（公共管理专业论文）社会转型时期地方政府信用问题及对策研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 信用，作为维系社会共享价值、稳定社会期望模式的复杂机制，是人类社会生活中必 须面对的古老议题。从社会信用的结构来看，政府信用是社会信用体系的重要组成部分， 是整个社会信用体系的基石和保障，也是建立金融、企业和个人信用的前提条件。建设和 提升良好的政府信用既是保障社会稳定和促进经济发展的必要条件，也是入世对我国各级 政府的基本要求。地方政府作为国家政权体系的有机组成部分，其信用状况不仅是国家信 用的微观基础构成，更是与地方社会经济发展有着密不可分的关系。 当前，我国正处于经济社会转型期，在现实经济活动中，一些地方政府信用严重缺失， 与数千年积淀的中华民族诚实信用的文化传统形成了强烈反差。政府信用的缺失大大增加 了政府的运行成本，阻碍了政府效能的发挥，动摇了政府的合法性基础，严重影响了我国 经济社会的健康发展。加强社会转型期地方政府信用问题的分析和探讨，对加强我国社会 信用体系建设、促进地方经济协调发展、完善社会主义市场经济体制有重大的理论和现实 意义。 本文在对政府信用的内涵、特点、发展和价值进行阐述的基础上，系统深入地分析了 社会转型期地方政府信用的现状和缺失的原因，并借鉴国内外对政府信用建设的研究成果， 就如何提升地方政府的信用能力进行了一些理性思考，提出了提高我国社会转型期地方政 府信用的对策建议。 关键词：转型期地方政府政府信用信用缺失对策研究 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t c r e d i t , a sac o m p l e xm e c h a n i s mt om a i n t a i ns o c i a lv a l u ea n ds o l i d i f ys o c i a lm o d e lo f a n t i c i p a t i o n , i saa r c h a i ci s s u et h a tm a n k i n ds h o u l df a c e f r o mt h ep o i n to fs o c i a l c r e d i t s t r u c t u r e ，g o v e r n m e n tc r e d i ti st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h es o c i a lc r e d i ts y s t e m , i ti st h e c o r n e r s t o n ea n dg u a r a n t e ef o r t h ee n t i r es o c i a lc r e d i ts y s t e m , i ti sa l s ot h ep i 廿i l i t h a ti ss e tu p f i n a n c ec r e d i t , e n t e r p r i s ec r e d i ta n dp e r s o n a lc r e d i t t oc o n s t r u c ta n dp r o m o t et h eg o o d g o v e r n m e n tc r e d i ti sn o to n l yt h en e c e s s a r yc o n d i t i o nf o rg u a r a n t e e i n gs o c i a ls t a b i l i t ya n d 烈i v 缸c i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，b u t a l s ot h eb a s i cr e q u i r e m e n tf o rb e i n gt h em e m b e ro f w t o f o re v e r yl e v e lo f g o v e r n m e n ti n0 1 1 1 c o u n t r y a st h eo r g a n i cp a r to f t h en a t i o n a lr e g i m es y s t e m , l o c a lg o v e r n m e n tc r e d i tc o n s t i t u t e sa n de m b o d i e sn a t i o n a lc r e d i t a tp r e s e n t , o u rc o u n t r yi sa tt h es t a g eo f 仃a n s i t i o n a lp e r i o da n dl o c a lg o v e r n m e n tc r e d i t l o s sb e c o m g sac o m m o np h e n o m e n o ni ne c o n o m i ca c t i v i t i e s i t si ns t r i k i n gc o n t r a s tt ot h e h o n e s ta n dt r u s t a b l ec u l t u r a lt r a d i t i o nw i t ht h o u s a n d so fs e d i m e n t t h el o s so fg o v e r n m e n t c r e d i th a sr a i s e dt h eg o v e r n m e n to p e r a t i o nc o s tg r e a t l y , i th a sh i n d e r e dt h ef u l lr e i n st ot h e g o v e r n m e n te f f i c i e n c y , s h a k e nt h el e g a lf o u n d a t i o no fg o v i 玎m 喇i n f l u e n c e dt h es o u n d d e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m i cs o c i e t yi nc h i n as e r i o u s l y t os t r e n g t h e nt h ea n a l y s i sa n dp r o b eo f l o c a lg o v e r n m e n tc r e d i ti nt h et r a n s i t i o n a lp e r i o di so fg r e a tt h e o r e t i c a lv a l u e i ta l s oh a s r e a l i s t i cs i g n i f i c a n c ef o rt h es t r e n g t h e n i n go ft h ec o n s t r u c t i o no ft h es o c i a lc r e d i ts y s t e m , t h e a c c e l e r a t i n go ft h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m ya n dt h ei m p r o v e m e n to ft h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m t h i st h e s i sa n a l y z e st h em l r r e n ts i t u a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n tc r e d i ti nt h et r a n s i t i o n a l p e r i o aa n dt h er e a s o nf o rt h el o s so fg o v e r n m e n tc r e d i tm e t h o d i c a l l ya n dt h o r o u g h l yo nt h e b a s i so ft h ee l u c i d a t i o no ft h ec o n n o t a t i o n , c h a r a c t e r s ，d e v e l o p m e n ta n dm a n i f e s t a t i o no f g o v e r n m e n tc r e d i t a n dt h i st h e s i sc o n d u c t ss o m ec o n s t r u c t i v ev i e w so nh o w t oc o n s t r u c ta n d p r o m o t et h ec r e d i ta b i l i t i e so fl o c a lg o v e r n m e n to nt h ee x p e r i e n c oo ft h es t u d ya c h i e v e m e n t s a b o u tc o n s t r u c t i l l gg o v e r n m e n tc r e d i to u t s i d ea n di n s i d e0 1 1 1 c o u n t r y , a n di tp u t sf o r w a r dt h e c o n n t e r l n e a s u r e sa n dp r o p o s a l sf o rt h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tc r e d i ti nc h i n ad u r i n gt h e t r a n s i t i o n a lp e r i o a k e yw o r d s ：t h et r a n s i t i o n a lp e r i o d l o c a lg o v e r n m e n t g o v e r n m e n tc r e d i t t h el o s so fc r e d i t c o n s t r u c t i o n p o l i c y 第页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表目录 表1 1 影响政府信用各因子简表4 表3 。1 政府信用不同发展阶段的不同特点览表1 5 表3 2 郴州市2 0 0 1 年一2 0 0 5 年社会经济主要统计指标一览表1 7 表3 3 郴州市2 0 0 5 年为民办8 件实事完成情况表1 8 表3 4 郴州市政府为民办实事被调查对象人员构成表1 9 表3 5 郴州市政府为民办实事调查数据表1 9 表4 1 美国公众不同时期对联邦政府机构信任程度比较3 1 表5 1 公共管理的理念、阶段与模式表4 5 第m 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 图目录 图4 1 美国公民对联邦政府官员的信任趋势图3 2 图5 1 中国城乡公众认为政府应当提升的工作分析图4 8 第赶页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文题目：塾金挂型吐翅地左遮廑焦旦闺塑区盘筮盈窥 学位论文作者签名：多舀匿堕 日期：伊z 年r 月够日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留，使用学位论文的规定本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅：可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：墅竺日期：劢。z 年，月岁日 储指导教师懿：j 诬魄沙侔j 月丁 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 本课题研究的目的和意义 信用，作为维系社会共享价值、稳定社会期望模式的复杂机制，是人类社会生活中必 须面对的古老议题。信用问题“古已有之，于今为烈”。【l 】西方哲学家史里斯博克 ( s l i s sl ab o k ) 也指出，“信用是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一 旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解”。闭在人类社会数千年的演进历程中，家族、组 织、生活方式、社会结构甚至价值观都发生了明显而激烈的转变，而信用一直固守着社会 亘古以来的合作和互惠观念，从而使社会交往和市场交易得以维持和扩大。 人们在日常生活经验中对信用的认知和重视，可以从哲学、心理学、社会学、经济学 和政治学领域中找到汗牛充栋的理论注解，而对于信用议题的一个核心面向人民与政 府之间信用互动关系的研究，更是随着工业化革命以来社会形态的激烈变迁而备受人们重 视。这是因为，从信用结构来看，政府信用是最大的信用，整个社会信用都是基于政府信 用来推动和发展的。如果政府的所作所为让民众感到失望，人民不再相信政府，政府就可 能因信用的匮乏而造成执政成本高昂，合法性降低，甚至给国家带来衰退与败亡。可见， 政府信用程度的高低，是执政者不可忽视的重要课题。 从理论逻辑上看，对于政府信用的最初关注是与政府的经济职能相联系的。政府公开 发行国库券、国债和公债等宏观经济行为，依赖的是政府自身的权威、信誉和民众对政府 的信任，可以认为这主要是一种商业形式的“政府信用”。但是，我们所要讨论的政府信 用的内涵远不止如此，它包括政府的经济法律行为中的实践成约，也蕴涵了政府履行职能、 提供公共服务所应有的政府人格和施政理念，是关涉到政府政治责任甚至政治合法性的政 治概念。尽管政府作为公共权力机构是依据法律规定产生和组织的，具有合法性权威，但 是，政府产生后的行为过程却涉及到选民对政府的信任，从而直接影响着政府的权威水平。 显然，一旦政府经常失信、权威下降，就会相应地降低其公信力，从而也就失去号召力。 从现实情况上看，我国正处于社会经济快速转型时期，社会公共事务的多元性、流动 性和复杂性程度日渐增加，对政府的信用提出了新的挑战。特别是随着改革开放的不断深 入，缺乏道德规范基础的市场经济逐渐暴露出了种种问题，部分地方政府及其工作人员信 用缺失成为阻碍经济和社会发展的重要因素。同时，随着经济全球化和信息化时代的变迁， 国内的经济运行准则和国际通行规则呈现出巨大的差异，尤其是随着我国加入1 盯o 、融入 全球化的浪潮，对政府信用行为提出了更高的要求。基于政府信用在当代社会中的功能， 找出我国目前政府信用存在的问题并实施相应的对策，就顺理成章地成为当前理论界和各 级政府正在积极探讨的问题。 从地方政府的角度看，作为国家政权体系的有机组成部分，地方政府的功能直接作用 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 于基层社会生活的第一线，与人民群众有着紧密的直接接触关系，其信用程度不仅是国家 信用的微观基础构成，更与地方社会经济正常发展有着密不可分的关系。特别是在我国的 现代化进程中，地方政府始终起着积极的主导性作用，以其灵活性和回应性的优势活跃于 社会建设的舞台中。加强地方政府信用的制度建设，努力提高地方政府的公信力，已成为 我国社会主义政治文明建设中的一项重要任务。 2 0 多年的改革实践证明，我国改革的每一步进展都有赖于地方政府改革的实际进程。 同时，经济社会的突出矛盾和问题又与地方政府的信用程度有着直接或间接的联系。因此， 认真研究地方政府信用问题，对于建设政府信用体系、提高政府公信力、促进经济社会健 康发展有着重要的意义。 1 2 本课题国内外的研究现状 1 2 1 国外政府信用研究现状 西方国家在较早时期就对政府信用问题进行了积极的探索和研究，其思想来源主要是 近代的社会契约理论。1 7 、1 8 世纪英国资产阶级思想家霍布斯、卢梭提出的社会契约论， 说明国家是人们由于理性驱使，为摆脱无序争夺状态、寻求有组织和平生活而相互订立的 一种社会契约。在这个契约中，人民交出一部分自然权利，并把它委托给主权者，从而有 了政府，政府成为政治代理人，它享有管理社会的权利，行使行政权。人民与政府之间存 在着政治委托代理关系，政府信用成为决定这种委托代理关系存续的最重要因素。 如果政府无法回应公众的期待和信任，就会出现信任危机，就会威胁到委托代理关系 的存续，也就意味着政府对社会的违约。 正是基于契约论的理论假设，近代以来西方国家对政府信用的研究尤其重视。特别是， 近年来由于政府机构臃肿、制度落后、效率低下等原因，人民对政府的公信力产生了怀疑。 在这种情况下，关于政府信用以及人民对政府信任程度的理论和实证研究不断涌现。总体 来说，国外关于政府信用研究主要集中于以下几点： 1 政府公信力的实证调查。“二战”以后，美国多所大学和研究机构就开始连续地对美 国政府的公信力进行调查研究。例如，哈佛大学教授n y e ，j r , z e l e k o w 和k i n g 曾针对“为 什么人民不相信政府”这一议题进行了相关的实证研究。其研究结果认为，在2 0 世纪5 0 、 6 0 年代，有超过七成的民众表示相信联邦政府，但在1 9 9 5 年，民众对政府的信任程度跌 到了1 5 ，而州政府的信任程度也下降到2 3 。在1 9 9 7 年尽管联邦政府和州政府的信任 程度分别上升到了3 2 和3 8 ，但仍远不及三十年前。不止于美国，在加拿大、英国、意 大利、西班牙、比利时、荷兰、挪威和瑞典等国家也面临着相同的问题。1 3 j 2 政府信用的制度建设途径。在长期的发展实践中，西方发达国家深切认识到政府信 用的作用，并在实践中不断探索建立健全相对完善的政府行政秩序的方法和途径。也正是 由于看到政府信用缺失后果的严重性，西方国家发动了对政府进行重新改造的运动，在这 样的时代背景下，诸如戴维奥斯本的改革政府等一大批政策研究理论文章应运而生。 不同国家的学者专家，从信用的逻辑角度对现行的政府模式进行了系统的研究，并在一定 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 程度上对未来的政府治理模式提供了方向和模型。 3 发展中国家的政府信用。从发展中国家来看，它们在民族解放运动和政权的建立时 期就持续地面临着政府的认同与民众的拥护问题。由于本国的政治、经济、文化等历史原 因，发展中国家的政治经济体制相对于西方发达国家而言显得很不稳定，政治经常出现动 荡和更迭，本国的国家认同意识相对薄弱，族群意识浓厚，这种意识在一定程度上销蚀着 现存的国家权力机制。因此，政府信用研究在发展中国家倍受重视。同时，西方发达国家 尤其是一些国际组织，如w t o 和世界银行等，也加入了这一研究的行列。 1 2 2 我国政府信用建设研究现状 我国学术界对信用的研究起步较晚。目前，学术界主要侧重于从经济学和社会学的角 度对社会信用体系进行了研究，对信用问题的研究主要集中在个人信用和企业信用问题上， 如经济学家张维迎、社会学家郑也夫等诸多学者都从自身学科角度对信用进行了研究。 随着改革开放的不断深入，政府信用问题越来越被社会所关注，对政府信用建设问题 的研究逐渐为大批学者和政府官员所重视，并从政府信用对社会信用体系建设、保障政府 职能实现、促进市场经济发展及加入盯o 后新形势发展等方面进行了研究。其中，主要的 理论脉络如下： 1 政府失信行为的成因分析。部分学者认为，政府的失信行为可以从主客观两方面来 说明：从客观的角度讲，由于政府在社会生活中居于强势和支配地位，政府的政治强权、 经济强势、信息优势不可避免地存在，因而政府的主观随意性自然而然地出现，偏好行政、 随意行政、政府不可治理性随之产生，信用缺失、信用贫困、信用滥用、信用危机相伴而 生。这些现象我们可以谓之为政府的“信用失范”( c r e d i ta n o m i e ) ：【4 】从主观的角度讲，就 是政府机构本身作为一个独立的社会经济主体，也有自己的利益，反映在现实中，则是政 府并不总能代表社会公共利益，它往往会被一些特殊的利益集团所左右，在进行重大决策 时，它们也往往只代表某个特殊利益集团的狭隘利益。1 5 j 2 政府信用的评价体系与评价模型研究。学术界认为，政府信用的建设必然依赖于一 个多层次的，既包括法律、社会规范、习惯等一系列的社会规则构成的评价体系，也包括政 府信用信息征集、政府信用信息管理、政府信用信息审查申请、政府信用评级、政府信用 信息发布等制度。在评价模型上，有学者从经济学或金融角度对政府信用进行了评价，例 如建立“标准普尔”的政府信用等级评价体系，对各国( 或地区) 政府按期限偿还债务 能力和意愿即对所谓。信用风险”所做的评估。经济学家李长江从政府的结构和功能 角度建立“政府信用模型”，把政府信用的影响因素分层次、分类别地列举，并给予不同的 权重( 见表1 1 ) 。 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表1 1 影响政府信用各因子简表 第一层第一层次第二层次第二层次第三层次第三层次 因子 因子权重因子因子权重 因子因子权重 学博士 o 4 历 硕士 0 3 结 0 6 本科 o 1 5 政构 专科o 1 府 o 4 高中及以下 o 0 5 资拒 6 0 以上0 3 质 龄5 0 - 6 0o 4 结0 44 0 一5 0o 1 5 构 3 0 4 00 1 2 0 3 00 0 5 高 0 5 政政府政策0 6中0 3 5 府 o 6 决策效果 低 o 1 5 行 高 o 5 为 政策的 0 4 由 0 3 5 履约率低 0 1 5 资料来源：李长江市场经济条件下政府信用研究的重要性及政府信用模型构建东南大学学报( 哲 学社会科学版) ，2 0 0 3 ( 4 ) 3 政府失信行为的纠正途径。例如，学者们认为，基于政府与公众间权力的非对等关 系，需要一种精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努 力，这就是建立起清晰的代理入激励与约束机制，为政府信用确立起坚实的法治和制度基 础；嘲此外，还必须建立政府失信惩罚制度。这是因为，政府失信的初始动机在于其失信 的成本小于可预见的最终获取的效益，因此，有效的政府失信惩罚机制的功能便是使失信 者清楚地认识到其将要付出的代价足以抵付他所得到的实际利益和好处。p j 总体而言，我国政府信用研究在上个世纪9 0 年代以来取得了不少进步，但是，理论 界对政府信用尤其是地方政府信用还缺乏深入系统的研究，即使有些研究文章也尚未形成 完整的体系，在研究地方政府信用时侧重于表象，忽视对地方政府失信的体制、历史和道 德等深层次原因分析；侧重于地方政府信用的理论分析，忽略了利用指标对地方政府信用 进行科学评价，没有形成客观公正的地方政府信用评价体系：没有对地方政府信用的内容 进行科学划分，将中央政府信用和地方政府信用混为一谈；在加强地方政府信用建设方面， 强调了行政管理体制改革和社会监督，缺少道德规范建设、评价体系、监督机制的可行性 建议；对地方政府信用的研究仍只是停留在定性的分析上，如何衡量政府信用的大小、如 何构建地方政府信用评价体系等方面的研究仍然较少嗍 在我国政府职能转变和行政管理体制改革进程中，地方政府信用的研究和实践呈现着 并行趋势。也就是说，当学术界对地方政府信用进行理论探讨时，部分地方政府已在积极 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 采取措施，建立健全规章制度，着力提高政府信用和政府公信力。 例如，2 0 0 2 年4 月5 日，广东省政府下发了关于加快我省信用建设工作的通知， 提出了加快政府信用建设的措施和要求。 2 0 0 3 年1 月，宁波市政府下发了 关于加强政府信用建设，提升政府行为公信度的意 见，提出了建设信用政府的七大举措。 2 0 0 4 年1 1 月，湖北省政府出台了湖北省信用体系建设规划，提出用4 年左右时间， 打造“信用湖北”。 2 0 0 5 年4 月，湖南省政府颁布了湖南省社会信用体系建设规划，提出从2 0 0 5 年起， 通过3 年的努力，初步建立社会信用体系的基本框架。 2 0 0 5 年1 1 月，湖南省郴州市政府下发了郴州市社会信用体系建设规划，湖南省内 其他各市州也纷纷制定下发了当地社会信用体系建设发展规划。 2 0 0 5 年5 月1 日，上海市企业信用征信管理试行办法正式实施，这是国内市级地 方政府首次为企业信用征信行为立下“规矩”，标志着中国首个地方政府信用征信规范开始 实施。 近日，海南省启动了政府部门信用公众评价试点工作，实行了政府信用公众评价制度 和决策责任追究制度，严格追究政府不诚信责任，不断提高政府公信力和诚信度。 随着传统的计划经济向市场经济的转型，社会信用体系特别是政府信用建设愈来愈引 起了党中央、国务院的高度重视。胡锦涛同志在中共中央政治局第十二次集体学习时强调， 要依法治国、依法行政，进一步建立健全信用法律制度。国务院总理温家宝在2 0 0 5 年政 府工作报告中提出，“要努力建设服务型政府，增强政府工作透明度，提高政府公信力”。 在2 0 0 6 年全国政协会议上，九三学社组提案建议建立政府信用档案，建立失信惩罚机制， 将有较多失信行为的政府机关及其公务员锁入“不良行为警示记录系统”，定期公示。作为 社会信用体系的重要组成部分，学术界对政府信用特别是地方政府信用的研究日趋热化。 1 3 本课题的研究思路、方法和创新点 1 3 1 课题研究的思路及内容 本课题首先在对目前政府信用研究进行综述的基础上，梳理了我国地方政府信用建设 的理论发展和实践探索现状。接着，对西方国家政府信用的有效途径进行总结，挖掘各种 可供学习和参考的学理资源和实践框架。同时，文章针对我国一些地方政府信用缺失的现 实，提出相关的政策建议。最后，文章对地方政府治理过程出现的一些严重失信行为和案 例进行解剖，以求举一反三之效果。 本课题的内容分为六大部分： 第一部分，指出本课题研究的目的和意义，并对国内外相关的研究状况进行概括和梳 理，阐明本课题研究的思路和方法； 第二部分，通过对信用及政府信用等概念的分析，勾勒政府信任的逻辑基础，指出地 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 方政府信用的特质所在，并总结地方政府信用对社会经济发展的意义； 第三部分，回顾我国地方政府信用的发展过程，指出信用建设的积极成果，同时分析 了社会转型期地方政府信用存在的问题及其根源； 第四部分，介绍西方国家政府信用下降的普遍趋势，并对其产生“信任危机”的深层原 因和解决途径进行分析，指出对我国政府信用体系建设的借鉴意义； 第五部分，为本文的重点部分，总结社会转型期强化我国地方政府信用的对策建议， 提出为提高地方政府公信力应该创建“地方政府信用建设委员会”，进行宏观的政策规划； 强化公共委托责任，提升政府行政效能；促进地方政府治理的透明化、责任化和法治化； 建立健全地方政府信用监督管理体系；推动社会公共事务由政府治理为主向社会治理为主 转变；着力提高地方政府行政人员队伍的综合素质；发展民意测验社会机构，改善媒体监 督功能等理性对策。 第六部分，案例分析。对湖南省梆州市嘉禾县珠泉商贸城拆迁事件进行分析，陈述当 地政府重塑信用的措施，得出地方政府只有转变行政理念、强化民本意识、坚持依法行政、 自觉接受监督，才能取信于民、增强政府信用的结论。 1 3 2 课题研究的基本方法 由于地方政府信用建设是一个庞大的系统。因此研究方法必须采取多重途径，结合理 论与现实进行研究。本文采取的主要方法如下： 1 运用系统分析方法，从宏观和微观分析政府信用对促进经济发展、构建社会信用体 系、履行公共管理职能、提升政府公信力等方面的作用和影响，探求加强地方政府信用建 设的内在规律。 2 注重调查研究，尽可能地结合实际，列举一些地方政府信用缺失的事实材料，并对 其进行剖析，以详实的数据、资料为基础，发现问题，分析问题，通过归纳分析，实事求 是地提供地方政府信用建设研究依据。 3 注重实证分析与理论阐述相结合。在对地方政府信用的分析中，以提出问题分 析问题解决问题为结构主线，对地方政府信用现状及原因进行分析，得出有可靠依据 的研究成果。 1 3 3 本课题的创新点 本课题的创新主要有以下两个方面：第一，在选题上具有一定的时代性，本课题选取 了对经济社会发展有重要影响的地方政府信用建设问题为研究对象，具有定的现实指导 意义，体现了论文的时代性。第二，注重了理论与实践相结合，在理论上对社会转型期地 方政府信用缺失的原因进行了深入剖析，并紧密结合当地实际，提出了对地方政府信用建 设具有较强指导意义的对策建议。如指出应该成立“地方政府信用建设委员会”进行整体 的政策规划，并发展民意测验社会机构，改善媒体监督功能。 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 1 1 信用的基本含义 第二章政府信用概述 2 1 研究概念界定 “仁义礼智信”是中国传统文化的有机体系。在中国古代，有商鞅变法“立木为信” 的佳话，有“民无信则不立”、“忠信以为城池”等古训。司马光更是把政府的诚信之德 阐述得淋漓尽致：。夫信者，人君之大宝也。国保于民，民保子信；非信无以使民，菲民 无以守国。是故古之王者不欺四海，霸者不欺四邻，善为国者不欺其民，善为家者不欺其 亲。不善者反之，欺其邻国，欺其百姓，甚者欺其兄弟，欺其父子。上不信下，下不信上， 上下离心，以至于败。例。 信用作为一种社会的历史的现象，其内涵随着人类社会的发展变化而不断延伸。古往 今来，国内外学者对“信用”作出了不同诠释和界定。从词源上看，“信用”是从英文c r e d i t 翻译过来的，源于拉丁文c r e d o ，意为相信( b e l i e v e ) 、信任( t r u s t ) 、信誉( h o n o r ) 。拉丁 语。c r e d o ”又来源于“c r e d ”和“d o ”。“c r e d ”一词的梵文解释为“信任”，而“d o ”是 拉丁动词“我给予( ip l a c e ) ”的意思。【l o j 辞海( 1 9 8 9 ) 对信用解释有三：一是指“以 诚信任用人：信任使用”；二是指“遵守诺言，实践成约，从而取得别人对他的信任”；三 是指“经济学名词，价值运动的特殊形式”。【l l j 现代汉语辞典将信用解释为“能够履行 给人约定的事情而取得的信任”。p 上述解释都勾勒出信用的两个基本要素：约定和守信。事实上，信用还具有经济学的 特定含义。正如朗文当代英语词典( 1 9 8 7 ) 将信用定义为“信仰或相信某事物的正当合 理性，“在还债或处理货币事务中受信任的品质”，“商务品及服务后一段时间内偿付的制 度”有经济学家将信用的本质定性为“对权利的互相尊重”或者q 一种保护产权的法律制 度”。【1 3 j 还有学者将其界定为一种“二元主体或多元主体之间，以某种经济生活需要为目的， 建立在诚实守信基础上的心理承诺与约期实践相结合的意志和能力。”1 1 4 1 。需要指出的是， 本文采取的“信用”概念主要取其泛指意义，是指社会成员之阅为了某种经济生活需要， 建立在互相信任、诚实守信基础上的一种承诺，是对人们在社会交往中双方行为的一种规 范，而不是特指经济生活中的所谓信用贷款、信用交易等信用之义。 总的来说，本文所研究的信用内涵主要具有以下三层含义：( 1 ) 信任与期望。正如 o i l il a g e r s p e t z 所解释的那样，信用。是一种默认( t a c i t ) 的要求，即不辜负那些信任我 们的人的预期要求。”【1 5 】或者如t h o m a s 所说，“信用涉及到对他人的期望和信念，即相信 他人会以我们预期的方式行动，而这种方式并不必然对其有利”。 1 6 l ( 2 ) 信赖关系。如s a b e l 所说，“信用是一种互相的信赖，任何一方都不愿利用对方的劣势来进行交换”。【1 7 】( 3 ) 风险承担。由于信用往往是针对“无法预测的未来”，因此必须和“风险”放在一起思考， 如b o o n 和h o l m e s 所说，。信用是一种个体在有风险的情境中，对他人动机持有信触性的 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 正面期望状态。”1 1 8 2 1 2 政府信用的基本含义 当前，学术界对政府信用的概念没有十分固定明晰的解释，不少学者对政府信用做出 了界定，并各有侧重比较有代表性的有： “政府信用指国家行政机关在社会经营管理活动中能够履行契约而取得的信任”；h 研 “政府信用是指政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应”； 2 0 l “政府信用是以政府( 包括国家以及中央和地方各级政府、或者是国家的政府组织等) 为授信主体而产生的信用关系”；1 2 l 】 “政府信用是社会组织和民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政 行为所产生的信誉和形象在社会组织中所形成的一种心理反映，它既包括民众对政府整体 形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，也体现出民众自愿地配合政府行 政，减少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率。”l z 习 从本质上看，政府信用是指政府对法定权力和职责的履行程度，表明政府在自身能力 限度内的实际“践约”状态。按照契约理论，公众与政府之间关系是基于行政权的运行而 达成的政治委托代理关系。公众是行政权委托人，政府是行政权代理人。委托一代 理关系的成立基于公众对政府的信任，即公众自信其利益期待可通过政府对行政权的代理 得到实现。委托代理关系的变更以政府代理行政权的实际表现即行政信用为条件。如 果政府的代理行为有失信表现，将不同程度地威胁到委托一代理关系的存续。p , 3 1 这意味 着，公众将行政权委托给政府行使，同时期望能获季导维持其利益的政府产品，实际上就构 成了政府的义务和职责。如维护和平与安全、保护产权、制定法律规范、提供公共设施和 公共工程等。 根据上述的概念界定，我们把本文研究的政府信用界定为：国家行政机关代表人民对 国家和社会事务实施管理和服务活动中，依照宪法和法律履行职责、维护正义所获得的民 众信任。其内涵包含以下三个方面：第一，国家行政机关以平等主体的身份与企业或公 民个人签订行政合同，并且能够以实际行动履行合同，因而取得了对方当事人的信任。第 二，国家行政机关在法律、法规、政策的执行过程中，因能做到依法行政，使法律、法规 和政策真正贯彻实施而取得社会的信任。第三，国家行政机关在管理政治、经济、文化等 一切社会事务中，即使在没有任何法律、法规、政策和行政合同具体约束的情况下，也能 始终执行正义，维护公众的利益，正确履行自己的职责而取得社会的信任。前两层含义主 要体现的是法律的诚信，一旦政府失信，可以追究其相应的法德责任，具有较强的现实操 作性。后一层含义主要体现的是道德的诚信，主要靠政府机关及其工作人员的自律和社会 舆论的监督。州 根据我国宪法第8 9 条规定，我国中央政府行使1 8 项职能，而现行地方组织法将 县级以上地方政府的职能规定为1 0 项，地方政府不具有缔约、军事、国防等管理国家事 务的权力。本文着重考察地方政府信用( 不包括立法机关和司法机关) ，因此本文所指政 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 府信用主要是指省级以下、县级及乡镇以上的基层人民政府及其行政机关对社会公共事务 实施管理和服务时产生的信用。 2 2 政府信用的逻辑基础 在传统社会中，由于社会成员的社会接触范围较小，社会成员的组成主要以血缘关系 为轴心，社会交易对象的熟悉度和重复交易的几率都比较高。因此，社会的信用基础主要 基于血缘和地缘，对政府信用的依赖程度并不高。在现代社会中，各种“非人格化交易” ( i m p e r s o n a lt r a n s a c t i o n ) 行为已经成为个体或团体的生存基础，绝大多数的互动过程所涉 及的机制、知识或观念，都与个人的具体特征或人际的具体关系无关，这样，如何规避这 种交易行为所带来的成本和风险，就必须依赖于系统性和制度性的政府信用。那么，政府 遵守诺言、履行信用的逻辑基础又是如何建立的呢? 这主要可以从以下四个方面进行说 明： 1 基于政治委托代理关系。从政治学上的角度讲，政府信用基础首先源于公众 与政府基于行政权的运行而达成的政治委托代理关系。公众是行政委托人，政府是行 政代理人。一方面，公众之所以与政府建立该代理关系是因为公众对政府信任，即公众自 信其利益期待可通过政府对行政权的代理予以实现；另一方面，政府的代理行为是基于委 托产生而在自身能力限度内的公共职责履行。可以说，这种委托代理关系赋予了政府 遵守诺言的义务。正是由于政府执掌了社会委托的公共权力，因此，要求政府遵守信用， 是对其执掌权力所提出的重要规范。因为信用政府不仅可以抑制政府权力的任性和任意扩 张，把权力的行使限制在合法的范围之内，还可以促进社会交易行为的顺利进行，降低总 体的社会交易成本。 2 基于理性的判断。依照趋利的经济人假设，如果不守信的成本小于最终获取的效 益是可预见的，那么政府便很容易产生运用公共权力阻滞政府信用得以履行的行为；反之， 如果不守信的成本高于最终获取的效益是可预见的，那么政府就会致力于建立系统性的体 制信用。这是因为，理性的个体或团体，只有当一切预期的获利都大于预期的损失时，才 会选择信用，形成信任，达成交易。而在现代社会中，政府不守信的风险成本是极其高昂 的，因为政府一旦失信，就意味着社会信用的最后保障走向崩溃，政府就必须承受市场交 易和社会交往中投机行为泛滥所代理的成本损耗，最终给社会发展带来不可估量的损失。 3 基于道德和正义感。这种积极层面的信用基础主要是从人的内在道德性出发，把 信用当成政府遵守社会公认价值理念和传统文化习惯的态度。实际上，政府追求自身利益 的理性行为，总会受到无形社会规范的约束。这时，信用就内化成了荣誉的道德准则，使 得政府在与社会交易中，能够依照彼此的约定而行动，并且认为对方一样会有善意的回报。 政府信任基础的产生就不再是依靠利益的理性计算，而是一种正面的道德行为表现。瞄】 4 。基于对惩罚的畏惧。相对于从积极层面认为政府信用是一种道德善意的表现，制度 或法律惩罚主要从消极层面规制政府行为。在这种情况下，政府的信用基础产生于一旦违 背约定会被惩罚或剥夺报酬的预期。这种基础主要是建立在对整体社会结构、法律制度和 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 社会环境的消极屈服之上，害怕因为在做出违反规定的行为或越轨时被惩罚与制裁，而不 得不选择遵守诺言。 2 3 地方政府信用的特性 2 3 1 地方政府信用主体的双重性 一般来说，地方政府具有两面性：一方面，地方政府必须服从中央政府的行政领导； 另一方面，地方政府具有自己相对独立的利益诉求。从这个角度看，地方政府作为信用主 体同样具有双重性：一方面，地方政府的信用必须在国家总体信用建设的框架下进行，遵 从整体的信用建设进程；另一方面，地方政府信用具有现实的导向性，与地方的社会环境 有着密切的利益关系。这样，地方政府信用既是国家整体信用结构的组成部分，受到中央 政府的领导，又必须根据自身的历史因素和存在问题进行构建，具有浓重的特殊性。 同时，在社会信用体系中，地方政府既是信用体系建设_ 和运行的管理者，充当裁判的 角色，又是社会信用的主体之一，直接参与信用体系的建设和运行，具有双重的角色。这 就要求，首先，地方政府有责任为经济和信用活动制定规则，维护经济秩序，规范信用主 体的市场交易行为；其次，要当好经济和信用活动规则执行的仲裁者，对违规者必须给予 必要的惩罚；最后，其本身要严格遵守市场经济和信用交易的各种规则，树立守信政府的 形象。 2 3 2 地方政府信用表现方式的特殊性 地方政府作为一个独立的实体，是由大大小小的各级官员组成的，其信用不能自行表 现，主要通过政府机构中行政人员的行为体现出来。但政府机构中行政人员在拥有上述社 会身份的同时，也是一个自然人。在政府公务人员的行政行为中，公务员的社会角色、社 会身份、职务权利和职业行为就与自然人的身份和角色交织在一起。作为自然人，其行为 只关系到个人信用的好坏；作为行政人，其行为代表着政府行为，直接关系到政府信用的 好坏。“行政人的行为属于行政行为，具有国家强制性；自然人的行为属于民事行为， 不具有国家强制性。”脚l 从这个意义上而言，地方政府信用存在着被冒用和滥用的可能， 政府官员的“寻租”尽管是个人行为，但败坏的却是政府的声誉和信用。 政府失去信用会给政府的管理造成压力，政府出于管理和统治的需要而追求信用成为 其必然行为，地方政府信用的特殊性决定政府只能守信，而且只能越来越守信。这种刚性 要求政府必须不断地建立和完善信用管理机制和监督机制，不断提升自己的信誉与能力， 巩固自己的信誉形象，增进信用度。 2 3 ，3 地方政府信用运行基础的直接性 地方政府不仅受到中央政府的领导，而且直接同人民群众打交道，其管理方式具有明 显的直接性。地方政府的信用程度直接关系到党和政府在人民群众中的形象、声誉、威信， 关系到党群关系、干群关系。如果地方政府具有较高的信用程度，就可以直接带动社会信 第l o 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 用和建立社会信心，并减少政策的失误和防止政策的随意性，使人们在经济活动中能做出 理性预期并遵守约定；反之，地方政府行为的随机性越大，政策变化无端，社会公众对政 府的信心与信任就越差，政府的信用度就越低。 同时，地方政府的运行基础是公共权力。公共权力是指法律所确认的权能和支配力， 具有强制性和单方性。这种公共权力是否符合信用要求，遵从一定的信用标准，对社会发 展和群众满意度的高低具有直接的影响关系。公共权力太大或失去制约，必然导致权力侵 犯权利，破坏社会秩序，减少公共利益，损害政府信用。因此，提高地方政府信用度，必 须减少公共权力对经济和社会事务的干预，缩短行政人与行政机关之间的委托叶