 ( 3 ) 以区位条件确定综台年产值标准 土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六到十倍： 安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。现在，人部分城市在测算征地费用时 ( 特别是在测算土地补偿费和安置补助费) ，都突破了土地管理法所规定的测算方法，不同 程度地对按征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行了综合分析， 在一定区域范围内( 如以乡为单位或以村为单位) 确定一个相对固定的测算标准，而不仅仅考虑 被征用土地的前三年平均年产值，并与前三年平均年产值的相关性也越来越弱。 ( 4 ) 以货币安置为主、留地安置为辅的安置途径代表了市场经济条件下征地安置的主导方向 我国各地在征地制度探索中，都彻