（公共管理专业论文）浅析行政改革中政府适度仿企业化问题.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 在社会变迁的速率大大加快的现时代，行政改革应该是系统化的行政体制改 革，而行政体制改革的出路在于行政体制创新，行政体制创新需要从既定体制外 部寻找行政改革的借鉴或参照模式。始于2 0 世纪8 0 年代的行政改革浪潮催生了 旨在改变政府行为范式的新公共管理理论，政府仿企业化是西方众多行政改革理 论中的一种。与政府相比，企业的经营及管理制度在运作中表现的更富有活力、 更具有绩效。因此，政府适度仿企业化是一种值得探索的行政体制改革与创新的 新途径。 随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场 经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服 务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前现实而又紧迫 的问题。在新的形势下，重塑政府理论，引进”企业家精神”，借鉴政府仿企业化 理论，强化服务意识、市场导向意识和成本收益等意识，对于加强政府的改革和 建设，提高政府行政水平与效率以及对于我国的行政改革都具有重大的意义。 本文主要采用文献调查法、实证法、相关理论比较法等研究方法，对政府适 度仿企业化相关内容进行了概述，通过分析西方国家政府创新的内容启示和政府 适度仿企业化的客观必然阐述了在我国行政改革中政府适度仿企业化的可能性， 同时对政府适度仿企业化在我国行政改革中的定位进行了分析。 政府适度仿企业化涉及行政理念、组织结构、运作模式以及人事行政制度等 方面的问题，本文根据企业的经营及管理制度在市场经济运行中所表现出的活力 和绩效，将现代企业制度和科学管理的理念及方法引入中国行政体制改革中来， 重点对我国在行政改革中政府适度仿企业化的适用范围内容进行了分析，1 并对政 府适度仿企业化在行政改革中产生的效应进行了阐述。 ” 本文结尾对全文进行了总结，对政府适度仿企业化问题的思考进行了阐述， 并概括了本文的主要观点及对未来的展望。 关键词：新公共管理；行政体制改革；政府；政府适度仿企业化 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t d u r i n gc u r r e n tt i m e sw h e nt h es p e e do fs o c i a lc h a n g ei ss u b s t a n t i a l l yi n c r e a s e d ，t h e a d m i n i s t r a t i v er e f o r ms h o u l db eas y s t e m a t i cr e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，a n dt h e w a yf o rs u c hr e f o r mi st h ei n n o v a t i o no fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，w h i c hn e e d st os e e k r e f e r e n c e d p a t t e r n o fa d m i n i s t r a t i v er e f o r mo u to fe s t a b l i s h e d s y s t e m s t h e a d m i n i s t r a t i v er e f o r mi n i t i a t e di n19 8 0 sh e l p e dt op r o d u c ean e wt h e o r y , i e n e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，w i t h a ni n t e n t i o nt o c h a n g eg o v e r n m e n t a l b e h a v i o r s e n t e r p r i s e l i k eg o v e r n m e n to p e r a t i o ni so n eo ft h ew e s t e r nt h e o r i e so na d m i n i s t r a t i v e r e f o r m c o m p a r e dw i t hg o v e r n m e n t ，a ne n t e r p r i s ei sm o r ee n e r g e t i ca n de f f i c i e n ti n t e r m so fo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t t h e r e f o r e ，e n t e r p r i s e l i k eg o v e r n m e n to p e r a t i o n i san e wa p p r o a c hf o rr e f o r ma n di n n o v a t i o no fa d m i n i s t r a t i v es y s t e md e s e r v e df o r f u r t h e rd i s c u s s i o n w i t ht h ed e v e l o p m e n tt r e n do fg l o b a li n t e g r a t i o n ，a c t u a la n dc r i t i c a li s s u e st ob ef a c e d b yc h i n e s ep e o p l ei n c l u d eh o wt oe x e r tg o v e r n m e n t se f f o r t si ni m p r o v i n go u rs o c i a l i s t m a r k e te c o n o m y ，h o wc a ng o v e r n m e n tm a n a g ep u b l i ca f f a i r sb yu s i n gm a r k e tm e t h o d t oi m p r o v eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i v es e r v i c e sa n da c h i e v e m o d e r n i z a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t u n d e rt h en e ws i t u a t i o n ，t h e s e t h e o r i e so fr e m o l d i n g g o v e r n m e n t ，i n t r o d u c i n g “e n t r e p r e n e u rs p i r i t a n du s i n g e n t e r p r i s e l i k eg o v e r n m e n to p e r a t i o n ，a sw e l l a s s t r e n g t h e n i n gs e r v i c ea w a r e n e s s ， m a r k e t 。o r i e n t a t i o na w a r e n e s s ，c o s te f f e c t i v ea w a r e n e s s ，e t c w i l lb es i g n i f i c a n tf o r e n h a n c i n gg o v e r n m e n tr e f o r ma n dc a p a c i t yb u i l d i n g ，i m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i v el e v e l a n de f f i c i e n c y , a n dp r o m o t i n gn a t i o n a la d m i n i s t r a t i v er e f o r m t h ef o l l o w i n gm e t h o d sa r ea d o p t e di n t h i sa r t i c l e ，s u c ha sl i t e r a t u r e s e a r c h ， d e m o n s t r a t i o n ，c o m p a r i s o nw i t hr e l e v a n tt h e o r i e s ，e t c d e s c r i p t i o n sa r eg i v e nf o r e n t e r p r i s e l i k eg o v e r n m e n to p e r a t i o ni nam o d e r a t ew a y t h ep o s s i b i l i t yo fs u c h o p e r a t i o ni n o u ra d m i n i s t r a t i v er e f o r mi si l l u s t r a t e d b ya n a l y z i n gg o v e r n m e n t 2 山东大学硕士学位论文 i n n o v a t i o n si nw e s t e mc o u n t r i e sa n do b j e c t i v en e c e s s i t yo fe n t e r p r i s e l i k eg o v e r n m e n t o p e r a t i o n i ta l s oa n a l y z e dt h eo r i e n t a t i o no fs u c ho p e r a t i o ni no u ra d m i n i s t r a t i v e r e f o r n l e n t e r p r i s e - l i k eg o v e r n m e n to p e r a t i o ni nam o d e r a t ew a yi n v o l v e si na d m i n i s t r a t i v e c o n c e p t ，o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ，o p e r a t i o n a lm o d ea n dp e r s o n n e ls y s t e m b a s e do n t h e e n e r g y a n dp e r f o r m a n c es h o w ni nt h em a r k e te c o n o m yb yb u s i n e s sa n d m a n a g e m e n ts y s t e mo fe n t e r p r i s e s ，t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e di d e a sa n dm e t h o d sr e g a r d i n g m o d e me n t e r p r i s es y s t e ma n ds c i e n t i f i cm a n a g e m e n ti n t oo u ra d m i n i s t r a t i v es y s t e m r e f o r m i tf o c u s e do na n a l y s i so fa p p l i c a b l es c o p ea n dc o n t e n to fe n t e r p r i s e - l i k e g o v e r n m e n to p e r a t i o ni no u ra d m i n i s t r a t i v er e f o r m i ta l s oe x p l a i n e dt h ee f f e c to f s u c h o p e r a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r m a tt h ee n d ，t h i sa r t i c l eg a v eac o n c l u s i o n , i l l u s t r a t e ds e v e r a lc o n s i d e r a t i o n so fs u c h o p e r a t i o na n ds u m m a r i z e dm a i np o i n t sa n dp r o s p e c t s k e rw o r d s ：n e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m ；g o v e r n m e n t ； e n t e r p r i s e l i k eg o v e r n m e n to p e r a t i o ni na m o d e r a t ew a y 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 日 期： 中国 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 山东大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题的背景和意义 1 1 1 选题的背景 中国是世界上最大的发展中国家，正在进行着举世瞩目的社会主义市场经 济建设和行政体制改革。全球化是现代生产力发展的必然结果和客观要求，是 全世界共同面临的一种发展趋势，它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛 盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果， 具有超越国界和意识形态的普遍性。经济全球化的出现是当代政府改革的一个 推动力，全球化趋势加强了各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力 是一国综合国力和竞争力的一个主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运 作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。经济全球 化对政府的公共管理提出了更高的要求，要在全球化激烈的竞争中立稳阵脚， 关键是要有一个得力的政府，求真务实、具有强烈责任感的政府，放眼全球、 目标远大、应急有策、精干高效、运转灵活的政府。当今时代，是全球化、信 息化的时代，大多数政府机构要完成日益复杂的任务，信息技术被广泛应用， 政府机构要对公众的各种要求作出迅速、及时、恰当的反应，顾客要求公共服 务的实质和有选择余地，这些新的现实给政府带来了巨大的压力和挑战。政府 行政体制面临种种困扰和挑战，尽管政府自身也进行了机构和行政体制改革， 但就改革的后续性成效来看，似乎并没有使政府真正走出困境：政府机构缺乏 成本约束机制，导致政府机构臃肿、资源浪费；政府机构缺乏竞争机制，工作 效率低下；政府所属各部门的工作具有一定的垄断性，政府工作人员缺乏企业 家精神，在某种程度上降低服务质量、提高服务价格等通病仍难以根除。究其 原因，很大程度上是因为，以往的改革总是在现行的行政体制本身寻找出路， 因而使改革难以摆脱旧体制的束缚或突破传统体制。因此，这就需要从既定行 政体制的外部来寻找改革的新手段、新途径和新思路。 现实的变革需要有理论来引导，进入9 0 年代以来，西方政府的治道中出现 了新公共管理的革命，其中一种行政改革理论就是：以企业精神改革政府或称 “政府仿企业化 。政府适度仿企业化是一种崭新的有关行政体制改革的思考， 山东大学硕士学位论文 对于解决行政体制中的一些弊端不乏新的思路。我国目前正处于行政体制改革 的深入阶段，可以将政府适度仿企业化看作是一种值得探索的行政体制改革的 新途径和新思路。 1 1 2 选题的意义 企业是处于不进则退的竞争性市场环境之中，以获取最大利润为目的，这相 对于处于垄断地位的政府来说，一些通用的原则、原理就会运用得更为有效。 因此，企业经营管理中的很多做法是可以仿效或借鉴的，而探讨政府如何适度 借鉴企业的行政理念、组织结构、运作模式以及人事行政制度方面的内容，让 政府充分发挥职能作用、提高行政效率，也就具有更重要的现实意义。政府适 度仿企业化对行政体制改革的借鉴意义： l 、引入科学管理方法，提高政府工作效率和管理效率。 政府适度仿企业化，可以把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效 评估、成本核算等引入公共行政领域，可以提高政府工作效率和管理效率。 2 、引入竞争机制，打破政府垄断地位。 政府适度仿企业化，将竞争机制引入政府公共服务领域，可以打破政府独 家提供公共服务的垄断地位，可以在加强对提供公共服务的宏观管制的同时， 将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许 和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。 3 、使政府重视人力资源管理。 政府适度仿企业化，可以使政府像企业那样重视人力资源管理，提高在人 员录用、任期、工资、晋升及其他人事制度管理环节上的灵活性。 4 、建立信息管理制度。 政府适度仿企业化，可以使政府建立一套信息管理制度，提高政府应变力， 以满足信息社会里公众对政府管理的透明度和政府服务的便捷性需求。 随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市 场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行 政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前现实而 又紧迫的问题。在新的形势下，重塑政府理论，引进“企业家精神 ，借鉴政 府适度仿企业化，强化服务意识、市场导向意识和成本收益等意识，对于加强 政府的改革和建设，提高政府行政水平与效率以及对于我国的行政改革都具有 2 山东大学硕士学位论文 重大的意义。 1 2 国内外研究现状及文献综述 2 0 世纪9 0 年代以来，西方政府治道中出现的新公共管理的革命，其中以企 业精神改革政府或称政府仿企业化思路及实践在当代西方国家行政改革中的地 位是比较高的。 作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模 式，“新公共管理 有不同的名称，如“公共管理主义 ( 或“管理主义 ) 、“企 业化政府、“以市场导向的公共行政 等。“新公共管理 ( 或“企业化政府 ) 是一个多维度的非常宽泛的概念，对于它的研究，人们作出了各种不同的界定。 例如，波立特( c p o l l i t t ) 在管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验一书 中认为，“公共管理主义主要由2 0 世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原 则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的 应用；瓦尔特基克特( w a l t e r j m k i e k e r t ) 在荷兰的行政改革与公共部门管理 一文中将“新公共管理界定为一种强调商业管理风格、顾客至上和市场竞争 的改革取向；胡德( c h o o d ) 将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、 产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构( 分散化) ，采用私 人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新 途径。 我国的机构改革虽未明确提出过政府仿企业化的问题，但近年来，在局部 的改革探索过程中以及某些地方政府的行政管理活动中，实际上已采用了企业 化和市场化做法。例如，在机构改革和政府行政中，把某些提供公共服务的职 能分离出政府系统，让社会中介机构等非政府组织承担一些公共服务项目，同 时，在政府内部，一定程度上实行了简政放权，并授权基层部门和基层主管人 员，鼓励各级公务员参与决策。再如，确立为民众服务、为纳税人服务、为顾 客服务的新理念；把某些政府行政职能社会化、市场化；实行政府公开招标采 购；政府提供公共服务过程中引入竞争机制等，这些做法在实践中也已取得了 较好的效果。 “新公共管理”( 或“企业化政府 ) 作为一种实践和理论，从实践上讲， 。国家行政学院国际合作交流部：西方国家行政改革述评， m ，北京：国家行政学院出版社，1 9 9 8 ， p 3 3 3 山东大学硕士学位论文 是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式， 旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，是基于对 传统公共行政模式的考量，对行政( a d m i n i s t r a t i o n ) 与管理( m a n a g e m e n t ) 概 念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革 和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过 程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗 旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。 对于政府适度仿企业化思路，政治实践者和理论工作者有不同的论述，其 代表性的观点有三种。一种是o e c d 组织的认识，认为企业化政府就是增强和提 高公共产品和服务能力的两个途径：“一是提高公共组织的生产绩效，目的是提 高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平；二 是充分利用私营部门”。胡德( h o o d ) 则从管理过程的角度看待企业化政府，包 括七个方面：“公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确的标准和测量；格外 重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向 发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约 性 。 欧文e 休斯( o w e n e h u g h e s ) 是从一般管理的框架入手得出了企业化 政府综合性的框架，认为企业化政府的内容包括“战略、管理的内部要素、管 理的外部构成要素三个部分”。回 1 3 本文研究方法、特点与不足 1 3 1 研究方法 本文主要采用文献调查法、实证法、相关理论比较法等研究方法，以便进 行全面系统的政府适度仿企业化问题研究。 l 、文献调查法：通过查阅相关著作、相关研究论文、相关的统计资料以及 档案资料，了解该领域研究的理论背景和理论框架，分析他们在政府适度仿企 业化问题的研究方法以及主要的研究成果，以提供一些可供参考的思路和研究 方法。 o 澳 欧文e 休斯：公共管理导论， m ，彭和平周明德金竹青译，北京，中国人民大学出版 社，2 0 0 l ，p 2 3 o 美 丹尼尔a 雷恩：管理思想的演进， m ，北京，中国社会科学出版社，2 0 0 0 ，p 1 1 国 英 罗伯特罗茨：新的治理， a ，治理与善治， c ，社会科学文献出版杜，2 0 0 0 ，p 4 5 西 澳 欧文e 休斯：公共管理导论， m ，彭和平周明德金竹青译，北京，中国人民大学出版 社，2 0 0 1 。p 6 4 4 山东大学硕士学位论文 2 、实证法：为了充分证实作者的观点，本文对近年来的有关资料进行了整 理分析，以事实和数据作为论据资料，努力使论证有力、论点可靠。 3 、相关理论比较法：在众多相关理论中，有很多理论概念与政府适度仿企 业化内容有紧密联系，对其进行相关比较，目的在于使研究的问题更加完善和 充实。 1 3 2 本文特点与不足 文章的特点在于：如何更好的定位政府适度仿企业化问题中的“适度 与 “仿 ，并通过分析政府适度仿企业化的适用范围和效应来阐述这是一种值得探 索的行政体制改革的新思路，也就是说，政府适度仿企业化是行政体制改革的 一个内容层次或方式手段。同时也指出，政府适度仿企业化思路只有可以将政 府视为如同企业一样，面对的是拥有消费理性的自由消费者，追求的是利润最 大化等既定的市场环境时，才是比较有意义的。政府适度仿企业化只能是行政 机构改革的一部分，不会是改革的核心。它是行政改革的一种思路和途径，作 为服务于政府职能合理化和结构合理化的一种手段，不能涵盖行政改革的全部 内涵，也不是行政改革的唯一手段。文章最后指出，在政府适度仿企业化问题 中，作为政府效仿对象的企业，其本身也存在诸多问题，需要以变革来求得生 存、适应与发展。因此，政府与企业作为同样要面临的组织问题，其组织理论 都面临着挑战与革新。 5 山东大学硕士学位论文 第2 章西方政府适度仿企业化理论及其实践 2 1 新公共管理理论指导下的企业化政府模式 2 1 1 新公共管理理论基础 如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科 层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论 和方法作为自己的理论基础。 1 、新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据。 例如从“理性人 ( 人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得 最大利益) 的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得 政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本一 效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。 2 、新公共管理从私营管理方法中汲取营养。 新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借 用，如私营部门的组织形式能灵活的适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层 制；对产出和结果的高度重视( 对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高 度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可 能的降低成本) ，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实行灵活的合同雇佣 制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职等。 总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功运用着的管理 方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所 独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。 新公共管理思想的主要内涵特征是：主张摒弃公共服务供给中传统的官僚 制独占模式，引入各种市场竞争机制；借鉴私营部门的管理技术与激励手段； 强调公共服务中的顾客导向；注重结果甚于规则等，从而以较少的成本实现一 个高效的回应性的政府。新公共管理思想对西方各国的政府实践产生了深刻的 影响，掀起了一场声势浩大的“以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府” 的公共管理改革浪潮，并导致了传统公共行政理论陷入了合法性危机，推动了 传统的韦伯官僚制模式向以市场为基础的政府管理新模式的转变。新公共管理 6 山东大学硕士学位论文 运动在西方国家的普遍展开，已经改变了英、美等许多西方发达国家的政府行 政架构、管理理念和服务范式，在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平， 促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强 了西方国家在国际社会中的竞争能力。不仅如此，新公共管理思想所形成的这 股强大的公共行政改革力量，也正越来越多地影响到许多发展中国家的政府管 理改革。 2 1 2 新公共管理理论指导下企业化政府模式 2 0 世纪7 0 年代末以来，面对现实的挑战，以英美为代表的西方国家掀起了 一场声势浩大的政府管理创新运动。通过对政府功能的重新定位，对政府治理 结构的重新调整，对政府运行机制的变革，从而构建更有效的政府治理模式， 推动着传统的政府管理模式逐步向新公共管理模式转型。 “新公共管理有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的 类概念。奥斯本和盖布勒在改革政府( 或译重塑政府) 一书提出的“企 业化政府 模式( 即“新公共管理”模式) 是一种单一模式，这一模式包含如 下十大基本原则或基本内容：1 、起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；2 、社 区拥有的政府：授权而不是服务；3 、竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务 中去；4 、有使命的政府：改变照章办事的组织；5 、讲究效果的政府：按效果 而不是按投入拨款；6 、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治 需要；7 、有事业心的政府：有收益而不浪费；8 、有预见的政府：预防而不是 治疗；9 、分权的政府：从等级制到参与和协作；1 0 、以市场为导向的政府：通 过市场力量进行变革。这十大原则构成改革政府前十章的标题。奥斯本和 盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章( 第十一章) 中 加以汇总组合。该书成了1 9 9 3 年开始的美国“重塑政府 改革的理论基础。克 林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使 政府在9 0 年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革 的蓝图。 美国政府依照企业模式所进行的行政体制改革，对于消除巨额财政 赤字、精简行政机构及公务员、提高行政效益，建立一个“做的更好和花钱更 少的政府 来说，取得了较好的成效。 。 美 戴维奥斯本，特德盖布勒：改革政府企业家精神如何改革着公营部门， m ，上海： 上海译文出版社，1 9 9 6 ，p 8 7 7 山东大学硕士学位论文 哈伯德( m h u b b a r d ) 将“管理主义 模式的内容归纳为如下十大趋势：l 、主 管的战略角色和战略管理实践的强化：2 、从行政到管理的重点转移，即从执行 规则到实现既定目标的转移；3 、人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限 制工会的权力，打破统一的工资结构：4 、政策制定和执行的分离，即核心部门 集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；5 、绩效工资制；6 、 改善财务管理，强化财务控制；7 、以组织规划和评估的形式，把执行机构的运 作与其目标更密切地联系起来；8 、加强对运作状况的评估；9 、追求高质量和 高标准的顾客服务；l o 、改变传统的组织文化，建立新的“心理契约 。 布莱克维尔政治学百科全书则将“新公共管理 模式概括为如下倾向： “宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供 公共服务的多元结构( 宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运 用控制手段) ，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收 费( 或至少是指定了用途的税收) ，而不是把普通税金作为资助不具有公共利益 的公共事业基础的倾向。 美国著名公共管理学者彼德斯在治理的未来中也提出了当代西方行政 改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场 化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组 织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的 特征，如表2 1 所示： 表2 1 四种治理模式的主要特征： 项目市场化政府参与型政府灵活性政府解除规制政府 主要的诊断垄断等级制永久性外部规制 组织结构分权 扁平型组织虚组织 ( 没有特别建议) 绩效工资制及其他全面质量管理 管理过程管理临时人事更大的管理自由 私人部门管理技术团队 政策制定内部市场咨询，谈判实验企业化政府 公共利益 低成本 参与，咨询低成本；协调行动主义 。周志忍：当代国外行政改革比较研究，【m 】，北京：国家行政学院出版社，1 9 9 9 。p 1 1 3 圆布莱克维尔政治学百科全书， m i ，北京；中国政法大学f 版社，1 9 9 2 年，p 2 1 1 圆陈振明：评西方的“新公共管理”范式f j 】，中国社会科学版，2 0 0 0 年第6 期，p 1 7 8 山东大学硕士学位论文 2 2 西方政府适度仿企业化的创新实践主题 2 2 1 政府公共服务的市场化、社会化 西方政府管理创新的基本主题是政府职能的重新定位，即重新调整政府职 能的范围和市场作用的边界以及社会公共领域的边界。政府公共服务市场化、 社会化是西方国家政府职能调整和定位的基本内容：在公共服务领域打破政府 垄断，引入市场竞争机制，将原来由政府承担的部分公共职能推向市场、社会， 充分利用市场和社会力量来提高政府功能输出的能力。其主要方式表现在五个 方面：l 、非国有化。2 、合同承包。3 、特许经营。4 、政府淡出。5 、用者付费。 2 2 2 政府组织结构的去科层化 传统科层制是以政府垄断为基础，以严密的分工、明确的权责制度、层级 节制体系和健全的规章制度为特征的。随着国家干预的加强，科层组织制度产 生了机构庞大、刻板僵化和效率低下等弊病。因此，当代西方国家在政府组织 内部组织变革上，普遍呈现出一种去科层化的趋势，去科层化最突出的表现为 政府系统的分权化。政府系统内部的分权包括中央与地方政府之间的分权，民 选政治家与非民选官僚之间的分权，以及政府向政府雇员的授权等。分权是解 决公共组织官僚病的有效途径。去科层化组织是实行政策制定与执行的分离， 强调战略的管理：组织结构扁平化，较少管理层次和环节，实行分权与授权； 公民与行政以平等契约为基础等内容的一种具有弹性、回应力和合理规模的公 共组织。 2 2 3 政府管理方式的仿企业化 西方政府管理创新普遍以建立企业型政府为目标模式，倡导以企业家精神 重塑政府。企业型政府是富有企业家精神的政府，是借鉴企业治理机制和管理 技术，积极回应社会，有效运用资源、实现高绩效的政府。从2 0 世纪7 0 年代 起，西方国家把企业管理中先进的管理方法和技术引入到政府管理中，目标管 理、全面质量管理、绩效评估、成本核算、战略规划等方法，被广泛的应用到 公共管理领域，如专门为服务业设立的i s 0 9 0 0 4 u 2 、英国的b s 5 7 5 0 、欧盟的 e n 2 9 0 0 0 等质量认证或质量保证体系。据统计，到2 0 世纪9 0 年代，约7 0 的 美国式政府采用目标管理方法，实行绩效目标控制，约6 0 的市政府实行了全 面质量管理，战略规划也被一些部门加以变通运用。 。简莱恩：新公共管理，中国青年出版社。2 0 0 4 年，p 2 7 9 山东大学硕士学位论文 l 、借鉴顾客导向机制 西方政府改革的基本价值取向就是以顾客为中心，即以公众为中心，公共 服务提供紧贴公众的利益和需求。( 1 ) 赋予顾客主权。由公众决定公共服务的 内容和质量要求，让公众介入公共服务设计，以保证公共服务符合公众利益。 也就是说，在提供公共服务时，首先看公众需要什么。( 2 ) 完善顾客需求表达 机制。通过顾客调查、顾客跟踪、顾客咨询委员会、申诉追踪制、电子通讯和 热线电话、设意见箱等方式了解顾客的意见和要求，从而增强公共服务的公开 性和透明度，促使公共部门提高服务质量。( 3 ) 建立服务承诺制和服务质量标 准。1 9 9 1 年，英国梅杰政府公布了公民宪章。公民宪章，就是用宪章的形式 把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，向公共做出服务承诺。 1 9 9 7 年，布莱尔执政后，制定了服务第一：新的承诺方案，明确规定各级政 府、公营部门尤其是垄断性国有企业必须实行承诺方案。目前，中央政府各部 门已制定出4 0 个全国性的社会服务承诺标准，地方政府和服务单位根据这些标 准，再制定自己具体的服务标准。如卫生部制定的病人宪章承诺：拨通9 9 9 紧急救护电话后，在城市，救护车将1 4 分钟到达；在农村1 9 分钟到达。1 9 9 3 年，克林顿总统签署了设立顾客服务标准，责令联邦政府部门制定顾客服务 标准。1 9 9 7 年出版了顾客至上：服务美国民众的标准，联邦机构为5 7 9 个组 织和项目发布了4 0 0 0 条顾客服务标准。 2 、借鉴市场契约机制 西方政府管理创新的一个重要特征，就是在政府管理中引入契约机制。从 西方政府改革实践可以看到，契约制度尤其是短期契约制度、委托代理关系全 面出现在公共部门中。公共契约有两种基本形式：一是交易性契约，典型的交 易性契约形式是公共采购契约、项目承包契约、特许经营契约等。二是代理性 契约，又称关系契约，典型的代理性契约形式是政府与首席执行官以及其他政 府雇员的雇佣契约、决策执行契约或绩效契约。相当一部分公共产品或服务配 置就是通过签订和履行这两类契约来实现。另外，许多公共服务提供和公共资 源配置涉及到中央政府和地方政府之间的合作，这种合作也建立在契约关系的 基础之上。政府间的契约主要存在中央政府和地方政府之间、横向的同级政府 之间，目的是更好的解决地区性问题并应付日益上升的成本。中央政府提供资 金，委托地方政府提供或生产某种公共物品或服务，如跨地域的公路、桥梁等 1 0 山东大学硕士学位论文 基础设施。在美国，县政府常常与市镇政府签订合同，付费给后者以维护穿越 市镇的县级公路。州政府也常常和市镇或县政府签订合同，以提供某些社会服 务。横向政府之间也可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务，如一个未设 高中的地方政府可以把学生送到临近设有高中的地方政府接受教育，并支付费 用。 3 、借鉴绩效评价机制 强调政府要像企业注重产品质量那样重视公共服务的质量，在政府中重视 成本收益分析。企业绩效机制是一种横向的机制，企业效益最终要通过市场交 换来体现，市场价格是衡量企业效益直接和现实的指标。在西方政府管理创新 中，政府管理时输入横向的顾客( 公众) 参与和结果取向的评估机制，公共服 务质量评价以顾客( 公众) 为主体，以公众的满意程度作为作为评估绩效的主 要标准，以公众参与的量化评估机制取代传统的以信任为基础的评估机制。1 9 7 9 年，撒切尔夫人执政后，将绩效评估作为一种有效管理工具被引进公共部门。 克林顿一上台，便成立了国家绩效评估委员会。1 9 9 3 年国会通过了政府绩效 与结果法，该法案要求每个联邦机构必须报告五个年度的战略规划和每年的绩 效情况。绩效评估由社会多方来共同进行，其中，新闻调查、民意测验、问卷 调查的评估结果，对绩效等级确定起决定作用。1 9 9 8 年，布莱尔政府还成立了 公民评审小组，由5 0 0 0 名公民组成，其主要负责民意调查。非政府专门评价机 构或社会中介机构已成为政府评价的重要主体，如英国越来越多的启用私人管 理顾问来评价公共管理。 4 、借鉴企业用人机制 1 9 9 4 年，美国政府委托专门机构对公务员培训进行了特别的设计，列出了 一份与荷兰壳牌公司人力资源管理部门非常吻合的清单；借鉴企业薪酬制度， 建立以功绩制为原则的个性化的绩效工资制度；对公共机构和工作人员进行量 化测评，评价的根本标准是工作业绩，不同的工作绩效给予不同的工资报酬， 不管他们的级别如何；由重视管理过程和投入转向注重结果和产出，对其最终 工作结果进行评估和奖惩；打破终身雇佣制，效仿企业的聘用制，与工作人员 签订短期就业合同，如荷兰、丹麦、爱尔兰、英国的业绩工资制及灵活工资结 构等；高级公务员职位向公私部门开放，在公共部门任命私人部门的精英进入 高层，如澳大利亚设立高级公务员序列的特定目的是从私人部门吸收人才到公 山东大学硕士学位论文 共部门。在新西兰，所有的政府高级职位都向公私部门的申请者开放。在美国， 公共组织与私营组织管理者的相互流动已经习以为常并且成为美国公共行政的 一个突出特点。 发达国家的企业界，为适应现时代条件和竞争更为激烈的市场环境，本着 顾客至上、质量第一、注重效益、追求效率的企业理念，在“再造企业 ( r e e n g i n g e e r i n gt h ec o r p o r a t i o n ) 过程中，对企业的运作机制进行了调整和再 设计，形成了套更合理、更灵活、适应性更强的运作机制，政府适度仿企业 化已经开始成为发达国家行政体制改革与创新的实践内容。 2 3 西方国家政府适度仿企业化的创新启示 政府适度仿企业化是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的 产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。政府适度仿企业化思路在西方 国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了 西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方 国家在国际社会中的竞争能力。 l 、实践“以企业家的精神改造政府 的理念和模式，塑造高效廉洁的政府。 公共选择理论认为政府的基本职能是为社会提供公共物品，公共物品的连 带性和不可排他性，决定公共物品的提供者很难从中获得全部收益，因面政府 从其本源和性质上看只能是非赢利性的，它的终极目标是维护社会公平和正义。 企业参与市场活动的主要目的是赢利，如何从最低成本获取最大利润的效率成 为衡量企业成败的最高标准。基于这一基本差别，人们往往认为政府与企业分 属泾渭分明的两个范畴，彼此没有互通之处。在衡量政府工作成绩时，人们也 往往只看重公平的面而忽略了效率问题。这种观念认识上的误区成为政府低 效、浪费和官僚主义的庇护伞。美国在重塑政府运动中最大的一项创新就是在 观念上打破了政府与企业的隔阂，提出“以企业家的精神改造政府 ，政府是 公共物品的提供者，从它为社会提供物品和服务这一基本功能来看，政府与企 业没有任何区别。虽然公共物品的特性要求政府必须保持公平，但是这丝毫不 能掩盖政府应当遵循的效率原则。固然，政府提供的某些物品与服务很难通过 客观标准衡量效率，例如国家安全、外交等，但是绝大多数政府工作的效率和 成果是可以衡量的。因此，克林顿与戈尔提出“以企业家的精神改造政府 ， 。埃莉诺奥斯特罗姆：公共事物的治理之道) ，上海三联书店，2 0 0 0 年p 3 1 3 1 2 山东大学硕士学位论文 成熟的市民社会体系为西方国家的政府创新也提供了稳定的外部资源。社 会与政府是主人与看门人之间的关系，而不是儿子与父亲的关系。社会是一个 人与人关系的综合体，有其自身的独立性和内在运行规律，与此同时，成熟的 市民社会具备一定的自我调节和平衡能力。当然这种能力有时比较脆弱，可能 会发生紊乱和失序，在这个时候社会就需要雇用政府的强力来维持秩序和稳定。 从起源上看，社会存在于政府之前；从性质上看，社会是本，政府是末。美国 立国的政治思想明确坚