（公共管理专业论文）我国环境影响评价中公众参与有效性问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 环境影响评价中的公众参与在世界各国和国际社会得到普遍推行，它可以使公众 了解规划或建设项目以及由此可能引起的重大的、潜在的环境问题，增强规划和建设 项目环评的合理性和社会可接受性，从而有利于最大限度地发挥规划或建设项目的综 合和长远效益。 我国环境影响评价中的公众参与起步稍晚。发展到今天，虽取得了一定的进展， 但还存在参与意识淡薄、深度不够和参与效果欠佳等问题，影响了公众参与的有效性， 导致环境影响评价的有效性也减低，不利于环境保护的长远发展。 本论文从提高环境影响评价中公众参与有效性的角度着手，通过对国外制度的介 绍和相关理论的研究，在综述我国公众参与的方法、类型、程序的基础上，讨论了公 众参与有效性的评价指标。对公众参与有效性的影响因素作了初步探讨。在此基础上， 结合济荷高速环评项目公众参与的实例，分析了我国目前公众参与环境影响评价中存 在的问题，提出了提高环境影响评价中公众参与有效性的具体措施。主要包括：健全 公众参与环境影响评价的法律法规；科学设计公众参与的各个环节，包括参与人员、 参与时问、合理设计调查问卷、合理处理公众参与意见等；加强环境教育，提高全民 环境意识：加强环保宣传，拓宽公众参与信息渠道；鼓励支持和发展环境保护n g o 的环评参与等 通过本论文的研究，希望能够促进公众参与有效性的提高，使环境影响评价更好 的发挥其有效作用，同时为我国的环境管理提供有益参考。 关键词：环境影响评价；公众参与；有效性；环境保护 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e mi ne n v i r o n m e n t a l - i m p a c t 鹊s e s s m e n ti sw i d e l yc a r r i e d o u ti nt h ew o r l d ，w h i c hi sa b l et om a k et h ep u b l i ck n o wt h ep l a no rt h ec o n s t r u c t i o np r o j e c t a n dt h ei m p o r t a n tp o t e n t i a le n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sr e s u l t i n gf r o mt h ep r o j e c t s w h a t s m o r e ，t h ep r a c t i c eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e mc a nr e i n f o r c et h er e a s o n a b i l i t ya n ds o c i a l a c c e p t a b i l i t yo fe n v i r o n m e n t a la s s e s s m c , t l to ft h ep l a na n dt h ec o n s t r u c t i o np r o j e c ts ot h a t t h ec o m p r e h e n s i v ea n dl o n g - t e r mb e n e f i t sw i l lb ef u l l yr e a l i z e d t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni no u rc o u n t r ye n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m s t a r t e ds l i g h t l yl a t e n o w , t h e r e 搬s o m ep r o b l e m si nc h i n e s ee n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n t , s u c ha st h ei n s u f f i c i e n td e g r e eo f d e p t h , l a c k i n go f p a r t i c i p 砒i n ga w a r e n e s sa n d t h eb a dr e s u l t so fp a r t i c i p a t i o n , w h i c ha 佗d i s a d v 嘲g e o 璐f o rt h ef u t u r ep r a c t i c eo f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h et h e s i ss e t sa b o u tf r o mt h ea n g l ei m p r o v i n gv a l i d i t yo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e m b yi n t r o d u c t i n ga n da n a l y z i n gt h ee n v i r o n m e n t a l s y s t e me s t a b l i s h e di nw e s t e r nc o u n t r i e s ，t h ea r t i c l ep r o b e si n t ot h ep o s i t i v er o l eo ft h e s y s t e ma n di t sf e a s i b i l i t yi nc h i n a s t a r t i n gw i t hp r o d d i n gw a y so fe n h a n c i n gt h e e f f e c t i v e n e s so f p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n ds u m m i n gu pt h et y p e ，m e t h o d ，f o r ma n dp r o c e d u r e o fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nc h i n a , t h ea s s e s s m e n ts t a n d a r d so ft h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o na n df a c t o r si n f l u e n c i n gt h ee f f e c t i v e n e s so f p u b l i cp a r t i c i p a t i o na r et e n t a t i v e l y s t u d i e d i nt h ee x a m p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o no ft h ej i h el l i g hr o a d , p r o b l e m se x i s t i n gi n p u b l i cp a r t i c i p a t i o no fe n v i r o n m e n t a li m p a c t 鹊s e s s m e u ta l ea n a l y z e dr e s o r t i n gt o e x a m p l e s a tl a s t , t h ec o n e c tm e a s u l e s 眦p r o p o s e dt op r o m o t et h ee f f e c t i v e n e s so f p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e u t t h ea r t i c l em a i n l yi n c l u d e sp e r f e c t i n g t h el a w sa n dr e g u l a t i o n so ft h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o ns y s t e mi ne n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t ；d e s i g n i n ge a c hl i n ko ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ns c i e n t i f i c a l l y , w h i c hi n c l u d e s p a r t i c i p a t o r , t i m e ，q u e s t i o n n a i r e ，d i s p o s a lo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n o p i n i o na n ds oo n ； s t r e n g t h e n i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ne d u c a t i o n , i m p m v i n gt h ew h o l ep e o p l e 。s e n v i r o n m e n t a l c o n s c i o u s n e s s ；s t r e n g t h e n i n g e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nd r u m b e a t i n g , 2 山东大学硕士学位论文 b r o a d e n i n g c o m r a u n i c a t i o nc h a n n e lo ft h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；e n c o u r a g i n g a n d d e v e l o p i n gt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o no f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nn g oa n ds o o n t o 蜘mu p b yt h et h e s i sr e s e a r c h , t h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n 啪b e a c t u a l l yd e v e l o p e da n dp r o v i d e st h eb e n e f i c i a ir e f e r e n c ef o re n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n to f 0 1 1 1 c o u n t r ya tt h es a m et i m e m o r e o v e r , t h ep u b l i cc a l lt h o r o u g h l ye x e r c i s et h er o l e so f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n t ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；e f f e c t i v e n e s s ； e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下- 独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名： 李拉掺 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：姒导师签蛳期：v i _ l 生 山东大学硕士学位论文 导论 。公众参与。( p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) 广义的说是一种连续、双向的交流过程。 从社会学角度讲，所谓。公众参与。，是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主 体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行动。环境影响评价( e n v i r o n m e n t a l i m c ta s s e s s m e n t ，简称日a ) 制度是指可能对环境有影响的建设和开发项目， 在其兴建之前，对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评价。环境影响评价中 的公众参与是指项目方或环评工作组同公众之间的双向交流，其目的是使项目能够 被公众充分认可，并在项目实施过程中不对公众利益构成危害或威胁，以取得经济 效益、社会效益，环境效益三者的协调统一。 公众参与e i a 的内容包括：提高公众对环境影响评价单位如何调查、解决环境 问题的过程和机制的认识；使公众对拟议的建设项目、区域开发和公共政策有充分 的了解。同时，环境保护机构积极听取相关的公众对资源的利用和开发、环境问题 的解决方案、以及各种决策的任何意见、建议和要求。公众参与环境影响评价可以 使公众对有关项目形成全面而正确的认识，确定不可估量的环境资源的市面价值， 确保环境保护对策措施的可行性和适宜性，从而协调项目建设与公众的关系。 。公众参与原则”源于2 0 世纪6 0 年代末以来日益高涨的环保浪潮和对环境问题 的深层次认识。由于受传统的主流经济学的影响，以前人们认为环境保护是一种公 共产品，而公共产品只能由政府提供，形成。环境保护靠政府”的片面理解，从而把 广大民众排斥在环境保护领域之外。随着环境危机的日益严重，人们逐渐认识到光 靠政府进行环境保护是不行的，一是因为环境作为公共财产，环境的管理权属于全 体公民，政府只是作为公众的受托人实施对环境的管理。二是由于环境问题本身的 特点( 比如它的广泛性、外部性和社会性) ，环境保护同样存在着。市场失灵”现象， 决定着环境危机的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作因此，环境管理必须 有企业，非政府组织、政府部门和公众个人的共同参与合作。而就社会公众的利益 和需要而言，广大民众作为良好环境的享受者和环境公害直接、无辜的受害者对环 境状况最关心、最了解，参与环保的热忱也最高。可以说他们是完善和实施环境法 治的根本动力来源，是促进环境改善的重要社会资源和力量，因此无论在理论上还 。郑铭t 环境影响评价导论，化学工业出版社，2 0 0 3 年9 月，第4 5 页 1 山东大学硕士学位论文 是实践中，国际社会和世界各国尤其是发达国家都十分重视公众在环保中的作用。 对公众参与环境影响评价进行立法实践最早的国家是美国。随后欧洲一些主要 国家以及亚洲的一些国家和地区都对公众参与作出了法律规定。欧洲和北美洲国家 对实施环境影响评价中的公众参与最为积极，相关的研究也较多。在这些国家中， 环评的每一个阶段都要通过有关部门的仔细审查和吸收公众意见，现已对大型的建 设项目制定了有法律依据的公众参与制度，并对其实施过程、内容方法作了严格的 规定。随着公众参与制度的普及化，这些国家的环境影响评价( e i a ) 决策已从过 去单纯交代“作什么决定”，演进至必须交代“如何作出决定”。世界上绝大多数有环境 影响评价立法的国家和地区包括一些国际金融组织，几乎都将公众参与作为环境影 响评价程序的重要组成部分，做出了详细、可行的规定( 见下表) ： 内容美国 日本 俄罗斯 台湾 世界银行 项目必须通 通知说明会 通知 说明会 通知 知公民 公民可否参 是是 进行社会生居民代表可 是 与规划 态鉴定参与 公民如何了规划过程开公告可自由广泛通告信新闻媒体、 信息供给 解信息背景 放阅览息说明会 公民可否提 是 是是是是 交评论 有无公众听 有有有有无规定 证会 是否必须对 意见须附于 在此基础上必须认真参 是 成员国自行 公民意见做 评价书编制报告书考规定 出反应 我国环境影响评价中的公众参与起步稍晚。1 9 9 1 年，我国在亚行提供赠款的 环境影响评价培训项目中首次提出公众参与问题。2 0 0 3 年9 月1 日中华人民共 和国环境影响评价法施行。该法鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境 影响评价；同时，对公众参与环境影响评价的参与形式、参与范围、参与人员、参 与阶段、参与的限制以及公众参与意见的采纳与否都作了规定；迈出了中国公众参 与环境影响评价的民主化进程的关键一步。2 0 0 6 年2 月2 2 日，国家环保总局正 式发布环境影响评价公众参与暂行办法，不仅明确了公众参与环评的权利，而 且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权， 调动了各相关利益方参与的积极性。总体说来，我国的公众参与环境影响评价制度 2 山东大学硕士学位论文 取得了一定的成绩。但我国现阶段的公众参与还远远不够，还需不断完善公众参与 的信息、技术、组织和法律保障机制。在环境影响评价过程中，公众参与主要存在 以下闯题：一是公众参与的深度不够。很多项目的公众参与仅限于用调查问卷的方 式在部分群众中征求意见，做不到广泛全面；二是公众参与的时间短。一些项目甚 至是施工建设后才进行走访调查，导致在项目筹划初期，公众参与的内容是空白。 三是公众的参与意识欠佳，很多公众认识不到公众参与的重要作用，认为是一种。象 征性参与。，信息反馈结果失去了代表性。四是与公众的信息交流不够。在我国，由 于资金等方面的限制，很少利用新闻媒体( 如电视、网络、广播、报纸) 发布项目 信息，多以召开座谈会或发放调查f 町卷的方式进行。在调查问卷内容的设计上，也 欠全面规范。在一些环评对公众提出的建议和质疑不能及时进行汇总分析和反馈， 环评方与公众间缺乏进一步的信息交流。五是公众参与的效果欠佳。各方面群众由 于自身素质和文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不 同，在环境保护与发展经济的认识上存在一定差距，较难形成集中的意见，对最终 的决策影响很小，环评过程中能否充分反映公众的意见，公众也无法决定，甚至无 从知晓。 鉴于上述内容，本文立足于对现有公众参与方法学的研究基础上，对我国环境 影响评价中公众参与有效性问题进行了研究，其目的就是通过对影响公众参与有效 性的因素进行初步探讨，提出提高环境影响评价中公众参与有效性的具体措施：从 而提高环境影响评价的质量，提高公众的环境保护意识，减少或缓解项目方与群众 问的矛盾和污染纷争，增加建设及规划项目的可接受性，促进社会和谐。 3 山东大学硕士学位论文 第一章公众参与有效性的评价指标及影响因素 环境影响评价中的公众是指一个或更多的自然人或法人。其定义包括以下几个 方面：一是项目直接影响到的或者生活在附近间接影响到的自然人或法人。二是生 态学家，广义上说，可以是从环境保护主义者到那些想保证开发活动尽可能有效地 与环境的需求相结合的人。三是预期要获得收益的或承担风险的商、贸开发者。四 是其他感兴趣的个人或团体。我国环境影响评价中对实施公众参与调查的主体规 定为：。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众 意见的活动柚。环境影响评价中公众参与的方法、程序及评价指标的选取均会对公 众参与有效性产生影响。 1 1 公众参与的方法 环境影响评价中的公众参与一般有以下几种方法： ( 1 ) 媒体广告法 由项目实施单位通过广播、电视、报纸、网络等传播媒体以及新闻发本会、通 报会等形式进行新闻发布，向有关政府机构、非政府组织、社会团体、各界知名人 士及社区公众介绍项目的概况、预期的环境影响和防治措施等。这种方法适用于区 域性大型项目的开发，具有广泛的社会影响，但媒体发布费用较高。 ( 2 ) 召开专家咨询或审查会 由政府环境保护管理部门和项目实施单位召开专家咨询会或审查会，对评价单 位所编制的环境影响评价大纲和最终编制的环境影响报告书进行咨询或审查，参加 会议的有政府环境保护管理部门、建设单位、设计单位、环评单位以及被邀请的有 关专家和技术人员。专家咨询或审查会已经成为建设项目环境影响评价工作的必经 程序和关键环节，也是认定环评工作质量的主要手段，在一般的环评工作中常常碰 到。 ( 3 ) 举行公众座谈会 。t h ew o r l db a n kp u b l i ci n v o l v e m e n ti ne n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n t r e q u i r e m e n t s , o p p o r t u n i t i e sa n di s s u e s t h e w o r l db a n k , w a s h i n g t o ndc u s 九1 9 9 3 o 环境影响评价公众参与暂行办法) ，国家环保总局，2 0 0 6 年3 月1 8 日旋行 4 山东大学硕士学位论文 由政府环境保护管理部门、项目实施单位和环评单位共同组织召开公众座谈 会，参加会议的有项目所在地区的社会团体、人大代表、政协委员、民主党派人士、 受影响地区的公众等。该方法适用于大中型工业建设项目的环境影响评价，效果好， 费用低。 ( 4 ) 公众意见调查 一般可采用发放公众调查表或登门走访的调查方法。调查对象应以项目所在地 受影响的公众为主，以及相关的当地行政管理部门、社会团体和专家学者。该方法 简捷，便于实施，费用低，已经成为环评工作广泛采用的方法。 ( 5 ) 举行公众听证会 由政府环境保护职能部门组织相关单位和部门及公众代表召开听证会。公众代 表可通过公开报名等方式确定听证陈述人和听证旁听人。听证会首先要确定听证的 事项。如专项规划和建设项目的环境影响评价报告书草案、审批部门的批复意见等。 随后由听证陈述人及听证旁听人围绕听证主题分别进行评述，相关职能部门要围绕 公众提出的内容与听证陈述人展开平等辩论。 ( 6 ) 接受公众来信、来访、诉讼 通过建立信息反馈中心，如设立公众热线电话、公众咨询窗口、公众信箱及公 众咨询网站等形式，让直接受到项目不利影响的公众反映自己的观点、建议或通过 公众来信、来访、诉讼等形式发表自己的意见。这些意见一般都会转交当地环境保 护部门，由环保部门进行行政干预，或与建设单位交换意见，予以协调解决。环评 单位对这些问题应加以重视。 1 2 公众参与的程序 在我国环境影响评价中实施公众参与可分为五个步骤：信息发布、信息收集、 信息汇总分析、公众进行信息交流、协商研究解决方案。特用流程图来予以说明， 如图1 1 所示。d 叩击长淆，程浩：环境影响评价中的公众参与定量评价方法研究 ，环境与开发，1 9 9 9 年，1 4 ( 4 ) ，第1 6 页 5 山东大学硕士学位论文 公i 项目l 一竺兰兰l 结 结 众 廿 收果果 向参 征 思 集统判 加评 议的 询 公众 - - _ 意陌刀 整 计 断 _ 理 - - 或 _及 详细 见 _ 1 问题l - _ 介绍 书 i _ j 圈 评 分 项目 分 析 主要 一 情况 表 雨碉 一 - h 要求l吖叶 ll 图1 1 环境影响评价中公众参与的程序 1 3 环境影响评价中公众参与的有效性 从环境影响评价的角度而言，公众参与的有效性，应体现在以下几个方面： 、 第一、环评单位、审批机关、公众三方信息交流渠道畅通并明确，公众参与环 评时与环评单位、审批机关之间联系活跃。 第二、公众调查问题设置合理，具有可操作型，公众参与意识高，素质强，没 有就一个问题反复质疑或不明确。 第三、环评单位及建设单位能及时、清楚的解答公众的质询，公众没有反映环 评单位未能向他们提供足够的相关信息。 第四、关注环评的团体( 非政府组织，特别是环保n g o ) 能参与环评，提出 意见，并能得到的重视和答复。 第五、公众参与的意见及时得到反馈和处理。通过公众的参与，环评方、建设 方及环保管理部门能及时响应公众参与的意见，提出相应措施办法。 6 山东大学硕士学位论文 1 4 公众参与有效性的评价指标 1 4 1 指标的选取原尉 首先要遵循公正，公开的原则。公正象征着权力制约机制，使得政府干预在纠 补市场失灵的同时避免和克服政府失灵，被征询或参加评议的对象选择应具有代表 性，以保证参加评议的公众来自社会各个阶层，并能代表一个社会断面。公开象征 着信息互动机制，必须保障公众对建设项目环评工作的知情权，参与权和监督权， 提高工作运行的透明度，维护社会公正。 其次，必须具备针对相关性。现阶段我国公众参与的技术和方法大多都是从西 方借鉴而来，因此一定要根据我国国情和各地实际情况选择评价指标，确定方法和 流程 再者，必须具有较强的可操作性。向公众征询意见的内容或指标结果处理应该 有定量统计，使评价更具有说服力，评价结果应易于操作决策，还要充分照顾到各 阶层公众的认知能力和教育水平，需要向公众征询意见的评价指标或因子描述要简 单、明了、易懂，不要繁琐或太专业化 最后，要遵循动态性原则。各建设项目类型、运行阶段、受影响阶层( 公众构 成) 都是在不断调整中的，因此向公众征询意见的内容或指标与侧重点就不同，评 价指标应进行动态调整。 1 4 2 影响公众参与有效性的指标 1 参与评价的公众类别：参与评价的公众类别可以分为主动参与和被动参与两 大类。主动参与的公众可以由无组织的个人、有组织的团体、对项目感兴趣的公众 组成；被动参与的公众应包括与项目有关的公众、计划向其收集资料的公众等部分。 种类越多，其有效性就越大。 2 公众在评价及决策过程中赋予权重：在公众能合理利用权力的情况下，权重 越大，其有效性就越大。 。 3 。公众参与评价的过程：参与时间越早，越能保证其有效性；如能全过程参与， 则有效性越大；在评价程序中各可分阶段组织公众参与。， 4 调解矛盾的能力：调解矛盾的能力可以划分为以下六个方面：项目方基于法 律文件的鼓励行为、项目方可以预料到矛盾产生的能力、项目方尽力避免矛盾产生 7 山东大学硕士学位论文 的能力、项目方尽力解决矛盾的能力、项目方可能加剧矛盾的可能性、矛盾最终被 解决并达成一致意见的可能性。方式越灵活，有效性就越大。 1 5 公众参与有效性的影响因素 1 5 1 公众的选取 公众参与中的人员选择对公众参与的有效性影响很大( 含参与人员的素质) ， 每个人都有自己特定的生活社会、自然环境，处在不同年龄层次、文化程度，职业、 经济收入、环境意识的强弱、对拟建项目的了解程度等都将对同一个问题的看法产 生很大差异。而在选择时如果产生偏样方，则不能真实的反映公众对建设项目的信 息，处在与拟建项目不同区域位置的公众对项目由于距离自身的远近也会有差别迥 异的反映。 1 5 2 公众赋予的权力 公众参与是一个双向的交流，那么公众对项目评价和决策的影响力，和他们手 中的权力大小就有着密切的关系。公众如果被赋予很大的权力，且能很合理的利用 权力，则对项目的环境合理性和社会可接受性的提高有很大益处，从而对提升整个 日a 的有效性有着重大的意义。 1 。5 3 公众参与的时间选择 在国外，公众参与从e i a 的划定范围( s c o p i n g ) 到环境影响报告书的审批阶 段，甚至到得出结论之后还进行一段时间的公示，以征求意见。但由于我国国情的 特殊性，只是在编制环评大纲及评审阶段和环评报告书的编制及评审阶段进行，这 无疑会影响到公众参与的有效性。 1 5 4 解决矛盾的能力 公众参与的主要目的之一是提供一个“安全阀”的作用，使公众有合理、有效的 提出建议的途径，避免项目方和公众之间的冲突。能有效的避免冲突的产生和灵活 的解决矛盾可以增强公众参与的有效性，如果公众发现在参与到e i a 之后，自己反 映的问题没有得到解决，就会更加对项目产生抵触情绪，这样使公众和项目方、环 评工作组甚至是环保管理部门产生“信任危机。，使问题更加尖锐，因而违反了公众 b 山东大学硕士学位论文 参与的初衷。 1 5 5 公众参与形式的选择及内容的设计 对于不同地区、不同居民特征的公众，采取何种形式参与以及调查内容的设计， 都将对公众参与的有效性有着很大的影响。 1 5 6e i a 工作组的职业素质 囿于我国的实际国情，大部分公众的环保素质有限，在公众参与之前，公众接 受的有关项目信息是由e 弧i 作组发出的，而e i a 工作组对涉及到项目的信息有事 实上的垄断，所以在公布信息时候可能有不准确、甚至恶意隐瞒信息等情况的发生， 例如在实地问卷调查中误导公众等。在公众参与中，对e 认评价组职业素质的高低 也是影响公众参与有效性的一个重要因素。 9 山东大学硕士学位论文 第二章我国公众参与环境影响评价存在的问题 一以济荷高速连接线项目为例 2 1 济荷高速公路连接线项目环境影响评价公众参与情况 济荷高速公路连接线拟建工程东起济菏高速公路东平出口，西至拟建的南水北调 工程东平港码头，全长1 1 2 4 公里，占用土地6 7 5 亩。它的建设，不仅可以完善东 平县公路网，促进当地经济发展和开发利用东平湖，而且对加快南水北调东线工程建 设具有非常重要的促进作用。项目建设期一年半，环评工作历时半年。( 2 0 0 6 年9 月- - 2 0 0 7 年3 月) 该项目为大中型建设项目，位于比较敏感的南水北调沿线区域( 东平湖为南水 北调东线工程的最后蓄调湖泊) ，环境影响因素多且影响面广。为了广泛了解公众 和社会团体对拟建项目的意见和要求，更好地解决可能产生的环境问题，环评单位 对项目周围群众进行了一次公众参与的调查。 。 2 1 1 调查方式与内容 采用开座谈会、公示和发放调查表三种方式。 2 1 1 1 方式一、召开座谈会 拟建项目。公众参与”座谈会于2 0 0 6 年1 0 月7 日在东平县交通局召开，会议由 环评单位主持，参加座谈会的有县人大常委会、县建设局、县政协、拟建公路沿线 乡镇代表、市县环保局以及市日报、县交通局等单位共2 5 名代表。代表们在听取 了环评单位对拟建项目有关情况及可能产生的环境污染问题等介绍后，各抒己见， 对拟建项目提出了许多有益的意见和建议。 2 1 1 2 方式二、发放公众意见调查表 分为户级访谈和群体访谈两种形式，于2 0 0 6 年1 0 月初一1 1 月中旬完成，历 时约5 0 天。 1 户级访谈 户级访谈是为了解拟建公路工程的沿线公众，尤其是可能受到工程征地、拆迁 - l o 山东大学硕士学位论文 的居民和有一定代表性人物，对拟建公路工程概况、本工程建设的基本态度、有关 公路建设占用水产养殖水面及征地拆迁安置政策情况和可能要带来的环境影响等 同题的认识程度，征求他们对减缓这些不利影响的措施建议等。同时，将调查结果 反馈到建设、设计单位，供设计、施工时予以考虑采纳或妥善解决。户级访谈时， 环评单位将调查表直接发给每位调查对象，并将调查内容、要求及目的等进行解释， 然后由被调查人亲自填表。 公众意见调查表的内容设计如下： 拟建工程东起济菏高速公路东平出口，途经毛庄、王台、横穿2 5 0 和2 5 5 省道， 西至拟建的南水北调工程东平港码头，全长1 1 2 4 公里，路基土石方5 6 7 千立方米， 小桥9 座，1 6 2 延米，涵洞2 9 道，6 3 8 延米，占用土地6 7 5 亩。 该公路计划2 0 0 7 年初正式开工，工期一年半，2 0 0 8 年6 月全线建成通车 该项目的建设中存在占用土地、拆迁、安置等问题，在建设期和营运期还存在 噪声，汽车尾气等污染。预计对周围环境的影响及保护措施有： 项目污染源分析拟采取的措施及环境影响 工程施工过程中对大气环境产生影响施工期的扬尘和沥青烟气对环境空气 的主要污染物为1 s p ，主要污染环节 的影响主要限于施工现场附近，影响时 大气 施工期为灰土搅拌及混凝土拌和作业。其次为间较短，范围较小。施工结束。影响也 材料的运输和堆放沥青熔融烟尘对大会随之结束 环境 气环境亦会产生一定的污染 营运期行驶汽车捧放尾气污染物公路绿化 合理安排施工作业时段。避免夜间，进 施工期主要为施工作业机械和搅拌机 行高噪声施工作业；昼问施工时对受噪 声环 施工期声影响大的敏感点应设置移动声屏障 械 予以缓解其影响。 境 营运期主要为公路行驶汽车的交通噪公路绿化、隔声屏障等 营运期 宙 污水量较小，且仅限于施工期，生活污 施工期桥涵旆工及施工营地污染物捧放 水一般可农灌利用，不会对水环境质量 水环产生较大影响。 境 严禁各种泄漏、散装、超载的车辆上路 营运期路面径流的影响 运行，以防止公路散失货物造成沿线鱼 塘、河流等水体的污染。 生态 施工期水土流失及植被破坏 采取占地补偿及施工后的植被恢复措 环境施 _ i i 山东大学硕士学位论文 项目污染源分析拟采取的措旌及环境影响 公路占地将使一部分农村劳动力脱离 农业生产转向副业或参与公路运营后 工程对地利用及沿线农业生态的影 的管理养护工作，由于占地比例小，对 营运期拟建公路沿线地区的农业经营结构、 响 农、转、牧、渔业的从业人员比例和占 总产值比例不会产生较大影响 根据以上介绍，请你结合当地的环境状况，在下表内自己所持态度栏中打上。、。， 谢谢合作。 表2 - 1 济荷高速公路东平港连接线项目户级访谈调查表 调查内容选项 您的年龄 a ( 1 8b 1 8 - 3 4c 3 5 击0d ) 6 0 a 干部b 农民 c 教师或科技人员d 工人 z 您的职业 e 企业领导f 其他 a 高中以下b 高中或中专c 大专d 大学 3 您的文化程度 本科以上 4 您是否赞同修建该公路?a 赞同b 不赞同c 无所谓 a 征地b 拆迁c 征地且拆迁d 不征地不拆迁 5 修建该公路对你家的直接影响? e 其它 b 修建该公路是否对你家的生活带来影响?a 严重影响b 有影响c 轻微影响d 无影响 a 经济收入b 生活质量c 生产劳动d 日常出行e 7 对哪些方面会产生影 有利影响 。 其它 响? a 经济收入b 生活质量c 生产劳动d 日常出行e 不利影响 其它 b 如果你家被征地或拆迁有无意见?a 有意见b 没意见c 无所谓 9 你是否了解公路征地、拆迁的补偿政策?a 了解8 了解一些c 不了解 1 0 您对该补偿政策是否满意?a 满意b 基本满意c 不满意d 无所谓 ”您认为施工期何种环境污染对您的影响 a 噪声b 扬尘c 水污染d 其它 较大? 1 2 您认为营运期何种环境污染对您的影响 较大? a ，噪声b 扬尘c 汽车尾气d 其它 - 1 2 山东大学硕士学位论文 调查内容选项 1 3 您建议采取哪些措施减缓这些影响? a 公路绿化b 隔音墙c 线路调整d 其它 1 4 您对该公路建设有何其它和建议7 ( 1 ) 本次调查范围主要为拟建公路沿线村庄王台村、展营村、诵尧台村、百 户庄村等发放户级调查表1 0 0 份，收回9 2 份调查对象共计9 2 人其中务农 人员6 7 人，占户级访谈对象总人数的7 2 8 3 n ，教师1 0 人，医生2 人，司机3 人， 待业者1 人。在户级访谈对象中有大学本科学历4 人，大专学历4 人，中专学历4 人，高中学历1 2 人，初中学历3 9 人，小学学历2 2 人。详见图2 1 。 ( 2 ) 调查结果 图2 t 户级访谈对象情况 表2 2 户级访谈调查结果汇总 类别人数所占比重( )备注 被调查总人数 9 21 您是否赞同修 赞同7 68 2 6 1 不赞同 66 5 2 来填此栏5 人，占5 4 3 建该公路? 无所谓 5 5 4 3 修建该公路对征地88 7 0 未填此栏2 7 人，占2 9 3 5 你家的直接影 拆迁 55 4 3 响? 征地且拆迁 4 95 3 2 6 _ 1 3 山东大学硕士学位论文 类别人数所占比重( )餐注 不征地不拆迁 0 0 其它 4 4 3 5 修建该公路是 严重影响2 83 0 4 3 否对你家的生 有影响 3 94 2 3 9 轻微影响 33 2 6 未填此栏1 3 人，占1 4 1 3 活带来影响? 无影响 9 9 7 8 经济收入4 1 4 4 5 7 生活质量 4 0 4 3 4 8 有利 影响 生产劳动 3 6 3 9 1 3 对哪些 日常出行 3 6 3 9 1 3 方面会 其它2 2 1 7 未填此栏1 8 人，占1 9 5 7 ； 产生影 经济收入1 6 4 3 9 有的不只填1 项 响? 生活质量 1 9 2 0 6 5 不利 生产劳动1 6 4 3 9 影响 日常出行t 8 1 9 5 7 其它 o 0 如果你家被征 有意见3 0 3 2 6 1 地或拆迁有无没意见 3 3 3 5 8 7 未填此栏2 0 人，占2 1 7 4 意见? 无所谓 9 9 7 8 你是否了解公 了解 4 4 3 5 路征地、拆迁的了解一些 8 8 7 0 未填此栏2 2 人，占2 3 9 1 补偿政策? 不了解 5 8 6 3 0 4 满意 4 4 3 5 您对该补偿政 基本满意 6 6 5 2 未填此栏6 1 人，占6 6 3 0 策是否满意? 不满意 8 8 7 0 无所谓 1 2 1 3 0 4 您认为施工期 噪声7 6 8 2 。6 1 何种环境污染 扬尘 7 3 7 9 3 5未填此栏9 人。占9 7 8 ； 对您的影响较 水污染4 1 4 4 5 7 有的不只填1 项 大? 其它 3 3 2 6 您认为营运期 噪声7 5 8 1 5 2 何种环境污染 扬尘 6 8 7 3 9 1 未填此栏1 2 人，占1 3 0 4 ； 对您的影响较 汽车尾气 6 1 6 6 3 0 有的不只填1 项 大? 其它 2 2 1 7 您建议采取哪公路绿化 6 9 7 5 0 0 未填此栏1 7 人，占侣4 8 * , ： - 1 4 山东大学颈士学位论文 类别人数所占比重( )备注 些措篪减缓这 隔音墙 3 7 4 0 2 2 有的不只填1 项 些影响? 线路调接 2 2 1 7 其它 1 1 0 9 ( 1 ) 赞成修建公路，但时间不要拖太久，不要影响出行：( 2 ) 要以农民利益为先， 您对该公路建征地拆屋合理，拆迁后应帮助重建；( 3 ) 希望对农民生活有所补偿。并按照国家 设有何其它和政策将补偿款直接发放到个人；“) 将公路建设具体情况及时向村民通报；( 5 堵。 建议7就业机会应优先照顾村里剩余劳动力；( 6 ) 修好人行通道，做好安全设施；( 7 做 好绿化带，减小灰尘，减少环境污染；( 8 ) 少占耕地，多利用小空闲地 2 群体访谈 由于被邀参加群体访谈代表一般来说，无论从人员素质、层次、还是表达能力 上，比起户级访谈人员都较高和较好，且所了解的情况也较多和较全面。因此，他 ( 她) 们议论的拟建公路对当地可能带来的环境影响问题( 正面和负面) 以及提出 的意见和建议，更能代表群体的意见，且更具有针对性和代表性。 群体访谈的主题有两个，一是拟建公路修建对当地社会经济发展的正面影响； 二是该项目的建设对当地可能带来哪些不利影响，有何减缓措施和建议。 ( 1 ) 访谈对象 本项目共安排群体访谈3 次，访谈对象及其数量情况见表2 - 3 。 表2 - 3 群体访谈对象情况 地点访谈对象及人数 王台村村政府工作人员共4 人。 老湖镇镇政府工作人员共8 人 东平镇镇政府工作人员共6 人 ( 2 ) 结果汇总 拟建公路的建设对当地社会发展的正面影响有： 对当地及沿线的经济发展起到积极的推动作用，方便当地的交通和物资流通， 降低了运输成本，流动人口的增加对当地服务业的发展将起到促进作用。 拟建公路的建设对当地可能带来的不利影响及其减缓措施和建议： 车流噪声影响沿线居民的正常休息，建议修建隔音墙。 车辆尾气捧放会污染环境，建议修建绿化带及绿化林。 加强安全防范标志，特别是公路靠近居民点时，应注重居民的安全问题。 1 5 山东大学碗士学位论文 建议帮助修建靠近公路的围墙和人行天桥。 希望公路建设时不影响村民的安居乐业以及当地的水利、交通。 应将工程具体情况通知到村，尊重当地居民的知情权。 占用农田、民房拆迁以及新建房屋的处置应按照国家标准进行，并充分考虑 因此而引起的沿线居民生活质量下降问题。建议工程招募当地民工参加，以解决部 分劳动力就业。 应按照国家标准足额及时对当地居民进行补偿。 2 1 1 3 方式三、公示 该项目公示内容主要包括：建设项目的名称及概要、建设单位及环评单位介绍、 环境影响评价的工作程序以及主要内容、征求公众意见的主要事项、公众提出意见 的主要方式等内容。公示日期为2 0 0 6 年1 0 月1 2 日至2 0 0 6 年1 q 月2 7 日，公示 主要张贴在公路沿线各主要乡镇，公示期间未接到群众投诉。 2 1 2 公众提出的主要问题及处理意见 本工程评价单位在对前述公众参与调查结果进行汇总后，将工程沿线部分地方 政府和村民所关心的几个主要问题，及时反馈给建设单位和设计单位。建设单位通 过与设计单位、评价单位协商后，提出以下处理意见： ( 1 ) 征地、拆迁和安置问题 沿