（公共管理专业论文）我国户籍制度现状与完善途径——以扬州市（广陵区）户籍改革为研究对象.pdf

我国户籍制度现状与完善途径摘要 摘要 城乡分割的二元户籍管理制度是我国计划经济体制的产物，它曾在维持社会、 经济秩序等方面起过十分重要的作用。但随着社会的不断发展，特别是我国社会 主义市场经济的逐步完善，户籍制度的局限性也日益突出。 本文从分析我国户籍制度的发展历史以及现行户籍制度产生的诸多弊端入 手，提出当前我国户籍制度改革中存在的突出问题。结合扬州市广陵区近年来户 籍改革的阶段性成果，指出我国近期户籍制度改革中，政府公共政策中存在的问 题与不足；并在此基础上探讨我国户籍制度的完善途径：一是还原户籍制度的本 原功能，二是从社会稳定的角度出发，实行渐进式改革，三是积极推进户籍立法。 关键词：户籍制度弊端完善途径 作者：初丹 指导老师：沈荣华 o nc u r r e n ts i t u a t i o na n dp e r f e c tw a y so f s y s t e mo f h o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n a b s t r a c t o nc u r r e n tsi t u a t i o na n dp e r f e c t h o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n s t u d yo nr e f o r m i n gh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ni ny a n g z h o u ( g u a n g l i n gd i s t r a c t ) a b s t r a c t t w o - d i m e n s i o ns y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o nt h a tc u t sa p a r ti nu r b a na n dr u r a l a r e a sr e s u l t sf r o mt h ep l a n n e de c o n o m i cs y s t e mo fo u rc o u n t r y t h es y s t e mo f h o u s e h o l dr e g i s t r a t i o nt a k e sa ni m p o r t a n tr o l ei np r o v i n gi d e n t i t y , k e e p i n gs o c i a l s t a b i l i t ya n dc o n s t r u c t i n ge c o n o m y w i t ht h ep r o g r e s so fs o c i t ya n dt h ep r o g e s so f s o c o l i s t sm a r k e te c o n o m y , l i m i t a t i o no fs y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o na f f a c to u r c o u n t r i e se c o n o m i cp r o g r e s s o u rg o v e m m e n th a sc o m et ot a k es o m ee f f e c t i v e m e a s u r e st or e f o r mt h eo u t - o f - d a t es y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r i t i o n t h i sp a p e rh o l d st h a tt h ei s s u eo fs y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n b e g i n n i n gw i t h a t t e m p t i n gt oa n a l y z et h eh i s t o r yo fd e v e l o p m e n t so fs y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n a n dt h ed r a w b a c k s ，w h i c hr e s u l tf r o mi t t of i n do u ts o m ei m p o r t a n ti s s u e so ft h et h e h o u s e h o l di n s t i t u t i o n se f f e c to ne c o n o m ya n dt h es o c i e t y c o m b i n e dw i t l lt h es t a g e s a c h i e v e m e n t so fr e f o r m i n gs y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ni n g u a n g l i n gd i s t r i c to f y a n g z h o u , w ep o i n to u ts o m es e r i o u sd e f e c ti ng o v e r n m e n t sp u b l i cp o l i c y a b o v ea l l ， w es h o u l dp r o b ew a y st or e f o r ms y s t e mo fh p o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n f i r s t l y , t oe s t a b l i s h u n i t i e dh o u s e h o l ds y s t e mt of r e et h ef l o w i n go fp o p u l i t i o nf i n a l l y s e c o n d l y , t oa p p l y r e f o r mh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n w h a t sm o r e ，p r o m o t eal a wo fs y s t e mo fh o u s e h o l d r e g i s t r a t i o na n dp u t sf o r w a r ds e v e r a ls u g g e s t i o n s k e y w o r d s ：s y s t e mo fh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o n , d e f e c t i o n ，p e r f e c t i n gw a y s i i w r i t t e nb y ：c h ud a n s u p e r v i s e db y ：s h e nr o n g - h u a 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 盈盘日期：出翌：! ! ：! z 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：吐日 期：圭埠 导师签名： 哗毕口 我国户籍制度现状与完善途径第一章绪论 第一章绪论 我国现行户籍制度产生于计划经济时代，它最大的特点是限制了人口的自由 迁移，用行政手段把城乡人口划分为福利待遇、发展机遇、社会地位极不平等的 两大社会群体。随着社会的发展，特别是社会主义市场经济的逐步完善，户籍制 度的局限性也越来越突出，户籍制度的存在不仅极大地提高了人口转移的成本， 也导致人口转移后的就业缺乏稳定性，使得流动人口在经济和社会生活的各个方 面都处于边缘状态，如果缺乏及时有效的管理，就会形成一些现实和潜在的矛盾， 如果得不到及时有效的控制和解决就会影响社会稳定，破坏中国社会的现代化进 程。推行户籍制度改革绝对不仅仅是给农民换了一个头衔，更重要的是真正让他 们享受到市民的待遇，实现城乡一体化，实现城市化、工业化、农业产业化，有 效解决“三农问题。 第一节国内外户籍制度现状及研究进展 一、中国户籍制度的研究成果 很多学者对中国的户籍制度作过研究，丁水木( 1 9 9 2 ) 的研究主要关注于户 籍制度的正面功能，从社会功能和法制管理的角度解析了这一制度，为人们提供 了一个大概认识。李迎生和钱灵犀( 1 9 9 3 ) 则探讨了户籍制度、中国城乡二元格 局和“双二元结构”之间的联系。马侠等( 1 9 9 4 ) 关于城镇和农村人口迁移的研究， 在众多方面涉及了人口政策，其中包括户口政策。俞德鹏( 2 0 0 1 ) 从考察现行二 元户籍制度的诸多弊端和负面影响入手，探索适应我国现代化建设的新户籍制度 模式。指出户籍制度是造成城乡隔离与差距日益拉大、农民负担难以减轻、城市 化进程滞缓的主要原因。研究者在肯定改革极大地促进了农村人口的城镇化和社 会经济的发展的同时，也指出，从有利于国家长治久安和人的全面发展来看，上 述改革措施还是相当初步的，有许多问题和重大矛盾没有解决。对于存在的问题 的原因，曹景椿( 2 0 0 1 ) 分析认为：一是缺乏改革的全局性，多是“头痛医头、 “脚痛医脚 的应急措施或权宜之计；二是改革的滞后性和被动性；三是解决根 本性矛盾力度不大；四是缺乏落实力度；五是缺乏理论指导，理论研究滞后和被 我国户籍制度现状与完善途径 第一章绪论 动是改革实践滞后和被动的原因。陆益龙( 2 0 0 1 ) 从社会制度史、社会学、人口 学和社会调查的研究视角出发，对中国现行户籍制度及其相关的一系列重要问题 进行了深入研究，提示了这一制度的结构和功能，深化了对中国社会转型期的认 识，提示了户籍改革的方向。中国公安大学户政学教授王太元说，在法制基础上 的迁徙自由，是我国户籍制度创新的必由之路。要改善城市的不良现状，加快城 市化发展和提高国民生活水平，出路不是限制迁徙自由，而是恢复迁徙自由，由 经济发展自由调节人口迁移流向。目前世界大多数国家，除中国、朝鲜外，在人 口管理上都遵循着自由迁徙的原则，公民在某一城市定居的决定条件只有两个： 一是视其有无自己的住房，二是有无正常稳定的收入。尤其是在一些发达国家的 城市和地区，只要在一座城市里拥有自己固定的住所和稳定的生活来源，住若干 年后便可以获得这一城市的永久居留权，成为这城市的一员。房正国等( 2 0 0 2 ) 指出 旧的户籍管理体制已经成为制约我国经济发展的瓶颈，是造成社会不公的根源， 他主张恢复迁徙自由，借鉴国外户籍管理的办法，促进经济资源的优化组合，加 快经济的发展。黄广智( 2 0 0 2 ) 阐述了在建立社会主义市场经济的现阶段，现行的户 籍制度明显落后于政治、经济制度的变迁，表现出很大的不适应性，户籍制度的 改革势在必行。户籍制度改革可以从以下几方面入手：1 建立适应实际情况的有梯 度的改革目标；2 淡化户口的经济功能；3 完善人口的登记制度，实行动态管理； 4 全面推行小城镇户籍改革；5 制定户籍法圆。陆益龙( 2 0 0 4 ) 提出户籍立法是改革现 行户籍制度的一种路径，其意义在于促进社会生活和社会管理的民主化。现行户 籍制度对社会生活领域的影响之一，表现为权力的嵌入影响着权利的均衡和发展， 因此，户籍立法就是要通过法律规则来维护公民身份平等的权利免受权力的侵害 。王运祥( 2 0 0 4 ) 分析了中国户籍制度改革的国际法意义，无论对哪一个国家而言j 尽管国际法在其国内的适用范围和方式是一国的主权，但其结果一定会影响到这 个国家在国际上的地位和国际形象。刘文忠( 2 0 0 5 ) 对户箱立法的基本原则进行详细 分析后认为现代人口立法的主要目标是采用国际上通行的按居住地登记户口的原 则，实行以居住地划分城镇户口与农村户口，以职业划分农业人口与非农业人口， 从而形成一种符合中国国情的、既有利于劳动力自由流动、又能维护公民权益、 促进社会稳定的人口登记制度。在此理论指导下，中国的户籍立法改革要借鉴国 。曹景椿加强户籍制度改革，促进人口迁移和城镇化进程【j 】人口研究，2 0 0 1 ( 5 ) ：9 - 1 7 。黄广智关于户籍制度改革的思考【j 】- 广东青年干部学院学报，2 0 0 2 ( 2 ) ：4 5 - - 4 8 圆陆益龙户籍制度改革与城乡关系的协调发展i j l 学海，2 0 0 1 ( 6 ) ：5 7 - 6 1 2 我国户籍制度现状与完善途径第一章绪论 际户籍立法的经验，在分析和总结中国户籍立法经验和教训的基础上明确当代中 国的户籍立法原则，加强流动人口调查，出台统一的户籍法。傅勇( 2 0 0 5 ) 从转型视 角出发，认为改革户籍并不仅仅是法律上的破旧立新，户籍的全面放开不仅不能 顺利解决“三农”问题，反而会给城市带来混乱和破坏。研究者认为户籍放开宜 渐进有序：逐渐降低城市户口“含金量 ，改善劳动力转移的市场机制，并且户籍 放开应按城市区别对待，走增量之路，不能搞“一刀切。中国经济周刊( 2 0 0 5 ) ： 如果要彻底打破城乡二元户籍制度，时机是否成熟? 王太元认为时机早就成熟了而 且已经滞后。中国目前城乡二元户籍制度是计划经济、短缺经济下形成的，这种 情况是必须要改的。原有改革策略是城市改城市的、农村改农村的，竞争形成不 了。要解决中国公平、协调发展的问题，就是要把城乡统一考虑，全国一盘棋考 虑，不能分部门、分地区、分单位解决。而周孝正认为时机绝对不成熟，各种条 件都没有配套，如果单兵突进，就会走回头路。陆益龙( 2 0 0 6 ) 指出越来越多生活在 城镇的居民没有城镇常住户口，这种人户分离现象反映了现实的人口迁移与现有 的户籍管理存在着差距，也反映出现行户籍制度不再能满足社会需求。改造现行 户籍制度，使之尽量满足社会发展的需求，关键在于转变户籍制度的供给模式， 使供给与需求达到均衡，以促进和谐社会的建设。刘海波( 2 0 0 6 ) 通过现实中的一些 具体事例的分析，说明户籍制度所涉及问题在中国的复杂性和法律技术的重要， 表明笼统地谈论废除户籍制度无法实际上减轻弊端，甚至有适得其反的后果。陈 春( 2 0 0 6 ) 探讨了我国转轨中户籍制度缺损是造成存在弱势群体的一个重要制度成 因，提出了通过户籍制度改革解困弱势群体的有关对策。王卓宇等( 2 0 0 6 ) 认为现行 户籍制度已经渗透到社会的每一个角落，根深蒂固，拥有一个庞大而稳定的既得 利益阶层。因此户籍改革是国家利益和具体的地区、部门利益之间的一场博弈。 从微观层面看，现行户籍制度的受害者可以说是社会弱势群体，他们在与自身利 益息息相关的户籍改革中没有话语权。对户籍改革的讨论更像是一场国家与现行 户籍的既得利益者之间的讨价还价。结果使得现行户籍制度改革在一片呼声高涨 中步履维艰。苏志霞等( 2 0 0 7 ) 指出我国现行户籍制度的功能缺陷在于既超越其本原 功能又使本原功能效力不足。必须通过渐进式改革，建立具有合理功能定位的户 籍制度目标模式。 综上所述，研究者大多从稳定大局出发，认为实现户籍制度改革目标，路径 大致有两种：一种是循序渐进，通过制定户籍法，使现有户籍制度更加完善和法 我国户籍制度现状与完善途径第一章绪论 制化，以维持社会稳定为主，适当放宽迁移限制以适应市场经济发展的需要；一 种是一步到位以人口登记制度代替原来的户籍制度，利用现代化的信息技术，把 户籍管理融汇于人口登记之中，主要适应市场经济对劳动力流动的需要。后一种 趋向实际上是对人的迁移与流动采取开放的政策，虽然这种开放也是有条件和选 择性的。迁徙自由的实现不可能一蹴而就，迁徙自由权立法也不可能一步到位， 中国要实现迁徙自由，必须以配套、同步、渐进的迁移改革来平滑实现，与经济、 社会发展水平和城市综合承受能力相适应。 二、国外户籍制度现状 国外的户籍管理多称为“民事登记”、“生命登记 或“人事登记 。很多国 家如法国、荷兰、罗马尼亚、前苏联、印度、秘鲁等国家的户籍内容，除了有公 民的出生年月、性别、单双胞胎等，还有父母的职业、经济收入、国籍、宗教信 仰等。登记内容比我国的“户口 详细的多。 在北美，加拿大用分工明确、功能单一的多卡多证的组合来实现中国的户口 与身份证的功能，福利、出身证明等各有独立的载体，不存在单一明确、自成系 统的管理系统，也没有将福利保障等与户口相挂钩。美国作为发达资本主义国家， 十分注重人口登记制度，通过“社会安全卡 对公民实行人口管理。“社会安全卡 由联邦政府所属社会安全局颁发，遍布各城镇的办公室受理申请。年满1 8 岁的美 国公民必须申请“社会安全卡”，而来美国定居、学习、工作的外国公民也必须申 请。找工作、银行开户和贷款、考驾照、社会福利、社会救济、婚姻登记、缴纳 税费等等，都可以凭借“社会安全卡 。一张卡涵盖了一个人的全部生活，可谓“生 老病死，一卡全管，伴随终生”。 欧洲国家的管理表面上看起来较松，实则十分严格。法国、瑞士、比利时将 民事登记纳入民法典。英国从1 8 5 8 年至今一直沿用出生、死亡、结婚注册 登记法，并已做多次修订。德国实行的也是以居住地登记户籍的制度，联邦政府 在5 0 年代颁布了户籍管理法，8 0 年代初做了一些修改，1 9 8 7 年又颁布了居 民身份证法，使户籍法规更加完善。丹麦是最早实行所谓“人号管理的国家， 其登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税状况、监护人等。 瑞典由于历史传统，由教会管理“户口 ，人口登记也有3 0 0 多年的历史。法国户 籍管理内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、其父母的职业、经济收入、 4 我国户籍制度现状与完善途径第一章绪论 国籍、宗教信仰等相关内容。法国人的户籍信息与他们的就医、存款等日常生活 紧密相关，一旦变动，意味着整个生活将发生较大变化，对于跨地区的人口流动， 法国政府都没有任何强制性的行政措施。 非洲如摩洛哥实行“户籍法 ，公民依法进行出生申报、死亡注销登记。 在亚洲如泰国实行“户口登记条例”，对其公民分为外侨和国内两部分进行登 记。其“户籍注册 规定必须注册公民三部分内容：收入状况、纳税记录、简历( 包 括犯罪记录) ，简历中涉及的个人隐私有严格的法律保密制度。日本虽然属于经济 发达国家，但人均自然资源缺乏，户均耕地面积狭小，社会文化又深受中国儒家 思想的影响，与中国各方面都较为相似。日本的户籍制度较为简单，一般只在办 理婚姻、出生、死亡、继承人、遗产等手续时有用，与福利和劳动就业无关，日 常的确认地址、迁入、迁出、交纳地方税、选举注册登记、国民健康保险等用“住 民票来办理。“住民票 用来确认居民的常住地，只要满足了一定的居住年限并 拥有固定职业即可申请登记，并且无须中国户籍转移中复杂的审批手续。因其作 用广泛而重要，办理费用低廉，居民都积极主动的申报住民票。因此，在人口流 动性远比中国高的日本，没有“人户分离的现象产生。 第二节本文的视角与基本特点 就户籍制度改革的研究来看，我国的专家学者多是从社会学和人类学的角度 探讨改革的内容和方法，或是热衷于讨论户籍制度改革的必要性和迫切性，而较 少探讨制度改革的途径、策略和改革方案的可行性。从我国户籍制度改革早期来 看，虽然改革开放以来，为适应社会转型的需要，我国逐渐制定了一些人口管理 的条例和法规，但都是在原有户籍制度基础上的修正，户籍制度的基本原则和指 导思想还是没有根本转变。 目前我国政府户籍制度改革遵循着“严格控制大城市、积极发展中小城市、 有重点地发展小城镇”的指导思想。自上世纪8 0 年代初，我国就开始了渐进式的 户籍制度改革，在推进城市化与户籍改革中遇到的政策困惑也不少，一些地方走 了弯路，吃了苦头，存在着诸如“决策失误”、“政策走样 、“政策偏差等矛盾 冲突、受阻乃至叫停的现象，进而导致政策目标不能得以有效地实现甚至完全落 。孙中民户籍制度改革的国际经验与我国的路径选择 j 理论界，2 0 0 7 ( 2 ) ：1 5 1 1 5 2 5 我国户籍制度现状与完善途径第一章绪论 空的后果。本文试以扬州市广陵区户籍改革为研究对象，以政策制定及执行结果 为实证，从政策学、公共管理学、社会学等学科交叉的视野，分析政策的制定、 执行中的政府行为和相关利益群体的表现，为制定正确的改革策略和措施提供有 价值的背景材料。 推进户籍制度改革是一项涉及人口流动、社会变迁等方方面面的系统工程， 需要政府发挥主导作用，处理和控制各种错综复杂的关系和矛盾冲突，保证整个 系统工程协调平衡进展，否则会引发一系列社会问题。扬州市广陵区具备了户籍 改革的基本条件和普遍特性，其改革的经验和教训可以使其它情况相似地区得到 借鉴。 第三节本文的基本框架结构 本文共分四章，第一章综述了国内外专家学者关于户籍制度改革的研究成果； 第二章详细阐述了我国户籍制度产生的背景、户籍制度的变迁、户籍制度的特点、 作用与实质：第三章分析了市场经济下原有户籍制度的弊端，指出当前户籍改革 中存在的突出问题，并以扬州市广陵区近年户籍制度改革为研究对象，总结改革 中的注意点；第四章探讨户籍制度的完善途径： 6 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 第二章我国户籍制度概述 户籍制度本指户籍管理制度，是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登 记( 包括常住人i ：i 登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁入登记、迁出登 记、变更更正登记等) ，依法搜集、确认、提供住户居民的身份、住址、亲属关系 等人口基本信息并进行管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安 和提供人口统计资料。我国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是 指以1 9 5 8 年颁布的中华人民共和国户籍登记条例为核心的限制农村人口流入 城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要附加定量商品粮油供给制 度、劳动就业制度、福利保障制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教 育、转业安置、通婚子女落户等方面衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利 益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政 府的许多部门都围绕这一制度行使职能。这样，我国的户籍制度便不再是一个纯 粹意义上的户籍行政管理制度，而是以户籍身份制度和人口迁徙禁锢制度为核心 的与户籍登记、户籍管理有关的一系列社会具体制度的总称。 第一节我国户籍制度的形成、演进与特性 一、户籍制度产生的背景 新中国成立以后，新生政权尚不稳固，国际国内形势严峻，这时户籍管理肩 负着维护社会治安和保障国家安全的重要使命。1 9 5 4 年制定的中华人民共和国 宪法曾经明确规定，“公民有居住和迁徙的自由 。但1 9 5 6 年秋天，由于过激的 农业合作化运动与自然灾害，导致不少省份粮食欠收、农民的吃饭成为问题，在 这种情况下，国务院发出指示，明确规定工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门 不应当私自招用农村剩余劳动力，但没有能够有效阻止农村人口大量流入城市的 “盲流”浪潮。为了缓解城市压力，1 9 5 8 年1 月，全国人大常委会通过中华人 民共和国户籍登记条例，第一次以法律形式对人口自由流动实行严格的政府管 制。该条例确立了以常住人口管理为主、严格控制人口流动的基本原则，将城乡 嗡0 光人主编：户籍管理学中国检察出版社，1 9 9 2 版，1 2 6 7 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 居民明确划分为“农业户籍 和“非农业户籍 两类，在事实上取消了1 9 5 4 年宪 法关于公民有迁徙自由的规定，形成了城乡分割的二元体制。人们一般以为这是 计划经济使然，其实从户籍制度启动时，它就不再是一个孤立的政策，它和其他 城市政策一起，成为一项更大的国家战略的重要组成部分，即计划经济下的工业 化资本积累模式。1 9 4 9 年我国的城市化水平只有1 0 6 ，是一个典型的农业经济 社会，如何获得工业化的原始资本是新政权必须首先考虑的重大问题。朝鲜战争 的爆发和冷战的开始，使我国完全脱离了以美国为首的西方资本主义国家。这时， 只有前苏联能够提供给我国工业化的资本。但是到了6 0 年代，中苏关系开始恶化， 工业化积累的外部资本来源完全断绝，迫使我国在工业化初期，就必须将工业化 完全建立在内部的积累上，优先发展资本密集型的重工业，必然面临资本原始积 累和粮食原料来源的问题。实践中我国选择了通过工农业产品的价格“剪刀差 来汲取农业剩余。另一方面，重工业的资金密集程度高，吸收劳动力的能力较弱， 为了控制劳动力从农村流出，同时保证城市居民充分就业以及避免其他福利不被 自然流入城市的人口所分享，防止由于巨大的城乡利益差对农村劳动力的吸引， 导致人口无节制的涌入城市，城乡间不得不用户籍手段锁闭起来，户籍制度因此 应运而生。 二、户籍制度的变迁 我国的户籍制度大致经历了从按居住地登记户籍、迁徙自由( 1 9 5 1 年一1 9 5 7 年) ，到控制农村居民向城市迁移的城乡分割( 1 9 5 8 年1 9 8 3 年) ，到允许农民入 集镇户口、放宽农转非条件( 1 9 8 4 年1 9 9 6 年) ，再到小城镇户籍制度改革试点( 1 9 9 7 年) ，以及适当放宽农民进入城镇的条件( 1 9 9 8 年以后) 等“松一紧一松 的变迁 轨迹，形成目前以户籍人口管理为对象、以“事前迁移 的行政审批制为手段， 以单纯的数量控制和限制人口迁移为目标的一种封闭式人口管理方式。 ( 一) 按居住地登记户籍、迁徙自由( 1 9 5 1 年1 9 5 7 年) 1 9 5 1 年7 月1 6 日，公安部颁布实施了城市户籍管理暂行条例，主要对城 市户籍进行管理，规定了对人口的出生、死亡、迁入、迁出以及变动进行管理的 一系列办法。1 9 5 3 年7 月，中央政务院发布关于制止农民盲目流入城市的紧急 通知，“盲流”成为严防对象；1 9 5 5 年6 月9 日，国务院发出关于建立经常户 籍登记制度的启示，当时进行户籍管理只是一个登记的手续，其目的主要是为了 掌握全国的人口及其变动情况，为国家的经济计划提供准确的数据。1 9 5 6 年2 月， 8 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 国务院指示，把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务全部交给公 安机关，从此，全国城乡的户1 3 管理工作和组织机构便得到统一。1 9 5 6 年3 月1 0 日，全国第一次户口工作会议明确规定户籍管理的三项基本任务是“证明公民身 份，便利公民行使权利和和履历义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防 建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。 ( 二) 控制农村居民向城市迁移，城乡分割( 1 9 5 8 年1 9 8 3 年) 1 9 5 8 年1 月全国人大常委会通过并颁布实施中华人民共和国户籍登记条例， 该条例的出台是为了限制所谓的“农村盲流 进城，它和1 9 5 7 年底制定的临时工 招聘规定，以及1 9 5 9 年初制定的户籍登记制度一起，标志着全国城乡统一的户籍 制度正式形成。这时，户籍制度的目的就不仅仅限于统计数字，更多地是针对“大 跃进”带来的城市人口的快速增加而出台的一个限制人1 2 1 流动的规定，在城乡之 间搭建了一道人为的迁徙壁垒。1 9 6 0 年开始的“三年自然灾害 引发了商品粮供 应全面紧张，因此国家开始全面压缩城市人口。为配合这一行动，1 9 6 3 年公安部 依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户籍划分为“农业户籍”与“非农业户籍 。 1 9 7 5 年修正颁布的宪法，取消了关于公民迁移自由的条文。1 9 7 7 年1 1 月国务 院批转公安部关于处理户籍迁移的规定，确立了农村迁往城市、从小市迁往大 市的控制原则。1 9 8 0 年1 0 月全国城市规划会议提出“控制大城市规模、合理发展 中等城市、积极发展小城市”的城市发展方针，确定了对于迁移进行指标与政策 的双重控制。于是，城里人和农村人形成了两个不同的阵营，形成了一个“农业 与“非农业”的户籍“二元结构 。 ( 三) 允许农民入集镇落户、放宽农转非条件( 1 9 8 4 年1 9 9 6 年) 8 0 年代后，我国的户籍制度在迁移方面的限制稍有松动。国务院于1 9 8 4 年发 出了关于农民进入集镇落户问题的通知，准许自筹资金、自立口粮，在集镇有 固定住所、有经营能力、或在乡镇企业单位长期务工的农民及其家属进入城镇务 工经商，公安部准许落常住户籍，发给自理粮户籍簿，统计为非农业人口，粮 食部门提供议价粮油供应，地方政府为他们建房、买房、租房提供方便。这是我 国自1 9 5 8 年实行限制自发性人口迁移政策以来对户籍迁移所进行的最重大调整， 但仍然附加了一定的限制条件。一是只允许有条件的民工迁入；二是只允许迁入 到县城以下的集镇。1 9 8 5 年7 月公安部颁布了关于城镇人口管理的暂行规定， 允许农村人长期驻留城市，但享受不到任何福利。1 9 8 8 年，我国的粮油及副食品 价格逐步放开，以户籍为基础发放的各种票证被取消，户籍对从农村流入城市人 9 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 口的限制作用也随之减少，导致城市中长期暂住人口的大量增加。暂住人口在目 的地的居留与工作均属暂时性质，他们不享受当地城市居民在住房、教育、社会 福利等各方面的优惠政策，形成一种特殊的群体。1 9 9 3 年9 月3 0 日国务院研究户 籍制度改革问题，小城镇户籍制度改革由此起步。 ( 四) 小城镇户籍管理制度改革试点，适当放宽农民进入城镇的条件，开始 准备向法制化发展( 1 9 9 7 年一1 9 9 8 年以后) 1 9 9 7 年国务院批转公安部小城镇户籍制度改革试点方案，开始小城镇户籍 制度改革试点。随着流动人口突破1 亿，人口合理流动的呼声越来越高，1 9 9 8 年 7 月2 2 日国务院批转公安部关于解决当前户籍管理工作中几个突出问题的意见， 旨在解决夫妻投靠等部分城市户籍迁移当中的突出问题。2 0 0 1 年3 月3 0 日国务院 批转公安部关于推进小城镇户籍制度改革的意见，小城镇户籍制度改革全面推 进。进入2 0 0 3 年后，全国部分城市的户籍制度改革有了一些突破如：江苏省旨在 打破城乡分割的户籍管理二元结构，建立以居住地登记户籍为基本形式，以合法 固定住所或稳定职业( 生活来源) 为户籍准迁条件。具体做法是：建立城乡统一的户 籍登记管理，取消了“非农业”、“农业 等户籍性质，按照实际居住地登记户籍 通称为“居民户籍。取消进城人口计划指标管理，取消“农转非一制度，废止 非农业人口迁入许可证，实行户籍迁移条件准入制；实行有利于吸引资金和人才 的城市户籍迁移政策；取消对申请迁入城市投靠亲属的条件限制；进一步下放户 籍审批权限到县级公安机关，积极推行网上办理省辖市市区户籍迁移。 附表l 列示了我国户籍制度改革的系列政策以及户籍改革的简单过程。 1 0 我国户籍制度现状与完善途径 第二章我国户籍制度概述 表l ：户籍制度的改革进程 时间政策说明 1 9 5 1 城市户籍管理暂行条例( 公安部)目的在于：维护社会治安，掌握人口数量状况，并非体现强烈 1 9 5 6 全国人口调查登记法，( 公安部)的经济职能 关于建立经常户籍登记制度的指 示( 国务院) 1 9 5 8 中华人民共和国户籍登记条例( 国我国传统户籍制度正式形成主要功能：提供人口资料，保障 务院1 社会治安，它和人民公社制度、城市劳动就业制度和社会保障 制度以及国家统购统销制度结合在一起，共同维持着城乡二元 结构 1 9 s 4 关于农民进入城镇落户的通知 ( 国规定：凡是在城镇务工、经商、半服务业的农民，在城镇有固 务院)定住所，准落常住户籍，统计为非农业户籍，口粮自理 1 9 8 5关于城镇暂住人口管理的暂行规定 对流动人口实行 2 0 0 2 年3 月7 日 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 三、户籍制度的特点 计划经济体制推动并完成了由人本主义的人口登记制度向政府权力本位的户 籍管理制度的转变，最终形成了城乡阻隔分治的户籍管理制度，它最大特点就是 限制了人口的自由迁移。这种户籍制度促进和巩固了计划经济，同时也是政权的 基层控制网络。由于其终身性和世袭性，在城市和农村之间竖起了一道人为的藩 篱，强化了城乡的二元对立，具体表现有： ( 一) 它所服务的重点对象是城市人口，对城市实施倾斜，对工业实施倾斜 其主要任务就是适应国家工业化的进程，实现劳动人口有计划、有秩序的供给。 与其维系的城乡分割的二元社会结构相适应，它的功能也具有二元化的特征。一 是它具有户籍管理制度的一般功能，即人口登记的功能以及治安、社会管理的功 能，适用于城乡；二是限制农村人口自发地向城市迁移。随着社会的演进，它控 制城市规模的手段日益得到强化，在大、中、小城市之间呈现逐级向上封闭的运 行态势。 ( 二) 政府赋予户籍制度以复杂的管理手段。首先，是采用静态管理的模式。 重“籍、重“户，不注重公民身份的个人化管理，户籍只是政府部门核验身份 的证件，缺乏流动性和公示性。其次，公民身份关系不明晰。单位集体户籍与家 庭户籍并存；农村户籍与非农户籍对立；常住人口、暂住人口、寄住人口名目繁 多，既增加了管理工作的难度，同时也导致社会管理成本的上涨。 ( 三) 二元户籍具有封闭性和继承性。城镇非农业人口的子女生下来即有“非 农业户籍”，农村人口的子女只能获得“天生 的“农业户籍 ，农村人口想改变 农业户籍身份并取得向城市迁移资格的渠道极为有限，而且转化条件严格，通常 只有国家劳动部门统一招工录用、大中专学校入学录取、参军并且被提干、土地 征用“农转非”等途径。 ( 四) 户籍制度与相关制度形成了严格的制度体系。户籍制度与统包统配的劳动 就业制度、城镇居民生活必需品计划供应制度、城市居民系列福利制度，不仅严 格禁止了农村人口自发流入城市，同时也保证了国家经济发展计划对人口流动行 为的强有力制约。如果说，二元户籍管理制度是农村人口迁入城镇的第一道闸门， 那么随之而来的统包统配的城镇就业制度、城镇居民生活必需品计划供应制度和 城镇居民系列福利制度则是迁入城镇的第二、第三和第四道闸门。 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 第二节我国户籍制度的主要内容 作为同类行政事务，各国的户籍管理的共有业务，主要是：( 1 ) 普遍登记，定 期统计。我国的户籍登记是由公安机关户籍部门统一进行的经常性登记，之后由 户籍统计业务部门整理户籍登记资料，以供计划、管理、分析研究之用。( 2 ) 身 份证件管理。现代社会对身份证件的需求日益增多，身份证件制度是否完善，已 成为一个国家社会管理是否现代化的标志。我国从1 9 8 5 年开始实施居民身份证制 度，目前正在按照中华人民共和国居民身份证法规定积极开展新一代居民身 份证的颁发工作。 我国户籍管理特有业务是户口迁移调控，这是短缺经济状态下粮食、就业、 教育、住房、社会保障等诸多方面计划管理附加给户籍制度的功能，长期严格的 迁移调控确实制造、保护甚至延续了诸多的社会不公，尽管户口迁移制度2 0 多年 一直在不断改革，近几年来这方面的改革更是不断扩展和日渐加速，但这些触及 不到根本的修正，远不能适应市场经济的步伐。 一、户籍登记制度 户籍登记，也称户口登记，是公安机关依法记载住户人口基本信息并及时反 映有关变化情况的户籍管理业务。它是户籍调查、户籍统计、户籍档案管理等其 他户籍业务的前提，也是整个户籍管理的基础。 ( 一) 户籍登记制度的基本内容 主要是以身份、住址、亲属关系为核心的住户居民人口基本信息，具体项目 主要分为三个方面：( 1 ) 证明公民身份的有：姓名、性别、出生日期、民族、文 化程度、宗教信仰、兵役状况、服务处所与职务以及本人照片、身高、血型等。( 2 ) 反映亲属关系的有：户主或与户主关系、婚姻状况等。( 3 ) 反映住户、居民住址 的有：出生地、籍贯、现住址、本市其他住址以及住址的迁移变动情况等。此外， 尚有居民身份证编号登记，以便实现居民身份证件管理与户籍登记管理之间的协 调配合。目前一些地区还保留“户籍类别 登记，主要区分住户人口是市镇人口 还是乡村人口、是农业人口还是非农业人口。随着社会主义政治文明建设的加速， 这类登记将迅速失去计划经济时期的广泛作用。 ( 二) 户籍登记的主要类别 我国的户籍登记，有常住户籍登记、暂住人口登记两大类，常住户籍登记又 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 分为出生登记、。死亡登记、迁出登记、迁人登记和变更更正登记五类，加上暂住 人口登记，共有六项登记。 上述六类登记中，出生、死亡登记全面反映人口的自然变动情况，迁出、迁 入登记全面反映人口的机械变动情况；与常住户籍登记相伴而行的暂住人口登记， 全面反映住户居民乃至全体人口的居住行为情况；变更更正登记，全面反映常住 住户居民的人口基本信息变动情况。它们相互依存、相互配合，形成能反映人口 整体情况的人口基本信息系统。 二、身份证制度 居民身份证制度，是全面规范居民身份证从申领、颁发、使用、查验、核查到 回收全过程及在这一过程中的公民、主管方、相关方三方面行为准则的行政管理 制度。实施居民身份证制度，可以为公民的出行和交往提供极大便利，为社会的 生产、生活提供坚实基础，为国家的行政和司法提供有力支撑，2 0 0 4 年1 月1 日 起施行的中华人民共和国居民身份证法为依法、科学地实施居民身份证制度 提供了全面保障。 实施居民身份证制度具有重要意义： ( 一) 实施居民身份证制度是对我国户籍制度的重大改革，主要体现为以下 几个方面：从以户为单位的管理，转变到人户兼顾且以人为主的管理；从只能在 常住地实施静态管理，转变到可以在全国范围内实施动静结合且以动态为主的管 理，从以约束、限制个人行为为主，转变到以支撑、保护公民权益为主；从主要 为行政管理尤其是公共安全工作服务，转变到全方位为公民、单位、社会、国家 服务。 ( 二) 实施居民身份证制度是对我国户籍制度的进一步完善，居民身份证不 仅有严格的申领、制作、颁发、携带、使用、查验与核查等管理制度，而且证件 防伪性能好，有效地克服了户籍证件易涂改、仿造的弊端。 ( 三) 实施居民身份证制度有力推动社会人口管理的现代化，居民身份证全 国统一编码，终生不变，新一代居民身份证，具有机器读写功能，便于应用电子 计算机进行管理，也便于与户籍档案、人口统计等人口基本信息的计算机管理相 结合，形成全国入口基本信息计算机管理网络，准确、及时、全面地提供相关信 。王太元中国户政制度的演进与改革川人口与计划生育，2 0 0 4 ( 4 ) ：4 5 - 4 7 1 4 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 息，从而促使计划生育、婚姻、收养、丧葬、社会救济、教育、就业等各项社会 人口管理的全面现代化。 三、户籍迁移制度 如前所述，我国的户口迁移制度，是2 0 世纪5 0 年代我国社会短缺经济、计 划经济的特殊产物，对于当时的我国而言，应当说确实有其历史的必然性；这一 制度在我国发展史上也确实有过不可忽视的正面效应，但户口迁移制度固化、延 续和扩大了城乡差别，把平等公民人为地划分为城乡两类若干等级，城市居民也 被划分为小、中、大、特大城市居民等不同层级，这种制度安排，是形成和维系 二元户籍体制的核心。 公安等社会治安部门也提出：户口登记不全、统计失实，无户口人员增多， 人户分离日益严重等等问题，大多都因严格的迁移限制与公民意愿相左、与城市 化方向相悖所致；农民在城市长期暂住却无法逐步转化为常住，违法犯罪者可以 利用暂住的“匿名效应 逃避惩罚，要解决这些治安问题，不能单纯“严打而 必须改革迁移制度。 虽然改革开放以来，为适应社会转型的需要，我国户口迁移逐渐放开，但它 的基本原则和指导思想还是没有根本转变，我国政府和学者对此给予了极大的关 注。值得注意的是，我国户口迁移制度所保障的，只是“符合国家规定的迁移， 既不是合理迁移，也不是合法迁移：一方面“合理迁移 谁说了算? 另一方面， 迁移调控长期靠“政策当家”，至今还没有专门的法律法规，何来“合法迁移 ? 不过，国家迁移政策的出台，除了要考虑迁入地情况外，还要考虑迁移的动因、 效应以及主管部门、调控方式等多种情况，这要经过一个复杂的制度选择过程。 从目前我国政府相关改革举措以及我国社会发展的趋势来看，笔者认为户籍 迁移制度应因地制宜，循序渐进地改革，这里不再赘言。 第三节我国户籍制度的作用、功能与实质 一、户籍制度在计划经济体制下的作用 我国户籍制度在特定历史条件下对恢复和发展国民经济发挥了重要的作用： 建国初期，国家受到内忧外患的困扰，在艰苦的环境中，户籍制度在对稳定社会 治安、加强对公民的控制和管理等方面取得了显著的成效，犯罪现象有所减缓， 我国户籍制度现状与完善途径第二章我国户籍制度概述 社会秩序持续好转。6 0 年代，城市人口开始由国家统一供应商品粮，国家通过户 籍制度和商品粮供应制度把农民固定在土地上，使得农村的失业人口被隐藏在当 地，同时又使城市中的企业可以采用较先进的技术，而不至于出现大量的失业人 口，有效地遏制了城市人口的过度膨胀和失业的急剧增长。户籍制度配合计划经 济体制，促进了国家经济的复苏，推动了国家的工业化、民主化建设。 6 0 年代中期开始，由于中国城市的人口问题、发展问题日益严重，给政府造 成了沉重的负担，国家对国民经济实行了调整，减少城市人口，精简职工，大量 城市居民被疏散到农村，这不仅减轻了国家负担，同时还为农业发展提供了大批 劳动力。 文革过后由于诸多新政策的出台，户籍制度已经显露出不适应社会经济发展 的一方面，但也在许多方面发挥着重要作用，如公民的身份证明