（公共管理专业论文）我国非政府组织能力建设的制度环境障碍及对策.pdf

原创性声明 f!iii flllli iiirffir , r l l m = rfflfl l u j i p i i , , r l l y 18 8 7 5 8 8 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 同期 ， 另玩 一 翰翻ji ij 弋 l。| 指导教师签名： 日期： 形弩 气卅|剜。( 。r i 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 同 期： 7多 另 纫缈 如fj6j 飞 ? 一 指导教师签名： 日期： 勿铭墨 切勿| j ( jl | 我国非政府组织能力建设的制度环境障碍及对策 摘要 在现代社会科学研究中，非政府组织研究正吸引着越来越多学者的关注， 是一个正在兴起的、跨学科的研究领域。这一领域的出现和发展与现代社会各 种组织力量的巨大增长关系密切，与国际社会和各国社会发展的多样化和复杂 化相关联。正是因为这样，非政府组织既是一个越来越常见的社会现象，也是 一个正在产出丰硕成果的研究主题。 我国非政府组织能力不足，亟需加强能力建设，在我国现有条件下，制度 环境对组织能力建设至关重要。现有研究缺乏对非政府组织面临的各种政治制 度环境与组织管理和发展结合起来的分析，尤其在制度环境如何影响组织能力 方面探讨不多。所以，本文以非政府组织治理研究中尚处起步阶段的能力建设 为切入点，结合法律政策视角与组织管理视角，系统分析影响组织能力建设的 制度环境，探讨现有正式制度在哪些方面对组织能力建设起到限制作用，并且 i在此基础上提出相应的对策和解决途径，试图对促进非政府组织健康快速发展 ，进行有益探讨。 关键词：非政府组织，能力，制度 t h es y s t e mb a r r i e r sa n dc o u n t e r m e a s u r e st ot h ea b i l i t y c o n s t r u c t i o no fn o n - g o v e r nm e n t a lo r g a n i z a t i o ni nc h i n a a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o ni sa t t r a c t i n gm o r ea n dm o r e s c h o l a r s a t t e n t i o n ，w h i c hi sa ne m e r g i n g ，i n t e r d i s c i p l i n a r yf i e l di nm o d e ms o c i e t y s s c i e n c er e s e a r c h i t se m e r g i n ga n dd e v e l o p m e n ta r ec l o s et ot h ee n o r m o u sg r o w t ho f v a r i o u so r g a n i z a t i o n a lf o r c e sa n da s s o c i a t e dw i t ht h ed i v e r s i f i c a t i o na n dc o m p l i c a t i o n o ft h ei n t e m a t i o n a lc o m m u n i t ya n da l lc o u n t r i e s a si tw a s ，n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o ni s n o to n l ya ni n c r e a s i n g l yc o m m o ns o c i a lp h e n o m e n o n ，b u ta l s oa r e s e a r c ht o p i cw i t hf r u i t f u lo u t p u t n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o na b i l i t yi si n a d e q u a t ei nc h i n a ，s ot h ea b i l i t y c o n s t r u c t i o ni si ne m e r g e n c y i nc h i n a sc u r r e n tc o n d i t i o n s ，t h es y s t e me n v i r o n m e n t o no r g a n i z a t i o n a lc a p a c i t yb u i l d i n gi sv e r yi m p o r t a n t t h ee x i s t i n gr e s e a r c hi sl a c k i n g i n a n a l y s i s o fv a r i o u s p o l i t i c a ls y s t e m a n d o r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n t a n d d e v e l o p m e n tw h i c hn g o h a st of a c e e s p e c i a l l yt h ea n a l y s i so fh o wt h ei n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n tc a na f f e c to r g a n i z a t i o n a la b i l i t yi sn o td i s c u s s e dd e e p l y s o ，b a s e do nt h e i n i t i a lp h a s eo f a b i l i t yc o n s t r u c t i o no fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si ng o v e r n a n c e r e s e a r c h ，c o m b i n e dw i t hl e g a lp o l i c yp e r s p e c t i v ea n do r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n t p e r s p e c t i v e ，t h i sa r t i c l ei st os y s t e m a t i c a l l ya n a l y z et h es y s t e me n v i r o n m e n tw h i c h a f f e c t so r g a n i z a t i o n a la b i l i t yc o n s t r u c t i o n ，a n dd i s c u s si nw h i c ha s p e c t st h ef o r m a l i n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n tl i m i t st h eo r g a n i z a t i o n a lc a p a c i t yb u i l d i n g a n do nt h i s b a s i st h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa n ds o l u t i o n sa r ep u tf o r w a r dt r y i n gt o p r o m o t eh e a l t h ya n dr a p i dd e v e l o p m e n to fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n k e y w o r d s ：n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，a b i l i t y , s y s t e m n - 。 i ， 目录 、弓i 言：一1 一 ( 一) 选题背景一1 1 非政府组织在我国的蓬勃兴起一l 一 2 我国非政府组织能力建设的迫切性一2 3 我国非政府组织所处的制度环境亟需改善一2 一 ( - - ) 国内外研究现状一3 1 国外研究现状一3 2 国内研究现状一4 一 ( 三) 选题意义一5 一 ( 四) 研究方法一5 一 ( 五) 论文思路6 二、关于非政府组织的一般理论7 ( 一) 非政府组织的基本概念及特征7 1 非政府组织的概念7 2 非政府组织的特征8 ( 二) 非政府组织的理论基础9 1 市场失灵理论1 0 2 政府失灵理论1 0 3 公民社会理论j 1 0 三、我国非政府组织的能力建设1 2 ( 一) 非政府组织能力建设的含义1 2 1 非政府组织能力建设的概念1 2 2 非政府组织能力建设的意义1 2 ( 二) 我国非政府组织能力不足的表现1 3 1 合法性不强1 3 2 资金严重缺乏1 4 3 人员任免受干预1 5 4 组织人员构成不合理1 6 5 活动缺乏有效性1 6 四、制度环境对我国非政府组织能力建设的影响1 7 ( 一) 现阶段我国非政府组织所处的制度环境1 7 1 制度环境的含义1 7 2 我国非政府组织所处的制度环境1 7 ( 二) 现有制度环境对我国非政府组织能力建设的限制1 7 1 准入标准高导致组织法律地位模糊1 7 2 限制条件多影响组织战略定位的准确性1 8 五、解决途径与对策1 9 ( 一) 完善法律体系1 9 l - 制定非政府组织的一般性法律j 2 0 2 完善相关财税金融政策2 0 ( 二) 改变管理体制2 0 ( 三) 加强人员教育与培训2 0 1 以提高组织各项能力为明确目的2 0 2 渠道和方式的多样性2 0 ( 四) 非政府组织自身注意树立良好的社会形象2 2 2 1 增强政府的认同感2 2 2 2 积极寻求媒体和舆论支持2 2 3 加强监管2 3 3 结论2 4 参考文献2 5 致谢2 6 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、引言 ( 一) 选题背景 在现代社会科学研究中，非政府组织研究正吸引着越来越多学者的关注，是一个正在兴 起的、跨学科的研究领域。这一领域的出现和发展与现代社会各种组织力量的巨大增长关系 密切，与国际社会和各国社会发展的多样化和复杂化相关联。正是因为这样，非政府组织既 是一个越来越常见的社会现象，也是一个正在产出丰硕成果的研究主题。 1 非政府组织在我国的蓬勃兴起 2 0 世纪中后期，非政府组织在全球范围内广泛兴起，形成了一场全球性的”社团革命”。 大量非政府组织涌现出来，在国内外舞台上积极地发挥着自己的作用。我国在7 0 年代末8 0 年代初实行改革开放以来，逐步确立了市场经济体制并不断推进政治体制改革，转变政府职 能，使党政分开、政企分开、政社分开。在这样大的历史背景下，我国真正意义上的非政府 组织有了产生和发展的经济基础和政治空间，也有了广泛存在的社会意义。自从1 9 9 5 年第 四届世妇会”n g o ”论坛之后，非政府组织这一概念越来越多地被社会公众所接受，其数量和 种类有了新的发展。根据民政部的统计资料，截止2 0 0 2 年1 2 月底，仅正式登记注册的社会 团体数量共1 3 3 万，民办非企业单位1 1 1 万家，基金会1 2 6 8 个。此外还有免于登记而具有 法律地位的人民团体和特殊团体以及民间相当一部分在工商部门注册或未注册的非政府组 ，织。这些非政府组织的活动范围和领域相当广泛，涉及社会公共服务和公共生活的方方面面， l 主要分布在社会服务、调查研究、行业协会、学会、文化艺术、法律咨询与服务、政策咨询、 q 扶贫、环保、医疗保健、教育和社会福利等各个领域。在治理国家的多元力量中，非政府组 织具有重要地位，对中国的政治、经济、文化和社会生活产生日益重大和深远的影响。它们 通过广泛的业务活动，发挥着利益代表、民主参与、自治管理、对话协商、社会服务、对外 交往等功能，在扩大公民参与、推进基层民主、改善社会管理、解决社会问题、化解利益冲 突，促进公益事业、推动政府职能转变方面，发挥重要作用，不仅在一定程度上承接了政府 改革后回归给社会的部分职能，而且为政府、企业、公民个人和其他社会组织提供多元化的 公共产品和服务。在日新月异的今天，来自非政府组织的声音越来越响。 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 我国非政府组织能力建设的迫切性 国外现代民主体制下的非政府组织，由于受历史上深厚的社会自治传统的影响，其组织 能力建设己取得一定成就，各种组织发展所必备的能力都比较强。相比之下，我国非政府组 织虽然发展迅速，但却存在一系列问题。有非政府组织共有的”志愿失灵”问题，也有在我国 特定历史条件下造成的政社不分问题。在志愿性不够、公信力不强等诸多问题中，最核心的 就是我国非政府组织目前普遍存在的能力不足的问题。当前，我国正处于社会转型期，一方 0 面经济政治体制改革需要有非政府组织来承接以往由政府包揽的某些职能，提供相应的公共 气 产品和社会服务；另一方面，我国非政府组织还非常弱小，能力极为不足，难以完全承担这 一重任，这甚至会影响到改革的深入和顺利进行。我国非政府组织的自治能力、活动能力、 组织和管理能力、资金筹措和运作能力都明显不强甚至部分缺失。能力不足是限制当自仃中国 非政府组织发展及其活动有效性的最主要内因。组织因自身能力不强，无法取得政府和公众 信任，进而影响生存和可持续发展。尤其在提供社会服务方面，其能力的不足往往使所提供 的公共产品或服务数量有限、质量不高，组织没有起到应有的社会作用和社会影响。所以， 不论是自上而下的行政色彩较重的组织，还是自下而上的民间草根组织，都面临加强自身能 力建设的问题。非政府组织要想与其他社会组织形式相区别，成为真正意义上独立的组织形 式，最终需要有自身强有力的组织能力。我国目前对这一问题认识不够，尤其在理论上关注 不多。 3 我国非政府组织所处的制度环境亟需改善 随着我国非政府组织发展迅速，对制度环境的要求也在提高，目前的法律法规和管理体 制亟需改善。现行政治框架之下，政府法规事实上构成了非政府组织所处制度环境的主要内 容。从我国理论界和学术界开始关注非政府组织开始，就一直强调政府的行政力量对它的培 i 育和扶持，提出最有力的保障就是法律上的保障，并且要突破原有的双重管理体制。但是到 目前为止，还没有关于非政府组织的般性法律，在全国范围内适用的管理条例现在也不能 完全适应发展的需要。双重管理体制对其从注册到发展都进行了严格的限制，并且是建立在 政府对其有所防范的基础之上。大量非政府组织因为上述原因对自身的定位和战略发展规划 都认识模糊或产生偏差，这就更加大了政府监管和扶持的难度，也使组织的健康发展受到影 响。至于各种漠视、限制甚至防范非政府组织的行政行为和非正式制度，更足普遍存在。所 以，改善制度环境成为促进非政府组织发展，增强组织能力的重要外部条件。 一2 一 内蒙古大学公共管理硕一| ：( m p a ) 学位论义 1 国外研究现状 ( 二) 国内外研究现状 国外对非政府组织的研究起步较早。早在1 8 3 1 年，法国著名的政治思想家托克维尔就注 j 意到美国公民热衷结社。“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不 、 时时在组织社团。在美国，不仅有人人都可以组织的工商团体，而且还有其他成千上力的团 体。既有宗教团体，又有道德团体；既有十分认真的团体，又有非常无聊的团体，既有非常 二般的团体，又有非常特殊的团体；既有规模庞大的团体，又有规模甚小的团体在法国， 凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们 一定组织社团”。托克维尔认为，非政府组织是美国社会生活中最显著和最重要的特征。这是 对非政府组织较早的研究。 2 0 世纪7 0 年代，西方国家开始对非政府组织进行比较系统的研究，最初只是在行政管 理理论层面开展研究，随着非政府组织自身的发展，西方国家对它的研究逐渐深入。 美国著名学者莱斯特萨拉蒙所著的全球公民社会非盈利部门国际指数一书，成 为非政府组织研究方面的代表作。他主张使用“公民社会”，认为“非盈利组织”、“第三部门” 等概念都存在自身的障碍。他对公民社会和公民社会组织进行了严格的区分，认为公民社会 组织是一种组织，而公民社会则是个更广义的名词，包括法治、言论自由等特点，以及一个 社会中各个部门之间的关系。他还对2 2 个国家的非政府组织进行了评价与分析。 朱利费希尔认为：“冷战后国际社会各种矛盾的激化和全球性问题的日益尖锐促进了国 际网络的形成和兴起，也为第三世界的非政府组织的发展提供了外部条件。” 美国著名学者伯顿韦斯布罗德认为，非政府组织是提供公共物品的私营机构，政府和市 场在提供公共物品方面的局限性导致了对非政府组织的需求，这是非政府组织产生和存在的 主要原因。 美国法律经济学家亨利汉斯曼认为，由于消费者和生产者之间的信息不对称，导致“合 约失灵”现象的出现，营利组织会利用自己在信息不对称中所占的优势地位谋求利润最大化。 而非政府组织与营利组织不同，它们受到不能分配利润的约束，并且营利不是它们的目的， 所以它们借信息不对称之机占消费者便宜的可能性就要小很多。 美国学者盖拉特，在其著作2 1 世纪非营利组织管理中，提出了非政府组织的使命、 塑茎壹盔兰坌茎篁：墨堡：兰! 坚坠! 兰些堡苎 战略规划、营销、公共关系、筹款策略、财务管理、人力资源管理、沟通、董事会、志愿者、 竞争力等内容，不仅揭示了非政府组织管理的精髓，而且针对非政府组织管理过程中所面临 的各种问题进行了剖析。 2 国内研究现状 有关我国非政府组织内部管理的研究近两年来逐渐增多，但目前对其能力建设还没有统 一 一的理论和观点。其中有代表性的有以下几个：贾西滓认为，构成非政府组织内部要素的有 四个方面：组织结构、组织资源、宗旨价值、组织能力。其中组织能力具体是指非政府组织 的组织制度和管理运作，包括治理模式、理事会、决策机制、筹款机制、资源运作与管理机 制等；民问组织管理局的高成运认为，民间组织能力建设是指为实践其章程规定的宗旨、目 标有意识进行的自我组织、自我建设、自我发挥的活动与过程。民间组织的能力建设既有独 立性，又涉及到方方面面，具有综合性。王名和胡文安在加强中国非政府公共部门教育培 训的探讨一文中则提出能力建设一词来自英文“c a p a c i t y b u i l d i n g ”，特别指非营利组织的 能力建设，其中包括非营利机构的筹款、组织、管理、活动、项目运作、发展、合作、学习 和创新等方面能力的认识、开发、提高和不断更新的整个过程及不同环节。在赵黎青主编的 非营利部门和中国发展一书中有部分论述各类型非政府组织管理和困境的文章，作者将 其归为能力建设专论部分。专门研究我国非政府组织能力建设的专著现在还很少。 目前已有的对中国非政府组织所处的制度环境、政策困境、体制障碍、法律缺陷等研究、 论文有很多，专著相对集中出自几个大的研究机构，如清华大学n g o 研究所出版的一系列 关于非政府组织理论和个案调查的著作；喜马拉雅丛书关于非政府组织的系列专著；北大法 学院妇女法律研究与援助中心的实例个案调查等。 目前对非政府组织的研究主要可以概括为以下几个视角：1 比较视角，即对各国非政府 _ 组织的不同特性进行比较研究。如王绍光的多元与统一第三部门的国际比较研究。2 法律政策视角，即对非政府组织相关法律体系和管理体制的研究。有代表性的专著有俞可平 等的中国公民社会的制度环境、王建芹的非政府组织的理论阐释：兼论我国现行非政府 组织法律的冲突与选择、蔡磊的非营利组织法律制度研究。3 组织视角，即对非政府组 织管理和能力建设的探讨。贾西津的第三次改革中国非营利部门战略研究、邓国胜的 非营利组织评估。4 历史及社会功能视角，从历史溯源上探讨非政府组织的发生、理论依 据、意义等，对非政府组织扮演的社会角色和作用进行研究。具有代表性的有俞可平的中 国公民社会制度环境、治理与善治、公民社会与第三部门。5 活动领域视角，即对限定 一4 一 塑鍪查奎兰坌茎笪型堕：生! 坚坠! 兰竺堡苎 区域或特定领域内的非政府组织的研究。如对行业协会、基金会等组织的专门研究等。但对 农村非政府组织、民间草根组织和群众兴趣团体的研究还不多。 现有研究对非政府组织非营利性的探讨缺乏对其内涵的深入剖析，对非政府组织内部机 制的研究和对外部环境的研究缺乏贯穿。写制度环境对非政府组织的影响偏重组织战略与政 府监管这两个角度，很少有从组织能力方面探讨的。而且对非政府组织能力的研究多倾向于 单纯组织管理学或组织内部治理角度，对其与外部制度环境的联系缺乏较为全面系统的论述。 ( 三) 选题意义 我国非政府组织能力不足，亟需加强能力建设，在我国现有条件下，制度环境对组织能 力建设至关重要。现有研究缺乏对非政府组织面临的各种政治制度环境与组织管理和发展结 合起来的分析，尤其在制度环境如何影响组织能力方面探讨不多。所以，本文以非政府组织 治理研究中尚处起步阶段的能力建设为切入点，结合法律政策视角与组织管理视角，系统分 析影响组织能力建设的制度环境，重点探讨现有正式制度在哪些方面对组织能力建设起到限 制作用，并且在此基础上提出相应的对策和解决途径。通过分析现有制度的弊端，提出改进 对策，试图对促进非政府组织健康快速发展进行有益探讨。 ( 四) 研究方法 第一，文献分析法：资料来源包括现有公开发表或出版的书籍、专著、论文、统计资料、 _ 官方文件等。 。 。 第二，制度分析法：以新制度经济学中制度需求与制度供给的理论作为研究方法之一。 第三，比较分析法 内蒙古人学公共管理硕七( m p a ) 学位论文 ( 五) 论文思路 文章分为五大部分，第一部分引言，包括选题背景、国内外研究现状、选题意义、研究 方法、论文思路；第二部分，介绍非政府组织的一般理论；第三部分，介绍非政府组织能力 。 建设的含义、意义，不足表现；第四部分先论述我国非政府组织制度环境的概念和内容，然 后着重分析现有制度环境如何影响和限制非政府组织的能力建设；第五部分针对第三、四部 分存在的问题，从几个大的方面系统地提出对策和建议。 内蒙古大学公共管理顾一 ：( m p a ) 学位论文 二、关于非政府组织的一般理论 ( 一) 非政府组织的基本概念及特征 1 非政府组织的概念 非政府组织，产生于近代。“非政府组织”一词是个舶来品，英文名为n o n - - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n ，缩写为n g o 。一般认为，非政府组织一词最初是在1 9 4 5 年6 月签订的联合国 宪章的第7 1 款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事 务有关的非政府组织进行磋商做出适当安排。”1 9 5 2 年经社理事会在2 8 8 ( x ) 号决议中将非 政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可以称为非政府组织。 1 9 6 8 年 联合国第1 2 9 6 号( x li v ) 决议将非政府组织的界定更为宽泛化，认为“非政府组织包括接 受由政府当局指定的成员的组织，如果这种成员资格不干预该组织自由观点的表达的话。”在 当时非政府组织主要指的是国际性的非政府组织。在此之后，随着非政府组织本身的发展壮 大，非政府组织概念被广泛的使用。从国际公约、区域性协定、指导规则等文件对非政府组 织的界定看，多数文件并没有给非政府组织一个明确的定义，而多以描述性语言，对非政府 组织的基本特性进行概括。由于世界各国在政治体制、经济发展水平、文化传统等方面存在 巨大的差异，体现了国际社会在非政府组织构成和特性认识的分歧，也为非政府组织的研究 ： 带来了困难。我国官方首次使用“非政府组织”一词是在1 9 9 5 年在北京郊区怀柔召开的世界 妇女n g o 论坛上。自此以后，“非政府组织”作为n g o 官方中译词在我国开始被民众所认 识。 关于非政府组织的含义，学术界至今还未有统一的界定，其称谓也有多种，如非营利组 织、第三部门、公民社会组织、志愿者组织、独立部门、草根组织等。非政府组织相对而言 足新生事物，其性质、目的、组织类型各式各样，很难对非政府组织下一个统一的定义。目 前，我国学术界对非政府的定义主要采用“共同特征说、公益说、特殊目的说、排除说”等 方式来界定非政府组织。概括来说有以下三种：第一种，认为所有非政府、非企业的组织都 内蒙古人学公共管理硕一h ( m p a ) 学位论文 是非政府组织，认为非政府组织等同于市民社会。这个看法是最广义的，认为非政府组织是 指那些活跃在政府组织体系之外的，不是依据政府间的协议而建立的非企业性社会组织，其 具体形态包括社会组织、民办非企业单位、民间组织、基金会等。第二种，认为非政府组织 是非营利的志愿性社会中介组织，基本特点是非政府性、合法性、非宗教性、非种族性、社 会公益性。这个看法比较狭义。第三种，认为非政府组织是依法成立的、非政府的、非营利 性的、自治性的，致力于解决各种社会问题的志愿性社会组织。这个看法是结合非政府本身 的一些区别于其他社会组织的属性而对其进行的界定。 2 非政府组织的特征 非政府组织作为一种组织创新，同市场体制中的企业和国家体制中的政府有着明显不同 的特征。非政府组织的主要特征有： ( 1 ) 组织性，指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等。即非政 府组织都有一定的制度和结构，而那些非正规的、临时聚集的群体不能被视为非政府组织。 非政府组织必须是具有一定制度化的正式组织，必须有常规的组织机构和管理体制，并开展 经常性的活动。那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体被排除在外，尽管它们 也有很重要的社会功能。同时非政府组织必须具有正式注册的合法身份。具备法人资格才能 使非政府组织可以对外以法人的身份订立合同，管理者不会因为执行组织的义务而承担责任。 ( 2 ) 非营利性，指不以营利为目的，不进行利润分配。各种追求利润的营利性组织，如 公司、银行，以及西方国家中的大众媒介等都不是非政府组织。非政府组织在一定的价值观 的指导下进行活动，存在和运作的主要目标不是追求自身利益的最大化，而是为其成员谋求 一定的社会机会，为全社会提供公共产品，增进群体利益和社会整体利益，所致力于解决的 j 问题是被企业市场体制和政府国家体制所顾不及的一些重大社会问题。这些问题有 。人口、贫困、教育特别是农村基础教育、妇女儿童保护、环境保护、少数民族、卫生保健、 残疾人以及人道主义救援和人权等。非政府组织在谋求经济公平和社会正义，维护整个社会 整体利益乃至全人类共同利益的旗帜下丌展活动，这使它们成为一种道义性社会组织力量。 非政府组织的资金来源可以有多种渠道，如各国政府、政府间国际组织、企业和社会募捐等。 非政府组织成立的目的虽然不是为其拥有者谋求利润，但这不是说它不能产生利润。它可以 收费，在某些时期还可能有盈余，但这种盈余必须为其服务于公众的基本宗旨服务，不能在 其所有者或管理者中进行分配，这是非政府组织与以追求利润最大化为目的的营利性组织的 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 最大区别。 ( 3 ) 志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。志愿性 包括三层含义：一是组织的志愿性，即组织的成立、成员的参加、资源尤其资金的集中都是 以志愿为基础；二是服务的志愿性，即非政府组织提供公共服务是基于志愿精神，而不是如 政府一般基于行政权力；三是活动的志愿性，即公民参与组织的活动是基于公民的志愿。非 政府组织的组成和成员往往是基于有着共同的志趣、信念和目标的人们之间的联系和结合之 上的，并为这些共同的志趣、信念和目标而自觉自愿地开展活动和行为。志愿性是非政府组 织其“互益”或“公益”目的的前提，它意味着社会个体主动、自觉地将个人利益融通于他 人利益、集体利益和公共利益。由于非政府组织通常是由具有共同公益性目标的人们志愿地 以相当松散的方式结合在一起的，所以，一般来说，非政府组织的工作人员较为团结、谦虚、 具有理想抱负、具有奉献精神。非政府组织中的官僚化习气较少，一般也没有政治背景。非 政府组织的成员大致分为两类：一是拿工薪的成员；二是征招的志愿人员，他们没有工薪， 但是给一些工作和生活津贴。通常在非政府组织中那些职位较固定的长期的工作人员是拿工 薪的，而临时的工作人员则多是志愿性质的。我国非政府组织的领导人主要来自前政府官员、 社会上德高望重的人和专家学者，而一般工作人员多来自社会各方面，如热心社会事务者、 大中专学生以及非政府组织的服务对象等。 ( 4 ) 自治性，指有独立的决策和行为能力，能够进行自我管理。非营利组织内部实行自 主管理，而不是受控于外部组织。非政府组织具有平等、自治和自主地开展活动的特点，在 法律法规以及自身的规则和品行约束范围内自立、自助和自主地存在和发展。自治性意味着 这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威， 但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上，同利益集团一样，非政府 l 组织也时常介入政治，力图影响政府有关政策，只不过它们通过政治参与传达给政府的政策 t 意愿的性质具有某种公益性罢了。 ( 二) 非政府组织的理论基础 内蒙古大学公共管理硕j ：( m p a ) 学位论义 1 市场失灵理论 市场失灵理论认为，由于公共物品具有非排他性和非竞争性，市场难以或不能有效的供 给公共物品；由于免费搭车等外部性的存在，市场机制在提供公共物品时，存在效率有余、 公平不足的“免费搭便车 问题；再加上垄断、信息不对称等问题的存在，市场难以有效的 满足消费者的需求。同时，市场本身存在自发性、盲目性等问题，单一的市场体制难以解决 众多的社会问题。在现代市场经济条件下，市场与政府是推动社会可持续发展的重要力量， 但两者都存在各自的局限。以凯恩斯为代表的福利经济学理论的出现改变了自由竞争理论的 主导地位，他们致力于分析市场缺陷，回答国家干预的必要性，为弥补市场经济的缺陷，现 代市场经济国家的政府在社会生活中扮演着宏观经济的调控者、社会财富的再分配者、公共 物品的提供者、市场秩序的维护者等角色。通过一系列的市场干预行为来完成这些任务，纠 f 市场失灵。 2 政府失灵理论 2 0 世纪7 0 年代以后，在凯恩斯主义指导下的西方市场经济出现了通货膨胀、财政赤字、 经济滞胀的现象，即所谓的“政府失灵”。这证明了政府在干预市场和提供公共物品的过程中 也存在一些问题和缺陷。政府提供公共物品时由于一方面政策的一致性无法适应公众在对公 共物品的偏好上存在的较大差异；另一方面，无论他们多么努力，政府官员不可能完全预测 公民需要什么样的公共物品或服务。所以只能满足一部分人的一部分需要，出现公共物品提 供的“公正的遗憾”问题。 因此，“市场失灵 和“政府失灵”在客观上呼唤“第三只手”，即非政府组织一一作为 新的社会公共事务管理主体的出现，因为它具有市场和政府所不具备的优势。市场、政府和 - 非营利组织都是为了满足个人需求，这三者在满足个人需求方面存在着必然的代替性。 3 公民社会理论 公民社会理论是非政府组织存在的前提和基础，是在国家与社会的理论框架下研究非政 府组织的一种理论。美国著名学者萨拉蒙在公民社会与非政府组织的关系上就认为“公民社 会”才能更全面地涵盖非政府组织的特征，因此他在非政府组织的概念上就主张使用“公民 社会”。国家与社会之间应该是一种边界分明、功能各异的关系；而国家与社会分离的主要标 志就是公民社会的出现，而不受国家力量控制的民间组织应成为公民社会的主体性力量之一， 内蒙古大学公共管理硕j i ：( m p a ) 学位论文 它代表了社会性力量在社会结构中逐渐占据了重要位置，甚至形成与国家力量相对应的力量， 进而产生一种平衡。公民社会有着独特的社会价值和原则，正是这些价值和原则使得公民社 会最终独立于市场和政府。这些基本的社会价值或原则包括：个人主义、多元主义、公开性、 开放性和法治原则。非政府组织作为公民社会的理论载体，对非政府组织的研究就必然要对 公民社会理论进行深入理解。从而，可以看出二者之间关系紧密。 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 三、我国非政府组织的能力建设 ( 一) 非政府组织能力建设的含义 。 1 非政府组织能力建设的概念 非政府组织的能力主要是指非政府组织动员多种社会资源，如社会资源等来实现自己的 宗旨，其根本是直接影响组织活动效率的特征，主要包括活动能力、管理能力、创新能力和 可持续发展能力等其不足主要表现在非政府组织年度总支出规模太小。从宏观角度看，能力 不足主要表现为非政府组织外部政府支持较少，限制较多，缺乏监管，甚至是监管缺位。从 微观角度来看，能力不足主要体现为非政府组织内部管理混乱及工作人员的个人能力难以适 应新的社会环境，专业性差，缺乏迎接挑战的观念和知识。 2 非政府组织能力建设的意义 非政府组织能力建设，可以促进非政府组织的健康发展。健康发展的非政府组织是社会 矛盾的调节器。众所周知，非政府组织可以深入社会基层，如农村和城镇社区，特别是在政 府与国外援助机构都难以达到的边远贫困地区，通过开展慈善活动，承接了由政府剥离的部 分社会职能，改变了对弱势群体救助主要靠政府投入的社会保障、救济制度，由社会广泛筹 集资金实施救助，以此作为社会保障体系的必要使得补充。 非政府组织的能力建设可以增强其纽带作用。非政府组织作为一条重要的纽带，可以宣 传和普及国家的法律和政策，教育和动员民众，同时，又可以反映民众的愿望和意见，去影 响政府政策和计划以使其更适合民众的需要。在其所服务的社会基层民众同企业、学术界、 新闻媒介以及社会公众之间发挥着沟通作用。 非政府组织的能力建设可以增强其对风险的承受能力，更好的发挥先导作用。作为民间 团体，非政府组织便于从事一些带有风险的、前景不明确的活动，在取得成功的经验之后， 其方法可以为政府、企业和政府间国际组织采纳和推广。例如，在印度由政府主持的计划生 育事业曾受到很强烈的抵制，甚至导致剧烈的政治动荡，而在政府支持下由民问为主丌展计 划生育事业则进行得比较有成效。 内蒙古大学公共管理硕j ：( m p a ) 学位论文 非政府组织的能力建设，规模扩大，可以发挥非政府组织在公共管理事务中的作用，帮 助政府控制规模，降低公共管理的成本，促进就业。政府规模的大小在一定程度上会影响政 府的管理能力。由于社会政治经济事务不断扩大，政府管理的领域不断增加，很容易导致政 府规模的膨胀。中国由于长期实行计划经济体制，政府对社会采取直接管理，因而政府规模 相对较大。多年来，虽然进行过多次的机构改革，但控制政府规模的努力始终不佳，以致使 各级财政都变成了“吃饭”财政。政府将一些公共管理事务转交给有能力的非政府组织，无 疑对抑制政府规模的膨胀是有一定的积极意义。根据萨拉蒙的研究，西方很多国家非政府组 ，织所吸收的就业人数占整个就业人口的比例较高，如荷兰非政府组织就业的人数占全国非农 劳动力人数的1 3 ，美国在非政府组织就业的人数则占全国非农劳动力人数的8 。由于人 口压力和政策性分流重组，我国就业岗位严重不足。而非政府组织需要很多工作人员，这在 客观上为下岗工人和进城务工人员提供了就业机会。同时一些非政府组织可以通过开展培训 教育项目，帮助他们转变观念、掌握新技术，进而提高他们的整体素质。 非政府组织能力建设有助于非政府组织更多的凝聚社会资本，构建组织网络，提高治理 绩效。罗伯特d 帕特南在使民主运转起来一书中指出，社会资本是普通公民的民间参与 网络，它包括体现在这种网络约定中的互惠和信任的规范。在参与方式是横向的、水平的和 组织特征是信任的、规范的非政府组织中，协调、合作的公共意愿能够提高政府的效率。“对 于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活 动在那些制度绩效高的地区，存在着许多社团组织” ( 二) 我国非政府组织能力不足的表现 j 所谓能力不足，主要包括活动能力、管理能力、创新能力和可持续发展能力。我国非政 府组织能力不足主要表现为合法性不强、资金严重缺乏、人员任免受干扰、组织人员构成不 合理。 1 合法性不强 合法性在这罩主要是指取得官方认可的政治法律属性，包括政治上的合法性、法律上的 合法性及行政上的合法性。在中国成立非政府组织必须经过官方的审核，按照政府所规定的 程序，符合官方设定的条件，经过合法登记才能取得正式的身份。在中国，非政府组织的合 法身份相当重要，因为在长期计划体制高度集中的治理模式的深刻影响下，社会严重依赖于 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 国家，而国家的认可则代表了公允，因此，只有取得合法的身份，才能取得民众的信任，排 除政府的阻挠，“合法地”开展活动。 在我国成立社团组织必须符合两个条件：一是政治性条件，必须找到一个政府部门作为其 主管单位。二是资金条件，必须具有一定的资金。例如，全国性的社团需要1 0 万以上的注册 资会，地方性社团和跨行政区域的社团需要3 万以上的注册资金。而许多非政府组织或者由 于无法找到主管单位，或者没有足够的注册资金而未能在民政部登记获得合法的身份。因为 缺乏“合法”身份，这些非政府组织在开展活动和进行社会动员时，常常会招来怀疑的眼光 ， 和受到重重的阻挠，几乎没有任何官方的援助，也很难享受各种优惠政策。与此同时还时刻 面对着政府的态度和政策上的种种不确定因素。它们的生存与发展在很大程度上取决于政府 能够容忍和默许的程度。 另一部分非政府组织，万般无奈下只得争取其他的形式例如，到工商部门登记成为企业 性质的组织来获得其存在的合法性。虽然它们绕过了现行体制设置的壁垒，并获得体制内社 会组织所欠缺的组织的独立性和自主性，但没有合法的身份，成为政府部门和其他机构施加 阻挠的借口，常常使它们无法名正言顺地开展活动，并常常招来民众怀疑的目光。因此，“合 法的身份”便成为中国非政府组织“心中永远的痛”。 2 资金严重缺乏 经费问题是各国非政府组织普遍面临的问题，但中国的非政府组织经费问题更为突出。 我国相当一部分非政府组织处于严重资金不足，无法开展正常的活动。也有一些非政府组织 为了维持生存，开展与其自身业务范围不符的经营活动或违法活动。近年来我国非政府组织 的数量保持了较快增长，社会团体由以前的6 0 0 0 多个猛增到1 9 9 8 年底的1 6 5 力个，民办非 企业单位则从零发展到7 0 万个。但是，很多非政府组织表示当前面临的问题是缺乏资金。一 些组织甚至表示由于经费太少，组织已经到了难以发展的地步。目前，我国实际社会生活中 存在的非政府组织有许多因为资金问题而名存实亡的。 从资金方面来看，调查显示：中国非政府组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款 和补贴，约占一半；居第二位的是会费收入，约占2 1 ；居第三位的是营业性收入，平均占 6 ；居第四位的是企业提供的赞助和项目经费，占6 ；而其他收入来源的比例均低于5 。 这一收入结构意味着非政府组织收入来源单一，过分依赖于其他部门尤其是政府部门，从而 形成了发展的瓶颈，不利于非政府组织的独立和自治。 在国外非政府组织资金来源很多，有各种志愿捐款、