（公共管理专业论文）我国投资项目后评价发展现状及前景分析.pdf

5 投资项目后评价发展现状及前景分析 投资项目后评价发展现状及前景分析 摘 要 项目后评价是在工程项目建设完成后，对项目所进行的一种系统而又客观的 分析评价，以确定项目的目标、目的、效果、效益的实现程度。 项目后评价工作起源于美国，目前已发展成为发达国家和国际金融组织实施 投资监督、进行项目管理的得力手段和工具。我国于 20 世纪 80 年代开始实行项 目后评价， 起步较晚。 随着我国经济体制改革尤其是投资体制改革的深入与发展， 市场经济对建设工程行为的拉动与约束日益强化，建立完善的建设工程项目后评 价体系已成为我国深化投资体制改革进程中所面临的一个紧迫而又崭新的课题。 2004 年 7 月，国务院发布了关于投资体制改革的决定 ，明确要求“加强和改 进投资的监督管理工作，提高政府投资管理水平和投资效益，要完善重大项目稽 察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资进行全过程监管。 ” 这是国 家首次明确提出将项目后评价工作定位在管理制度的高度。2008 年月 11 月，国 家发展改革委出台了中央政府投资项目后评价管理办法（试行） ，对中央投资 项目开展后评价作出了明确规定。项目后评价工作越来越受到重视，研究项目后 评价具有很大的现实意义。 本论文从对建设工程项目后评价的概念分析入手，介绍了后评价的内容体 系，将建设工程项目后评价视作项目生命周期中十分重要的内容，是整个建设工 程项目评价体系中一个不可缺少的重要环节。通过对国内外开展的项目后评价状 况的分析，系统的阐述了我国建设项目后评价的必要性与可能性。目前我国的后 评价管理体系尚未建立起来，后评价工作进展依然缓慢，还没有纳入制度化、法 制化的轨道， 后评价的工作还有许多不足之处。 造成这种局面的原因是多方面的， 包括体制性障碍、后评价管理机制障碍、后评价队伍障碍、决策主体障碍及后评 价资金障碍等等。针对这些情况，笔者认为，项目后评价的确立与发展，既需要 理念上的支持，又需要制度上的保障；既需要先进理论方法的指导，又需要实践 中的不断总结。需要通过深化投资体制改革来加强项目后评价工作，通过确立、 完善后评价体制机制、指标体系，规范项目后评价的实施与操作来推动后评价的 关于投资体制改革的决定 （国发200420 号） 6 良性发展。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善与发展，后评价工作必将 在提高项目决策的科学化水平，改进投资效益中发挥越来越重要作用，具有广阔 的发展前景。 关键词： 后评价 障碍 动力 前景 7 abstractabstract post-project evaluation is in the construction projects completed, the project carried out by a systematic and objective analysis and evaluation to determine the project goals, objectives, effectiveness and efficiency have been achieved. post-project evaluation originated in the united states, it has become developed countries and international financial organizations to implement investment oversight, project management, effective means and tools. china in the 20th century, 80 years after the introduction of the project evaluation, a late start. as chinas economic reform, especially the deepening investment system reform and development of market economy driven by construction of behavior and constraints become increasingly strengthened, the establishment of a sound construction projects in china after the evaluation system has become a process of deepening the reform of investment system in the face an urgent and new issues. in july 2004, the state council issued an investment system decision clear request to strengthen and improve the supervision and management of investment to improve the management level of government investment and investment efficiency, major projects to improve the inspection system, the establishment of government investment projects after the evaluation system, monitoring the whole process of government investment. this is the first time explicitly proposed to post-project evaluation work positioning in the management system level. 2008 clear in november, the national development and reform commission issued the central government investment and post-project evaluation of management methods (trial), right after the central government to carry out evaluation of investment projects, has made explicit stipulations. post-project evaluation is receiving increasing attention, post-evaluation of research projects of great practical significance. in this paper, construction projects from the concept of post-evaluation analysis of this paper introduces the contents of the 8 post-evaluation system for construction projects will be considered after the evaluation of the importance of the project life cycle, the contents of the entire construction project evaluation system in an indispensable the important part. domestic and international projects carried out by post-evaluation analysis of the situation, the system elaborated on chinas construction projects, the necessity and the possibility of post-evaluation. at present, chinas post-evaluation management system has not been established, the post-evaluation of progress has remained slow, but also not included in the institutional and legal track, post-evaluation, there was still much to be desired. the reason for this situation are many, including institutional barriers, barriers to post-evaluation of management mechanisms, barriers to post-evaluation team, decision-making of the main barriers and financial barriers to post-evaluation and so on. in response to these circumstances, i believe that the establishment of post-project evaluation and development requires both conceptual support, but also need to protection of a system; only need the guidance of advanced theoretical methods, but also need to practice constantly sum up. through deepening the reform of investment system to enhance post-project evaluation, through the establishment of institutional mechanisms to improve the post-evaluation index system, standardize the implementation of post-project evaluation and operation to promote the sound development of post-evaluation. as chinas socialist market economic system, the gradual improvement and development, and post-evaluation work will be in raising the scientific level of the project decision-making, improve investment efficiency play an increasingly important role, and has broad prospects for development. key words: obstacles power prospects 46 承 诺 书 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的，学位论文 的知识产权属于山西大学。 如果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相 关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资料外，本学位论文不 包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ：赵霞 2010 年 5 月 7 日 9 我国投资项目后评价发展现状及前景分析 引 言 我国投资项目后评价发展现状及前景分析 引 言 0.1 投资后评价的目的和意义 固定资产投资是经济社会发展的重要推动力量，投资规模的大小和投资力度 的强弱直接影响着国民经济增长的发展速度和质量。新中国建立以来，特别是改 革开放以来，中央和地方政府进行了大量的固定资产投资建设，为我国经济社会 的发展奠定了基础，积蓄了力量。以我省为例，改革开放 30 年，我省全社会固 定资产投资累计完成 15735 亿元， 平均每年增长 17.6%， 投资规模由 1978 年 21.5 亿元扩大到 2007 年的 2927.2 亿元。 在如此大规模的投资中，项目实施的具体 效果如何、是否达到了预期目标、对经济社会的贡献程度多大、能否可持续发展 等情况，几乎没有渠道来综合反映。尤其是近年来，我国公共投资力度不断加大， 基础设施建设、民生工程、环境保护和生态建设投资逐年增加，公共投资在有效 发挥拉动经济、改善民生作用的同时，也暴露了不少问题。如何保证投资决策的 科学性和有效性，已成为我国在项目投资领域亟待研究和解决的重要问题。与此 同时，随着我国经济的发展、法制建设的加快，公众的文化水平不断提高，对社 会事务的参与意识、对政府投资的监督意识也是日益增强。政府投资项目越来越 成为社会公众和各种媒体关注的焦点，公众需要通过有关渠道了解项目的实施情 况，要求权威机构对政府投资项目的建设效果进行评估。要解决上述问题，必须 加强投资决策的约束机制，建立和完善投资效果的反馈机制。开展项目后评价工 作，对于总结项目建设中的经验教训，提高项目决策的科学化水平起着至关重要 的作用，它不仅有利于落实投资责任、追究决策失误，而且可以为公众提供客观、 公正的评价结果，为公众对投资项目的监督提供依据。因此，开展项目后评价已 成为我国深化投资体制改革的重要内容，是经济社会发展的必然要求。 0.2 国外项目后评价研究动态 项目后评价 20 世纪 30 年代产生于美国， 目前其项目后评价工作已取得了很 大的发展，被认为是国际上项目后评价理论方法研究及实践的领导者。上世纪 30 年代，经济危机席卷全球，在当时经济大萧条、大衰退的背景下，美国政府改变 在改革开放中崛起山西改革开放 30 年回顾 ，中国统计出版社，第 30 页 10 了过去对经济“自由放任发展”的态度，开始对经济进行干预，提出了“新分配” 计划，实行扩张性的财政政策,增加政府支出,特别是增加公共开支，加大对公共 领域的投入。美国国会为加强对政府投资效果的监督，开始试行项目后评价。到 上世纪 60 年代，美国总统约翰逊以解决贫困和种族歧视为主要目标，提出了“向 贫困宣战”的计划，在民权、反贫困、健康医疗、教育、城市治理、环境和生活 质量等领域进行的大规模社会改革，美国政府投入巨额财政资金，建设了大批公 益项目。美国国会与民众对政府投资的使用效益和项目本身的运营情况极大的关 注，使得项目后评价工作再次被引起重视。随后项目后评价活动在世界范围内得 到广泛的认可和有效的推广，为许多国家和国际组织所接受和采纳，项目后评价 理论体系和方法等得到快速的发展和完善。目前后评价工作已成为项目管理中必 不可少的重要组成部分，是政府决策和宏观管理的一种重要工具。在一些国家， 项目后评价已经与其他项目评价工作有效结合，后评价的应用范围也得到有相应 的拓宽。例如，加拿大项目后评价工作实现了项目后评价与项目过程评价的有机 结合，将后评价的功能拓展到当前项目的有效监督和控制上来，使后评价和实施 过程中的评价成为一个整体，有力地提高了项目后评价的作用范围和时效性。德 国将项目后评价工作直接纳入到项目周期中，以德国开发银行为例，他们的项目 周期中明确包含项目后评价阶段，项目后评价工作一般由德国开发银行作为其项 目管理的例行工作来开展。只有当项目出现了严重的财务问题时，政府才出面对 该项目进行后评价。世界银行、亚洲开发银行和联合国开发署等国际组织在全球 有大量的援助贷款，这些机构在项目后评价方面起步较早，经验较丰富，其对公 共投资项目的后评价管理模式和评价方法已被多数国家接受，形成国际模式，成 为项目后评价发展的重要推动力量。 项目后评价工作在发展中国家也取得了 世界银行的项目后评价体系的核心内容是评价的逻辑推理格式规定（如图），代表了世界 银行后评价体系的主要特点。这样的后评价体系满足两个要求，一是适合所有类型的项目； 二是结果的得出具有充分的逻辑性。 世界银行评价方案工作矩阵设计表 11 较快的进展，很多国家的政府投资项目已开始进行项目后评价，目前已经有 80 多个发展中国家成立了中央评价机构，但是这些机构还大多从属或挂靠于政府部 门，没有实现完全意义上的独立后评价，这在一定程度上影响了后评价的效果。 可以看出，项目后评价工作在世界范围内发展并不均衡，但是项目后评价工作越 来越受到重视取是不争的事实，它成为投资项目管理的重要因素，是政府决策和 宏观管理的重要工具。 0.3 选题的目的 有效开展建设项目后评价，是我国深化投资体制改革所面临的一个崭新课 题。 我国的项目后评价工作起步较晚， 虽然在理论与方法上进行了一些有益探索， 并开展了一些项目后评价工作，但与国外成熟的后评价制度相比还有较大差距， 还不能满足我国日益增长的项目投资需求。从现有的研究成果来看，学术界对项 目后评价的研究比较欠缺，只有零星的意见与观点散见于论文、杂志、报端之中， 而且这些意见与观点也都是针对实践中存在的问题的简单概述，缺乏全面而系统 的理论总结。目前理论与制度层面的探讨主要集中在对项目后评价从内容和形式 角度做浅层分析，研究重点上也仅局限于重点行业及相关领域，尚未形成适用于 各行各业的指导性范本， 因此， 项目后评价的研究和实践还存在很大的发展空间。 开展项目后评价是发挥评价机制的前导效应，实现决策优化的关键环节。开 展项目后评价工作有利于进一步完善决策机制，提高决策水平；落实项目责任； 检验项目工程的前瞻性和科学化水平。我国正处于社会主义现代化建设的关键阶 段，政府投资力度不断加大，开展项目后评价具有重要的现实意义。目前我国的 项目后评价制度在具体实施中还存在诸多问题，表现在后评价工作尚未普遍推 广，局限于特定的项目和领域，后评价工作质量不高，制约了投资项目管理效力 的发挥。项目后评价作为投资管理的一个重要手段与关键环节，在我国有着广阔 的发展前景。如何发挥项目后评价的积极作用，使其迈向科学、理性、有序的良 性发展道路，是一个值得深入研究的问题。 其中， 问题：主要是设定评价的总体结构和评价方向。问题细分：主要是选取能够说明前 一步问题的指标和问题，用以推断方向性问题的结论。问题类型：指细分后的指标或问题的 针对性，分为:描述性事实、产出性判断和影响性推断三类。设计类型：主要指问题设计的统 计学意义上的类型，包括随机设计、准随机设计、非随机设计三种类型。指标定义：指问题 中涉及的概念和指标的量化和定性的标准。资料来源：指获得数据或资料的来源地。抽样方 式：主要指选取何种统计抽样方式。资料采集：主要是采集的过程和一些方法。一般包括统 计抽样、成文资料、邮件、小组讨论、面对面咨询和实地考察等。资料分析：主要指分析的 过程和推理路线和步骤。推断结论：指每个问题的推理结果。 12 本文总结了我国后评价工作的历史与现状， 分析了我国后评价工作发展滞后 在体制机制、思想观念层面存在的原因，揭示了我国开展项目后评价工作的动力 机制和有利条件，建议通过完善相关法律法规、知识体系、工作机制，使我国的 后评价工作步入制度化、规范化的轨道，建立符合我国实际、具有中国特色的项 目后评价体系。论文体现了以下特色： （1）论文在研究比较国内外项目后评价发 展现状、经验及趋势的基础上，提出构建我国项目后评价体系的思路。 （2）论文 在对项目后评价进行制度探索和理性思考的同时，更加注重其方法措施上的可行 性、实用性和针对性。 一切精深的理论体系的建立和严谨的制度的设计都是从最粗浅的探讨开始 的。本文关于我国项目后评价的的研究，总结了笔者在平时工作中以及研究生学 习阶段对此问题的思考，期望能够抛砖引玉，推动项目后评价的研究取得更大的 进展。 13 第一章 项目后评价概述 第一章 项目后评价概述 1.1 概念分析 1.1 概念分析 建设项目后评价是指在工程项目建设完成后，对项目的立项、实施过程、效 益、作用和影响所进行的全面、系统、客观的分析评价。通过对投资活动开展调 查评估，检验投资决策是否科学合理，经济效益能否按期实现，通过分析比对， 深入查找问题，及时总结经验，并将评价结果快速反馈给项目决策者、管理者和 建设者，进而提高项目决策、管理和建设水平。 通常情况下， 人们对项目的前期评价即可行性研究了解较多， 对项目后评价 了解相对较少。项目的前评估是在项目决策之前，从拟建项目的技术先进性、经 济合理性、环保可靠性、建设可行性等方面进行分析评估，做出预测，为项目决 策部门提供参考。 项目的前期评价与后评价是既有联系又有区别的两种项目评价 管理活动。 项目前期评价与项目后评价同是项目评价过程的重要组成部分， 同样 服从和服务于项目决策部门，为科学决策提供理论分析依据。具体而言，两者的 联系表现在：第一，在工作对象上具有同一性，都指向项目工程，是针对项目建 设所开展的技术经济论证，第二，在评价的内容上具有相似性，都是对建设项目 的科学性、合理性、辐射影响力等软环境层面的问题进行分析研究，第三，评价 的原则和方法上具有相似性，研究思维都具有前趋性。两者区别表现在，首先评 价时点不一样， 可行性研究是在建设项目投资决策前对有关建设方案、 技术方案 和生产经营方案进行的技术经济论证。 指在工程项目建设完成后， 对项目的立项、 实施过程、效益、作用和影响所进行的全面、系统、客观的分析评价。其次，评 价的目的不一样，可行性研究是工程项目是否具有投资价值，其工艺技术、市场 需求、 产业布局是否符合国家的产业发展政策， 是否会对周边环境造成影响和破 坏等问题进行前期分析。 项目后评价的目的是为了总结经验教训， 为改进项目决 策和提高项目管理水平服务。最后，两者的发展完善程度不一样，可行性研究自 20 世纪 30 年代美国开发田纳西河流域时开始采用以后， 已逐步形成一套较为完 整的理论、程序和方法。我国于 1983 年颁布实施了关于建设项目进行可行性 研究的试行管理办法 ，将项目建设前期可行性研究列为基本建设中的一项重要 程序，目前，可行性研究已经作为工程项目建设的必要环节被广泛采用，而后评 价适用的领域和层次都受到一定限制，政策法律规定也不完善。 后评价制度具有回顾总结和前景预测的双重功能， 其特点主要表现以下几方 14 面： 一、综合性。与项目审计、项目监理等单方面监督评价不同，后评价是集行 政、经济、法律为一体的综合性评价，是对项目前期评价的回顾和延续，它既要 对项目立项、 项目实施进行反向分析， 又要对建设项目投入运营情况以及发展前 景等进行全面评价，评价内容几乎囊括项目建设的各个方面，包括经济效益、社 会影响、环境影响及发展可持续性等等，是一种比较系统、综合的评价活动。如 厦门市政府投资项目后评价一般性指标体系中明确要求， 要对审批管理、 实施内 容、功能技术、资金管理、经济效益、公共效益等 6 类 19 项内容作出综合分析。 二、反馈性。项目后评价反馈机制是评价体系中的一个重要环节,一般在工 程项目建成以后进行， 侧重于对项目的影响和可延续性进行评价， 也有个别项目 根据需要会在项目建设过程中针对出现的特定问题进行中途反馈。 和项目的可行 性研究相比， 后评价的最大的特点是在项目建成后， 对投资决策的科学性和项目 实际运营能力进行评价， 并向有关部门反馈评价结果， 作为降低信贷机构的经营 风险、提高决策机构投资决策质量的重要依据。结果反馈通常以评价报告、反馈 讨论会、信息网络和内部培训与研讨等形式进行。目前一些国家已经建立了“项 目信息管理系统” ，通过项目周期各个阶段的信息交流，持续系统地相关机构反 馈评价信息。 三、独立性。独立性要求后评价工作不受项目决策者、管理者、实施者和可 行性研究阶段专业人员的干涉， 独立地由第三方进行， 它是后评价结果公正客观 的重要保障。 特别要避免项目决策者和管理者对项目进行自我评价， 使后评价工 作流于形式。 国外在确保后评价独立客观性方面创造了一些有益做法， 值得我们 借鉴。比如，世界银行早在 1970 年就建立了相对独立的业务评价组织，评价工 作受执行理事联合审计委员会监督。1973 年“业务评价局”(operation evaluation depart-ment，简称 oed)成立，业务评价局与其他业务部门完全独 立， 不受外来干扰， 独立地对项目执行情况做出评价， 只对执行董事和行长负责， 将信息直接反馈到世行最高决策机构。 德国开发银行， 只有当项目出现了严重的 财务问题时，政府才出面对该项目进行后评价，联邦政府通过联邦审计总署、各 州政府通过州审计总局进行后评价。 联邦审计总署和各州审计总局相互独立， 从 法律上无隶属关系， 这些机构的建立和运行都是建立在审计法的基础上， 其后评 价工作不受政府的干扰而具有相对独立性。 我国在长期发展实践中， 也逐步形成 了以行业类别划分的专业审计、评价机构，具体从事项目后评价的相关工作，但 15 是其独立性尚不突出， 需要继续建立完善相关体制机制， 构建系统的政策法律体 系，确保项目后评价工作能够独立开展。 四、现实性。项目后评价是以项目建设和投入运营后的实际情况为基础，对 投资运营的实际情况和存在的现实问题据进行考核评价， 其分析判断的依据是项 目实施过程中产生实际数据， 而不是投资前的模拟分析， 所以具有很强的现实性。 五、针对性。针对性包括两个方面，一是项目后评价服务主体是特定的，是 指项目的决策、 管理部门及贷款银行或其他项目资金提供者。 后评价为满足其服 务主体对特定信息的需求， 对项目立项阶段的决策科学性、 施工阶段的资金使用 效率及运营阶段的经济社会效益、 可持续发展和社会公众满意度进行评价， 为服 务主体及时提供参考数据。二是指后评价对象是特定的，我国在中央政府投资 项目后评价管理办法（试行） 中明确规定项目后评价的实施对象主要包括对行 业和地区产业结构调整有重大影响、 对生态环境有重大影响、 对优化资源配置有 重要借鉴作用、采用新技术新工艺、对群众生产生活由重大影响等 8 个领域，具 有很强的针对性。 1.2 项目后评价的内容构成 1.2 项目后评价的内容构成 项目后评价是一个综合性的评价工作， 具有系统完整的考核指标体系， 当然 这种综合性是基于目标项目的具体情况和后评价工作的特殊需求而言的， 是相对 的综合。主要包括六方面的内容。 1.2.1 项目的目标后评价 1.2.1 项目的目标后评价 项目的目标后评价主要是将目标实现情况与可行性研究中的目标预期结果 进行对照， 讨论项目目标的确定是否正确， 判断项目目标是否符合项目进一步发 展的要求。 项目的目标有宏观目标和建设目标两种。在现实中，我们的后评价工作一般 集中在对建设目标的分析与判断上， 评价项目的建设是否提高了产品的产量和质 量，降低对原材料和能源的消耗，增强产品的市场竞争力；是否实现了建设项目 的预期经济效益。 而对项目的宏观目标即是否能满足国民经济或地方经济发展的 需求， 是否有利于国家或地方产业结构的调整， 是否有利于增加就业和居民收入， 改善居民生活质量，没有给予足够的重视，评价中存在站位不高，缺乏深度的问 题。有时国家及地方宏观经济条件、市场供需情况等外部条件的变化，会对项目 建设产生重要的影响， 可能使项目的预期目标难以实现， 或者需要对原定的目标 16 进行调整和修改。在项目后评价时，尤其需要对这些情况予以关注，要对目标修 改和调整的原因、调整的具体情况、因修改和调整而需要开展的工程、增加或减 少的投资以及调整修改后项目建设的财务、 经济和社会效益等进行分析， 找出变 化原因，为项目投资、建设、运营和管理提供有用参考。 1.2.2 项目的过程后评价 1.2.2 项目的过程后评价 项目的过程后评价主要是依据国家现行的法律法规和政策规定，在项目投入 运营后，对项目的投资、建设、生产运营的实际情况与决策阶段的预期目标进行 全面的对比分析，找出偏差。过程后评价是项目建设程序控制的主要内容，目的 在于及时发现问题，调整措施。 1.2.3 项目的技术经济后评价 1.2.3 项目的技术经济后评价 项目的技术经济后评价一般包括三个方面。 一是项目创新后评价。它是对已经投入运营的项目在规划设计、建设和运营 过程中所使用的新技术、 新工艺和新设备以及对在项目管理过程中所运用的新的 管理方法、管理体制、运行机制等进行的分析评价。项目创新后评价可以直观地 对技术及管理创新的效益和作用作出评价， 判断其创新效果及推广价值。 创新评 价机制和评价方法的建立和完善是加快我国科技创新的必然要求， 对于促进工程 科技创新具有重要的推动作用。比如：我国的三峡工程、南水北调等国家重大工 程在技术、管理、机制等方面都作出了很多创新，并通过项目评价对创新之处进 以某项目过程后评价的投资和资金来源变化为例： 某垃圾热电厂由于概算方案历时三年，其投资来源渠道作了较大调整。 项目投资来源分析 单位：万元 序号 资金来源 可研报告初步设计 初设批复 目前实现 1 中央预算内资金（国债资金）2000 2000 1500 3800 2 地方预算内资金 （国债转贷资金） 0 0 1000 5200 3 地方配套资金 0 0 4000 580 4 企业自筹资金 5445 5789 991 989 5 银行贷款 6000 6000 6000 0 合计 13445 13789 13491 10569 从表中可以看出，可研报告、初步设计的资金来源主要是银行贷款和企业自筹，银行和企 业承担项目建设的主要风险。而在实际执行中，项目由于政策性的支持，受到各级政府的 大力支持，共利用国债资金 9000 万元（其中国债转贷资金 5200 万元） ，地方财政拨付 580 万元，固定资产投资基本不需从商业银行贷款。资金来源的变化，极大地减少了企业投资 风险，同时由于 5200 万元的国债转贷资金利率很低，项目的财务费用也大为减少，国家将 在本项目中承担较大的建设风险。 17 行了良好推广。 传统的工程项目后评价一般不把创新评价单独列出， 而是包含在 过程评价、影响评价中，这样容易忽视对管理创新方面的评价，影响了后评价的 全面性。笔者认为，应该把创新后评价作为后评价的一项重要内容单独进行，这 样更能强化对工程项目建设的创新激励， 从而产生更多的创新成果， 为今后同类 或者相似项目的建设提供借鉴。 二是财务后评价。它是从财务角度出发，计算项目的财务盈利和贷款偿还能 力，以此判断项目财务效益的高低。从世界范围来看，财务后评价在项目后评价 体系中发展较早， 并且应用也比较广泛。 其主要是通过对能够反映偿债能力和盈 利能力的单项财务指标进行关联分析， 用单项财务指标构建财务综合评价指标体 系，并最终形成对项目的财务状况和经营成果的总体评价。 三是项目国民经济后评价。它是从国民经济整体出发，在财务评价的基础上 根据项目的实际数据和国家颁布的影子价格 及有关参数，通过编制全国投资和 国内投资经济效益和费用流量表等计算出项目实际的国民经济成本与盈利指标， 从宏观经济角度考察项目投产后的经济效益情况。 1.2.4 项目的环境影响后评价 1.2.4 项目的环境影响后评价 项目的环境影响后评价是对照项目前评估时环保部门批准的环境影响报告 书 ，重新审查项目对环境产生的实际影响，评价项目环境管理的决策、规范以 及参数制定的可靠性和合理性。 一般评价项目的污染控制、 对区域环境质量的影 响、自然资源利用和保护、区域生态平衡、环境管理等。近年来，公众对环境影 响评价的参与程度越来越深， 这有利于增强项目的公共认同度， 确保公众利益在 项目实践过程中不受危害或威胁。2003 年 9 月 1 日我国开始实施中华人民共 和国环境影响评价法 ，其中就对公众参与做出了明确规定，为公众参与环评提 供了法律依据和保障。但是，总体而言，我国环境影响评价中的公众参与还处于 起步阶段，公众参与的有效性还有待加强。 1.2.5 项目的社会后评价 1.2.5 项目的社会后评价 项目社会后评价是项目建成投入运行后，通过分析项目所涉及的各种社会 因素， 判断项目对社会发展现状及趋势的影响， 从而更好地协调项目与社会环境 的关系。 相对于日趋完善的项目经济评价而言， 项目社会评价在我国还处于起步 阶段，理论实践都有待进一步完善和发展。 影子价格也称最优计划价格，由 1958 年诺贝尔经济学奖得主荷兰计量经济学家丁伯根在研究资源短缺 情况下资源最优配置理论时提出并命名的，它是指特定商品或生产要素可用量的边际变化值对国民经济增 长的贡献值，是实现资源最优配置的手段。 18 1.2.6 项目可持续后评价 1.2.6 项目可持续后评价 可持续后评价是可持续发展理论在项目后评价中的具体应用，自 20 世纪 90 年代中期提出后，已有十几年的时间，是项目后评价体系中相对较新的内容，其 内涵主要体现在项目技术的先进性、经济效益的合理性、社会影响的协调性、生 态环境的相容性、管理体系的整体性 等方面。笔者认为，项目可持续后评价内 容 将随着可持续发展理论的发展而进一步得到充实。 1.3 项目后评价的作用 1.3 项目后评价的作用 项目后评价的开展对完善已建项目、 改进在建项目和指导待建项目都具有重 要意义。 开展项目后评价工作对健全和完善我国基本建设程序、 提高投资决策科 学化水平有着重大的现实意义。 1.3.1 有利于提高项目决策的科学化水平。 1.3.1 有利于提高项目决策的科学化水平。 在我国投资项目评价发展初期，我们的研究重点主要集中在投资项目的前期 评价即“项目的可行性研究”上。1983 年关于建设项目进行可行性研究的试行 管理办法的实施，以及 1987 年原国家计委和建设部联合颁布的指导性文件建 设项目经济评价方法与参数 ，使“可行性研究”在全国范围内广泛实行。项目前 评价是项目投资决策的重要依据，但由于受到政策调整、技术进步、社会发展及 市场变化的影响，项目的前期评价存在着相当的不确定性。项目后评价就是通过 对项目决策、设计、施工及实际运营等情况进行评估，及时发现存在的偏差，并 将评价结果及时反馈，促进项目中存在问题的解决，为今后类似项目的决策积累 经验。 1.3.2 为政策制定和项目选择提供依据 1.3.2 为政策制定和项目选择提供依据 当前， 我国正处于促进经济增长方式转变的关键时期， 调整经济结构的任务 仍然非常繁重。 盲目投资在一定范围内继续存在， 产能过剩的项目在局部领域仍 朱嬿，牛志平： 建设项目可持续性概念与后评价研究 ，载建筑经济 ，2006 年第 1 期。 工程项目可持续性后评价的内容 目 标 内容 内部因素 工程项目的运营状况，经济效益，项目技术的先进性，可维护性，可改造性， 运营单位的内部管理体制，管理人员素质，服务质量 可持续 影响 因素 外部因素 工程项目的资源利用和供给情况，所需资金到位情况，与周围的经济、社会、 生态环境的协调情况，国家和地区的相关制度和政策因素 发展度 项目自身的盈利能力，项目的外部效益，环境质量控制能力等 协调度 工程项目与社会影响、经济效益和环境影响之间的协调，项目的发展质量 可持续 能力 持续度 科学决策水平，工程建设质量，经营管理能力，资源有效利用能力等 可持续风险因子 通过上述评价，找出影响工程项目可持续性的风险因子，针对风险提出建议 19 然重复投资，造成人力、物力、财力极大的浪费 。开展项目后评价，是防止行 业投资过热、 避免低水平重复建设的重要举措， 并能促使政府投资管理部门及时 修正那些不适合应经济社会发展的政策措施和技术指标， 有效调节投资规模和资 金流向，健全和完善投资项目决策机制。比如，我国在风电装机容量连续 5 年实 现 100%增长的情况下，根据行业发展评价报告，及时调整和引导产业发展方向， 将风电发展重点由强加总装机容量转移到提高自主知识产权占有额上， 使风电机 组本土化生产的比率提高到 70%以上。 1.3.3 有利于提高项目管理水平 1.3.3 有利于提高项目管理水平 投资项目管理是一项庞杂的系统工程，它涉及到政府部门、投资银行、建设 单位、施工单位等众多部门，关系着立项、施工、验收及运营等诸多环节。通过 项目后评价工作， 对完成项目的实际运营情况与预期目标进行对比分析， 总结项 目建设的经验， 以指导同类项目的投资和管理， 有利于减少浪费和提高建设工程 回报，优化投资项目管理。 1.3.4 有利于促进项目预定目标的实现 1.3.4 有利于促进项目预定目标的实现 在工程项目建设的不同阶段， 评价的侧重点各有不同。 项目后评价的监督功 能与项目前期评价、 项目实施过程中的监督结合在一起， 构成了对建设项目的监 督评价体系。 后评价是对完成项目的考察， 因此后评价监督作用更为全面、 直观、 可控制。比如，通过与预期方案进行比对，后评价能够直接发现政府投资决策中 存在的问题，如前期工作不够细致，项目可行性研究不够深入，概算编制对项目 的复杂性考虑不够充分等， 进而指导政府及时调整政策措施， 包括加强项目储备 工作， 加大对可行性研究评估和概算的审核力度， 开展政府投资重大项目咨询论 证等,为投资决策部门重新制定或优选方案提供决策依据，为项目执行部门改进 建设项目运营提供思路。 1.3.5 有利于从源头上防治腐败行为的发生 1.3.5 有利于从源头上防治腐败行为的发生 近年来， 我国对工程项目建设管理进行了一系列的改革， 但由于配套改革不 能及时跟进， 项目建设管理仍然存在着这样或那样的问题， 工程建设成为经济案 件频发领域。尤其是重大工程建设项目，因为环节多、金额大、周期长，项目招 投标、 劳务费等环节容易成为经济犯罪的高发点。 据中国施工企业管理协会和国 以玻璃行业为例，1992 年，受当时项目投资规模的拉动，浮法玻璃的成本利润率高达 138%，销售利润率 也高达 100%，各地纷纷上马玻璃生产线项目，1995 年至 1997 年，玻璃行业每年新增投产约 10 条浮法玻 璃生产线。最终的结果是玻璃行业供过于求，浮法玻璃价格从最高的 200 元/重量箱，猛跌至 60 元/重量箱。 1997 年，玻璃行业亏损近 10 亿元。许多项目竣工之日就是亏损之时。行业的项目重复建设状况令人担忧。 20 家发改委投资研究所发布的 2006 年中国建筑施工行业发展报告， 2006 年前半年 全国检察机关共立案侦查建筑施工领域的商业贿赂犯罪案件 1608 件，约占商业 贿赂犯罪案件总数的 33%。开展政府投资项目后评价，通过对政府投资项目全过 程的回顾评价， 发现当前政府投资项目建设中容易发生腐败的关键环节和重点部 位，对于健全权力运行监控机制，从源头上防治腐败具有重要意义。目前，我国 一些省市的纪检、监察部门对项目的后评价工作高度重视，以后评价为依托，加 强了对建设项目领域反腐案件的查处力度 ，取得了积极的效果。 如：2009 年厦门市发展改革委、市监察局联合印发了厦门市政府投资项目后评价管理办法（试行） ； 专门成立后评价工作机构，由市政府办公厅牵头组织协调，市监察局负责督查；建立后评价责任追究制度， 努力从源头上减少腐败问题的发生。比如对项目后评价中发现的违规行为，厦门视情况追究单位负责人和 相关责任人的责任。 福建省厦门市开展政府投资项目后评价工作构筑政府投资 “防火墙” 摘自 中 国纪检监察报2010 年 1 月 5 日 21 第二章 我国投资项目后评价发展现状 第二章 我国投资项目后评价发展现状 2.1 我国后评价的发展 2.1.1 改革开放后引入项目后评价 2.1 我国后评价的发展 2.1.1 改革开放后引入项目后评价 在建国初期， 我国采用了前苏联的技术经济论证方法， 并把论证结论作为选 择项目的主要依据。比如，我国“一五”时期就是采用了这种方法确定了全国的 156 项重点建设项目。这个静态的技术论证方法使用了多年，一直延用到了 20 世纪 70 年代末。改革开放以后，随着我国经济建设的不断加快，外资大量拥入， 国际金融机构贷款、对华援助资金也不断增加。 随着改革开放的深入和经济的 不断发展， 国家有关部门逐渐意识到决策反馈和决策修正的重要意义。 为了满足 评价开展的实际需要， 我国政府与国外相关部门开始合作， 在国内开展有关项目 评价的理论研究和培训工作。 项目后评价作为项目评价工作的重要组成部分， 逐 步得到重视。国家计委率先于 80 年代初提出建设项目后评价计划，并选定一些 投资项目进行后评价试点。同时，国家计委的标准定额研究所(1988 年划归建设 部)委托中国人民大学进行投资项日后评价理论与方法研究。1988 年