（公共管理专业论文）我国两河流域水资源管理体制存在的问题及对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 当前以流域为单元统一管理水资源，已成为世界各国普遍采用的管理模式。建 立适应2 1 世纪的流域管理新体制，对实现流域水资源的可持续利用，促进流域经济 社会的快速稳定发展具有极其重要的意义。 本文分析了目前流域水资源管理体制存在以下问题：体制上分散性不利于实现 流域水资源统一管理；缺乏履行职能的手段和实力，没有自主管理权：监督体制的 局限性可能导致监督管理制度的失效：经营和管理职能不清，限制了水资源的开发 利用和保护；现行水价机制无法适应新的管理体制。针对以上问题，提出了适应2 1 世纪水管理需要的流域管理新体制：流域统一管理更具权威性：管理的内容应涉及 水资源的各个领域，较之目前的流域管理内容更为广泛：流域管理机构与行政区域 间的事权划分明确，且能有机结合；区域管理应服从流域管理，行业的专业管理应 服从流域的综合管理；流域管理机构应该成为流域管理和开发治理的主体，代表国 家对流域内的水资源骨干开发项目实施全过程的控制。文章最后针对现行流域管理 体制存在的问题，提出了解决问题的对策：建立新型的流域水资源管理机构；坚持 流域管理与行政区域管理相结合，加强水资源权属管理；用综合的系统方法对水资 源进行管理：建立完善的水权制度体系，制定合理的用水收费标准；建立流域水资 源实时监控系统，加大对流域水质水量的动态监测：依法行政，加大法规制度建设。 关键诃：长江流域黄河流域水资源管理问题对策 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h eb a s i n b a s e di n t e g r a t e dw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n tb e c o m e sm a n a g e m e n t m o d e lu n i v e r s a l l y , a n di sa d o p t e di nt h ec u r r e n tw o r l d e s t a b l i s h m e n to fan e wm a n a g e m e n ts y s t e mi nb a s i ns u i t a b l ef o r2 1 “c e n t u r y r e q u i r e m e n t s i so fg r e a ts i g n i f i c a n c et or e a l i z et h es u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no fw a t e r r e s o u r c e sa n dp r o m o t et h er a p i da n ds t a b l es o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nt h eb a s i n t h ec u r r e n tw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e mh a ss o m ee x i s t i n gp r o b l e m s ：t h e s y s t e m s d e c e n t r a l i z a t i o ng oa g a i n s tt h er e a l i z a t i o no f b a s i n b a s e d i n t e g r a t e dw a t e r r e s o u r c e sm a n a g e m e n t ；l a c kt h em e a n sa n ds t r e n g t ht oc a r r yo u tt h ef u n c t i o n 1 a c kt h e i n d e p e n d e n t a d m i n i s t r a n tr i 曲f ；s u p e r v i s o r y s y s t e m s l o c a l i z a t i o nm a yl e a dt ot h e i n v a l i d a t i o no ft h ew a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ss y s t e m ；t h ed i f i e r e n c eb e t w e e nt h e m a n a g e m e n t sf u n c t i o na n dr u n n i n g sf u n c t i o ni sn o tc l e a r ；c u r r e n tw a t e rp r i c em e c h a n i s m i sn o tc o m p a t i b l et ot h en e ww a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e m b a s e do nt h ea n a l y s i s o fc u r r e n tw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ta n de x i s t i n gp r o b l e m si nb a s i n an e ws y s t e mi s p r o p o s e dt om e e tt h e2 1 “c e n t u r yr e q u i r e m e n t s f o rw a t e rm a n a g e m e n t ，t h a ti s ，m o r e a u t h o r i t a t i v ei nt h ei n t e g r a t e db a s i nm a n a g e m e n t ；w i d e rb a s i nm a n a g e m e n tc o v e r i n ga l l f i e l d so fw a t e rr e s o u r e s ；c l e a rd e f i n i t i o na n do r g a n i cc o m b i n a t i o no fr e s p o n s i b i l i t i e s b e t w e e nb a s i nw a t e ra n dr e g i o n a lw a t e ra d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t i e s ；r e g i o n a lm a n a g e m e n t s h o u l ds u b o r d i n a t e dt ot h eb a s i nm a n a g e m e n ta n dp r o f e s s i o n a ls e c t o rm a n a g e m e n tt ot h e i n t e g r a t e db a s i nm a n a g e m e n t ；t h eb a s i na u t h o r i t i e ss h o u l db e c o m et h el e a d i n gb o d yi nt h e b a s i nm a n a g e m e n t ，d e v e l o p m e n ta n dh a r n e s s i n g ，a n do nt h eb e h a l fo fs t a t e ，c o n t r o lt h e w h o l ep r o c e s so ft h eb a c k b o n ew a t e rr e s o u r c e sd e v e l o p m e n tp r o j e c t si nt h eb a s i n s o m ec o u n t e r m e a s u r e sa r cp r o p o s e dt os o l v et h ee x i s t i n gp r o b l e m so fc u r r e n tw a t e r r e s o u r c e sm a n a g e m e n t ，t h a ta r e ：e s t a b l i s han e wb a s i nm a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ；i n s i s to n o r g a n i cc o m b i n a t i o n b e t w e e nb a s i n m a n a g e m e n ta n dr e g i o n a l w a t e rr e s o u r c e s m a n a g e m e n t ，s t r e n g t h e ns o m ea u t h o r i t i e sm a n a g e m e n tt h a tb e l o n gt ot h ew a t e rr e s o u r c e s ； u s i n gi n t e g r a t i v ea n ds y s t e m i cw a y st om a n a g ew a t e rr e s o u r c e s ；e s t a b l i s ht h ep e r f e c t w a t e rr e s o u r c e sr e g u l a t i o n ss y s t e ma n dr e a s o n a b l ew a t e rc h a r g ec r i t e r i o n ：e s t a b l i s ht h e r e a l - t i m em o n i t o r i n g s y s t e mf o rw a t e rr e s o u r c e si n b a s i n s t r e n g t h e nt h ed y n a m i c m o n i t o r i n go fw a t e rq u a n t i t ya n dq u a l i t y ；a d m i n s t r a t ea c c o r d i n gt ol a w ，s t r e n g t h e nt h e l a wa n dr e g u l a t i o n sc o n s t r u c t i o n k e y w o r d s ：y a n g z er i v e rb a s i n y e l l o wr i v e rb a s i n w a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n t p r o p l e m c o u n t e r m e a s u r e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：红兽芳 日期：彦”厂年4 月夕一日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密矾 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：修墨荸 指导教师签名 日期：u ，年印月j 。日日期：沙。r 年舡 华中科技大学硕士学位论文 引言 水资源管理体制和机制是为对水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护 的组织、协调、监督和调度等方面进行有效实施而建立的一整套管理模式。在新的 形势下，水资源管理体制应该以流域管理为单元，以水资源统一管理为前提，以提 高水资源的有效利用率、维护水资源的合理配置，充分发挥水工程的社会、环境、 生态和经济效益为原则，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展为目标。 体制是制度的基础和重要决定因素。由于机制从根本上说是通过制度来设立和规范 的，集中反映了体制的功能并受体制的制约。“1 因此，立足于机制的变革而不从体 制基础下手，显然是治标之法。要完善现代水资源管理制度并使这一制度得到有效 实施，客观上也要有相应的体制做保障。我国已经在一些流域对水量分配、取水许 可、水功能区划分、城市用水管理等方面实行了一系列的制度。特别是新水法的颁 布，这些法规制度在水资源管理、开发、利用和保护中将会发挥愈来愈重要的作用。 但是我们也应认识到，由于政策的配套性和管理体制、运行机制的规范性存在问题， 在水资源的管理体制和机制方面受计划经济的影确。还存在许多深层次的问题尚未 解决，不能适应现代经济和社会发展对水资源日益增长的需求。如何按照新水法赋 予流域机构的职能，依法行政，建立科学合理的水资源管理体制，无疑是重大而紧 迫的现实问题。 水资源是稀缺的基础自然资源，是一个圜家综合国力的有机组成部分。对水资 源实行有效管理，是一个事关社会和经济发展的重要课题，而水资源管理体制和机 制问题无疑是关键的因素。体制是制度的基础和重要决定因素。机制是通过制度来 设立和规范的，集中反映体制的功能并受体制的制约。传统的水资源管理体制已成 为水资源可持续利用的体制障碍。长期以来，我国传统的水资源管理体制将城市与 农村、地表水与地下水、水量与水质等进行分割管理，严重违背水资源的自然循环 规律和整体性。成为水资源可持续利用的主要制约因素。“多龙管水”、“政出多门” 等问题，导致“管水源的不管供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”的奇怪 华中科技大学硕士学位论文 现象出现。水资源管理一直沿袭计划经济体制下形成的模式，主要是按产品门类和 行业设置管理部门，最明显的体制缺陷是横向职能部门设置过多，事权划分过细。 这种城乡分割、部门分割、政出多门的水资源管理体制，使水资源的完整性被人为 分割，人为破坏，地表水、地下水、天上水难以优化配置，生活用水、生产用水、 生态用水无法统筹规划，合理的水价制订和运行机制无从建立，水质管理和水量管 理相分离，河道管理和水资源保护地不相衔接，不同水管理机构职能相互交叉重叠， 职能职责不清，水资源法规缺乏统一解释，可操作性不强。没有统一的水资源管 理机构就没有对水问题的负责可言。这种分割管理的体制性障碍带来的种种危害和 教训，已经不容我们在水资源统一管理的步伐上再有迟疑。 汪恕诚说，水作为一种自然资源和环境要素，以流域或水文地质单元构成一个 统一体。地表水和地下水之间相互转化，上下游、左右岸、干支流之间的开发利用 相互影响，灌溉、供水、发电、航运等功能之间相互联系。这种特点就要求对水的 问题必须统筹考虑、全面安排，不能单打一，不能只顾一点不及其余，不能各自为 政、自行其事，必须以流域为单元，进行统一规划、统一调度、统一管理，建立权 威、高效、协调的流域管理体制。”江泽民同志曾在1 9 9 9 年全国人口、资源、环境 座谈会上就资源管理体制问题明确指出要“积极推进资源管理方式的转变，建立适应 发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威性的资源 管理新体制，以加强对全国资源的规划、管理、保护和合理利用”。“从某种意义上 说，解决好管理体制和机制问题是使我国水资源做到合理配置和可持续利用的根本。 多年来，由于部门和地区间形成的分割和相对封闭的水资源管理体制，使防洪减灾、 城乡用水、防治污染、保护生态环境等工作都存在着矛盾。如何针对江河上中下游、 城市和乡村、水量与水质、地表水与地下水、供水与需水、用水与防治污染等方面 存在的问题，改革现有水资源管理体制与机制，克服其体制障碍和存在的弊端，真 正实现水资源的优化配置和可持续利用，这不仅关系到水利现代化事业能否顺利发 展，更是全国经济社会发展的要求，所以具有重大而深远的现实意义。 本文认为我国长江流域和黄河流域水资源管理体制存在以下问题：( 1 ) 体制上 的分散性对实现真正意义上的流域水资源统一管理存在不利影响。( 2 ) 缺乏履行职 2 华中科技大学硕士学位论文 能的手段和实力，没有自主管理权和信息沟通渠道不畅使流域管理机构地位虚化。 ( 3 ) 监督体制的局限性，可能导致流域水资源监督管理制度的失效。( 4 ) 管理和经 营职能不清，限制了水资源的开发利用和保护。( 5 ) 现行水价机制无法适应新的管 理体制。 针对以上体制存在的问题，提出了以下对策：( 1 ) 建立新型的流域水资源管理 机构。( 2 ) 坚持流域管理与行政区域管理相结合，加强水资源权属管理。( 3 ) 管理 实行一体化的运行机制。( 4 ) 建立完善的水权制度体系，制定合理的用水收费标准。 ( 5 ) 建立流域水资源实时监控系统，加大对流域水质水量的动态监测。( 6 ) 依法行 政，加强法规制度建设。 华中科技大学硕士学位论文 1 我国水资源管理现状 1 1 我国流域管理发展历程 长江是中国第一大江河，以长江水利委员会为例，简述我国流域机构发展历程： 长江流域管理机构最早设立于本世纪2 0 年代的民国时期。中华人民共和国成立 后，长江流域机构经历了三个发展阶段：一是建国初期的长江水利委员会，二是1 9 5 6 年到1 9 8 9 年的长江流域规划办公室，三是1 9 8 9 年到现在的长江水利委员会。 1 1 1 民国时期的长江流域管理机构 1 9 2 2 年，为整治扬子江水道，发展航运，民国政府成立了“扬子江水道讨论委员 会”，隶属内务部，下设扬子江技术委员会和测量处等机构，有常设办事人员4 2 人。 这是长江上最早的具有现代意义的流域管理机构。1 9 2 8 年，扬子江水道讨论委员会 改组为“扬子江水道整理委员会”，隶属交通部，以“勘测长江，疏通河道，便利航行 为主要目标”。1 9 3 3 年，长江中下游五省( 湖南、湖北、江西、安徽、江苏) 成立防汛 委员会，由扬子江水道整理委员会的委员长兼任该委员会的委员长。1 9 3 4 年7 月， 由全国经济委员会统领全国水利行政。1 9 3 5 年5 月，为加强流域管理，中央政府将 扬子江水道委员会、太湖流域水利委员会、湘鄂湖江水文总站合并，组成为“扬子江 水利委员会”，隶属经济委员会( 1 9 3 8 年改经济部) ，负责管理长江流域一切兴利防患 事务。这是长江上第一个以防洪为主的流域综合治理和管理机构。1 9 4 1 年，成立全 国水利委员会，扬子江水利委员会隶属该委员会。1 9 4 7 年7 月，扬子江水利委员会 改名为“长江水利工程总局”，隶属水利部。 1 1 2 建国初期的长江水利委员会( 简称“长委会 ) 按照中央水利部的决定：“为了统筹规划各重要水道的水利事业，使每个重要水 系的上下游、本( 干) 支流，对于防患兴利能够互相照顾，先设置黄河水利委员会，长 江水利委员会，淮河水利工程总局，由水利部直接领导”。1 9 4 9 年1 2 月1 7 日，中央 4 华中科技大学硕士学位论文 人民政府任命林一山为长江水利委员会主任。长委会的主要职责是：“管理长江干堤 与长江直接有关的各支流、湖泊的水利建设事业。下设上、中、下游局及直属各工 程处，在大行政区的指导下，直接进行水利建设工作”。 1 9 4 9 年1 9 5 4 年的中心任务是以防洪为重点，抓紧堤防建设，兴建沿江排灌涵 闸，开辟分蓄洪区，同时积极研讨长江的治理计划。于1 9 5 2 年抢时间兴建了著名的 剂江分洪工程，随后陆续兴建了洞庭湖的蓄洪垦殖区，武汉附近的白潭湖、张渡湖 的蓄洪垦区。1 9 5 4 年长江大水，建国几年来的堤防加固、荆江分洪工程的兴建以及 分蓄洪方案的研究制订，在抗洪斗争中发挥了很重要的作用。 1 1 3 1 9 5 6 年到1 9 8 9 年的长江流域规划办公室( 简称“长办，) 1 9 5 4 年长江中下游发生了特大洪水，中央决定加速长江的治理开发，并决定立 即开始编制流域规划。鉴于当时我国还缺乏足够的经验，中国政府商请苏联政府派 专家帮助进行长江流域规划。为了加强流域规划的编制力量，1 9 5 6 年，国务院决定， 以长江水利委员会为基础，成立长江流域规划办公室，直属国务院。形成了专业基 本齐全的编制流域规划的勘测、科研、规划、设计的骨干力量。1 9 5 8 年全国掀起经 济建设高潮，水利建设普遍展开。长办的工作重点，也从以流域规划为中心转变为 枢纽设计为中心。 1 1 41 9 8 9 年以来的长江水利委员会( 简称“长江委”) 1 9 8 8 年国务院进行体制改革，撤销水利电力部，单独组建水利部。随后，长江 流域规划办公室改名为长江水利委员会，隶属水利部，作为水利部的派出机构，授 权执行部分水行政主管部门的职权。根据目前批复的组织机构，除继续实施原有的 流域规划、设计、科研、基本资料搜集等任务外，扩大加强了水行政管理的职能。 随着机构的充实健全和事业的发展，长江委现已成为专业齐备、力量雄厚、“政事企” 三位一体的流域综合管理机构。 1 2 我国流域机构管理现状 现行流域管理体制没有彻底地解决以水文区域为单元的流域管理与以行政区域 华中科技大学硕士学位论文 为单元的行政管理的冲突。2 0 0 2 年颁布的中华人民共和国水法( 以下简称水法) 第十二条规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。这 在一定程度上明确了流域管理机构的法律地位，改变了过去分级、分部门的管理体 制，理顺了水资源管理体制，强化了流域管理。但是，“多龙治水”演变成“一龙治水、 多龙管水”，虽然各流域水利管理主体有一定程度的分工与协作，但职能交叉、多头 领导的现象并未消除，流域管理效率仍然不高。 长期以来，我国的地方政府在水资源开发利用和防治水害的活动中担负着重要的 责任，并有一套完整的体系。流域管理机构在我国虽然已建立了几十年，在进行流 域规划、开发利用和管理等方面做了大量的工作，但流域机构作为水利部的派出机 构，代袁水利部对流域水资源进行管理，并非独立的行政管理主体。多年来，流域 水管理机构代表水利部行使所在流域水行政主管职责，在流域规划与治理、水资源 管理和保护、防洪抗早、重要水利工程的建设与管理、水事纠纷的协调和处理等方 面发挥重要的不可替代的作用，为促进流域内经济发展和社会进步做出了重要贡献。 但随着经济和社会的发展、传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，流域管 理面临着新的、更高的要求，也暴露处许多新的问题。 传统的水资源管理体制将城市与农村、地表水与地下水、水量与水质等进行分 割管理，严重违背水资源的自然循环规律和整体性，成为水资源可持续利用的主要 制约因素。水利部在制订流域机构“三定”和修订水法中，规定流域管理机构的职能 总的原则是：流域管理侧重于宏观管理。新水法赋予流域管理机构的职能中有2 3 属于宏双管理的内容，主要是规划、监督、协调、控制的职能。具体包括三方面：( 1 ) 组织制订和实施流域水资源规划、配置、调度等流域管理工作中带全局性的工作。( 2 ) 省界水量和水质控制、省界水工程建设的许可和监督管理、省际水事纠纷调解等省 际间水事活动的管理。( 3 ) 建设、管理流域水资源配置的控制性工程。流域机构负 责的宏观管理与地方管理有很大不同。流域管理的对象主要不是具体的用水户，而 是地方政府和部门，这就增加了流域管理的复杂性和难度。流域管理机构要实现对 流域水事活动有效的宏观管理，要求有以下条件：( 1 ) 首先要有一个科学、合理、 公平、权威的流域规划。流域规划是合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水 华中科技大学硕士学位论文 害的依据，是流域管理的基础。( 2 ) 有力的法制保障。包括比较完善的流域管理法 规、管理制度、良好的法制环境。( 3 ) 好的体制保障。建立起地区间、部门间相互 沟通、民主协商的机制。( 4 ) 流域机构应当掌握流域水资源治理、开发和调度的主 导权。流域机构应具有资金、技术和控制性工程的调度等手段，来对流域内的水事 活动进行实质性的调控。 目前我国流域管理机构在这些方面还比较薄弱。以长江水利委员会和黄河水利 委员会管理现状为例分析说明我国流域机构管理现状。 1 2 1 长江水利委员会管理现状 多年来长江流域的水资源管理主要是国家统一管理与流域内地方行政管理相结 合的管理模式。长江水利委员会作为水利部派驻长江的流域机构，代表水利部在长 江流域内行使水行政管理职能，和流域内地方水行政主管部门相结合开展水资源管 理工作。同时在流域治理、开发中还承担大量基础事业和技术服务方面的工作。承 担了以促进流域水法制建设为核心，努力建立长江流域水管理体系的职责；以防洪 减灾作为流域管理工作的重点；从事水土保持管理、设计等工作及大量水文、勘测 资料收集和整理工作，为设计、科研、水行政管理提供基础资料和决策依据。丌展 了取水许可管理。通过流域水质监测和保护措施的实施，控制流域污染物的排放， 实现流域水质和水量的统一管理，以保障长江流域水资源的可持续利用。 以流域水利水电勘测、设计、科研为主导，积极拓展其他领域，为长江流域水利 水电建设特别是流域内大型骨干工程的建设作出了突出贡献，促进了流域社会、经 济的发展。但由于缺乏资金和政策上的支持，长江水利委员会作为流域管理机构， 难以组织对长江干流和重要支流上的骨干工程建设及其滚动开发。“三定”方案规定 的流域机构组织建设并负责管理具有控制性的或跨省、自治区、直辖区的重要水利 工程也只是纸上谈兵。流域机构难以建立自己的支柱产业，更谈不上滚动发展。 多年来，流域机构与地方水行政主管部门之间建立了一定程度上的合作交流机 制、信息通报制度和联手行动制度；在有关长江治理、开发、建设的重大问题上反 复论证，多方协调；在处理上下游、左右岸的关系，局部与整体的关系，重点与一 华中科技大学硕士学位论文 般的关系上，强调以流域为整体的水资源统一管理，协调各方利益，依托地方水行 政主管部门的积极性和创造性付诸实施。但总体来看，现行流域管理体制仍是以政 府行为为主，以行政管理与行业管理的手段实施管理。流域管理与行政区域管理之 间的关系、事权划分与职责分工还不够明确；公众的参与权与知情权没有得到体现。 这样的管理体制将难于适应水资源管理日趋复杂的状况，难于适应社会公众对水资 源管理的要求。5 1 2 2 黄河水利委员会管理现状 根据水利部“三定”方案，黄河水利委员会为水利部派出的流域机构，代表水利 部行使所在流域的水行政主管职能，“三定”方案体现了当前国家对黄河流域实行的 流域管理与行政区域管理相结合的体制，实施宏观管理与直接管理相结合的管理模 式。宏观管理系指流域机构对全流域规划、防汛抗洪、水资源分配、水量调度、水 资源保护和水土保持等方面，通过某些协调组织或机制的依法实施。直接管理系指 流域机构对禹门口以下千流河段的水事活动，包括防洪工程和设施的建设与管理， 水、水域、水工程的管理以及对于流及跨省( 区) 重要支流指定河段限额以上取水 许可的管理等。现行的运行机制，从总体上说是政事企合一的事业单位。既有广 泛的水行政职能，也担负着大量的科研与设计任务：同时，还从事资源开发，工程 建设和生产经营。 虽然在防洪法和河道管理条例等行政法规中对流域机构在某些水事活动 授予管理权和行政执法权，但对流域管理和流域管理机构仍未从法律上定位。 国 务院水行政主管部门派出机构和事业单位的性质，限制了流域机构的作用。一是水 利部虽明确为国务院水行政主管部门，但它又负责大部分水资源开发利用和水工程 建设管理的任务，其本身职能尚未根本转变，往往把流域机构当做主要是为部提供 技术服务的事业单位；二是水利部对流域机构放权有限，尤其在计划管理方面流域 机构很少有自主权，也使某些地方把流域机构当做多余的层次，不愿流域机构插手 管理地方的水事；三是水利部在水资源开发利用方面主要以防洪和农田灌溉排水为 主，水电、供水、航运、水环境治理以及水土保持都涉及其他部门。水利部的派出 华中科技大学硕士学位论文 机构的模式，不利于与其他有关部门及其下属单位进行协调或联合管理。没有委员 的水利委员会，缺乏协商决策和协调议事的机制。流域中的许多重要水事需要地区 间、部门间或用户间进行协商或协调，才能作出民主的决策并贯彻实施。在社会主 义市场经济下，这种协商、协调和民主决策，公众参与的机制，将愈来愈显得重要， 而派出机构单纯依靠上级行政权力办事的机制将逐步减弱。政事企混为一体，又缺 乏固定渠道财政支持的流域机构，已难以为继。目前黄委会及下属机构的财政拨款 与实际需要相比，缺口达2 3 之多。 在用水机制上，不鼓励节水机制，使黄河水资源浪费严重。节水无奖、浪费不罚， 用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大， 同时黄河水资源水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，使用水单位感至4 节水收益 甚少。于是农业灌溉中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老 化、失修，渠道衬砌状况差，任由它跑、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也 不去提高水的重复利用率，可以说黄河水资源的大量浪费与我国现行的用水机制、 水价机制有很大关系。 在水资源管理方式上，仍是简单粗放、低水平的管理。其主要表现有三：第一， 黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户 的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在 取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量 的现象时常发生：第二，基层管理人员责任心不强，在引水过程中不去实测引水流 量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对 计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等知识掌握的很少；第三、黄河部门只 管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水 户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效 的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源 管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。 在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理 顺。黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全。由于黄河实行流 华中科技大学硕士学位论文 域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无 政府可靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后 并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据， 最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可 制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”，新水法已颁布实施近二年了， 也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。“ 0 华中科技大学硕士学位论文 2 我国水资源管理体制存在的主要问题 2 1 体制上的分散性不利于流域水资源统一管理 现行流域管理体制的分散性主要表现为职能的分割和交叉。虽然多年来我们一 直强调水资源要统一管理，但作为政府部门，各部委( 局) 在水资源管理与开发的 许多方面仍保留一些必要的职责，如土地利用、环境保护等。此外，所有部门都必 须服从国务院制定的，由国家发展计划委员会、财政部及其他中央机构实施的国家 政策和工作重点。因此，中央机构之间以及中央与省级机构之间仍存在协调问题。 由于流域水资源管理机构的并存，水资源管理的许多属性被人为地分割歼来，这种 分割管理的体制造成了一些奇怪的现象：如管水源的不管供水管供水的不管排水， 管排水的不管污水处理利用，严重违背了水资源可持续利用的原则。难以按照价值 规律，建立统一完整的水价格体系。竞争性开发、掠夺式利用、粗放型管理等也都 导致水资源利用效率低下、恶性循环，加剧了水资源紧缺的状况。要做到科学合理 地配置水资源，在宏观管理体制上首先应体现公平性，即权益的合理分配与责任的 公平负担，在权益的分配上要考虑到上下游、左右岸不同部门之间，以及同一用水 部门的不同用水户之间的关系；其次应体现责任的公正性，即在水资源的宏观调控 政策、分配制度、用水户参与制度等方面，要根据适时、适量受益的情况与费用支 付情况挂钩。但是目前，部分与水相关的管理职能仍散落在不同的部门。由水资源 管理的职能交叉而演变成的职能分割、职能争执问题仍然很严重，存在一种所谓功 能管理上的“部门分割”现象。其根本的原因是在我国现行国家管理体制下，除了对 单项政策起作用外，不能对行业运作、行业利益起到调节作用，缺乏有效的协调机 制使得实施一种协调型的水资源综合管理体制和机制变得十分困难。 华中科技大学硕士学位论文 2 2 缺乏履行职能的手段和实力，没有自主管理权 新水法第十二条规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管 理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构， 在所辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授予的水资源管 理和监督职责。但是应该看到，流域管理机构在履行有关职能的时候仍然存在诸多 困难。主要反映在以下几个方面：一是缺少履行职能所必须的制约手段。如对排污 的控制和对用水量的控制，流域管理机构都没有强制手段。二是缺少履行职能所必 须的经济实力，目前流域机构经费部分来源于国家财政( 主要是公益性的事业经费 和部分财政直拔的事业管理行政经费) 。由于国家财政支付的经费有限，流域管理机 构的经费缺口较大，相当大一部分经费需通过自筹( 跑市场、要项目) 来解决；而 开展水资源的管理需要很高的成本，这使得流域机构在行使有关管理职能时因经费 的匮乏而力不从心。三是没有自主管理权。目前的流域管理机构缺乏较为独立的自 主管理权，许多管理权的实施需要与中央和地方政府的行政权力捆绑才能发挥作用。 由于缺乏大量的沟通和协滑，使流域的管理工作相对滞后。流域机构在监督和执法 的过程中时常出现手段无力，工作被动的状况。四是缺少正式的沟通信息渠道。由 于部门分割的原因，流域管理机构只能与上级主管部门进行单向信息交流，而与其 他相关部门的信息交流则相当缺乏。上述种种困难将直接导致流域管理机构在履行 水行政管理过程中地位虚化，无法很好地履行其职责。 2 3 监督体制局限性可能导致水资源监管制度失效 过去几年，国家曾授权流域机构对在江河干流等指定河段及其跨省界河段实施 取水总重控制。新水法从法律上确定了对水资源实行流域管理与行政区域管理相结 合的管理体制，从根本上确立了流域管理机构在水管理上的法律地位。这对于发挥 流域机构在管理中的主体作用，真正形成以流域为单元的水资源统一管理体制无疑 具有十分重要的意义。但是我们也应该清醒地认识到，对流域水资源的监管，特别 华中科技大学硕士学位论文 是在水量和水质的管理方面，实施水资源统一管理在操作上仍存在许多困难和问题。 这主要反映为目前我国由于水行政和水环境部门采取的是一种压力型的行政管理体 制，层级间的录属关系使区域内的下一级行政区域的管理权限经常受制于上一级的 影响。区域水行政主管部门和区域环保部门分别负责管理范围内和限额内的取水许 可、水域的保护和排污管理，流域机构除了在指定范围( 如跨省界河段) 和限额以 上的取水许可实旌控制。其次，目前流域机构在流域水质管理上主要依据流域水环 境容量确定流域总纳污能力，据此再分解区域排污总量。通过对区域边界断面的监 测来监控区域排污总量。这种管理机制带来的问题主要是对区域缺乏法定约束。再 次是水行政和水环境部门在法律责任上也缺乏相应制约机制。这种监督体制上的局 限性可能导致流域水资源监督管理制度的失效。 2 4 管理和经营职能不清限制了水资源的乖j 用和保护 水资源管理体制应当遵循职能的内在要求与承担职能的部门性质相适应的原 则。水资源配置职能和排污管理这些涉及流域整体利益的职能应由流域管理机构承 担，区域用水管理可由区域水务部门统一承担，经营职能交由开发市场的企业承担。 但目前由于受利益目标的驱使，存在的水资源管理和经营职能不清等一系列问题， 使得水资源的分配机制目前仍以行政管理为主的形式存在，无法满足科学合理的水 资源分配体制所要求的有效性、公平性与可持续性的条件。这不仅不利于建立良好 的水资源管理与配置的秩序，而且会带来新的行业壁垒的建立，从而限制水资源的 合理开发、利用和保护。 2 5 现行水价机制无法适应新的管理体制 水资源短缺是我国在2 1 世纪面临的严峻问题。目前，我国人均占有水量2 2 0 0 m 3 ， 约为世界人均水量的1 4 ，居于世界第1 1 0 位。按人均水量2 0 0 0m 3 为严重缺水的国 际标准衡量，我国已达到严重缺水的边缘，被列入世界1 2 个贫水国家名单。近年来， 我国年缺水量近4 0 0 亿m 3 ，其中农业每年缺水3 0 0 多亿m 3 ，年均因早受灾的耕地达 华中科技大学硕士学位论文 4 亿多亩、减产粮食2 0 0 多亿公斤；全国牧区近一半的生产、生活用水问题没有解 决，l 3 可利用草场是无水草场或供水不足草场，牧区饲草基地和天然草场灌溉面积 仅占可利用草原面积的0 3 5 。由于缺水，草原荒漠化面积已达7 3 万k m 2 ，生态环 境不断恶化。城市、工业年缺水6 0 亿立方米，直接影响工业产值2 3 0 0 多亿元。据 世行测算，中国每年因干旱缺水造成的损失约为3 5 0 亿美元。此外，农村还有2 4 0 0 多万人饮水有困难；在全国6 6 8 个城市中，有4 0 0 多个城市缺水。其中1 0 8 个严重 缺水；在3 2 个百万入口以上的特大城市中，有3 0 个长期受供水不足的困扰。到2 0 0 5 年和2 0 1 0 年，我国的人均水资源占有量将由目前的2 2 0 0m 3 分别下降到2 0 0 0m 3 和 1 8 0 0m 3 左右，将达到世界公认的缺水警戒线，我国北方9 省市人均水资源量将不足 5 0 0m 3 ，大大低于缺水警戒线，成为极度缺水区。“总之，随着我国人口的增加，生 活水平和生活质量的提高、城市化进程加快，人均水资源量将进一步减少，而用水 量则进一步增加，水供求矛盾将更加突出，缺水已成为影响我国粮食安全、经济发 展、社会安定和生态环境改善的首要制约因素，而水资源严重短缺与浪费及污染并 存的现状与水价不合理不无关系。我们要明确水是商品，水资源具有价值。水资源 的所有权属是决定水资源具有价值的基础。自然界中的水资源即使没有投入任何类 的劳动，但人们获得它就必须支付费用。在我国，水资源归国家和集体所有，这决 定了那些需用水的单位要获得水的使用权必须向拥有水权的单位购买，不能无偿得 到。另外水价应包含着水商品生产经营成本、利润和税金三部分，因而不同于现行 收取的水费。现行的水费收取办法。没有把供水生产收入的价值纳入商品价格管理， 而是作为有偿供水的事业性收费，且收费括准低，连成本都不能补偿，更谈不上利 润和税金。水费比水价要低得多。为此，要运用市场价格机制对水资源进行合理配 置、开发利用、节约使用和有效保护，必须改革现行的水价形成机制和水价管理制 度。以改革水价作为改善流域管理体制的突破口。 4 华中科技大学硕士学位论文 3 国外流域管理的成功经验 2 0 0 2 年8 月2 9 日，第九届全国人大常委会第二十九次会议修订通过并于当年 1 0 月1 日起施行的中华人民共和国水法规定，国家对水资源实行流域管理与行 政区域管理相结合的管理体制。这一管理体制的确定，既借鉴了国际流域管理的先 进经验，又结合了水资源特征和我国管理实际，可以说是我国多年来一直致力于建 立权威、高效、协调的水资源管理体制的结晶。根据新水法的这一规定，按照发展 社会主义市场经济、依法治水的要求，改革和完善现行流域管理机构及流域管理体 制，建立权责统一、精简高效、运转协调、行为规范的流域水资源管理新体制是摆 在我们面前的紧迫任务。 流域是出水的流动性所决定的一个特殊概念。以流域为单元统一管理水资源和公 共水环境，已成为世界各国普遍采用的管理模式。尤其西方发达国家在依法实施流 域管理方面，已取得了一整套成功的经验。因此，开展对上述问题的研究，仍然需 要既借鉴世界各国先进经验，又要结合我国当前实际管理状况和未发发展趋势来综 合分析。 3 1 美国田纳西流域管理委员会( t v a ) 美国田纳西流域管理委员会( t v a ) 是1 9 9 3 年由美国国会立法设立的，既是惟 一的美国联邦政府直属的公有分司，又是一个区域经济发展机构和流域管理机构。 其主旨、目标、活动范围、权力和义务等是以法律授权形式予以明确的，具有较大 的独立自主权。t v a 的权力集中在董事会中，包括人事、财务、价格等。董事会有 3 位董事，由总统提名，经参、众两院通过后任命。在董事会任职的人员多数是有关 专业的专家。t v a 实行多元决策机制，重大问题由董事会集体决策。 为扶持( t v a ) 的发展，政府给予一些优惠政策：将一些大型企业和电站划归t v a 经营( t v a 是美国最大的生产单位) ；对t v a 的财产，收入免征一切税收；由政府 华中科技大学硕士学位论文 担保，授权t v a 发行债券用于重点项目的建设等。田纳西河流域在t 、，a 的统一管理 下，经过6 0 多年的综合开发，在防洪、航运、电力、农、林、渔及旅游业等各个方 面都取得了巨大发展。这一成功经验得到了世界范围的广泛推崇，很多国家先后效 仿建立了类似的管理机构。其特点为：以改善流域经济为目标，对流域的社会和 经济发展具有广泛的权力；流域管理机构是政府的一个机构，直接对中央政府负 责；通过法律授予管理机构高度的自治权；有专门的启动资金开展流域滚动开 发，并有相应的扶持政策做保障。” 3 2 法国罗纳河公司 在开发治理罗纳河过程中，为有效协调处理好各地区、各部门的利益关系，法 国国会于1 9 2 1 年通过了一项关于成立罗纳河公司的法令，同时授予其综合开发和管 理罗纳河的特许权。 罗纳河公司是法国政府控制的从事公共事业的股东公司，其主要职责是开发罗 纳河的水电、航运和灌溉，以及与河岸有关的项目。它在履行职责时是以所有者、 承包者和管理者的统一身份出现的。目前公司有3 2 0 个股东，包括与流域开发有直 接关系的地方政府、公共和半公共机构，如国家电力公司和国家铁路公司。 公司设置董事会，