（公共管理专业论文）我国学前教育的政府职能分析——以陕西省的学前教育为例.pdf

我国学前教育的政府职能分析 一一以陕西省的学前教育为例 摘要 发展学前教育是2 0 世纪5 0 年代以来世界各国的共同做法。许多国家把发展 学前教育作为提高基础教育质量、提升国民素质、提高综合国力的一项重要事业， 通过加大投入，加强立法等各种措施，强化政府在学前教育事业发展中的职责。 与世界发达国家相比，我国学前教育事业的发展还相对缓慢，还存在城乡之间、 地区之间发展的不平衡，学前教育事业发展中的政府职能还很不到位。本论文主 要立足于我国学前教育发展的实际，以陕西的学前教育发展现状为主要分析对 象，运用文献资料、调查研究和对比分析等方法，对我国学前教育发展中的政府 职能进行了客观描述和理论分析。通过分析作者认为，要推动我国学前教育事业 的全面健康发展，就必须明确政府在学前教育发展中的重要职能，用立法强化政 府发展学前教育的相应职能，建立相对稳定的学前教育财政投入，并且对资源进 行合理配置，健全、完善学前教育的督导评估机制等，试图在实践操作层面对推 动我国学前教育发展中政府职能问题进行探讨。 关键词 ：学前教育；政府职能：实践研究 a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to fp r e s c h o o le d u c a t i o ni sas h a r e dm i s s i o nf o ra l lt h e c o u n t r i e si nt h ew o r l ds i n c et h e19 5 0 s m a n yc o u n t r i e st a k et h i sm i s s i o na sa n i m p o r t a n tw a yt oi m p r o v e e d u c a t i o n a la n dn a t i o n a l q u a l i t y , a sw e l l a st h e c o m p r e h e n s i v en a t i o n a lp o w e r b ye n l a r g i n gt h ei n v e s t m e n ta n ds t r e n g t h e l l i i 培t h e l e g i s l a t i o n ，t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to fp r e - s c h o o l e d u c a t i o nh a sb e e ne m p h a s i z e d h o w e v e r , c o m p a r e d 、 ，i t ht h ed e v e l o p e dc o u n t r i e si n t h ew o r l d ，t h ed e v e l o p m e n to fp r e - s c h o o le d u c a t i o ni no u rc o u n t r yi sq u i t es l o w , a n d t h e r ei ss t i l las e r i o u si m b a l a n c eb e t w e e nt h eu r b a na n ds u b u r b a na r e a s ，a n df r o m p l a c et op l a c e i na d d i t i o n ，t h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to f p r e - s c h o o le d u c a t i o ni sn o ta d e q u a t e b a s e do nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fo u rn a t i o n a l p r e s c h o o le d u c a t i o n ，t a k i n gt h ec a s ei ns h a a n x ip r o v i n c ea st h em a j o rr e s e a r c ht a r g e t ， t h i sp a p e ra d o p t st h ea p p r o a c h e so fl i t e r a t u r er e v i e w , m s e a r c ha n ds t u d y , a sw e l la s c o m p a r i s o na n da n a l y s i st op r o v i d ea no b j e c t i v ed e s c r i p t i o na n dt h e o l o g i c a la n a l y s i s o ft h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to fp r e s c h o o le d u c a t i o ni n0 1 1 1 c o u n t r y t h r o u g ht h ea n a l y s i s ，t h ec o n c l u s i o nh a sb e e nd r a w nt h a tt h ed e v e l o p m e n to f t h ep r e - s c h o o le d u c a t i o ni no u rc o u n t r yr e q u i r e st h eg o v e r n m e n tt op l a ya l li m p o r t a n t p a r t l e g i s l a t i o ni nt u r nc a r ls t r e n g t h e nt h ec o r r e s p o n d i n gg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni n t h ed e v e l o p m e n to fp r e - s c h o o le d u c a t i o n ，e s t a b l i s har e l a t i v e l ys t a b l ef i n a n c i a li n p u t s y s t e m ，a n dm a k et h ep r o p e ru s eo ft h er e s o u r c e s t h es u p e r v i s i n ga n de v a l u a t i v e s y s t e mo fo u rp r e s c h o o le d u c a t i o nc a r lb ep e r f e c t e da tt h es a m et i m e t h i sp a p e r a t t e m p t st op r o v o k et h ed i s c u s s i o no ft h et o p i co ft h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nt h e d e v e l o p m e n to fo u rp r e s c h o o le d u c a t i o nf r o map r a c t i c a ll e v e l k e yw o r d s l ：p r e 。s c h o o le d u c a t i o n ，g o v e r n m e n t sf u n c t i o n ，p r a c t i c a ls t u d y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：垄：坠塾指导教师签 加矿年! 月即日力卿年厂胡多。日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：王亚黏 二取椤年1 1 月1 日 第一章导论 一、研究背景及其意义 胡锦涛总书记在党的十七大报告中论述加快推进改善民生为重点的社会建 设时，把“优先发展教育，建设人力资源强国”放在了首位。这一方面说明了教 育在国家发展、社会建设中的重要性，另一方面也显示出了党和国家对教育的重 视程度。而更重要的是，报告把“重视学前教育”作为优先发展教育的一项重要 内容，前所未有的列入了党的纲领性报告，第一次突出了学前教育在我国终身教 育体系中的重要地位，也表明学前教育已进入中央决策高层的视野，引起了社会 各界的关注。 脑科学、婴幼儿心理学和教育学等研究结果证明：婴幼儿时期是人一生中发 育最快的时期，也是人的身心各方面素质发展的奠基阶段。科学的早期教育不仅 有利于开发婴幼儿的学习潜能，提高学习能力，促进幼儿较好地适应以后的学习 生活，为其终身发展创造一个良好的开端，而且是在处境不利人群中消除贫困、 缩小社会贫富差距、提高国民素质、提高国家经济实力的最具有前瞻性的战略决 策，也是政府投资最少、回报率最高的教育事业。n 这不仅说明学前教育对个人 发展、家庭和社会都具有非常重要的意义，也说明了学前教育具有很强的社会公 益性，是一项“社会福利事业”，国家理所当然应履行它在这个领域的公共服务 职能。 目前，世界各国都很重视对学前教育的研究和政府管理。美国、英国、韩国、 墨西哥、印度等很多发达国家和发展中国家政府都把为家庭提供早期保健、保育 。 和教育等方面的儿童早期发展服务作为国家优先发展的领域，投入大量资金实施 了以儿童早期发展为切入点的国家行动，取得了巨大的社会和经济效益。 我国虽然把学前教育定位为基础教育的重要组成部分，但纵观我国学前教育 的发展现状，结果并不乐观。长期以来，由于受历史、文化与社会等各方何原 的影响，与义务教育、高等教育相比，学前教育一直没有得到政府和社会应有的 重视，学前教育在地区之间、城乡之间的发展还很不平衡，学前教育的公益性也 “刘维涛：“把教育的视线延长到儿童h 生的那一刻”全国人大常委会副委员长许j ； 璐谈学前教育机法， 人民日报2 0 0 7 年1 2 月2 1 日，第0 1 3 版。 没有得到普遍认可，政府对学前教育的公共服务职能还没有充分发挥。学d ，j 教育 事业的发展己远远不能满足社会大众对优质教育资源的需求，与我国建设和谐社 会的目标也远远不相适应。对“我国学前教育中的政府职能分析”正是基于以上 背景提出的。 。二、文献综述 ( 一) 有关政府教育职能的研究 1 、国外学者的研究： ( 1 ) 米尔顿弗里德曼的思想。美国著名学者米尔顿弗里德曼在其著作 政府在教育方面的作用和自由选择：个人声明中，阐述了他关于政府教 育职能的基本思想。他主张政府对学校的教育实行有限干预，认为政府只应该为 少数贫困家庭或不负责任家长的孩子提供教育资助，主张由家长直接承担教育的 费用。但出于现实考虑，他并不反对由政府大面积资助低水平的学校教育。他指 出，政府资助教育的方式需要进行调整，即由原来的政府直接向学校拨款的方式 转向实行教育凭证制度。此外，他还结合美国的教育现实，严厉抨击政府权力扩 张和对教育的垄断所造成的危害与弊病。 ( 2 ) 哈耶克的观点。美国著名学者哈耶克在对政府教育职能的研究中不仅 反对政府举办教育，而且反对政府资助个人接受教育。他认为政府对教育的投资 不应受各种非经济因素的影响，而完全由投资的社会收益率决定。即投资收益决 定政府在教育中的职能。 2 、国内学者的研究： 我国学者劳凯声在社会转型与政府的重新定位一文中指出，在我国社会 主义市场经济体系逐步发育成熟的过程中，教育需要新的社会定位。教育的基本 定位应是：教育是介于市场领域和政治领域之间的部分( 第三部门) ，学校及其教 育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织；教育产品是非垄断性的公共 物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。为此，市 场应当有限介入，政府应当保持它的调节功能。 我国学者王强与龙春阳在转变与优化：重新审视政府在教育发展中的职能 2 劳凯声：社会转型与教育的重新定位，教育研究，2 0 0 2 年第2 期。 2 一文中指出：政府在教育发展中职能的适时转变与不断优化，是创建教育良好发 展环境的前提。政府应在基础教育、高等教育等不同的教育领域中分别突出主导 职能和指导职能，通过教育立法和教育财政进行宏观调控，以促进教育全而、高 效、快速和均衡发展。 我国学者张艳敏在其论文教育准市场化下政府教育职能的研究一文中指 出：政府和市场作为社会发展的两股强大力量，是相互作用和相互补充的。在市 场对教育资源的配置起基础性作用的条件下，政府作用的范围主要是弥补和矫正 教育市场失灵和缺陷性。 ( 二) 有关学前教育政府职能管理方面的研究 l 、国外文献综述 国际经济合作与发展组织( 简称经合组织，o e c d ) 教育委员会自1 9 9 8 年起， 就发起了早期教育政策专题调查活动。在先后对十几个国家学前教育经过两轮的 调查研究后，形成了“强势开端1 ：和“强势丌端i i ”两份比较研究报告，从学 前教育的社会背景、政策制定、管理机构及服务职责、公共投资估算等多个方面 为各国政府制定学前教育政策提出了建议。 早期教育的成本一效益研究。最有代表性的是美国的佩里斯早期教育方案。 该方案通过对1 2 3 名来自低收入家庭的幼儿进行的40 年追踪研究表明，学前教 育投资是一种最省钱、回报率最大的公共投资，在儿童到2 7 岁时，投资回报率 为1 ：7 1 6 ，到4 0 岁时，投资回报率为1 ：1 7 0 7 。其中，对幼儿个人的回报率 为1 ：4 1 7 ，而对社会的回报率则为1 ：1 2 9 。5 同类研究成果还有2 0 0 0 年诺贝 尔经济学奖获得者、芝加哥大学的詹姆斯赫克曼教授，他在“促进人力资本的 政策 一文中指出，其他条件相同的情况下，在幼儿时期对一个人投资l 美元， 将比在幼儿期之后投入同样的金额收益更大，并由此提出最佳投资政策。 在实际操作层面上，许多发达国家政府己逐步认识到政府在学前教育发展中 的重要责任，政府在学前教育发展中的公共服务与公共管理职能也日益凸现。如 p ) 王强，龙春阳：转变与优化：重新审视政府在教育发展中的职能，教育科学研究，2 0 0 3 1 0 。 张艳敏：教育准市场化下政府教育职能的研究。 ”s c h w e i n h a r t ，l a w r e n c e ( 2 0 0 6 ) t h eh i g h s c o p ep e r r yp r e s c h o o ls t u d yt h r o u g h a g e 4 0 ：s u m m a r y , c o n c l u s i o n s ，a n df r e q u e n t l y , a s k e dq u e s t i o n s r e t r i e v e da p r i l2 8 ”u n i v e r s i t y o fw i s c o n s i n - m a d i s o ni n s t i t u t ef o rr e s e a r c h o np o v e r t y ( 2 0 0 5 ) i n e q u a l i t yi n a m e r i c a ：w h a tr o l ef o rh u m a n c a p i t a lp o l i c i e s ? f o e s ，2 3 ，( 3 ) ：l 1 0 3 美国政府主要是通过立法来强化政府在学前教育事业发展中的职责。从二十世纪 八、九十年代以来，美国联邦政府连续出台了一系列关于学前教育方面的法律。 如提前开端法、家庭援助法、儿童保育与发展固定拨款法、全美儿童保 护法、 2 0 0 0 年目标：美国教育法、早期学习机会法、不让一个儿童落后 法和入学准备法等，用法律的形式从各个层面明确政府对学前教育的职责、 财政投入等，以促进本国学前教育的发展。 2 、国内文献 我国学者在对学前教育中的政府职能进行研究的时候，主要侧重于以下几个 方面： 第一，对国家学前教育的财政投入体制进行研究。北京师范大学的曾晓东教 授在幼儿教育的财政投入体制改革亟需理性设计一文中指出：幼儿教育投入 体制的改革虽然所涉数额并不大，但因为事关社会福利体系重构这样的重大问 题，必须界定好政府的责任，对财政投入领域的改革进行系统化的制度设计。此 外，她还通过对早期教育与服务和财政支出规模的研究发现，对我国学前教育事 业来说，仅仅依据社会收益和其正外部性就要求政府承担财政责任，是简单化的 政策研究。必须通过早期教育与服务社会收益的规范和实证研究以及对早期教育 与服务供给中市场缺陷的研究，确定政府早期教育与服务财政支出规模的依据。7 冯晓霞和蔡迎旗教授在其文章我国幼儿教育财政体制的沿革与创新一文 中，分析了我国不同时期幼儿教育财政的基本特点，对我国当前的幼儿教育财政 体制和投资绩效进行综合评估，并尝试提出一些改革的政策建议。她们在“2 1 世纪中国幼教管理体系与研究政策”的研究过程中还发现，国家财政支持学前教 育是世界各国学前教育发展的大趋势。徐雨虹博士在其论文新制度经济学视角 下的我国学前教育投资制度研究一文中，主要从新制度经济学理论的角度出发， 对我国学前教育投资方面存在的问题进行了分析，进而提出，要想有效解决这一 问题，必须大胆进行学前教育的投资制度创新。 第二，对政府学前教育中的职责进行研究。南京师范大学的虞永平教授在其 试论政府在幼儿教育发展中的作用一文中指出：学前教育的发展虽然受到多 曾晓东：幼儿教育的财政投入体制改革亟需理性设计，幼儿教育，2 0 0 6 ，1 0 。 8 冯蛲霞，蔡迎旗：我国幼儿教育财政体制的沿革与创新，学前教育研究，2 0 0 6 卜2 。 4 种因素的影响，但核心因素还是政府的支持和投入。政府应把学前教育作为社会 公共事业，避免盲目的将之推向市场，以使学前教育在和谐社会建设过程中得到 发展，并为和谐社会建设做出贡献。学者张春霞在其论文政府履行职责是幼 教事业发展的基本保证一文中，通过对苏州市幼教发展现状进行分析之后认为： 幼儿教育是社会公益事业，发展幼儿教育是政府义不容辞的责任。1 0 学者刘小蕊、 庞丽娟、沙莉等人通过对美国政府发展学前教育的做法进行研究后得出，对学前 教育来讲，不论是立法保障还是财政投入，都离不开政府的支持。 ( 三) 对国内外研究现状的评价 对政府在学前教育的职能研究，国际经合组织主要通过对其成员国学f j ，j 教育 发展的研究，从学前教育的社会背景、管理机构及服务职责、公共投资估算、研 究工作等各方面为各国政府制定学前教育政策提出了比较宏观的建议。还有一些 学者主要是从成本一效益的角度出发，论证政府在学前教育中承担重要职责的必 要性和充分性。而英美等发达国家的政府则在具体的操作过程中，已经开始逐步 地调整政府的职能了。国外的这些研究成果和做法，虽然对我国发展学前教育都 具有很强的借鉴意义，但是这些研究成果毕竟不是针对我国学前教育的发展实际 所作的研究，因而其研究成果并不一定完全符合我国的国情，在实践中还需要我 们作进一步的研究与分析。 国内学者的研究大多是在借鉴发达国家发展学前教育经验的基础上，从政府 重视、财政投入、立法等某一方面提出了对我国政府发展学前教育所具有的启示， 还没有完全从实践操作层面上，对我国学前教育中的政府职能进行较为全面的研 究与分析，这也正是目前我国政府在学前教育发展中所必须解决的问题所在。 三、研究思路 学前教育在社会发展中的重要性日益显现，政府在学前教育发展中公共服务 职能与重要作用的发挥在发达国家逐步得到了证实。尽管如此，学前教育的发展 在世界各国并不平衡，各国政府在学前教育发展中公共管理职能的发挥也各有异 同。这主要取决于决策者对发展学前教育重要意义的认识程度、政府职能的定位 与发挥，以及各国经济社会发展水平。 ( 9 虞永平：试论政府在幼儿教育发展中的作用，学前教育研究，2 0 0 6 ，1 o 张春霞：政府履行职责是幼教事业发展的基本保证，学前教育研究，2 0 0 7 ，i 。 5 从美国等国家学前教育所取得的发展成果来看，主要是决策者认识到了发展 学前教育对国家发展、社会进步的重要意义，逐步明确了政府在发展学前教育中 的职责和作用，并通过加强立法、加大财政投入等手段在政策操作层面予以了重 要保障。而反观我国的发展现状，尽管政府确定了“以公办幼儿园为骨干和示范， 以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格 局”，近年来学前教育也得到了一定程度的发展，但由于政府管理职能的不到位、 不明确等，使得我国学前教育的发展还存在诸多亟待解决的问题。特别是我国还 需要从观念认识、政策制定、有效管理等具体操作层面上，对政府在学前教育中 的职能进行明确划分，使政府的职能作用得到合适的、充分的发挥。这是本文在 研究与写作过程中试图要解决的关键性问题。 本文拟运用政府职能的相关理论，结合国外发展学前教育的做法和我国的实 际情况，全面分析我国政府在学前教育中的职能定位，具体操作层面的政策制定， 以及制度安排。 第二章学前教育的相关理论研究 一、学前教育的产品属性分析 ( 一) 对学前教育概念的界定 学前教育通常是指学龄前所接受的教育，有时也叫早期教育。这一概念所涵 盖的年龄段，主要有两种不同的解释，一种是指3 - 6 岁儿童所接受的教育，另一 种是指o 一6 岁儿蕈的教育。我国1 9 9 6 年在国家教委发布的幼儿园工作规程 中规定：幼儿园是对3 周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构，是基础教育 的有机组成部分。是学校教育制度的基础阶段。幼儿园适龄幼儿为3 周岁至6 周岁( 或7 周岁) 。所以，本文所指的学前教育是指3 - 6 岁儿童所接受的幼儿园 教育。 ( - - ) 公共产品、准公共产品和私有产品的界定 经济学界一般把产品分为公共产品和私人产品。公共产品是私人产品的对 称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共产品不 限于物质产品，如航标灯、公路等，些由政府提供的非物质产品t n f j 展务也是公 共物品，如法律、规章、政策、环境保护、天气预报、消防、社会保障、失业保 6 险等。私人产品是指在使用和消费上具有个人排他性和竞争性的产品和服务。大 多数普通消费品都属于私人产品。虽然在理论上，按照受益范围通常把社会产品 划分为公共产品和私人产品两类。但在现实生活中，没有绝对的私人产品，也没 有绝对的公共产品，更为常见的产品是介于这两个极点之间的。因此，人们又把 介于公共产品和私人产品之间、只部分满足两个特征的产品或服务称之为准公共 产品。 ( 三) 学前教育的产品属性界定 作为产品属性分析的教育，是教育机构提供的教育服务。教育服务消费一方 面具有一定的竞争性。教育服务资源毕竟是有限的，多分配给一个消费者，就会 降低原有消费者得到的教育服务水平，如平均受教师关注的程度会降低，生均校 舍面积、图书、仪器等教育资源会减少。因此受教育者对教育的消费具有一定的 竞争性。另一方面，教育又没有排他性，受教育者对教育的消费并不排除其他成 员也同时享有这种消费，如一个受教育者在课堂听课学习，并不会排斥教室里其 他受教育者也同时得到这种消费。因而从这个方面来讲教育没有排他性。同时教 育又具有一定的外部性。教育不仅使受教育者个人受益，而且由于受教育者知识、 能力的增长及良好的品行、价值观等的产生，提高了其生产能力、创造能力和文 明程度，促进社会经济增长、社会发展和谐。这是教育带来的社会经济利益，全 体社会成员都可受益，对社会而言增加消费者的边际成本为零，也无法排除其他 成员得到这种利益。教育的这种竞争性、非排他性、外部性都决定了教育服务同 时具有公共产品和私人产品的部分特征，应属于准公共产品。 我国的教育法( 1 9 9 5 ) 规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、 高等教育的学校教育制度。 学前教育作为教育基本制度和教育服务中的一种， 其性质也当属于准公共产品。 二、准公产品的供给体系研究 公共产品的生产和供给方式，一般主要有以下三种： 一是公共生产，公共提供。这种情况是指由公共部门生产出公共产品，然后， 由公共部门向社会提供( 包括物品和劳务) 。政府的纯公共产品，特别是行政部 门，主要采用公共生产和公共提供方式来供给的公共劳务或服务。 7 二是私人生产，公共提供。公共产品并不一定都要由公共部门生产，有时， 由政府购入私人产品，然后向市场提供。例如，国家可以将制片商已经拍好的电 视片购买过来，在电视台播放。甚至武器和军事装备也由私人部门生产，然后由 政府采购。 三是公共生产，混合提供。般来说，公共产品应当由公共部门来提供。然 而，有些准公共产品，尤其是在性质上接近于私人产品的准公共产品在向社会提 供过程中，为了平衡获益者与非获益者的负担，提高资源的使用效益，政府往往 也采取类似于市场产品的供应方式，即按某种价格标准向消费者收费供应。这样， 消费者必须通过付款才能获得消费权。例如，对于医疗产品既可以采取政府供给 方式，也可以采取政府供给、个人付费方式，此外，自来水、电、煤气等，也都 可以采取收费方式来供给。 在上述三种公共产品生产方式中，前两种采用的是公共提供方式，第三种采 用的是混合提供方式，这两者的区别就在于由谁来付款。公共产品无论是采用公 共生产、公共提供，还是采用私人生产，公共提供方式，其结果是生产公共产品 的费用完全由政府负担，亦即财政拨款。公共产品若是采用混合提供的方式，则 其生产成本将由政府和受益的企业或个人共同分担。 在现实生活中除了国防、外交等极少数公共产品属于纯公共产品外，绝大多 数公共产品是准公共产品，或者称混合公共产品。这些准公共产品虽然也具有非 竞争性和非排他性但是却并不完全，有的有非竞争性但却有排他性、有的有非排 他性但却有竞争性、有的只有一部分非竞争性和非排他性。道路、教育、医疗卫 生、行政管理等都属于准公共产品的范畴。正因为准公共产品的非竞争性和非排 他性是不完全的，因此，准公共产品的性质使得其供给方式既可以通过政府来提 供，也可以由市场来提供，或者也可以采取政府和市场混合提供的方式。 三、学前教育的供给方式研究 综上所述，产品属性决定供给方式。准公共产品的性质决定了其供给体系具 有多样性。作为产品属性分析的学前教育，是准公共产品中的一种，其供给方式 也应符合准公共产品的三种供给方式：政府提供、市场提供、政府和市场混合提 供。但是，由于学前教育自身具有的公益性、社会福利性等特殊的公共性质，决 定了政府应该是主要的承担者。 ( 一) 学前教育具有部分公共产品的属性，因此需要公共部门来提供这部分 的服务。按照公共经济学的观点，政府是最主要的公共部门，其最主要的经济职 能是为社会提供公共物品。因此政府应该对学前教育提供服务，政府财政应该给 予学前教育足够的支持，保证学前教育事业的正常发展。 ( 二) 学前教育具有正外部效应。按照经济学的观点，一个经济人的行为对 其他经济人产生了直接的影响，而受影响者并没有因为获益而付费或者因为受到 损失而得到补偿，这就是外部效应。大量的科学研究表明，学前教育的受益者除 了儿童个人、家庭之外，国家是主要的受益者。学前教育对人的各种能力的发展 都有长期的积极效应，可以提高其未来的生产能力和经济增长能力，提高国家的 公民素质，提高整个民族的文化和道德素养，有利于打破“一代贫困，代代贫困” 的恶性循环，促进社会公平等。学前教育具有的这种正的外部效应是不可分割的， 一方面个人和家庭可以通过教育获得大量私人收益，同时也有相当一部分教育利 益通过受教育者及其家庭外溢到社会。因此，把支付学前教育服务费用的责任直 接推给个人或是完全由市场投资都是不合理的。 ( 三) 市场机制对学前教育调节的有限性，决定了政府必须运用各种手段对 学前教育进行调控，以弥补市场供给的不足。学前教育市场与一般商品市场相比， 更可能存在着服务的提供者和购买者双方信息的不对称。因为幼儿家长往往缺乏 专业知识，无法辨析托幼机构的质量，加上不了解幼教市场整个的情况，使家长 们难以做出理性的选择，高价并不一定换得真正的高质量。加之学前教育投资收 益的长线性、隐晦性等特点，都会直接影响家长对学前教育价值的判断，从而影 响他们的选择行为。在这种情况下，那些社会弱势群体家庭子女可能得不到学前 教育，更不要说接受优质的学前教育。就整个社会来看，这无疑是一种社会福利 的损失，也是社会不公平的直接体现。可见，在完全由市场机制进行教育资源配 置的情况下，受教育者由于受家庭收入和教育成本的约束，往往失去受教育的权 利或机会，也就无法获得教育能够带来的各种收益和满足。为了实现社会福利的 最大化，同时保障公民的基本权利，政府必须参与学前教育的提供，以维护教育 公平和社会公平。 总之，不论采取什么样的供给方式，由于学前教育的公益性和社会福利性，决定 了政府应该承担起对学前教育的主要责任，切实履行政府在学前教育发展中的职能。 9 第三章西方国家学前教育发展现状及对我国的启示 、西方国家学前教育的政府职能定位 随着现代科学研究的发展，西方一些经济发达国家越来越深刻的认识到学前 教育在促进整个国民素质的提高，推动社会经济发展、乃至提升综合国力等方面 都有着不可替代的重要作用，逐步承担起政府在学前教育中的职能，并通过市法、 加大投入等手段不断强化政府在学前教育中的职能。例如，美国近年来，一方面， 国会不断颁布数量众多的学前教育法，特别是从二十世纪八、九十年代以来，联 邦政府专门针对或涉及学前教育的法律及修订案就有十余部，立法中体现的美国 联邦政府对学前教育的重视程度可以说史无前例。尤其是在 2 0 0 0 年目标：美 国教育法中，把发展学前教育，使所有儿童做好入学准备放在全美八大教育目 标之首，并以联邦立法的形式加以规定，这在美国教育立法中尚属首次，由此可 见美国联邦政府对学前教育的重视程度。另一方面，美国政府不断加大对学前教 育的投资额度。在联邦政府关于学前教育的各项立法中，拨款问题是其法律内容 的重要组成部分，因而随着学前教育立法的不断增多，针对学前教育的投入也就 越来越大。以提前开始法为例，国会批准的提前开始项目拨款1 9 6 5 年为9 6 0 0 多万美元，1 9 8 1 年提前开始法规定联邦政府对提前开始项目的拨款为l o 7 亿美元，以后随着多次修订和重新授权，拨款额度不断加大，2 0 0 3 年修订案要 求2 0 0 4 - 2 0 0 8 年联邦政府在每个财政年度保证对该项目有6 8 7 亿美元拨款。“” 几十年来美国联邦政府对学前教育的立法政策和持续不断增加的财政支持，足以 看出美国政府在学前教育发展中承担着越来越重要的角色。 与美国相比，法国政府对学前教育的重视程度要更进一步。学前教育在法国 被作为初等教育的准备阶段而受到国家的重视，并与初等教育同属一个系统。法 国有十分先进的、针对3 6 岁幼儿的免费教育机构，即幼儿学校，由于几乎所有 3 6 岁年龄段的幼儿都在接受学前教育，近年来，法国政府已经在着手解决0 3 岁婴幼儿的保教问题，比美国等其他发达国家又先行一步。 英国政府也正在将普及幼儿教育当作政府的一项重要政策，实施了“确保开 端 项目，提出对3 岁以上幼儿提供免费教育，并加大了对幼儿照看机构的投资 ( 1 。陈厚云，方明：美国重视发展学前教育及其启示，学前教育研究，2 0 0 1 ，2 。 l o 力度。至1 9 9 8 年9 月，英国政府已经提前实现了普及4 岁幼儿入园的计划。之 后，政府将该计划扩充，向下延伸到了3 岁幼儿。n 2 可以说，目前，世界上多数国家正在逐步将o 一6 岁幼儿的保教责任由私人责 任转为公共责任，履行政府对学前教育的责任并不断强化。 二、西方国家学前教育的立法保障 政府职责的切实履行与不断强化的重要前提就是，政府首先要认识学前教育 的重要性。而要有效保障学前教育的基础地位与其价值的实现，其重要实现途径 就是学前教育立法。在这个问题上，学前教育发展较快的西方发达国家早有认识， 而且立法进程也比较快。最有代表性的当属美国。 美国联邦政府从二十世纪八、九十年代以来，接连出台了针对学前教育的法 律十多部，如8 0 年代的提前开始法、家庭援助法、9 0 年代的l j l , 童保育 与发展固定拨款法、全美儿童保护法、2 0 0 0 年目标：美国教育法，。以及近 几年新制定的儿童网络保护法、早期学习机会法、不让一个儿童落后法 和入学准备法案等。1 3 在这些立法中，不仅明确规定了政府在学前教育中承 担的职责，而且几乎每部法律对政府在学前教育中的资金投入都有具体的规定， 这就为保障学前教育的顺利发展奠定了坚实的基础。 瑞典是通过立法来保障学前教育发展的另一个代表性的国家。在1 9 7 5 年， 瑞典就正式颁布了学前学校法，明确指出地方政府要进一步完善公立学前教育系 统，市政府每年要为本市区所有6 岁儿童提供至少5 2 5 学时的免费学前教育。1 9 9 5 年，瑞典又颁布新的法律，明确规定每个市的市政府都有义务为儿童提供学前学 校教育，不得拖延或拒绝。1 9 9 8 年，瑞典又正式颁布了全国统一的学前教育课 程，标志着瑞典的学前教育正式纳入到正规教育体系之中。 三、西方国家学前教育的财政投入 财政投入是促进学前教育发展的重要保障和必要条件，没有稳定、可靠的投 入作保障，就不可能推进学前教育事业的发展。而学前教育的资源毕竟是有限的， 要想使最大多数的儿童都能享受到学前教育，政府就必须保障对学前教育的有效 投入。近年来，国家财政支持学前教育已经成为世界幼教事业发展的趋势。 ( 1 2 英同学前教育政策和研究现状概览，h t t p ：w w w c w e d u c o m p r i n t l r a s p i d = 2 1 9 2 0 0 7 年if 】2 01 1 。 ( b 莎莉，庞丽娟，刘小蕊：通过立法强化政府在学前教育事业发展中的职责美国的经验及其对我国的 启尔学前教育研究，2 0 0 7 年2 月 欧洲经合组织国家主要通过公共财政来支持学前教育。一些国家不论父母的 就业状况和收入如何，幼儿教育都是免费的。如：法国。我们在前面已经提到， 法国政府完全承担了对本国3 - 6 幼儿的学前教育的责任，全部由国家财政支持实 行免费学前教育。而且，近年来法国政府已经开始采取措施，着手解决o 3 岁幼 儿的保教问题。英国政府在学前教育方面也有大量的资金投入，具体表现为政府 投资举办社区幼儿服务中心，并为社区里的所有3 5 岁幼儿( 有些社区是0 5 岁) 提供每天2 3 小时的免费幼儿教育，而且，有些社区中的幼儿服务中心还派 出流动的学前教育服务车，定期为居住分散的幼儿送教上门，保证所有幼儿不论 贫富都能接受基本的学前教育。并且，从1 9 9 8 年以来，英国政府推行了“确保 开端”项目，加大了对学前教育的财政投入。 美国政府更是通过立法拨款的刚性形式承担起对学前教育的投资责任。以 儿童保育与发展固定拨款法为例，该法规定，1 9 9 6 2 0 0 2 每个财政年度联邦 政府应对该法授权的儿童保育服务提供不少于1 0 亿美元的拨款。2 0 0 5 年，国会 又对该法重新授权，提出了儿童保育法案，拨款数额明显增加，联邦政府在 该法授权的儿童保育方面的拨款2 0 0 6 财政年度为2 3 亿美元，是儿童保育与发 展固定拨款法规定2 0 0 2 年拨款数额的1 3 0 ，此后每年增加2 亿美元，2 0 1 0 年该项拨款额要达到3 1 亿美元。“钔不仅如此，在提前丌始法、早期学习机 会法、不让一个儿童落后法等立法中，都明确规定了政府对学前教育的投资 数额而且在不断增加。事实证明，有了充足的财政投入保障，使美国的学前教育 在近年来得到了快速发展。 第四章陕西学前教育发展的实侈0 分析 一、陕西学前教育发展概况 截止2 0 0 7 年底，陕西的幼儿园总数为2 5 9 8 所，其中公办幼儿园( 即教育部 门、集体和其他部门办园) 6 7 3 所，民办幼儿园1 9 2 5 所，民办幼儿园占全省幼 儿园总数的7 4 。在园幼儿4 9 0 7 8 4 人，全省专任幼儿教师1 9 0 1 9 人。专任教师 按学历分，研究生学历1 1 人，本科学历1 3 9 6 人，专科学历1 0 4 8 6 人，高中阶段 学历6 5 2 5 人。随着幼儿教育事业的不断发展，全省大中城市基本解决了“入园 ( 莎莉，庞丽娟，刘小藐：美国联邦学前教育投入特点及其对我国的启示，学前教育研究，2 0 0 7 ，3 1 2 难”的问题，农村儿童也有了更多的接受学前教育的机会，幼儿教育的质量和水 平逐步得到了提高。具体表现在以下几个方面： 第，幼儿园的园所数不断增加。2 0 0 1 年，全省有幼儿园2 2 1 9 所，到2 0 0 7 年底，全省已有幼儿园2 5 9 8 所，比2 0 0 1 年增加了3 7 9 所。( 2 0 0 1 2 0 0 7 年陕西省 幼儿园园所数见表1 ) 年份 2 0 0 12 0 0 2 2 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 幼儿园园所数( 所) 2 2 1 92 1 0 32 2 8 82 3 4 62 4 3 32 5 7 8 2 5 9 8 资料来源：2 0 0 1 2 0 0 7 年陕西教育事业统计年鉴。 第二，幼儿园的专任教师逐年增加，教师队伍建设取得新进展。截至2 0 0 7 年底，全省幼儿园专任教师1 9 0 1 9 人，比2 0 0 1 年的9 8 6 1 人，增加了9 1 5 8 人， 高学历教师比例明显提升，教师管理队伍建设得到加强，保教水平有了提升。 ( 2 0 0 1 2 0 0 7 年陕西省幼儿园专任教师人数见表2 ) 表22 0 0 1 - 2 0 0 7 年陕西幼儿园的专任教师人数概况 年份 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 幼儿园专任教师数 9 8 6 11 0 5 5 11 2 6 8 9 1 4 2 9 9 1 6 3 0 21 8 5 0 5 1 9 0 1 9 资料来源：2 0 0 1 - 2 0 0 7 年陕西教育事业统计年鉴。 第三，办园的条件逐步得到改善。“十五”期间，陕西幼儿教育的办园条件 逐年改善，校舍面积、图书设备逐年增加，危陋房舍不断得到改善，危房面积逐 年减少。 。 表32 0 0 1 - 2 0 0 7 年陕西幼儿园办园条件概况 年 份 2 0 0 1 2 0 0 22 0 0 32 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 62 0 0 7 校舍建筑面积 1 0 9 6 9 2 21 2 2 4 0 7 51 3 7 8 3 2 5 1 4 8 7 7 7 2 1 6 2 0 0 4 8 1 8 2 0 0 1 0 1 7 9 9 6 2 2 ( 平方米) 其中危房 1 5 9 4 58 3 8 41 1 1 0 66 2 8 94 2 1 15 7 5 64 0 8 0 图书( 册) 9 4 7 9 5 59 9 5 5 4 7l ，1 0 3 0 9 71 2 9 4 9 8 3 1 4 3 5 4 5 l1 7 2 7 6 5 81 7 5 5 6 5 4 资料来源：2 0 0 1 - 2 0 0 7 年教育事业统计年鉴。 二、陕西学前教育发展中存在的问题 陕西学前教育虽然取得了一些成绩，但是与发达地区和先进省份相比，其面 临的困难和问题也更为突出。总体表现在以下几个方面： 第一，学前教育发展的整体水平不高，且不均衡现象十分突出。全国教育 事业统计资料显示，截至2 0 0 7 年底，陕西省幼儿园总数为2 5 9 8 所，在全国3 1 个省、直辖市、自治区中位居第1 9 位：幼儿园教职工数是2 9 9 1 6 人，专任教师 数为1 9 0 1 9 人，均居全国第1 8 位。仅从这三项指标就可以看出，陕西学前教育 事业的发展还处在全国的中下水平。从地域上看，陕西存在城市地区学前教育水 平较高，农村地区学前教育整体水平偏低状况。城镇地区尤其是大中城市基本上 满足了学前三年幼儿接受幼儿教育的需求，而农村地区幼教资源缺乏，特别是公 办园过少，以2 0 0 7 年数据为例，全省有民办幼儿园1 9 2 5 所，而其中农村的民办 幼儿园就有1 0 8 4 所，占全省民办园总数的5 6 。也就是说，全省一半以上的民 办幼儿园是在农村。而在全省1 3 2 1 所农村幼儿园中，民办幼儿园就有1 0 8 4 所， 占到其总数的8 2 ，公办幼儿园在农村的缺乏由此可见一斑。贫困家庭儿童难以 享受学前教育，幼儿入园率还相对较低，学前二年、学前三年尚处在起步阶段， o 一3 岁婴幼儿早期教育在农村还是空缺。从2 0 0 5 年陕西在全省幼儿园开展o 一3 岁婴幼儿早期教育试点工作以来，到目前已有6 4 所试点幼儿园，其中西安市有 3 1 所，而在这3 1 所中，除了户县幼儿园地处县镇，其他3 0 所全部分布在西安 市里。其他各市的试点园也都是地处地级市或县镇，没有一所在农村。 第二，优质学前教育的资源十分匮乏。学前教育的优质资源与广大人民群众 教育需求之间的矛盾十分突出，无法满足家长对子女接受良好学前教育的