（公共管理专业论文）我国社会保障法律制度建设相关问题的研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 新中国的社会保障立法建设走过了近半个世纪的历程，制定过一些社会保障方丽 的法律、法规，它们对于维系以往的社会保障制度起到了不可或缺的作用，并为以后 社会保障立法奠定了基础。但从总体上看，我国的社会保障立法仍处在滞后和非正常 状态。 伴随着我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转化，社会保障法律制度 的建设成为影响改革进程，关系到全体公民的大事。目前，我国社会保障立法的落后 状况，主要表现为缺乏整体规划，体系残缺不全，立法空白甚多；人大立法少，行政 法规多，立法层次低：立法主体多元，立法层级无序，立法体制极不规范：立法发展 很不平衡；法律规范强制力低，社会保障法律实施机制弱化；社会保障管理缺乏法律 规范等等。有鉴于此，本文通过对社会保障的法理分析和中外社会保障法律制度的比 较研究，探讨了我国社会保障制度中存在的法律问题及原因，和由此带来的影响，提 出了构建中国特色社会保障制度的目标模式和我国社会保障法律体系重构的基本原 则，在阐述社会保障的渊源体系后，主张用独立平行立法的方式，按社会保障给付法、 社会保障行政法和社会保障争议法三个平行的子系统来重构中国特色社会保障法律 制度体系的内容。 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t t h eh i s t o r yo fi n s t i t u t e di a w sp r o v i d i n gs o c i a i s a f e g u a r d s i nt h en e w c h i n ah a sb e e na sl o n ga sh a l fac e n t u r y d u r i n gt h i st i m e ，s e t so fl a w so r c o d e sh a v eb e e nl a i d d o w n e x e r c i s i n g ac r u c i a lr o l ei n m a i n t a i n i n g t h e p r e v i o u ss y s t e m o fs o c i a ls a f e g u a r da n dl a y i n gac o m e r s t o n ef o rm a k i n gn e w l a w so fs o c i a l s a f e g u a r d h o w e v e r , t h ei n s t i t u t i o n o fl a w sp r o v i d i n gs o c i a l s a f e g u a r d s i nc h i n ao naw h o l ei ss t r a g g l i n go ri na na b n o r m a ls t a t e i nt h ew a k eo ft h et r a n s i t i o nf r o mp l a n n e de c o n o m yt os o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y , t h ei n s t i t u t i o no fl a ws y s t e mp r o v i d i n gs o c i a ls a f e g u a r d s b e c o m e sa b u r n i n gi s s u e ，a f f e c t i n g r e f o r m sa n dp e o p l ea t l a r g e a tp r e s e n t ，c h i n e s e l a w m a k i n gf o rs o c i a ls a f e g u a r d sr e m a i n si nas t r a g g l i n gs t a t ei nt h ef o l l o w i n g a s p e c t s ：l a c k i n g a no v e r a l lp l a n ，u n s y s t e m a t i c ，t o om a n ym i s s i n gl i n k s ，t o o f e wc o n g r e s sl e g i s l a t i o n s ，t o om a n ye x e c u t i v eo r d e r s ，l o w q u a l i t yl e g i s l a t i o n s ， l e g i s l a t i o n s c o l o u r e dw i t hs u b j e c t i v ev i e w s ，l e g i s l a t i o n si nar a n d o mo r d e r , s u b s t a n d a r dp r a c t i c e si np a s s i n gal a w ，a nu n b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fl a w s ，a w e a kl a we n f o r c e m e n t ，al a c ko f l e g a l n o r m si ns o c i a l s a f e g u a r d a d m i n i s t r a t i o n t on a m eo n l yaf e w w i t ht h e s ei nh l i n d ，山ea l l t h o r ，o nt h e b a s i so f l e g a la n a l y s i so f s o c i a ls a f e g u a r d sa n dac o m p a r a t i v e s t u d yo f c h i n e s e a n df o r e i g n l e g a l i n s t i t u t i o n so fs o c i a l s a f e g u a r d ，a t t e m p t s t o a n a l y z e t h e e x i s t i n gp r o b l e m si nl a w m a k i n g ，t h e i rc a u s e sa n dc o n s e q u e n c e s w i t ht h e s e i nm i n d ，t h ea u t h o r a t t e m p t s t op r o p o s ea ni d e a lf r a m e w o r ko fs o c i a ls a f e g u a r d s y s t e m a n dm a po u tt h eb a s i cp r i n c i p l e so fan e w s o c i a ls a f e g u a r ds y s t e mw i t h c h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s t r a c k i n gd o w nah i s t o r yo fs o c i a ls a f e g u a r ds y s t e m ， t h ea u t h o rp r o p o s e st or e c o n s t r u c tas o c i a ls a f e g u a r ds y s t e mw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c si nt h em a n n e ro fi n d e p e n d e n tl e g i s l a t i o na n di nt h el i g h to f t h r e ei n d e p e n d e n tc o d e so fl a w s ：ac o d eo fl a w sg r a n t i n gs o c i a ls a f e g u a r d s ， a d m i n i s t r a t i v e1 a w so fs o c i a l s a f e g u a r d a n da r b i t r a t i o nl a w so fs o c i a l s a f e g u a r d _ 一_ _ _ - 一 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：垒国塾金堡睦洼堡剑廑蕉遮塑羞闾壁盟丑窥 学位论文作者签名 弘 吼叫 学位论文版权使用授权书 年j _ 月；d 日 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：韭国塾金堡巨造堡剑麈建选担差阅题曲耍窥 学位论文作者鲐筐! 篓堕噍驯年s 月j 。日 俐懒师始草鱼址魄釉悔6 心a 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 开展我国社会保障法律制度建设研究的宏观背景 现代社会保障制度是与市场经济伴生的一项制度。从早期工业化国家的济贫法 开始，经过几百年的发展，社会保障制度已经形成了较完整的体系，成为一个国家社 会经济制度的重要组成部分。社会保障发展至今，不但对贫困者、残疾者、老龄者和 失业者提供各项保障，成为整个社会制度的重要组成部分，而且在社会保障制度演变 过程中，融入不同社会的文化背景、政治结构以及经济特性，逐步形成了各国不同特 色的社会保障制度构架。人类社会生产发展水平不同，社会发展阶段不同，各国各民 族社会保障制度与法律规制也有发展阶段与发展水平的不同。 在奴隶制社会、封建制社会，与其生产发展水平相适应所产生的社会保障制度与 法律规制，以国家救济和民间互助为主要形式，只能是低水平的有缺陷的社会保障制 度与法律规制。人类社会进入资本主义后，社会财富得以迅速积累，社会财富分配的 方式也出现了重大的变化，用做社会保障的资金进一步充裕起来，社会保障也由单纯 的政府救济、民间互助上升到多层次全方位体系化、系统化的阶段。 自2 0 世纪8 0 年代以来，社会保障和社会保障立法一直被世界各国所关注。特别 是近年来，世界政治、经济、社会关系的急剧变化，引发了社会保障制度的改革，与 此同时，社会保障法律思想的变化以及体系的构建，越来越成为各国理论和实务工作 者不得不面对的重大课题。 中国在2 0 世纪5 0 年代建立起来的适应计划经济体制要求的传统社会保障制度， 在向市场经济转轨的过程中，经历了重大的变革，目前已初步形成了适应社会主义市 场经济体制的社会保障制度，关乎国运、惠及子孙的社会保障改革和社会保障法律建 设也越来越被人们所重视。但从法律的角度来看，社会保障制度仍存在着许多问题， 最根本的是立法还处在严重的滞后状态，社会保障没有被作为一个独立的法律部门提 出来进行研究和建设，目前中国还没有一部统一的全国性的社会保障法，也没有一部 统一的全国性的社会保险法，社会保障的各项制度都仍处在“试验”阶段。社会保障 法律制度建设的研究远远落后于民商、经济、劳动等法律制度建设的研究。从社会、 经济发展的角度来看，随着经济体制改革的深入，特别是中国加入w t o ，融人经济 全球化的运作过程后，在经济以领先世界的速度迅猛发展的同时，市场竞争带来的风 险l _ _ 1 益增大，社会也不可避免地出现失业率上升、 1 ：会老龄化，养老保险、医疗保险 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 以及社会救济等方面的问题日益突出。这种状况与社会的改革、发展、稳定的要求是 不相适应的。没有健全的社会保障制度将难以解决发展进程中的贫困、失业、下岗等 诸种社会问题，而不迅速健全新型的社会保障体系则难以理顺收入分配秩序和调节城 乡居民的收入差距，也不利于建立十六大所提出的全面小康社会。凶此我们不但要从 社会经济的发展中筹集社会保障的各项资金，而且应加速社会保障法制的理论研究和 实务论证，加强对社会保障法制的历史反思和现实思考，适应国情的需要和生产发展 的水平设计社会保障制度，构建具有中国特色的社会主义的社会保障法律体系。 1 2 我国社会保障法制研究的现状及其价值 1 2 1 研究的现状 尽管新中国的社会保障法律制度建设走过了近半个世纪的历程，并制订过多部社 会保障方面的法规和少数法律，它们对于维系建国后的社会保障制度的运行起到r 不 可或缺的作用，并为以后的社会保障法制建设奠定了一定的基础，但从总体上看，中 国的社会保障法制建设相对滞后，亟待发展和完善。就目前的立法状况而言，总的讲 是立法主体不清、体系不全，法制建设发展失衡，迄今为止，经过全国人民代表大会 通过的与社会保障有关的法律仅有7 部，而这7 部法律又非专门的社会保障方面的立 法，而是在规定其他事项时涉及到社会保障的内容。从宪法中的有关规定，到国务院 及其职能部门颁布的多种与社会保障有关的行政法规和行政规章，中间没有相应的社 会保障法律承上启下，造成法律上的断层，整个社会保障工作主要仅靠国务院颁布的 社会保障行政法规与其职能部门颁布的行政规章( 其中相当一部分是试行、暂行、意 见、通知) 来调整。不仅如此，现行的法规制度无论从数量上还是从层级内容上，又 都主要集中在军人优抚安置和社会保险领域，而全国性的社会救助、社会福利、医疗 保障等方面的法律法规却严重缺乏甚至空白，这反映出中国社会保障法律建设的落后 现状，以及亟需研究解决的时代紧迫性。 与此相适应，理论界对社会保障法制的研究，还是刚刚起步，社会保障法没有被 作为一个独立的法律部门提出来进行研究和建设、社会保障法制研究丰| _ ；【对落后，人才 断层，远远地落后于民商法、经济法、劳动法、环境法的理沦研究，根本不能适应社 会保障制度化、法律化的要求。已有的研究仅限于对社会保障改革的热点问题提出立 法建议，或就一些社会保障法律进行初步探讨。但对中国社会保障法学进行整体没计 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 分析还是比较罕见的。1 9 9 4 年著名社会保障学者郑功成在其中国社会保障论第十 一章中对社会保障法律制度的原则、内容进行了初步研探。据笔者考证，这是最先提 出社会保障法律制度构思的，与以往的社会保障制度著作采取的那种要加强礼会保障 法制的纲目性提法相比，其论述极具启发性和建设性，但就法律制度而言，该书仍以 静态研究为主，缺少动态研究。1 9 9 7 ，法律出版社出版的由覃有土、樊启荣编著的社 会保障法，是我国第一部社会保障法方面的著作，尽管社会保障法仍被列为经济法 范畴，又多是社会保障学的内容，但还是给人以启迪。1 9 9 9 年3 月，世界图书出版公 司出版方乐华编著的社会保障法论。该书论述了社会保障法的基本特征、立法观 念、法律体系、基本原则及其法律关系，也简略回顾了现代社会保障法产生、发展的 历史进程，该书尽管没有将社会保障法作为独立的部门法而是传统地将其放在经济法 范畴内进行研究，但就其研究内容而言，它首次以社会保障法律制度为研究对象，分 析研究了社会保障法律关系、内容体系。2 0 0 0 年，中国人民大学编写了“2 1 世纪法 学系列教材”，王益英主编的社会保障法学是笔者所接触的最早的首次将社会保 障法作为独立的部门法进行研究的专著，它不仅阐述了社会保障法的概念、调整对象、 特征、功能和原则，还就社会保障法的具体内容从社会保险法、社会救济法、社会优 抚法、社会福利法等方面进行分析、探讨。2 0 0 1 年，中国政法大学教授郭成伟等出版 了其承担的国家哲学社会科学九五规划基金项目“中国社会保障法制研究”的阶段性 成果中国社会保障法学；2 0 0 3 年，在此基础上，他又推出学术专著公平良善之 法律规制中国社会保障法制探究一书，这两本著作，对社会保障法律关系、基 本特征、基本模式、基本流程及其内容体系作出全面的论证和说明。这说明学术界已 认识到研究社会保障法学的重要性和紧迫性。笔者作为一名从事社会保障工作的实际 ：作者，并不具备扎实的法学理论功底，但工作中常常感叹社会保障法制建设的重要， 故借此结合这几年的理论学习，并不避艰难，进行探索和研究。 1 2 2 研究的价值 加强中国社会保障法学研究是促进社会保障法学学科自身发展、加强社会保障法 学理论对实践指导作用的现实需要。社会保障功能的发挥使得加强社会保障法学研究 越来越受到重视，学科建设也极具价值。由于社会政治经济法律发展水平与社会文明 程度所限，中国社会保障事业的发展落后于其它事业的发展，社会保障法制建设又滞 后于社会保障事业的发展，社会保障法学的研究及其学科发展更滞后于保障法制建 设，这已引起社会各界的关注。加强社会保障法学的研究及其学科发展，使社会保障 法律制度建设有正确的理论为先导，对于建设中国特色的社会保障体系十分必要。 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 加强社会保障法制研究是加强社会保障法制建设，推进社会保障制度改革和创新 的客观要求。社会保障是一种运用经济手段来解决社会问题的社会制度，以法律为依 据强制性地实施是其最基本的特征之一。就社会保障体系及其运行而言，社会保障法 制是其运行的客观依据和准则。在西方国家，社会保障的任何一项制度的建立和改革， 均是以相关法律的制定或修订为先导的，即社会保障立法总是先于社会保障的实践。 中国目前经过十余年的探索已经找到了社会保障制度改革、发展的大方向，并确立了 一些正确的原则，这些都需要通过立法来统一认识、统一行为并尽快将一些成熟的作 法固定下来。所以加强法制研究，特别是对社会保障的法律表现形式进行全面系统、 具体深入地研究，以使社会保障制度的建立和运行走上法制化、规范化、程序化的道 路是刻不容缓的任务，在社会保障制度改革攻坚阶段，加强对社会保障法制的研究更 具有关键性的意义。 加强社会保摩法制研究是完善社会主义民主法制的需要。在我国，虽然宪法明确 规定了社会保障的内容，也曾颁布了一些有关社会保障的规范性文件，但由于对社会 保障制度缺乏系统的认识，致使建国以来一直没有把社会保障法作为一个独立的法律 部门来进行研究与建设，社会保障法制建设在总体上是大大落后于刑事法制、经济法 制和民事法制的建设，这与宪法所规定的社会公正、公民的生存权、发展权这样的民 主权、经济权极不相符，也不利于我国民主法制建设。社会保障所涉及的公民基本权 利十分敏感，也十分重要。社会保障法制建设应该是社会主义法制建设题中应有之义， 甚至在中国现阶段上是具有核心内容的地位。因此，不断加强和完善社会保障法制， 使其与刑事的、经济的、民事的法制系统等共同构成一个完整的法制体系，这对我国 走上法制化道路具有特别重要的意义。 总而言之，研究社会保障法律制度有助于整个社会保障理论的发展，有利于社会 保障工作的推进，既是整个法学理论发展的客观需要，更是市场经济体制建立的现实 要求，它对于普通大众来说也是一件有着现实和长远意义的重要事情。 1 3 本研究的目的与主要内容 基于对我国社会保障法学研究的现状及其研究价值的认识，本文拟对我国社会保 障法律制度建设相关问题进行思考与理论探索。 本研究主要采用文献法、调查研究法、比较研究法、理论研究法等研究方法，在 了解社会保障法律制度建设现状、研究成果的和对社会保障进行法理分析的基础上， 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 从历史的角度、比较的角度，分析目前我国社会保障法制体系存在的问题及原因，并 对中国特色法律制度体系的重构进行探讨。全文包括绪论、正文和结论三个部分。 第一章为绪论，探讨社会保障法律制度建设研究的必要性及其意义，回顾相关研 究，提出本论文要研究、探讨的问题。 第二章，对社会保障进行法理分析。阐述社会保障和社会保障制度概念及基本观 点，分析社会保障法律制度的实质、基本内容和社会保障法制系统的基本特点，以及 社会保障法律关系中权利和义务的特点，并探究社会保障法律制度所具有的政治、经 济、文化等方面的功能。 第三章，通过对中外社会保障立法历史沿革的回顾，对社会保障制度的类型和中 外社会保障立法进行比较研究。 第四章，分析我国社会保障制度中存在的法律问题及原因和带来的影响，廓清推 进我国社会保障法律制度建设的形势。 第五章，在分析影响社会保障模式选择的因素和社会保障中国特色内涵的基础 上，提出中国特色社会保障制度的目标模式，阐述我国社会保障法律体系重构的基本 原则，并提出中国特色社会保障法律制度建设的宏观构想。 最后是本研究的结论。 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章社会保障的法理分析 2 1 社会保障制度的概念及基本观点 2 1 1 社会保障制度的概念 社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) 是现代社会普遍使用的一个词，也有人译为社会安全。 美国在1 9 3 5 年社会保障法案中最早使用了这个词，以后国际劳工组织的国际劳 工公约和建议书中也沿用了这个名称。我国5 0 年代的民政工作文件也使用过“社会 保障”这个词。在当代，社会保障对世界各国来说已经不仅是一个名词，而是一项重 要法律制度的总称。 社会保障制度是指国家为公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、 失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。它是国家 关于社会保障的法律规范的总称，是国家社会经济制度的重要组成部分。 2 1 2 社会保障制度的基本观点 关于社会保障法律制度有四个基本观点，即社会保障法律制度是一个独立的法律 部门、一个规范性系统、一个分工协调性系统和一个多层次系统。“ 其一，社会保障法律制度是一个独立的法律部门。社会保障项目的设置，均以解 决特定的社会问题为前提，它在实施过程中的强制性，决定了完整的社会保障法律制 度是其健康发展的前提和保证；而社会保障对象的广泛性和实施范围的全民性、内容 的丰富性与涉及关系的复杂性、问题的特殊性和解决问题的重要性等，又决定了社会 保障法律制度必须是一个独立的法律部门。在社会保障制度的发展实践中，社会保障 法律制度既不能被其他法律部门所包容，也不能与其他法律部门相混淆，自成体系并 专门发挥对社会保障的规范作用是社会保障制度的内在要求。社会保障法律制度作为 一个独立的法律部门，其表现在一个国家或地区就是社会保障方面的立法是从社会保 障问题的需要出发，并必然逐步地走向齐全完整、自成体系。这点在工业化国家已 经得到了普遍的证实，在一些发展中国家虽然社会保障方面的立法还较为落后，但已 有的社会保障行为亦多是由专门的法律或法规规范的。因此，中国在发展自己的社会 保障事业时，亦应当将建立独成体系的社会保障法制系统作为建立新型社会保障运行 机制的重要目标和保证。 其二，社会保障法律制度是个规范性系统。马克思曾经指出，“法律是肯定的、 明确的、普遍的规范”。在社会保障立法中，国家( 各级政府) 、社会、企业、个人及 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 有关各方在社会保障活动中负有何种职责，应该做什么，社会保障的具体项目、实施 范围、资金筹集、待遇标准、计算方式等，均由法律制度严格而又具体地进行规范， 有关各方无论其意愿如何，均必须依据法规的制定加以实施。因此，社会保障法制系 统是对社会保障项目的设置进行法律上的肯定，对社会保障的内容进行明确的规范， 这种法律的规范具有普遍意义，即可以作为该种社会保障制度的所有实施对象及整个 运行过程的依据。有鉴于此，社会保障立法不能存在含糊不清的内容和相互矛盾的内 容，而是必须用规范性的文字和语言对社会保障事务进行严密的、具体的规范。 其三，社会保障法律制度是一个分工协调性系统。由于社会保障内容庞杂、规模 宏大，不可能做到用一部法律来规范全部社会保障事务，任何国家都会按照总括与分 工的原则来制定多部社会保障方面的法律、法规、制度等。因此，在社会保障法律与 法律之间、法律与法规之间、法规与法规之间，存在着客观的分工性，各自规范着一 定的社会保障事务( 或社会保障子系统或特殊的社会保障项目等等) ，又存在着协调 性。例如，国家立法机关同时制定多部平行的社会保障法律，如社会保险法、社 会救助法等，这些法律之间即存在着相互协调问题，既不能重复交叉，又能够相互 配合，共同构成一个完整的社会保障法制系统；在社会保障法律与实施细则之间，亦 存在着原则规范与具体规范的协调问题。 其四，社会保障法制系统是一个多层次的系统。社会保障法制系统不是由一部法 律或同一层次的法律构成的，而是由一定数量的法律、法规、命令、制度等构成的多 层次的法制系统。在中国，社会保障法制系统基本上可以分为四个层次：一是中华 人民共和国宪法，它作为国家的根本大法，在第4 4 条对社会成员的退休养老保险作 了规定，在第4 5 条对国家和社会给予社会成员物质帮助和发展社会保险、社会救助、 医疗卫生事业、社会福利事业等作了最高的原则规定，这些规定无疑地应当成为整个 社会保障法律制度的最高层次。二是由全国立法机关通过的社会保障专门法律及可以 适用于社会保障领域的其他法律，如中华人民共和国残疾人保障法、中华人民共 和国妇女权益保障法、中华人民共和国老年人权益保障法以及正在制定中的社 会保险法、社会救助法等专门法律，它们作为国家一级立法机关颁行的社会保障 法律，是社会保障制度的基本依据，从而居于第二层次。三是由国家最高行政机关颁 行的行政法规，如由国务院颁布的中华人民共和国劳动保险条例、军人抚恤优待 条例、农村五保供养工作条例等，以及有关社会保障法律的实施细则等，它们往 往是在国家社会保障法律指导下的具体实施依据，从而居于第三层次。四是地方立法 机关或地方权力机关在区域范围内颁布的社会保障法规，它们是在全国性的社会保障 第7 页 。1 。- - - - 一一 法律、法规指导下，根据本地区社会保障问题的实际情况制定的，目的是规范由本地 区直接负责的一些社会保障事务，从而是社会保障法律制度的最低层次，这一层次往 往与地方立法层级相适应，一般限于省级或经中央授权可以自行立法的特区及相关行 政区域。可见，社会保障法律制度是一个独立的、规范的、分工协凋的多层次法制系 统，它从另一个侧面反映了社会保障法制系统是一个内容庞大的独立部门。 2 2 社会保障法律制度的实质及基本内容 2 2 1 社会保障法律制度的实质 社会保障法律制度以社会利益为本位、以社会公平为其价值追求、以一定程度的 强制性作为其实施手段，。其实质是基于社会本位而对分配关系的干预。它涉及全体 公民的经济利益，面向全体社会成员，其贯彻的是“按需分配”的原则，即“帮助弱 者，多需多助，少需少助，不需不助”。由于受到综合国力和资金统筹能力的限制， 我国现阶段的社会保障并不是阳光普照式的“逢需必助”，而是在公平原则指导下有 限制的、渐进式的“按需分配”，q 如现阶段我国财政用于社会保障方面的支出，主 要包括三部分：一是抚恤事业费，二是社会福利救济费，三是自然灾害救济费。在城 乡虽然建立了最低生活保障制度，但重点针对城镇居民，在农村则更多地提倡土地保 障、家庭保障、储蓄保障和互助保障，对比较富裕地区的农民鼓励通过商业保险解决 自身保障不足等问题。保障水平也低，即便对残疾人、孤儿、孤老提供的特殊福利和 社会扶助，也只能以满足其基本生活需要为准则。所以，社会保障具有一定的国民收 人再分配的作用。而且这种作用目前主要体现在保障基本人权的实现上a 社会保障法律制度对分配关系的干预具体表现在两方面： 第一。空闻上财富的转移，社会保障是一种公共产品，属于财政分配范畴，财政 收入通常是国家基于特定目的利用公权力对特定主体征税取得。许多国家社会保障的 资金来源主要通过社会保障税来获得，也有一些国家主要依赖累进制的所得税或对奢 侈品征税以及对某些垄断行业征收特别税等途径取得。而财政用于社会保障方面支出 的一种主要方式是财政转移性支出，转移性支出直接实现了财富在空间上转移：由高 收人家庭转移到低收人家庭，由富裕地区转移到贫困地区，实现了财富在空间上的再 分配，减少了贫困，缓和了收入分配和财富分布的差距。美国的一项研究资料显示， 由于美国通过社会保障、福利、食物券和医疗保健等货币及非货币转移措施，使占美 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位沦文 国家庭总数2 0 的最底层家庭收入在总收入中所占份额就从1 9 5 0 年的2 5 上升到 1 9 8 5 年的6 o 。目前，我国正在实施的西部开发战略有助于缩小区域差距，这在一 定程度上也要依赖于转移性支出，至于西部扶贫更是社会保障之一部分一社会救助 的一项重要内容，直接依赖于转移性支出。“、 第二，时间上财富的转移。福利国家的福利病给许多国家社会保障改革提了个醒， 不再大包大揽社会福利，开始强调个人的自我积累，这一块主要体现在强制性社会保 险，包括养老保险、工伤保险、失业保险、医疗保险等形式，这类强制性社会保险虽 然在空间上也能发挥最大范围地分摊风险的功能，但在个人负担的缴费份额上，主要 体现了财富在时间上的调剂，如养老保险和医疗保险在本质上是一种强制性的“储蓄 计划”，在年轻体健之时为年老体衰作些财富的积累，预付未来，保障未来生存的安 全。强制性社会保险实现了财富在时间上的转移：由现在转移到未来，由年轻一代转 移到年老一代。这是一种典型的由公权参与的强制性分配制度。 2 2 2 社会保障法律制度的基本内容 社会保障法律制度是一个内容丰富且特殊的法律部门，它调整的是各种特定的社 会保障关系，具有自己独特的主体、客体与专门内容。 第一、社会保障法律制度的调整对象是国家或政府、企业或集体和社会成员在社 会保障活动中所发生的各种经济关系。它具体包括以下八种关系：其一，调整国家与 国民之间的关系。即中央政府与地方各级政府与全体社会成员之间的关系，需要明确 政府在社会保障中的职责和社会成员享受社会保障的权益。其二，调整社会保障实施 机构与政府之间的关系。即社会保障实施机构作为具体实施社会保障项目的组织与政 府之间的关系，既有管理与被管理的关系，又有供款与接受供款的关系。其三，调整 社会保障实施机构与社会成员之间的关系。它们之间既是资金筹集者与供应者之间的 关系，又是社会保障待遇提供者与享受者之间的关系，从而是实施社会保障项目的最 主要的实践范畴，应当明确规定其权利与义务等。其四，调整社会保障机构与企业、 机关事业单位、乡村集体之间的关系。它们之间是征收社会保障资金和提供社会保障 资金的关系，需要由社会保障法制进行规范。其五，调整企业或用人单位与职工之间 的社会保障关系。其实质内容是保证劳动者的社会保障权益，规范企业或用人单位履 行对劳动者的社会保障责任等。其六，调整社会保障运行过程中的管理机制。即社会 保障管理机构的设置及其与其他部门的关系，如社会保障管理部门的确定、各管理部 门之间的协调、各管理部门与其他政府部门之间的协调、各管理部门内部机构的管理 等，均需要社会保障法制进行规范。其七，调整社会保障运行过程中的监督机制。包 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 括监督机制的建立以及各种监督机构的职责、权限划分及其协调等。其八，调整其他 社会保障关系。如社会保障基金( 主要是社会保险基金) 与国家财政资金、投资市场 的关系等，亦需要由相关的社会保障法制进行规范。 第二、社会保障法律制度的主体是指在各种社会保障活动中，依法享受相应的权 利和承担相应的义务的当事人。主体资格是由法律规定的，也是社会保障运行过程中 客观存在的。从社会保障的运行过程来看，其主体应当包括：一是国家或政府( 主要 通过政府职能部门来体现) 。国家不是法人，国家规定法人制度，但在社会保障中， 国家却直接参与了社会保障活动，并对社会保险、社会福利、社会救助、军人保障等 各项社会保障制度的实施给予财政上的支持，从而是社会保障法制系统中的特殊主 体；依此类推，在分税制和财政分级负责制的条件下，地方各级政府也成了社会保障 法律关系中的特殊主体。二是社会保障实施机构。实施机构直接承担着实施各种社会 保障事务的责任，既要依法享有向企业、个人等征收社会保险费等的权利，又承担着 具体运作社会保障项目的义务，从而是社会保障法律关系中的当然主体。因此，社会 保障实施机构应当作为特定的政府或社会的事业性法人机构而依法成立，并接受社会 保障法制管理与政府、社会的监督。三是企业或用人单位及乡村政权或集体经济组织。 它们不仅承担着一定的向社会保障机构供款的责任，而且要直接承担诸如职业福利、 集体福利的管理与实施责任，从而对社会保障有着直接的义务与权益，亦是社会保障 法制关系中的当然主体。四是社会成员或劳动者或其家庭。社会保障都是面向城乡居 民与劳动者的福利性保障，社会成员或劳动者是社会保障的直接受益对象，也需要承 担一定的缴费责任，从而是社会保障法制关系中的当然主体。上述有关各方共同构成 了社会保障法制关系中的主体，但社会保障机构与社会成员具有完全主体资格，其他 则具有特殊主体资格，这种主体构成，正是社会保障事业的公益性、福利性、社会性 的具体体现。 第三、社会保障法律制度的客体是指各关系主体的权利义务共同指向的目标。从 社会保障的实践内容来看，其客体是指社会保障规定项目和范围内的各种物质利益和 自然人。一方面，社会保障所保障的都是客观存在的财产物资和自然人的身体与生命， 灾害救助等是以属于社会成员所有的财产物资上的利益为具体的保障对象，而其他社 会保障项目则多是以保障自然人的生活与身体为对象的；另一方面，社会保障的目的 主要是为社会成员的基本生活提供物质保障，保障的实现又是通过支付货币或提供劳 务等方式来进行。因此，人是社会保障法律制度中最重要的客体，而物则是部分社会 保障法律制度中的特殊客体。 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第四、需要社会保障法律制度解决的其他问题。社会保障法律制度除应当对社会 保障的项目体系、实施范围与实施对象、经费来源、待遇标准、计算公式、申请程序 和审批程序等内容进行规范外，还应当解决下列问题：一是社会保障事业的性质与职 能问题；二是社会保障的组织形式与地位问题；三是社会保障的管理与监督问题：四 是社会保障事业与相关部门的关系问题；五是社会保障基金的筹集、运用和支付问题； 六是各具体项目的设置、规范等问题。 2 3 社会保障法制系统的基本特点 2 。3 。1 社会保障法制系统具有专用性 即社会保障法律关系只产生于特定的各种社会保障活动之中，其所调整的对象必 须是与社会保障活动有直接关系的有关各方，并且严格局限于直接的社会保障活动之 中，凡超出社会保障活动范围的关系不受其规范与制约，这一特征表明了社会保障法 制系统的专用性，同时也进一步表明了社会保障法制是一个独立的法律部门。 2 3 2 社会保障法制系统的社会经济关系以国家意志为转移 由于社会保障是一种社会政策行为，在现阶段更多地表现为一种政府行为，属于 国家上层建筑范畴，社会保障法律制度亦必然是国家为社会成员造福的意志的具体体 现，社会保障活动中的各种社会经济关系也必然要符合国家的意志，并以国家的意志 为转移。如果国家的意志规定了中央和地方分级负责社会保障工作，地方政府应当承 担起这种职责；如果国家的意志要求社会成员为获得有关社会保障待遇而需要付出一 定的经济代价等，社会成员应当为此而付出代价。这种国家意志通过对社会保障法制 的强制性地实旌得到充分体现。 2 3 3 社会保障行为还适用于行政法 由于社会保障机构实际上是受国家或政府的委托开展社会保障活动，承担的也是 政府的社会保障职责，其行为应当接受国家行政法的规范和制约，如果工作人员在开 展社会保障活动中损害了受保障者权益，应当依照行政法的规定承担相应的责任。因 此，社会保障工作从本质上讲，是属于政府行为中的社会公共事务，是政府工作的重 要内容。 从上述分析可见，社会保障法制系统应属于公法而非经济法范畴。所谓公法，是 第1 1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 私法的对称，即保护公共利益的法律制度，社会保障法律制度保护的正是国家的利益 ( 社会稳定、经济发展) 和全体国民的公共利益，它与私法保护私人利益存在着根本 区别。 。 2 4 社会保障法律关系中权利和义务的特点 社会保障是公民的权利，公民权利的实现既需要国家的认可与支持，也需要通过 立法和执法对国家权力予以必要的限制。就权利义务的双方而言，任何一方义务的不 履行或不充分履行，都是对相对方权利的剥夺或部分剥夺。从这一视角出发，社会保 障法律关系中权利与义务的突出特点是： 2 4 1 义务的多方履行与权利的单方享受 在社会保障制度中，履行义务的主体可以是国家、企业单位和雇主、劳动者，而 享受权利的主体只有公民一方。以养老保险为例，当国家履行义务的时候不存在任何 直接的收益。首先，国家为履行自己的义务建立养老保险制度：其次，当国家为退岗 劳动者支付养老金时，只有资金的付出而不可能有资金的回报。在养老保险金支付的 过程中，企事业单位和雇主氇不存在直接的收益，其收益早在雇员为其提供劳动时就 已经获得了。因此，在为退岗劳动者支付养老金的过程中，国家只存在义务的履行： 而作为公民个人来说，其在养老保险制度中以连续缴纳保险金的方式承担一部分义 务，到需要社会为其养老时则无条件享受这一权利。 2 4 2 受益人权利与义务的统一 这是社会保障立法的基本原则。受益人权利与义务的统一应从两个方面来理解： 其一，任何符合条件的公民必须依法缴纳其应付的失业保险、养老保险、医疗保险基 金费用，才能在法定事由出现之时得到相应的保障，这是一般意义上受益人权利与义 务的统一。对大多数公民来说，在社会保障制度中缴纳保险金是他们必须履行的义务， 根据权利与义务相统一原则，倘若这一基本义务得不到充分履行，那么他们也一定不 可能充分实现其在社会保障制度中相应的权利。其二，对于那些对国家、社会有特殊 贡献的公民( 如军人、警察等) ，因为他们在特定的岗位上为国家履行了特别的义务、 做出特殊的贡献而应享有优于一般公民的社会保障，这是特殊意义上的权利与义务的 统。对于那些享有相对优厚保障的特殊主体来说，他们在高度危险的岗位上为国家 第1 2 页 国防科学技术太学研究生院学位论文 利益付出的超常代价，就是对国家履行了超出一般公民的义务，即使他们在社会保障 制度中未缴纳更多的保险金，根据更高层次上权利与义务相对应的原则，他们也应该 享受到国家为其提供的特殊保障。对于国家来说，对特殊主体提供相对优厚的保障则 兼有政治褒扬与物质补偿的双重作用。 2 4 3 义务的现实履行与权利的未来享受 社会保险是社会保障制度的一个重要组成部分，出于社会保险有类似于“零存整 取”储蓄的特征，就使得社会保障制度中公民部分权利与义务具有义务现实履行与权 利未来享受的特殊性。以我国正在建立的养老、失业、医疗保险为例，这三种保险基 金的重要来源之一就是公民以每月收入的一定e 例缴人个人帐户进行积累。显然，在 实施积累的过程中，公民必须现实且持续地履行缴费的义务，而给付( 即公民该权利 享受之时) 却要等待法定事由的出现，这就形成了执行义务( 现在时) 与享受权利( 将 来时) 的时间差。形象地说，当劳动者处于青壮年阶段，只要不出现疾病、伤残、失 业、死亡等意外情况，其获得社会保障的权利就处于休眠状态，而当以上意外出现或 年老退休时，其休眠的权利就会“苏醒”，而这种权利的享受又是以其长时间持续不 断地履行劳动和缴纳社会保险费等义务为前提的。 2 4 4 强调国家责任和雇主责任 社会保障起源于社会大生产造成的不可抗拒的风险，无法通过市场经济本身得到 解决，只能由作为社会中心组织的国家来完成。国家凭借其最权威的地位，借助予法 律法规，将一定的社会保障行为加以规范，并使之对社会成员具有普遍的约束力，成 为人们共同遵守的社会制度。社会保障从家庭保障和慈善救济发展到现代意义上的社 会保障，一个显著的特征就是保障主体由家庭变为国家。在市场经济条件下，经营者 受利润最大化原则的驱动，总是想方设法降低人工成本，他们不会主动增加或投入社 会保障金，而社会中弱势群体追求社会公正目标，具有分享社会发展成果的需求，但 他们自身无力解决，这时唯有国家能够主动地利用对社会的干预手段，通过立法，调 整劳资双方的利益冲突，推动建立符合社会公共利益的社会保障法律关系。”综观世 界各国，几乎所有各项社会保障的具体规定，都是国家为缓和利益冲突，由政府采用 立法手段向前推进的。社会保障从“家庭互助责任”和“慈善救济”发展到现代意义 上社会保障，正是国家和政府作用越来越强，对经营者和雇主要求越来越严格，对弱 势群体关照越来越多的过程。 第1 3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 5 社会保障法律制度的作用及其意义 现代的社会保障法律制度经过1 0 0 多年的历史发展，已经推行到世界1 6 0 个国家 和地区，成为带有国际性的项制度，成为各国政府治国安邦的一项基本手段。在某 种意义上可以说，社会保障法律制度的完善与否，已经成为体现一个国家社会文明进 步程度的标志之一。社会保障法律制度的重要作用和意义，表现在以下几个方面： 2 5 1 社会保障法律制度是市场经济发展的必然要求 市场经济是人类社会历史进步过程中不可逾越的经济发展阶段，而社会保障法律 制度是市场经济建立和发展的必要条件之一。保护劳动力的再生产和合理配最劳动力 资源是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然 会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危 机；社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生 活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。市场经济要求建立劳动力合理流动机制， 社会保障通过建立全社会统一