（公共管理专业论文）我国环境税收制度构建研究.pdf

国防科学技术大学研究生院公共管理硕- ( m p a ) 学位论文 摘要 随着经济的迅猛发展，全球生态环境遭到了空前破坏。面对生态状况不断恶 化的严竣形势，世界各国纷纷寻求有效的环境政策帮措施，以实现入类的可持续 发展，而税收作为一种强有力的经济手段在环境保护中得到了广泛的应用。改革 开放以来，我蓬经济得到了迅速发展，城乡居民生活水平不断提高，但由此带来 的环境问题却日益突出，生态恶化、资源浪费、环境污染已经成为制约我国经济 可持续发展的关键因素之一。借鉴发达图家经验，建立一套完整的环境税收制度， 运用税收手段加强环境治理保护，实现人与自然和谐相处，在我囡显得尤为紧迫。 本文首先从环境税相关理论分析入手，通过对经济激励型环境政策与行政管 制型环境政策以及环境税与其他经济手段进行比较，褥磁环境税收是最有效的环 境保护手段之一的结论。其次，通过对我国现行环境税收制度实证分析，指出其 存在的问题和不足。最后，在文章第四部分联系实际，借鉴国外环境税收制度的 成功经验，阐述了我圆构建环境税收制度的总体思路与具体设想。由于环境与资 源保护是实现可持续发展的两个最基本的标志，因此，本文对环境税收制度的构 建研究也是围绕这两个方面来进行的。 主题词：环境税收税制改革环境保护 第i 页 阑防科学技术大学研究生院公共管理硕士伊a ) 学位论文 a b s t r a c t m e n v i r o n m e n t a lp r o b l e mh a sb e c o m eag l o b a lp r o b l e m c o u n t r i e si nt h ew o r l d a r ea l ll o o k i n gf o rab e t t e rm e t h o dt ot a c k l et h i sp r o b l e m i ti sa t e n d e n c yt oa p p l ym a r e m a r k e tm e c h a n i s m sa n di n s t r u m e n t st oe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n s i n c er e f o r m ，o b r c o u n t r ye c o n o m yh a sd e v e l o p e dr a p i d l y 司糖l i v i n gs t a n d a r d sh a db e e ni m p r o v e d c o n t i n u o u s l y b u tt h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e mh a se f f e c t e do u re c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t t h er o l eo ft a xa sal e v e rt oa d j u s tm a c r o e c o n o m yi ne n v i r o n m e n t a lf i e l dh a sb e e n k n o w ng r a d u a n yb e c a u s ei ti sf l e x i b l ea n de f f i c i e n t b yc o n t r a s t i n g , w ec a l lc o n c l u d et h a te n v i r o n m e n t a lt a xi sa l le f f i c i e n ti n s t r u m e n t t op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n tb yc o m p a r e dt oo t h e r s t h e n t h i sp a p e r a n a l y s e st h e e c o n o m i ce f f e c t so fe n v i r o n m e n t a lt a xi nt h e o r ya n di np r a c t i c eb yt h em e a n i n g so fn e w c o n 蛾i t u t i o n a le c o n o m i c s ，p a r t i c u l a r l yi nr e s o u r c ea l l o c a t i o n , i n c o m ed i s t r i b u t i o n e c o n o m i cs t e a d ya n ds t a t ec o m p r e h e n s i v ec o m p e t i t i v e n e s s t h e nt h r o u g ht h ee m p i r i c a l a n a l y s i so ft h ee n v i r o n m e n t a lt a xs y s t e m ，t h ep r o b l e m sa n di n s u f f i c i e n th a v eb e e n p o i n t e do u t 。o nt h eb a s i so fa n a l y s i sa b o v e ，t h el a s tp a r ta d d r e s s e st h es c h e m eo fd e s i g n t oc o n s t r u c tt h ee n v i r o n m e n t a lt a xs y s t e m ；i tp u t su pt h ep r i n c i p l e sa d j u s t i n gt h et a x p o l i c i e sr e l a t e dt ot h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h i sp a p e ri sr e l a t e dt or e a l i z a t i o no f c h i n at oa d d r e s st h es c h e m eo fd e s i g nt oc o n s t r u c tt h ee n v i r o n m e n t a lt a xs y s t e m k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lt a x ；r e f o r mo ft h et a xs y s t e m ；e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n 第j i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 表目录 表3 1中国与资源环境相关的税收收入情况3 2 表4 1 联邦燃油税基本税率表( 含优惠税率) 4 0 表4 2 州燃油税的平均税率水平4 2 表4 3 加州使用燃油税税率表4 3 表4 4 使用燃料税定额税率表4 3 第l l l 页 阑防科学技术大学研究生院公共管理硕士伊a ) 学位论文 图目录 图2 。l 基于技术标准在确定过程中可能出现的效率偏差l l 图2 2两污染源的成本有效配置及任务分配l 3 图2 3 经济激励型政策下科技水平提高所节约的成本1 3 图2 。4 管制与科技创新豹反赢1 4 图2 s 防污技术进步所节省的成本1 5 图3 1 中国资源税收情况2 2 图3 2中善汽、柴油消费税收入情况2 3 图3 3中国家庭汽车、摩托车拥有情况2 4 图3 4中国消费税征收情况2 4 图3 5 城市维护建设税对环保的贡献2 5 图3 6 中莺与环境相关的税收收入毖重3 0 图3 7 中国资源环境税式支出结构3 l 图4 1美国燃油物流图4 0 图4 2 美国燃油税征税环节籀图4 l 图4 3中国环境税收政策基本框架4 7 第1 v 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导辉指导下进行昀研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成栗，也不包含药获彳导国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表零谢意。 学位论文题目： 学位论文作者签 我国环境税收韵度构建研究 名：厶7 删 。 霹期：柳拦年6 月。参日 学位论文版权使用授权书 本入完全了解国跨耩学技术大学有关保蟹、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阙和借阕；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或翔描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题雷： 学位论文作者签 作者指导教舞签 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m f a ) 学位论文 第一章绪论 环境保护是可持续发展的重要内容，也是摆在人类面前的紧迫课题。环境保 护是否行之有效，不仪关系到本代人的生存与发展，更与子孙后代的命运息患相 关。胡锦涛总书记在中囡共产党第十七次全国代表大会主题报告中指出，要“加 强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力 ，对我国解决环境问题 提出了明确要求，指暖了方向。 i i 选题背景 环境作为人类社会的一种稀缺资源，具有独特的经济和社会价值。隧着经济 的迅猛发展，全球环境遭到了空前破坏，人类面临着日益严重的、累积性的环境 污染问题，生存和发展受到严重威胁。面对世界各国生态状况不断恶化的严峻形 势，加强环境保护和资源合理开发遗是遣在屠睫，在这样的大背景下，世界各国 纷纷探讨各种环境政策和措施，以实现人类的可持续发展。自2 0 世纪7 0 年代以 来，经济手段在环境保护中的应用得到了空前的发展，其中尤其值得注意的慰p 税收手段的应用已成为各国环境政策中一个不可或缺的重要组成郝分。 我国随着经济的发旋和工业化、城市化进程的加快，也和其链发震中国家一 样，环境污染问题日益突出。据世界资源研究所和中国环境监测总站测算，全球 十大污染最严重的城市中，我国就占了7 个。环境污染已经成为制约我国经济可 持续发晨麴关键因素之一。与发达瞩家相比，我圈现霉亍的环境保护政策措施主要 以行政管理手段为主，虽然也采用了一些必要的经济手段，如环境保护收费、环 保投资、综合利用税收优惠政策等，但其力度和系统性远远不够，不足以形成对 环境的保护体系，生态破坏和环境恶优趋势尚未根本扭转。如何借鉴发达国家的 经验，在我匡建立起一套完整的生态环境税收体系和完善兹环境税制，充分运用 税收手段保护资源环境，有效地协调人与自然的关系，努力实现可持续发展战略， 已经显得十分紧迫。 1 2 研究目的 日前，我国正在实施可持续发展战略，大力发展循环经济，积极探索国民经 济的绿色g d p 核算，丽税收作为政府调控宏观经济的一种重要经济手段，具有优 第1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕j ：0 v i e a ) 学位论文 化资源配置、鼓励与限制产业发展等功能，并且在环境治理和生态补偿方面也具 有明显的优势，主要表现在以下三个方面：一是调节资源价格。市场经济中，市 场主体主要是依靠价格信号来决定生产、经营和消费行为，而税收可以调节资源 的价格，从而通过价格机制约束市场资源的供给和需求，实现资源的合理配置， 从而有利于资源的节约和利用。二是调节生产成本。福利经济学中的外部性理论 研究表明，影响可持续发展的环境污染问题，是负外部性问题，即企业的私人成 本小于社会成本。而通过税收可以实现企业外部成本内部化，污染环境所带来的 税收成本增加有益于环境污染的控制。三是筹集环保资金。环境保护离不开环境 投入，尤其是那些为社会公众提供福利的公共基础设施或跨区域环境协作和综合 整治，由于具有周期长、投资大、公共性的特点，一般都需要政府筹集和投入专 项资金来保障，而税收则能为环境保护提供稳定的资金来源。所以，环境税制改 革和税收结构调整已渐成大势所趋。当前，我国应加快综合税制改革，及早考虑 开征生态补偿性质的主体税种，并逐步建立起符合我国国情的环境税制。 1 3 研究意义 本文通过对环境税收的研究，一是有助于丰富税收理论研究的内容，完善税 收理论体系，开阔税收理论研究的视野。二是有助于确定税收在可持续发展中的 作用，从而指导我国的税制建设。三是有利于开发新的环保工具，促进环境保护 工作。 近几年西方的环境保护政策工具已经明显地由传统的行政控制型工具向基于 市场的经济工具转变。在众多环保经济工具的使用中，税收工具更是得到了各国 政府的高度重视和广泛应用。当前，我国正在建设资源节约型、环境友好型社会， 面对资源与环境危机的现状，如何借鉴国际上已经取得的环境税制成果，贯彻中 国2 1 世纪议程中提出的资源与环境保护的目标，构建具有中国特色韵环境税制， 已是一个非常现实的问题。 1 4 国内外研究现状 1 4 1 国外环境税研究现状 1 9 2 0 年，庇古发表的福利经济学中提出了用税收办法解决外部性问题的基 本政策思想，这可以视为环境税理论研究的起点。此后，环境税思想一直未得到进 一步的发展。直到2 0 世纪7 0 年代末，环境税思想才开始得到拓展和深化，专门 第2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕t ( m p a ) 学位论文 关于环境经济政策研究的文献才迅速增加，但它真正引起重视是在2 0 世纪9 0 年 代。 2 0 世纪7 0 年代和8 0 年代，国外环境税研究的重点主要集中在市场结构不完 善的情况下环境税的效果、不确定情况下环境税与数量控制手段的比较、信息不 完备的情况下环境税的实施等理论问题，并得出了一系列经典性的理论研究成果。 2 0 世纪9 0 年代以来，匡井环境税的研究成果主要集中在以下几个方面： 第一，是对不完备监测条件下环境税实施的进一步研究。在现实中，我们往往 会遇到污染者为数众多，或者污染源不断转移的情形，在这些情况下，对所有的 污染排放情况进行监测，并据此征收排污税，要么是成本太高，要么是技术上不 可行，这就要求人们对不完备监测下的环境税实施进行研究。目前，这一方面的 理论研究主要集中在两方面：首先是最优惩弱与最优监测理论，酃研究如何设计 合理的信息报告、激励与惩罚机制，以激励污染者遵守环境税制度，并使考虑污 染损害、政府监测等因素后的社会总成本最小；其次是考虑产品税或者产品税与 其他手段相结合等间接方法不可行，以取得监测费用和减排效率的交替与平衡。 有关不完备监测下的环境税的分析始于贝克尔对犯罪的经济分析，贝克尔模型在 环境领域的运用是由d o w n i n ga n dw a t s o n 、哈福德开始的，d o w n i n g 等人给出了 一个描述模型，并分析了在排污税和控制标准情况下各种不同的惩罚与监测组合 的效果。哈福德则提激了一个企业反应的正式模型，翊于分析排污税和控制标准 下企业的行为及政府最优对策问题。 第麓，是关于环境税“双重红利的研究。环境税的“双重红利努又称“双 重效益 ，即除了有助于改善环境以外，还可以带来其他好处。“双重红利 观点 最初出现在图洛克( t u l l o c k ) 和克尼斯与鲍尔等人对水资源研究的命题中，后来 t e r k l a 等人进行过实证计算，但这个观点在当时没有引起很大的反响，而且他们 也没有将其称为“红利丹( d i v i d e n d s ) 。环境税“双重红利理论的提出，反映 了人们希望在不确定情形下使环境改革决策更具安全性，以及利用其收入缓解国 内经济压力的期望。但是，一部分人也提出了相反的意见，其中主要的代表人物 有b o v e n b e r g 、p 8 r r y 等人，他们代表性酶结论是：在现行的扭曲税收体系之上 引入环境税，将会产生负的税收相互作用效应，而在大部分情况下这种负效应将 超过环境税收收入返回效应。围绕这一争论，西方的环境经济学家和财政经济学 家进行了不少一般均衡理论分析和数量模型计算，特别是分析了现有扭曲劳动税 收下的最优环境税率问题，为将环境税纳入整个税收系统，并使之整体优化，奠 定了理论与分析基础。口1 第三，是关于经济合作发展组织( o e c d ) 成员国环境税的实施情况与环境税实 施战略研究。经济合作与发展组织( d e c d ) 曾对其成员毽环境税的应用状况进行了 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士o f p a ) 学位论文 两次系统的调查，取得了较全面的资料，为进一步的研究和国际比较提供了基础。 在此基础上，他们还系统地研究了环境税的设计与实施、环境税的分配效应和补 偿措施、环境税收入的使用等政策问题，为环境税的实施提供了政策指导，并出 版了大量文献，如环境税的实施战略、环境管理中的经济手段等。这些文 献对环境经济政策、手段的含义、基本特点及其在d e c d 国家的应用情况进行了全 面的检验与评述，而且还把讨论扩展到o e c d 非成员国的范围。 由以上综述可以看出，国外的环境税研究虽然深度上已经达到相当高的水平， 但主要是运用经济学的方法进行研究，对于环境税的制度分析还很不充分，这有 待于进一步的完善。 1 4 2 国内环境税研究现状 我国在实践上虽然还没有建立真正意义上的环境税制，但随着国际上对环境 税研究的不断深入以及中国与国际环境合作研究的加强，国内对环境税的研究也 初步展开，并取得了一些成果，主要集中在环境税基础理论的研究和关于征收环 境税的微观层面上的认识方面。前者如有关征收环境税的理论依据的研究，对此 学者主要有生态经济综合平衡财政调节论、经济手段效率论、环保资金筹集论、 可持续宏观调控论等观点。我国的一些生态经济学者如杨斌和王松霈等人在2 0 世 纪8 0 年代末和9 0 年代初，就从生态经济综合平衡和国民经济政府调节的角度， 提出了生态经济综合平衡财政调节论。这一观点集中体现在王松霈等人于1 9 9 2 年 由环境科学出版社出版的自然资源利用与生态经济系统一书中。 3 1 其后，沈满 洪等人提出了经济手段效率论。1 9 9 7 年沈满洪在经济研究上的论环境经济 手段一文中发表观点认为，解决环境问题不能只就环境论环境，还要考虑体制 背景和政治制度，要努力推进市场化改革，积极促进政府工作效率的提高，从而 提高环境经济手段的效率。h 1 而王金南于1 9 9 4 年发表的论文市场经济过渡期中 国环境税收政策的探讨中认为，环境税的征收可以为资源保护、污染治理、生 态保护与建设，以及环境科学技术研究提供必要的资金支持，因此提出了环保资 金筹集论。1 还有可持续发展宏观调控论的观点认为，征收环境税的必要性需要从 可持续发展的高度来理解，为实现可持续发展所包容的效率和公平准则，政府有 必要对环境资源利用等行为征收环境税，以调节环境资源及其价值在代内和代际 的分配。此种观点以李清芬为代表，体现这一观点的代表性的文章是可持续宏 观调控略论，1 9 9 8 年发表于当代经济研究。对环境税微观层面上的研究主要 是从环境保护和税制改革角度对我国现行税制进行评价，分析其存在的问题，从 环境税税种的设立、税基的确定、税率的选择等方面提出政策建议。马栓友博士 第4 页 蓬防秘学技术大学研究生院公共管理硕士( m e a ) 学位论文 在其2 0 0 1 年由中国城市出版社出版的专著税收政策与经济增长中专f - i n 出一 章论述了财税政策与经济的可持续发展鲍关系。强3 梁本凡在萁2 0 0 2 年由中匿_ 财政 出版社出版的绿色税费与中国一书中首次提出了三重红利理论和中国绿色税 费改革的思路，以中困为背景、较为深入系统地研究了环境政策经济手段。娃1 龚辉 文2 0 0 2 年在其可持续发展的税收政策博士论文中对中国税制绿化的前景进行 了分析，提出了若干政策建议。分析了排污权交易和排污税的异同点，指出两者 并存并没有矛盾，各有优势，形成互补。介绍了税制绿化的理论、税制绿化的内 容、中国税制绿化存在的问题以及分步推动绿化进程。此外计金标著的生态税 收论、邓力平著的生态税收的现实观、安体富等著的当前巾国税收政策研 究、李挚萍著的经济法的生态化：经济与环境协调发展的法律机制探讨、杨 金田、葛察忠等著的环境税的新发展：中国与o e c d 比较等都从不同焦度对环 境税收制度进行了充分的论证研究。 跟国外的研究相比，我国的研究总体上尚处于起步阶段，并且存在以下四大 闯题：第一，缺乏统一的理论前提和分析方法，大多数研究仅限于一般论述，缺 乏从经济学角度对环境税的系统研究与理论分析；第二，对国外环境税实施的情 况缺乏分析与比较，嚣此难以褥出全面的认识与看法；第三，对我国转型发展情 况下实施环境税的特征、要求和政策方案研究不够，无法为实践提供指导性的政 策改革建议；第四，政策研究往往局限于定性分析，缺乏系统的深入的数量分析 与模型。 l 。s 研究方法与创新点 本文在研究方法上徽到了以下结合；历史分析与实际分析相结合；比较研究 与逻辑推理相结合；一般分析与案例分析相结合；规范分析与实证研究相结合。 创新点：一是按照对资源环境保护所起的作用不同，将我国现行环境税收制 度划分为对资源环境损耗行为有抑制作用的税种和激励性的环境税收政策两类进 行实证分析；二是在环境税收方案选择上提出了“先易后难、先旧后新、先融后 立、综合运用、突出重点、循序渐进的思路。 第5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章环境税的相关理论分析 研究环境问题以及相关环境政策必须要依据相关的理论基础，福利经济学为 环境税的存在和发展提供了坚实的理论基础。环境税作为一种重要的环境政策手 段，主要依托的是福利经济学中的外部性和公共物品理论，以及上个世纪下叶提 出的可持续发展理论。 2 1 。1 基本涵义 2 1 环境税的涵义 环境税( e n v i r o n m e n t a lt a x a t i o n ) 又称生态税( e c o l o g i c a lt a x a t i o n ) 、能源 税( e c o t a x ) 、绿色税收( g r e e nt a x a t i o n ) ，是针对日趋恶化的生态环境提出的。 虽然这些称法不一，但它们研究的具体内容是一致的，即如何通过税收手段来实 现对资源与环境保护的目的。口1 环境税作为一个全新的税类，自英国经济学家庇古 提出开征环境税，并主张根据污染者对环境所造成的损害征税以弥补污染损失和 治理污染以来，此观点不仅为西欧许多国家所接受，而且还带动国内外学者纷纷 参与对环境税的研究，并赋予其不同的含义。但时至今日，在国际上也未形成一 个统一、被公认的定义。从国际上来说，经合组织( o e c d ) 及欧盟对环境税的定义 均针对污染税，不涉及资源税。我国的许多学者也对环境税的定义进行了不同的 阐述。吕忠梅认为“建立在可持续发展理论基础上的环境税，应是一种广义的环 境税。既可以增加政府的财政收入，能为社会公共事业( 包括环境资源的保护、 污染的治理及其他一些社会公共事业) 提供足够的资金，满足社会公共需求；又 可以真实地反映社会边际成本，将环境污染、生态破坏行为造成的外部成本内部 化；同时还可以均等社会收入，为社会的健康稳定、持续发展创造条件的各项环 境相关税制度的总称”。砷3 李慧玲认为环境税“是指向一切开发、利用环境资源( 仅 指耗竭性资源) 或向环境排放污染物的单位和个人对其环境资源的开发、利用程度 ( 量) 或其污染行为所征收的税。它是税收体系中与资源利用和污染防治有关的各 种税种和税目的总称”。叫 综合理论界对环境税的定义，环境税应有广义和狭义之分。狭义的环境税， 认为环境税就是环境污染税，即国家为了限制环境污染的范围、程度，而向导致 环境污染的经济主体征收的特别税种；广义环境税概念不仅包括狭义环境税，还 包括税收上的其它有利于环境资源保护的措施。本人认为对环境税的内涵作广义 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的理解是比较合适的，因为它为贯彻可持续发展提供了一种新的可利用的手段， 也为环境政策与宏观经济政策的一体化创造了条件。广义的环境税是税收体系中 与环境、自然资源利用和保护有关的各种税种和税目的总称。它不仅包括污染排 放税、自然资源税等，还包括为实现特定的环境目的而筹集资金的税收，以及政 府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税收手段，其形式可以是特定 的税种如排污税，也可以是税收差别、税收减免等。可见，“环境税 的内容广泛， 一般可分为污染税、能源税、资源税、环境消费税、环境关税、生态税附加等。 而且，每一个名称下面还可再分，如污染税可分为噪声税、垃圾税、二氧化碳税、 硫税、有毒化学品税等。 本文立足于广义的环境税概念对环境税收制度进行研究。但在特定的情况下， 仅涉及狭义的环境税，如开征专门的环境保护税，仅指狭义的环境税。 2 1 2 经济学涵义 环境税是环境资源的价格体现。随着人口增加和经济发展，环境资源的稀缺 性日益明显。目前，环境危机的新闻报道比比皆是：森林缩小、土壤侵蚀、沙漠 扩大、二氧化碳水平上升、地下水水位下降、全球气温升高、冰川融化、海平面 升高、物种消失。面对环境资源日益稀缺所带给人类生存和发展的危机，对稀缺 的环境资源进行合理配置以节约环境资源的供给就成为世界各国关注的重要问 题。从经济学角度看，环境问题产生的根源就在于环境资源的价格没有正确地反 映环境资源稀缺程度，而解决环境问题最有效的办法就是通过环境资源的合理定 价和有偿使用，实现环境资源的有效配置。笔者认为，环境税正是环境资源的价格 体现，即使用资源所耗费的边际社会成本。 市场和政府干预是资源配置的两大手段，但无论是市场还是政府干预，要实 现资源的合理配置就必须建立起资源的稀缺性与资源价格之间的有机联系。只有 当资源的现实价格等于其相对价格时，稀缺的资源才能得到有效配置。因此，解 决环境问题的关键，就是怎样合理地对环境资源定价。传统经济学认为，在市场 经济中凡是稀缺的资源必定具有较高的价格，但它忽视了产权明晰是市场定价制 度发挥正常作用的前提，只有在产权明晰的条件下，资源的市场价格才能有效反 映其稀缺程度。然而产权明晰是有成本的，特别是许多环境资源具有难以分割、 难以排他的特征。另外环境资源配置的代际公平的需求，都使环境资源产权明晰 的成本高于其它资源。因此，根据各种环境资源产权明晰的程度，有政府定价、 政府与市场共同定价、市场定价等定价方式，而选择何种定价方式，要根据各种 环境资源的不同特征，对各种定价方式进行成本一收益比较。 第7 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十f p a ) 学位论文 环境税是政府为环境资源定价的一种方式。在马歇尔庇古的时代，由于在 传统价格理论模型中没有发现产权的作用，因此当市场价格扭曲发生时，他们归 结为外部性因素导致的市场失灵，而产权经济学则对传统价格理论模型进行了完 善。产权理论认为，所谓外部性问题，其实质就是由于在市场中存在着尚未界定 清楚的权利边界，从而导致资源的市场价格与相对价格严重偏离。比如，在过去 环境容量充裕的情况下，企业零价格排污即消耗环境容量，不会导致外部性问题 的产生。但是，随着经济增长与人口增加，环境容量日益稀缺，相对价格不断提 高，此时企业仍以零价格排污就出现了外部性问题。边际外部成本( x m c ) 就是由 于环境容量稀缺导致的使用环境容量的边际成本。而环境税就是通过对新出现的 稀缺资源环境容量的使用权利进行定价，从而纠正市场价格与相对价格的严重偏 离，使市场价格机制继续发挥正常作用。因此，环境税就是政府为环境资源确定 的价格，税额在理论上应该以环境资源的稀缺程度为依据。只有当税额能较为真 实地反映环境资源的相对价格时，环境税才能达到纠正市场价格扭曲，合理配置 环境资源的目的。 2 2 1 外部性理论 2 2 环境税的理论基础 环境税收最早源于英国经济学家“福利经济学之父庇古的外部性理论，他 提出了政府可以将税收用于调节污染行为的思想。所谓外部性是指企业或人的经 济行为对参加经济交易以外的第三者的影响。这种影响有好的作用，也有坏的作 用。好的作用成为外部经济性，一个典型的例子就是某人花钱在自家门前种植花 草，形成一个小型花园，不但使自己得到享受，也使邻居得到了享受，在外部经 济情况下，受影响的一方因另一方的经济活动而得到好处；坏的作用成为外部不 经济性，外部不经济就是指某个人的行为对别人产生了不利影响，例如不少化工 厂在生产过程中排放污染物造成环境污染，影响周围居民的生活，植物的生长，在 外部不经济情况下，受影响的一方因另一方的经济活动而受到损失。由于受利润 动机的驱使，生产者一般不会选择对污染物进行治理，因为这会增加其私人成本， 生产者更愿意选择将污染物直接排入环境之中，从而节省私人成本。而污染物排 入环境之后，所造成的环境污染会使其他人受到损害，或者说是对社会造成了损 失，这一社会损失表现为社会成本。这样，由于生产者把污染物直接排入环境， 节省了治理污染的私人成本，而使社会承担了私人成本，即私人成本社会化了。 因此要解决外部不经济问题，必须由政府来干预，政府通过对污染行为以及生态 第8 页 国防科学技术大学研究生院公共管理联t ( m p a ) 学位论文 = = = 篙拳= = = = = = 拳篙= = = = = = 拳= = = = = i i ii 黑= = = = = = 拳= = = = = = = = 黑= = = = = = = = = = = = = = 拳嚣= = = = = = = = = = = 资源的消费使用行为征税，从而使环境生态资源的使用者的私人成本与社会成本 一致，将井部成本内部纯，促使企业透过使用薪的污染治理技术降低污染排放， 有利于环境保护。 2 2 2 公共物品理论 所谓公共物品就是具有薹錾竞争性和非接健性的产品。空气、水等一直被作为 公共财产资源使用，在不考虑对地球生命系统影响，以及对后代人潜在损害下， 自然资源一蛊被用于经济活动，自然资源被过度开采和剩震的首要原因就在于大 家对其都有使用权，而个人不必承担相应的成本。因而，各类市场主体对公共物 品既都需要又都不愿独自投资，就像一辆公共汽车上装着电动表，要启动这辆车 须向表内投币，乘客将意识到只要有入付了费，其他人都可以免费乘车。“q 公共 物品这种相对于私人物品而言的非竞争性和非排他性，会导致所有人无节制的争 夺使用有限的环境资源，你可以使用，我也可以使用，焉个人对资源的损耗、枯 竭不必承担相应的成本。对于每个生产者来说，就是追求利润的最大化，人人都 想最小成本与最大利润，势必相互之间会产生矛盾，如争夺原材料的矛盾、争夺 市场的矛盾等。这些矛盾导致竞争的产生，竞争又迸一步加剧矛盾。在这种情况 下，当存在免费资源的时候，生产者们便会蜂拥而至，竞相使用这一资源，进而 造成对资源的过度使用，给社会带来负效应。因为生产者并没有把对资源使用的 负效应纳入生产成本之中，所以也就不可能对这部分资源的开发和利用进行合理 有效的规划和管理，馨市场的调节作用失灵。要解决这个问题，需要带有强制性 的公权力的介入，如用税收的方式使公共物品的消费者普遍承担生产该公共物品 的费用。环境质量和资源保护具有公共物品的特征，为了避免免费搭车的现象， 政府必须通过一定的方式向所有使用环境公共物品的入收取费用，即征收相关的 环境税。通过征税一方面满足了政府为公众提供公共物品的财力需要；另一方面 也力治理公共物品酶豁部性提供了必要的资金。 2 2 3 可持续发展理论 可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危 害的发展。它是2 0 世纪? 0 年代出现的一种新的经济发展观，认秀传统的经济发 展理论主要是看g d p 的增长，而没有看到g d p 增长所耗费的社会环境等成本。可 持续发展在今天已经不再单纯是一种经济发展模型，两成为一种包容自然、社会、 人文、经济、政治、文化、科学等众多因素在内的一种综合性的社会发展理论。 它要求使用各种政策，包括税收政策、政府收费政策等来促使经济的发展与环境 第9 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士o v t p a ) 学位论文 和资源相协调，与社会的发展相协调。现代意义的环境税正是在这个理论上建立 起来的，作为征收环境税的国家来说，必须利用筹集起来的税收收入对污染进行 治理，对自然环境进行保护，使后代人同当代人一样，也拥有生存权和发展权， 他们的这些权利应当受到尊重，不能因为他们现在还没有发言权就剥夺了他们这 种权利，当代人在实现自己需要的过程中，不能损害后代人满足其生存和发展需 要的基本条件。可持续发展理论的产生，标志着国际环境保护和“清洁”生产时 代的来临已被世界各国所认可。如果说外部性理论着眼于微观经济环境的话，那 么，可持续发展理论则着眼于宏观经济环境和整个人类社会。 由此可见，可持续发展思想源于生态环境问题，可持续发展思想又要指导生 态建设和环境保护。环境保护是我国的一项基本国策，可持续发展是我国的一项 根本国策。从可持续原则出发，对环境和自然资源的利用必须考虑带给其他人的 损害成本和给后代人带来的机会成本，并使之得到经济上的补偿。这是实施环境 税的基本理论前提。 2 3 环境政策选择及环境税效应分析 为解决环境问题，实现环境保护的目标，不同的国家在不同的时期，将会制 定不同的环境政策。但从全球环境政策的实施现状看，绝大多数国家以行政管制 型和经济激励型两种环境政策为主。 2 3 1行政管制型环境政策的经济分析 行政管制型环境政策，其作用对象主要是直接造成环境污染或损害环境的行 为者，如厂商。政策的具体形式，主要是各项管制制度，如环境标准、污染总量 控制、环境影响评价、限期治理等。这类环境政策既有诸多不足之处，又有其合 理性和实际效益，在特定的情况下是不可缺少的。n 刀 环境行政管制同其他管制制度一样，都可以用某种标准来体现。从环境经济 学的角度看，制定环境品质或污染排放削减的标准主要应考虑：一是要保持一定 的环境品质或达到一定污染排放削减水平所能获得的环境效益( 或所避免的环境 损害成本) ；二是为达到这种环境品质水平或这种污染排放削减水平所需支付的成 本，即污染控制成本。 从理论上看，当污染控制的边际削减效益与边际削减成本相等时 ( m d = m a c ) ，达到最优的污染控制水平w 幸，此时污染控制的经济效率最高。这 就为标准的制定提供了一个概念性的依据。换言之，当标准所确定的污染控制水 第l o 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕? c ( m p a ) 学位论文 平不同时，与之对应的经济效率也不同。一般情况下，污染控制的标准都是以一 定的技术选择为基础的。 不同的技术选择存在着不同的边际削减成本曲线。若在若干可选择的技术中 存在着对应于最小成本的技术和非最小成本的技术( 如某些末端治理技术) ，它们 所对应的成本曲线就会有所不同，即如图2 1 所示的m a c l ( 假设为某一末端治理 技术) 和m a c 2 ( 最小成本技术) 。最理想的情况是，确定标准所依据的技术选择 是成本最小的技术( 设想为某种清洁技术) 。此时的成本曲线为m a c 2 ，均衡点所 对应的污染排放削减水平为w 幸，若作为行政管制型环境政策的标准是确定在这一 水平上，则实现这种基于技术的标准在经济上也是有效率的。 但是，在实际制定基于技术的标准时，有可能会发生两种类型的偏差，以至 造成两种类型的低效率。第一种类型的偏差是，制定标准时所考虑的技术依据不 是成本最小的技术，如可能是根据传统的末端治理技术及其对应的费用特点来确 定标准而没有考虑成本可能最小的清洁技术。采纳并实施这样的标准可能会造成 被称之为：“x 型低效率 的后果，即单位污染削减成本高于实际所必需的单位成 本( 如图2 1 中横格阴影所示) 。第二种类型的偏差是指实际确定标准时很难将污 染排放削减量的各种标准确定在w 的最佳优化水平上，它可能被选定在由最佳可 得技术b a t 所确定的削减极限内的某一高于w 水平的点上( 如图2 1 中所示的标 准实际可能设定的范围) 。实施这样的标准将导致超额的成本，图2 1 中竖格阴影 面积即表示此类超额费用，当标准是以确定削减极限的最优可得技术为依据时， 实施以非最小成本技术为基础的标准可能带来效率损失如图1 中a + b 面。 平 图2 1基于技术标准在确定过程中可能出现的效率偏差 ( 资料来源：根据t t i e t e n b e r g , e m i s s i o nt r a d i n g ：a ne x e r e i s e i n r e f o r m i n gp o l l u t i o np o l i c y ，r e s o u r c e sf o rt h ef u t u r e ( 1 9 8 5 ) 改写) 第1 l 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕+ 州p a ) 学位论文 2 3 2 经济激励型环境政策的经济分析 从各国环境政策实施的实践来看，行政管制型环境政策在实践中呈现出诸多不 足之处。行政管制双方存在严重的信息不对称，环境行政主管机构难以掌握管制 对象的大量专业化信息作为管制的基础。而被管制的对象则往往消极、被动接受 管制，在管制权限等方面进行法律或政治上的讨价还价。在这种情况下，环境行 政主管机构难以在污染防治成本的掌握、污染防治技术的开发等方面扮演着主导 角色，难以对污染的性质、成本的高低、以及技术能力等多方面做出适当的管制。 因此，这类环境政策往往导致环境管理方面诸多的缺失。而经济激励型环境 政策具有诸多理论上的优势，可以弥补行政管制型政策的缺陷，表现在以下几个 方面： 第一，污染防治成本降低、责任分配合理 在行政管制型环境政策下，统一的环境标准往往适用于同类甚至于不同类型 的污染源( 即产生不同污染程度的厂商) 。然而，不同类型的污染源其边际成本往 往相差甚远。以炼油和制糖为例，当行政主管机构要求两者均减少5 0 的生化需 氧量( b o d ) 的污染时，如果炼油厂的边际成本要比制糖厂的边际成本高出六倍。 那么，从效率的角度看，需要将污染防治责任作不同的分配，例如由边际成本较 低的制糖厂承担8 0 的防污责任，而由边际成本较高的炼油厂承担2 0 的防污责 任。这样，在污染总排放量保持不变的情况下，总的防污成本却可以大大地降低。 然而在行政管制型环境政策下，为了进行这种责任分配，行政主管机构就必须从 事繁重复杂的信息收集整理工作，以了解各污染源的边际成本。这对行政主管机 构来说几乎不可能。即使可能，若没有适当的补偿措施，这种不平等的责任分配 恐怕也无法被接受。 但是，在经济激励型环境政策下，上述难题可以运用市场机制巧妙地克服。 为了论述方便，假设在一个单纯的污染管制区内仅有a 和b 两个污染源，而且两 者各排放1 2 个单位的b o d ，如图2 2 所示。 在图2 2 中a 与b 的边际污染防治成本分别以m c a 和m c b 两条曲线表示。 若在行政管制型环境政策下，环境标准规定该管制区的总污染排放量设为1 2 个单 位，环境行政主管机构势必平均要求a 和b 各减少6 个单位的污染排放。因此， a 必须花费图中a 部分，而b 必须花费图中b + c + d 部分，才能符合规定要求。如 此总污染防治成本将是a + b + c + d 的总和。相反，在经济激励型环境政策下，防污 责任将在市场的运作下获得合理的分配。由于a 与b 的边际防污成本相差较大， b 会发现只要单位价格在p b 以下，花钱请a 多承担污染防治责任，反而比自己承 担来得便宜。而只要单位价格在p a 以上，a 也会考虑接受b 的请求。这种交易的 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 伊a ) 学位论文 可能性会持续下去直到点p e ，即此时a 将承担8 个单位，而b 则承担4 个单位的 污染防治责任。因为至此两者的边际防污成本相等了，因而就失去了交易的动力。 但此时a 的总污染防治成本是a + b ，而b 的总污染防治成本是c ，两者的总污染防 治成本却只有a 曲托的总和，这比上述情况下凝减了d 部分的成本。更值得酶是， 环境品质仍然能够维持在原来的水平( 即1 2 个单位) ，而且行政主管机构不必插 手防污责任的分配或补偿闯题，而由市场机制实现污染防治与环境品质这两项圈 标。 叁肇幢 图2 2 两污染源的成本有效配置及任务分配 在上述情况下，若再考虑经济激励型环境政策本身可以促进防污科技水平的 提高，则其效率将会更为提高，如图2 。3 所示。 、k 奚 防 治 篓 链 嫠 鬃 污嶷i 枞 l 图2 3 经济激励型政策下科技水平提高所节约的成本 圈2 3 与圈2 。2 的结构完全相圈，只是增加了反映如a 与8 两个污染源在经济 激励型环境政策下分别采用更有效率的防污科技。在图2 3 中显示出a 与b 在采 用更先进的科技后，边际污染防治成本分别降至m c a * 和m c b ，如此一来，总污 染防治成本的节约除了图中横线阴影部分( 即图2 2 中的d 部分) 外，又增加了图 中竖线阴影部分。 第1 3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二，环境行政主管机构的职能简化 环境管制属于一种典型的社会管制，其重要特点是所管制的对象包括各种在 性质上不同的企业。主管机构面对这些复杂的管制对象只有两种选择：要么是忽 略企业的性质，一味地强调同等标准处理；要么则是处心积虑地区分每种企业的 特性分别管理。无论