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长株潭城市群政府跨域合作治理研究 摘要 在经济全球化、区域一体化的背景下，边界的概念日趋模糊。城市群作为经 济社会发展到一定程度的产物，它的出现打破了行政区划的刚性束缚，跳出了疆 域领土的藩篱壁垒，催生了区域经济社会发展及其体制创新。在传统的社会形态 或条件下，社会公共问题相对较少，公共事务比较简单，单凭一国或者国内地方 政府的有生力量就能够比较好地解决。然而，当今世界步入知识经济和信息化时 代，经济全球化、区域一体化，原本属于一国或一地方政府“内部 的社会公共 问题与公共事务，变得越来越“外部化和“无界化 ，区域公共事务涉及面更 宽，区域公共问题更为错综复杂。显然，单凭一国或一地方政府之力“单打独斗 难以应付复杂多变的社会生态环境的挑战，又加上利益的驱动，一国或国家内地 方政府作为“理性经济人必然会有追求自身利益最大化的冲动，“公用地悲 剧 的尴尬就不可避免地产生。因此，强调区域政府间合作，寻求一条由“囚徒 困境”向“双赢博弈 转化的城市群政府间合作之路，日益成为是政府有效治理 的理性回归。长株潭城市群作为“两型社会 综合配套改革的实验区，它承载着 党和国家寄予的厚望。如何使长沙、株洲、湘潭三市政府改变以往“主导行政 的施政模式，凸现长株潭三市政府间的合作治理，走出一条有别于传统模式的新 型工业、新型城镇化之路，从而成为新型城市群的典范? 这一想法便形成了本文 探讨长株潭城市群政府跨域合作治理的根本目的之所在。 全文分为五个部分。第一部分除了阐述研究背景及意义、研究内容和研究方 法之外，重点梳理了跨域合作治理国内外关于城市群政府跨域合作治理的相关研 究动态，并对“跨域合作治理 等相关概念进行了科学界定。第二部分归纳和阐 释了研究城市群政府跨域合作治理问题的相关基础理论，同时，就城市群政府跨 域合作治理的特征与适应力进行了一定论述。第三部分主要是对长株潭城市群政 府跨域合作治理的现状展开较为深入的透析，首先是肯定长株潭城市群政府跨域 合作治理取得的成绩，其次是指出长株潭城市群政府跨域合作治理失灵的主要表 现，并对此做出了一定的成因分析。第四部分，选取国内外城市群跨域治理的成 功典范，通过对美国华盛顿都市区、加拿大多伦多都市区、国内“长江角”、“珠 三角政府跨域合作治理的具体实践进行归纳概括，提炼出有助于长株潭城市群 跨域合作治理的宝贵经验。第五部分在前述基础上，针对长株潭城市群政府跨域 合作治理中存在的不足，提出完善长株潭城市群政府跨域合作治理的对策建议。 关键词：长株潭；城市群；治理；政府跨域合作治理 硕 学位论文 a b s t r a c t i nt h ec o n t e x to fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n dr e g i o n a li n t e g r a t i o n ，t h ec o n c e p t o fb o u n d a r i e s h a v eb e c a m e i n c r e a s i n g l y b l u r r e d t oac e r t a i nl e v e l ，u r b a n a g g l o m e r a t i o ni s ap r o d u c to fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i tt ob r e a kt h er i g i d c o n s t r a i n t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n ，t o j u m p o u tb a r r i eo ft h et e r r i t o r i a l b o u n d a r i e s ，t op r o m o t er e g i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n di n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n i nt h et r a d i t i o n a lf o r mo fs o c i e t y ，s o c i a la n dp u b l i ci s s u e sa r er e l a t i v e l y s m a l l ，a n ds i m p l e ，o n l yac o u n t r yo rt h es t r e n g t ho fad o m e s t i cl o c a lg o v e r n m e n t sc a n b eb e t t e rt os o l v e d h o w e v e r ，n o w d a y st h ew o r l di sae r ao fk n o w l e d g ee c o n o m ya n d i n f o r m a t i o n t h et r e n do fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n ，r e g i o n a li n t e g r a t i o n ，b o r d e r sb l u r ， m a r k e tu n b o u n d e di sd e v e l o p i n gv e r l ys t r o n g o r i g i n a l l yb e l o n g i n gt oas t a t eo ral o c a l g o v e r n m e n t ”i n s i d e ”t h es o c i a la n dp u b l i ci s s u e sa n dp r o b l e mh a v eb e c a m e ”e x t e r n a l ” a n d ”u n b o u n d e d ”e v e n em o r ec o m p l e xa n dd i v e r s i f i e r c l e a r l y ，i fo n l yb a s i s i n go nt h e p o w e ro fac o u n t r yo ral o c a lg o v e r n m e n tt og oi ta l o n ei t d i f f i c u l tt oc o p ew i t h c o m p l e xa n dc h a l l e n g e so ft h es o c i o e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t sc h a n g i n g w i t ht h e i n t e r e s t so fd r i v i n g ，as t a t eo ral o c a lg o v e r n m e n ta sa ”r a t i o n a le c o n o m i cm a n ”i s i n e v i t a b l et om a x i m i z et h et h e i ro w ni n t e r e s t s s ot h ee m b a r r a s s m e n to f t h et r a g e d y o f t h e c o m m o n s ，”i n e v i t a b l ya r i s i n g t h e r e f o r e ，i t i sar a t i o n a l r e g r e s s i o n o ft h e g o v e r n m e n t se f f e c t i v em a n a g e m e n tt op u te m p h a s i sr e g i o n a la n di n t e r - g o v e r n m e n t a l o n c o o p e r a t i o n ，t o r e f o r et h ec u r r e n t o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r eo fu r b a n a g g l o m e r a t i o n d a n d ，t oi n n o v a t et h ei n s t i t u t i o no fu r b a na g g l o m e r a t i o ng o v e r n m e n t c r o s s b o r d e rg o v e r n a n c ea n dt os e e kaw a yf r o m ”p r i s o n e r sd i l e m m a ”t o ”w i n w i n ” c h a n g z h u t a nu r b a na g g l o m e r a t i o na sa ”t w o o r i e n t e ds o c i e t y ，”c o m p r e h e n s i v e r e f o r me x p e r i m e n tz o n e ，w h i c hc a r r i e sh i g hh o p e so ft h ep a r t ya n ds t a t e h o wt om a k e c h a n g s h a ，z h u z h o u ，x i a n g t a nc i t yg o v e r n m e n tc h a n g e f r o mt h ep r e v i o u st h r e e ”e x e c u t i v e l e d ”m o d e lo fg o v e r n a n c et oc o o p e r a t eb e t w e e nt h em u n i c i p a lg o v e r n m e n t c h a n g z h u t a n ，a st ob e c o m eam o d e lf o rt h eu r b a na g g l o m e r a t i o n s cw h i c hg of o ran e w w a yo fi n d u s t r i z a t i o na n d u r b a n i z a t i o nw h i c hi sd i f f e r e n tf r o mt h et r a d i t i o n a l m o d e l ? s o ，i ti saf u n d a m e n t a lp u r p o s eo ft h i sa r t i c l et oe x p l o r eg o v e r n m c eo f g o v e r n m e n tc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o n f u l l t e x ti sd i v i d e di n t o f i v ep a r t s n o to n l yi st h ef i r s tp a r tt o s e to u tt h e b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c o fr e s e a r c hc o n t e n t sa n dm e t h o d s ，t h e nt oc o m bt h e g o v e r n m e n tc f o s s b o r d e rc o o p e r a t i o ng o v e r n m c e a th o m ea n da b r o a d ，b u ta s l oc a r r i e d o u tas c i e n t i f i cd e f i n i t i o no f ”g o n v e n m c eo fc r o s s b o r d e rc o 。g o v e r n a n c e ”t h e s e c o n d p a r t s u m m a r i z ea n de x p l a i n t h eb a s i ct h e o r y o f g o v e r n a n c e o fc r o s s b o r d e r c o o p e r a t i o n a n dt h eu r b a na g g l o m e r a t i o n c h a r a c t e r i s t i c sa n da d a p t a b i l i t y o f g o v e r n a n c e t h et h i r dp a r to ft h ec i t y g r o u pm a i n l y f o rd i a l y s i s i n gt h es t a t u so f c h a n g z h u t a nu r b a na g g l o m e r a t i o nc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o ni ng o v e r n a n c e s u r e l y t h e g o v e m m e n t c r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o nc h a n g z h u t a n u r b a n a g g l o m e r a t l o n o f g o v e r n a n c ea c h i e v e m e n t s ，f o l l o w e db yt h eg o v e r n m e n tp o i n t e do u t t h a tt h ec i t yg r o u p c h a n g z h u t a nt h em a i nf a i l u r eo fc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o ni ng o v e r n a n c ep e r f o m a n c e a n dt h ec a u s e so ft h i sa n a l y s i st oa c e r t a i nd e g r e e t h ef o u r t hp a r t ，s e l e c tg r o u po f d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lc i t i e si nas u c c e s s f u le x a m p l eo fc r o s s b o r d e rm a n a g e m e n t s u m m a r i z i n g t h e p r a c t i c e o fw a s h i n g t o n m e t r o p o l i t a na r e a ，t o r o n t o ，c a n a d a m e t r o p o l i t a na r e a ，t h ed o m e s t i c ”c h e u n gc o r n e r ”，”z h u j i a n g c o r n e r ”t oe x t r a c tt h e g r o u po fc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o n w i l lh e l pc h a n g z h u t a n u r b a na g g l o m e r a t l o n g o v e m a n c et og e tv a l u a b l ee x p e r i e n c e t h ef i f t hp a r t ，o nt h eb a s i so ft h ef o r e g o i n g ， f o rt h eg o r e ：r n m e n tt oc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o nc h a n g z h u t a nu r b a na g g l o m e r a t l o n g o v e r n a n c es h o r t c o m i n g s a n dp u tf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e s a n dp r o p o s a i so t c h a n g z h u t a nu r b a na g g l o m e r a t i o nc r o s s b o r d e rc o o p e r a t i o ng o v e r n a n c e k e y w o r d s ：c h a n g z h u t a n ；u r b a na g g l o m e r a t i o n ；g o v e r n a m c e ； g o v e r n m c eo fg o v e r n m e n tc r o s s b o r d e rc o 。o p e r a t i o n i v 一 垦堡霎丝些堡型垒坠些垦一 插图索引 图3 1 长株潭“3 + 5 ，城市群示意图2 7 图5 1 区域联盟董事会，组织结构图4 9 v 硕_ j 学位论文 第1 章绪论 经济全球化和区域经济一体化将区域间的竞争与合作推进到了空前的高度， 而区域间的“竟合程度深浅与区域内政府间关系是紧密相关的，区域内各级各 类政府能否突破所谓“囚徒困境”的束缚，更新地方政府治理观念，转变政府职 能，用好手中的“权力棒”，事关整个区域全面、健康、可持续发展之大局。 1 1 研究背景及其意义 1 1 1 研究背景 城市群作为经济社会发展的产物，它的出现打破了行政区划的刚性束缚，跳 出了行政区“诸侯经济 的城墙壁垒，催生了区域经济社会及其发展体制创新， 促进了生产要素在区域间自由流动，引导了各次产业的优化布局，使生产力在更 大的范围内、在更高的层面上得到了解放。 1 、经济全球化下的区域主义和区域竞争凸现 在经济全球化的推动下，国家与国家之间的界限变得迷糊。边界观念日趋淡 化，2 0 世纪5 0 年代以来区域主义逐渐成为国际社会中的一个重要现象。全球化和 区域化并行发展。为了迎接全球化带来的机遇和挑战，或者说为了更好地抵御全 球共生性的风险，世界各个国家各个地区相互认同程度和地区意识普遍提高，不 再是凭一己之力去应对全球化危机，而是通过区域协作管理来降低风险。区域主 义是指“地理上彼此相连的国家或地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加 强地区内社会和经济发展互动意识。按照一般的国际政治理论，地区意识和地区 认同、区域化、区域内国家合作等均属于区域主义的范畴。 经济全球化视阈 下的区域主义重新崛起，一方面使国际分工不断深化，各个区域间相互依赖的程 度不断加深，另一方面使得各个区域间的竞争更加激烈。这种区域间的激烈竞争， 已经在很大程度上表现为地域的竞争。美国哈佛大学的m 波特提出了著名的“地 点的悖论，他认为，“经济地理在全球竞争的时代里涉及一个悖论：当一个经济 体拥有快速的运输和通讯，很容易接近全球市场时，地点仍是竞争的根本。可是， 一般看法认定，技术和竞争的改变，会削弱地点的许多传统角色。标准化的 元件、信息和技术很容易通过全球化取得，但是更高层面的竞争仍然有其地域界 限。进人2 1 世纪后，地点只会更重要。 为什么地点的竞争如此重要呢? 波特 教授根据宏观的横向国别研究得出结论：区域产业集群的诞生、发展和衰亡，均 。傅梦孜亚太战略场北京：时事出版社，2 0 0 2 ：5 3 9 国波特竞争论广州：中信出版社，2 0 0 3 ：2 5 2 2 5 3 长株潭城市群政府跨域合作治理研究 与其所在地点的竞争能力息息相关，而地点的竞争能力的高下，又与地区政府能 否更好地发挥作用，积极制定合理的产业集群政策有很大着关联。因此在经济全 球化的背景之下，区域的竞争与合作将愈演愈烈，它不再囿于传统意义上自然资 源禀赋差异化的竞争，它表现为更高层面的国家或地区间合作。 2 、区域公共问题迅速增加且日趋复杂 在传统的社会形态或条件下，社会公共问题相对较少，公共事务比较简单， 单凭一国或者国内地方政府的力量，就能够有效地解决和处理内部公共问题，很 少寻求外部支援和相互合作。然而，在一个信息爆炸、边界模糊化、市场无界化 的时代，原本属于“内部”社会公共问题，变得越来越“外部化和“无界化， 区域公共事务涉及的面更宽，区域公共问题更趋复杂，区域利益冲突的协调更加 棘手。比如，跨国或跨行政区划的环保生态、流域治理、基础设施建设、国际恐 怖主义、区域发展等问题，已经远远超出某一政府单边行政的能力阈限，必须借 助多元联合力量来进行协调。此外，我们从区域公共产品的非竞争性和非排他性 两大特性的分析中可窥见一斑。所谓非竞争性的含义包括：( 1 ) 同一单位的公共产 品可以被许多人消费，它对某一个人的供给并不减少对其他人的供给；( 2 ) 某人享 用该公共产品得到的收益并不减少其他人享用该产品所得到的收益，也就是说不 会带来“拥挤成本 ；( 3 ) 公共产品一旦被提供，消费者的增多并不导致该公共产 品生产成本的增加，也就是说，生产方面无需追加资源的投入来增加供给。非排 他性的意义则在于，只要某一社会存在公共产品，就不能排斥该社会任何人消费 该种产品，从而任一消费者都可以免费消费公共产品。基于区域公共产品两大特 性的分析，可以断定在公共产品供给过程中，必然有材搭便车一行为的产生和 “公用地悲剧 的上演。显然通过城市群政府之间的联合治理，加强合作，防止 一地区对公共资源的肆意开采而刺激另一地区也如法炮制以减少这种无理性的利 益争斗是区域公共管理中必须重视的一个关键问题。 3 、促进中国城市群区域经济社会良性发展的现实需要 改革开放以来的中国，随着社会主义市场经济体制目标的确立，城市化进程 明显加快，大城市的辐射带动作用及综合功能不断增强，城市间的开放度加大， 初步出现了区域整合态势，崛起了一批初具规模的城市群，如京津唐、长三角、 珠三角、辽中南地区、中原城市群、川渝城市群、长株潭城市群、武汉城市圈等。 国家“十一五 规划纲要明确提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态，已 形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域，要继续发挥带 动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体 竞争力；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为 龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分 2 硕+ j ：学位论文 布合理的城市群。 据国家发改委国土开发与地区经济研究所的统计，我国十大 城市群的土地面积占全国总面积的9 9 9 ，2 0 0 5 年人e l 所占比重为3 5 0 2 ， 而g d p 所占比重则为5 2 8 3 。也就是说，十大城市群以不到十分之一的土地面 积，承载了三分之一以上的人口，创造了二分之一以上的g d p 。从资源环境承载 能力和未来发展潜力来看，十大城市群将聚集更多的人i = 1 ，创造更多的g d p 。 因 此可以说，城市群将成为我国最有发展潜力的地区，将成为我国国民经济发展的 关键“支撑点 ，更是中国区域经济社会和谐发展的现实需要。 4 、湖南经济社会发展实现“弯道超车”的内在需要 湖南刚刚经历百年难遇的“严冬”又遭遇“金融危机 来袭，但经济发展速 度“逆势而上 倍受瞩目。2 0 0 9 年3 月，湖南省委书记张春贤在国内率先提出“弯 道超车 一说。“湖南人有信心、聪明、大情大义，认准的事情很执着，全省上 下一心，都以把湖南发展好为荣，这是实现弯道超车最重要的基础。有这种士气， 有干部抓落实的劲头，我对湖南实现弯道超车很有把握。张春贤书记“弯道超 车 掷地有声的理由何在? 一是经济发展周期理论已经揭示，经济危机期就是经 济弯道期，这一时期既是生产要素重组的关键期、经济分化突显期，也是实施后 发赶超、科学跨越，实现后来居上的重要战略机遇期。二是湖南人民有“信心 ， 而“信心 的理由是湖南具备了“弯道超车 的“天时、地利、人和”。长株潭城 市群“两型社会 建设就是湖南在全球“金融海啸 中寻找发展机遇，实现“弯 道超车 的天时；长株潭城市群多年来的规划、发展夯实的基础是湖南后来者居 上，实现“弯道超车 的“地利 ；湖南人民百折不挠、敢为人先的精神和同心同 德、攻坚克难的勇气是湖南踌躇满志，实现“弯道超车”的“人和。 2 0 0 7 年1 2 月1 4 日，国家发展和改革委员会以发改经体 2 0 0 7 3 4 2 8 号文件下发 了国家发展改革委关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环 境友好型社会建设综合配套改革实验区的通知。通知明确要求，推进长株 潭综合配套改革，要深入贯彻落实科学发展观，从实际出发，根据资源节约型和 环境友好型社会建设的要求，全面推进各个领域的改革，在重点领域和关键环节 率先突破，大胆创新，尽快形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制， 加快转变经济发展方式，推进经济又好又快发展，促进经济社会发展和人口、资 源、环境相协调，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为 推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。 长株潭城 市群“两型社会 综合配套改革实验区的试点运行将为湖南实现“弯道超车创 造更大的发展空间，获得更多的宝贵经验。 基于对上述研究背景的概括分析，本文在经济全球化和区域一体化的“视 。汪洋。十五”城镇化发展规划研究，中国计划出版社，2 0 0 1 ：3 6 0 。国发改委国土开发与地区经济研究b a i d u c o r n 。2 0 0 6 0 8 2 2 国湖南省政府网国家发展和改革委员会以发改经体 2 0 0 7 3 4 2 8 号文件，2 0 0 7 1 2 1 4 长株潭城市群政府跨域合作治理研究 阈 之下，探讨长株潭城市群政府跨域合作治理，以期能为长株潭城市群综合配 套改革实验区建设提供有价值的意见或建议。 1 1 2 研究意义 长株潭城市群作为“两型社会 综合配套改革的实验区，其竞争力的提升和 影响力的扩大是假以时日之事。如何使长沙、株洲、湘潭三市政府改变以往“主 导行政 的施政模式，尽可能地增进长株潭三市政府间的合作治理元素，创造多 赢的利益格局避免因内耗而增大交易成本? 这是本文研究的关键问题。当前，长 株潭城市群地方政府跨域合作意识不强，区域治理主体缺位造成了长株潭三市政 府跨域合作治理体系不健全，治理交易成本高且效率低下等等。因此，本文在基 本尊重长株潭现有行政区划的情况下，为适应区域经济一体化发展的需要，围绕 如何进一步转变长株潭城市群区域政府职能，加强长株潭三市政府在宏观和微观 领域的跨域合作，拓宽长株潭三市合作的范围，丰富长株潭三市合作的方式，举 长株潭三市之合力发挥i + i + i 3 的整体功效等方面来进行讨论。笔者诚望本文的 研究探讨成果，能为解决我国区域一体化发展中某些共性问题提供一种可行的解 决方案，并在一定程度上能为我国城市群政府跨域合作治理的相关研究提供可资 借鉴之处。 区域公共问题比地方政府内部公共问题波及面更广、影响层次更深、动态性 更强、利益关系更错综复杂，明显地增加了政府治理的难度。因此，针对长株潭 城市群建设过程中纷繁复杂的区域性公共问题和现实，对长株潭城市群政府现行 管理体制进行大胆地改革与创新，提出构建长株潭城市群政府跨域合作治理联动 平台的设想，具有重要的实践意义： 1 改革现行长株潭城市群内政府组织架构和管理体制，力克行政区划“藩篱， 寻求一条由“囚徒困境 向“双赢博弈力转化的城市群政府间合作治理之路，是 解决目前长株潭城市群内诸多区域公共问题的一种新思路。 2 倡导长株潭城市群政府跨域合作治理，实现由传统的“区划行政 向现代 “区域行政”的转变，有利于区域公共管理体制的创新，有利于在“两型社会 背景下全方位推进长株潭区域一体化建设。 3 长株潭城市群政府跨域合作治理的示范效应，可以为国内城市群特别是中 部地区城市群政府的跨域合作治理提供一定的借鉴参考。同时，能为打造中部“核 心增长极 ，推动湖南在中部地区率先崛起，尽快形成符合“两型社会 发展要 求的机制体制，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，切实走出符合湖 南特色的新型工业化、城市化发展道路，发挥“领头羊 作用。 4 硕l ：学位论文 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 国外有关区域公共治理研究主要集中在：区域经济学和发展经济学对区域发 展研究、政府间竞争理论研究、政府间关系与地方治理研究等方面。 区域经济学和发展经济学对区域发展研究。从经济学的视角审视区域发展， 诸多学者都比较关注自然资源禀赋的差异化导致区域发展的不平衡性问题。早在 2 0 世纪5 0 年代，著名经济学家谬尔达尔就指出，“市场的力量通常不是倾向于增 加，而不是减少区际不平等。而被称为现代区域经济学鼻祖的经济学家e 胡 弗在区域经济导论一书中，较早地专门探讨过区域经济协调发展的问题。此 外，美国的赫希曼、弗农的“梯度推进 理论以及法国帕鲁的“增长极核 理论 属于不平衡发展模式的主要代表。 政府间竞争理论研究。政府间的竞争包括国家层面上政府之间的竞争以及同 一国家内中央政府与地方政府间的纵向竞争、地方政府之间的横向竞争等，在分 析析国家间政府竞争方面，以d 诺思和柯武刚、史曼飞为主要代表。d 诺思在 西方世界的兴起、制度、制度变迁与经济绩效等系列论著中，清楚地阐明 了一个核心思想：国家间经济绩效的竞争，归根结底是制度层面的竞争。新制度 经济学者柯武刚和史曼飞则进一步发展了诺思的思想。他们认为，只要国家开放， 政府就会相互竞争。“全球化已经导致了制度( 或体制) 竞争。现在，制度系 统对成本水平影响极大，以至于成了国际竞争中的重要因素。结果，各国政府也 在不同程度上直接相互竞争。就一国内部政府间纵向横向的相互竞争，美国 经济学家哈耶克认为，“地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少中央 政府强制习惯行动的危险。地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部 较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而 这能确保自由发展所具有的大多数优点。尽管绝大多数个人根本不会打算搬家迁 居，但通常都会有足够的人，尤其是年轻人和较具企业精神的人，他们会对地方 政府形成足够的压力，要求它像其竞争者那样根据合理的成本提供优良的服务， 否则他们就会迁往他处。从以上分析，我们认为在公共部门可以导入企业家的 竞争机制来重塑“政府流程”，从而高效地为给公众提供更为良好的公共服务或公 共产品，以满足公众合理的求。 政府间关系与地方治理研究。英国学者k c 惠尔指出，“一种政府体制在 中央和地方当局之间主要体现的权力分配，是否各在其本身范围内与其他当局相 og 谬尔达尔经济理论与不发达地区杰拉尔德达克沃思公司，1 9 5 7 ：2 6 o 柯武刚，史曼飞著，韩朝华译制度经济学北京：商务印书馆。2 0 0 l ：4 8 5 4 8 6 。f 哈耶克著，邓正来译自由秩序原理( 下卷) 北京：北京三联书店，1 9 9 7 ：1 6 - 1 7 5 长株潭城市群政府跨域合作治理研究 互协调，各自独立? 如果是，那个政府就是联邦政府。 联邦政府间关系较为复 杂，学者们对这方面的讨论也颇为激烈。根据美国学者赖特( d w r i g h t ) 的说法， 府际关系的概念可以追溯到美国的1 9 世纪3 0 年代，联邦政府为应对经济危机，积 极推行新政，迫切需要政府间的合作，以解决经济危机带来的许多社会问题，由 此提出了府际关系的问题。p r 多麦尔在管理地方政府的政府间关系一书 中，对美国政府的纵横向关系进行过系统的研究，他认为，纵向政府间关系基本 上是两个体系的综合，即宪法和法律体系；横向政府间关系“可以被看作是由地 位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争力与协商的动力所 驱动。 显然，在推动区域一体化发展的历程中，对政府间关系和地方治理的研究 是区域公共管理研究的重要课题。 1 2 2 国内文献综述 地方政府横向关系研究在国内尚处于起步阶段，而就城市群内政府跨域合作 治理的研究则更少，且大多数的研究文献主要谈论地方政府在区域经济发展中的 合作行为。伴随着我国城市化进程的加快，近几年来，我国公共管理领域的专家 学者加强了对该领域关注的力度和研究的深度，所取得的成果主要体现在以下几 个方面： 政府间关系的研究。这主要以薄贵利、谢庆奎、林尚立、辛向阳等学者为代 表。薄贵利教授在中央与地方关系研究一书中对西方国家的中央与地方关系 的基本概况做出梳理和描述，他旗帜鲜明地指出，“一般来说，在任何国家，中 央政府是国家利益的代表者，而地方政府则是地方利益的代表者。因此，中央与 地方关系实质是国家利益与地方利益的关系。” 同时，他另一部著作集权分 权与国家的兴衰中则对中国的中央与地方关系的历史与现状、集权与分权的二 难选择及其与几千年中国兴衰的关联作了独到而又深刻的分析。谢庆奎教授在其 著作中国地方政府体制概论中主要是对我国地方政府的层级结构和条块关系 以及横向府际关系进行了较为全面系统的研究。林尚立教授从国家政治体制的角 度对地方政府关系进行了研究，他的代表作国内政府间关系以全新的视角， 从系统规范的层面探讨了市场经济、民主法治、地理机构、民族宗教、文化环境 以及“一国两制”的政府生态环境下政府间关系的动态平衡，并就我国国内政府 间关系的定位和未来路向问题进行了阐述和探讨。他认为，“政府间关系实际上 有静态和动态之分。静态的关系主要体现为政府间的法律关系和制度关系；动态 的关系则主要体现为具体的政策关系、人际关系和行政调控关系。因此，要把握 政府间的关系，既要从制度和法律的角度来考察，也要从具体的政府行政活动的 ok c 惠尔联邦政府北京：商务印书馆，2 0 0 1 ：3 9 4 0 国d e i l w r i g h t u n d e r s t a n d i n gi n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s ，i s t e d ，b e l m o n t ，c a ：d u x b u r y ，1 9 7 8 薄贵利中央与地方关系研究吉林：吉林大学出版社，1 9 9 1 ：1 0 6 硕j 二学位论文 角度来考察。纵观决定政府间关系的基本定局和性质的因素，他指出政府间关 系主要由三重关系构成，即“权力关系、财政关系、公共行政关系。辛向阳 则主要从历史发展的角度，对我国长期以来中央政府与地方政府之间的集权与分 权博弈关系进行了梳理和探讨。 地方政府合作机制研究。其学者代表主要有：高新才、陈剩勇、马斌、毛寿 龙等。高新才提出地方政府合作的风险主要来自于信息不对称和利益不对称。区 域地方政府经济合作一要有合作的动力；二要有对非合作行为的约束。这些方面 构成了区域经济合作机制要解决主要的问题，区域经济合作机制的设计应按照它 们之间相关联的思路展开，即建立区域经济合作的信息交互机制：利益补偿机制； 利益分享机制；评价激励机制；行为约束机制。罾陈剩勇、马斌认为，地方政府 合作存在的主要问题是制度化程度相对较低；区域合作的组织形式相对较为松散： 没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立起一个功能性强的组织机构；尽 管区域内各政府间合作共识己经确立，但缺乏统一的合作战略规划。 毛寿龙译 介的奥斯特罗姆夫妇的名著多中心体制与地方公共经济、多中心治道与发展 主要论述了在治理视阈下强调地方政府的“多中心 治理问题。“据我所知，“多 中心 一词首先是由迈克尔波兰尼在一系列文章中所使用，他区别了组织社 会任务的两种方法或者两种方式，自发的或多中心的秩序是这样一种秩序，其中 许多因素的行为互相独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其互 相关系。但在组织规则之内，个人决策者可自由地追求自己的利益，但其利益受 实施这些决策规则所固有约束。 跨区域治理的实证研究。目前国内有关跨域治理的实证研究相对较少，其中， 中山大学王乐夫教授主编的经济发展与地方政府一一对珠江三角洲地区的一项 研究是国内区域公共管理研究中实证分析的典范。该书考察了珠三角区域十几 个城市，研究了体制转型期珠三角地方政府主导与经济发展之间的密切联系。中 山大学陈瑞莲教授和蔡立辉教授等编著的珠江三角洲公共管理模式研究是一 部研究区域公共管理的重要著作。在研究特征上，“它以珠江三角洲地区各级政 府管理公共事务为区域公共管理研究的视角；在研究内容上，从理论与实践相结 合的高度具体而深入地探讨了区域公共管理的基本理论和珠江三角洲的政府公共 管理模式，“首先是对珠江三角洲地区政府公共管理模式形成的前提和区域背景 进行了研究，并在此基础上归纳、探讨了珠江三角洲地区政府公共管理模式的特 色及未来走向，指出珠江三角洲地区的崛起很大程度上在于区域地方政府公共管 理模式的成功选择 。 此外，李文星、张正良等对我国地方政府间的跨区域合 。林尚立国内政府间关系浙江：浙江人民出版社，1 9 9 8 ：6 8 7 1 高新才论区域经济合作与区域政策创新学习论坛，2 0 0 4 ( 7 ) ：2 1 国陈剩勇，马斌区域问政府合作：区域间经济一体化的路径选择政治学研究2 0 0 4 ( 1 ) ：2 5 迈克尔麦金尼斯多中心治理体制与地方公共经济【m 1 ，上海：上海三联书店，2 0 0 0 ：7 6 陈瑞莲，蔡立辉珠江三角洲公共管理模式研究中国社会科学出版社，2 0 0 5 ：3 7 长株潭城市群政府跨域合作治理研究 作治理的领域选择、制度安排、信息不对称问题和解决路径进行了初步探讨。 通过以上对国内外文献的梳理和综述，前人的研究成果为本文提出关于长株 潭城市群跨域合作治理研究提供了丰富的文献资料和素材，“我之所以看得高， 是因为站在巨人的肩膀上 。他山之石，可以攻玉。笔者殷切希望在借鉴已有研 究成果的基础上，本文的研究在理论上能吐故纳新，在实践中能为推动城市群政 府跨域合作治理提供有价值的参考意见。 1 3 本文研究涉及的基本概念界定 1 3 1 城市群 关于城市群的界定，有学者认为，城市群是不同层次各种城市的集合，是一 个区域空间、自然和社会经济等要素组成的有机体，是一个大系统中具有较强活 力的子系统，无论在区域层次上，还是在相互联系的空间上，均具有网络性的基 本特征，是一个区域经济发展的实体。 也有学者认为，“城市群是指集中分布于特定地域内的规模和职能各不相同、 彼此既相对独立又存在着分工协作的联系的若干市镇。以规模而论，它应既包括 全国性城市群、跨省区域性城市群，也应包括次级区域性( 省内) 城市群。它是 城市化发展到较高程度后出现的区域城市化现象。 从城市群的内涵分析来看， 城市群的形成通常具备要以下五个基本条件： 1 城市群区域内至少应有一个大城市或特大城市，它必须是的经济发达、首 位度高、核心竞争力强且对周边城市或卫星城镇有较强的经济吸引力和辐射力， 它能够成为区域内经济发展的“增长极 。 2 城市群所覆盖的周边城市或卫星城镇自身有应也有一定的规模和发展潜 力，并能与核心城市形成利益攸关方，能够以中心城市为主，以周边城市为辅， 加强区域内城市的互动性和互融性，以此促进区域经济一体化的发展。 3 城市群内各城市在地理空间布局上要圈层空间结构清晰、易于自然连成一 片，在城市大小等级层次上要“梯度效应 明显，具体可分为核心城市、次核心 城市、群内卫星城镇等。 4 城市群区域内基础设施网络较为发达，产业结构互补性强，通过区域一体 化的发展能促使城市群内城市具有潜在优势能转化为显性优势，相对优势能转化 为绝对优势的能力。 5 城市群区域应该并能够突破行政区划的刚性束缚，在承认并基本尊重区域 内现有区划的前提下，维持城市群内政府在具体行政上的独立性，但在发展上更 依赖于区域共管协调自治的市场经济体制的平等性。 。罗海藩，童中贤，韩未名长株潭城市群转型北京：社会科学文献出版社，2 0 0 8 ：1 7 廖李金龙，胡均民经济全球化视角下的我国行政区划体制改革广西社会学2 0 0 5 ( 9 ) ：3 2 硕+ 学位论文 1 3 2 治理 “治理 一词的出现较晚，1 9 8 9 年，世界银行在概括当时非洲的情形时，首 次使用了“治理危机”( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) 一词。此后“治理 便广泛地 被用于社会、政治、经济、管理等领域，特别被用来描述后殖民地和发展中国家 的政治状况。 关于“治理 的内涵，罗茨认为，“治理“意味着统治的含义有了变化，意 味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或是以新的方式统 治社会。他还列举了治理的六种定义：( 1 ) 作为最小国家的管理活动的治理，是 指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。( 2 ) 作为公司管理的治理， 是指导、控制和监督企业运行的组织体制。( 3 ) 作为新公共管理的治理，它指的 是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。( 4 ) 作为善治 的治理，是强调效率、法治、责任的公共服务体系。( 5 ) 作为社会一控制体系的 治理，它是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。( 6 ) 作为组织 网络的治理，它又是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。 在“治理“的各种定义中，全球治理委员会的定义具