（公共管理专业论文）论政府在文化管理中的职能——以天津市文化局为例.pdf

南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 年月日 中文摘要 中文摘要 本文以天津政府文化部门职能转变的个案作为研究出发点，从理论和实践 两个方面对我国地方政府文化职能转变进行研究。文章在确定政府文化职能概 念的基础上，结合天津市文化局的实际情况，深入分析了天津市文化部门的几 大职能和职能作用发挥过程中所存在的越位和缺位问题。文章介绍了美国、法 国、韩国等国外文化管理的经验，并总结分析了这些国家文化管理对于天津市 政府文化职能转变的启示，同时介绍了国内上海、浙江、江苏等先进省市进行 文化体制改革、转变政府文化职能的经验，总结分析了经验启示。文章就天津 市文化局职能转变提出了四个方面的对策：树立正确理念，科学把握好文化局 的职能定位；彻底革除制约文化发展的体制性障碍；对文化系统文化事业单位 进行分类指导、分类改革：积极推行文化投融资体制改革。 关键词：文化文化管理政府文化职能 a b s t r a c t a b s t r a c t t h i sa r t i c l er e s e a r c h e do nc h i n e s ec u l t u r a ld e p a r t m e n tf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n s t a r t i n gf r o mt h ep o i n t so fs t u d y i n gt h ec a s eo fc u l t u r a ld e p a r t m e n tf u n c t i o nt r a n s f e r i nt i a n j i n o nt h eb a s i so ft h i s ，t h ew r i t e rp u t sf o r w a r dt h ei n t e n t i o na n de x t e n s i o n i l l u s t r a t e st ob a s i sm e a n i n g so fc u l t u r ea n dc u l t u r em a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n t c u l t u r ef u n c t i o n c o m b i n e dw i t ht h er e a ls i t u a t i o no ft i a n j i nc u l t u r eb u r e a u ，t h e t h e s i sd i s c u s s e st h eo f f s i d e ，a p p o s i t i o na n dv a c a n c yp r o b l e m so ft i a n j i nc u l t u r a l d e p a r t m e n tf u n c t i o n sa n do ft h ep r o b l e m se x i s ti nt h ep r o c e s so ff u n c t i o ne x e r t i o n i t a l s oi n t r o d u c e st h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nc u l t u r ea d m i n i s t r a t i o ni na m e r i c a ，f r a n c e a n dk o r e a t h ew r i t e rs u m m a r i z e st h er e v e l a t i o no ff o r e i g nc u l t u r ea d m i n i s t r a t i o nt o t i a n j i ng o v e r n m e n tc u l t u r e f u n c t i o nt r a n s f e r i nt h em e a n w h i l e ，i tp r e s e n t st h e e x p e r i e n c er e v e l a t i o no fs o m ea d v a n c e dc i t i e sa n dp r o v i n c e sl i k es h a n g h a i ，z h e j i a n a n dj i a n g s up r o v i n c ei nc u l t u r es y s t e mr e f o r ma n dg o v e r n m e n tc u l t u r a lf u n c t i o n t r a n s f e r t h ea r t i c l ea n a l y s e st h es p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e so ft i a n j i nc u l t u r eb u r e a u f u n c t i o nt r a n s f e rf r o mt h ef o l l o w i n gs i xp o i n t s ：b u i l d i n gu pc o r r e c tc o n c e p ta n d s c i e n t i f i c a l l yc o m p r e h e n d st h ef u n c t i o n o r i e n t a t i o no fc u l t u r eb u r e a u ；a b o l i s h i n g b a r r i e r sf o rc u l t u r ed e v e l o p m e n tt h o r o u g h l y ；m a k i n gg u i d ea n dr e f o r mb ys o r t i n gt o c u l t u r es y s t e ma n dc u l t u r a li n s t i t u t i o n s ；a c t i v e l yp r o m o t i n gc u l t u r ei n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gs y s t e mr e f o r m k e yw o r d s ：c u l t u r e ：c u l t u r em a n a g e m e n t ：g o v e r n m e n tf u n c t i o no fc u l t u r e m a n a g e m e n t 目录 目录 引言1 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持2 第一节基本概念2 1 1 1 文化的涵义。2 1 1 2 政府文化职能的涵义3 第二节理论支持6 1 2 1 自由主义的政府职能理论6 1 2 2 国家干预的政府职能理论7 1 2 3 马克思主义的政府职能理论9 1 2 4 西方各种政府职能理论对中国政府文化职能转变的启示9 第三节研究现状1 0 1 3 1 政府职能转变背景研究现状分析l o 1 3 2 政府职能转变目标方向研究现状分析1 l 1 3 3 政府职能转变意义研究现状分析1 l 第二章天津市文化局职能行使的现状1 2 第一节天津市文化局的机构设置。1 2 2 1 1 天津市文化局机关的组织机构1 2 2 1 2 天津市文化局管辖单位的组织机构1 2 第二节天津市文化局的主要职能1 3 2 2 1 艺术院团管理职能1 3 2 2 2 文化产业管理职能。1 4 2 2 3 公共文化事业管理职能1 4 2 2 4 文化遗产管理职能1 5 2 2 5 文化市场管理职能l5 2 2 6 对外文化交流职能。l6 第三节天津市其他主要文化主管机构1 6 h i 目录 第三章天津市文化局在职能行使中存在的主要问题及原因1 7 第一节天津市文化局职能越位，现象。1 7 3 1 1 艺术院团管理的越位1 7 3 1 2 公益性文化事业单位管理的越位1 8 3 1 3 经营性文化产业单位管理的越位1 8 第二节天津市文化局职鼢缺位，现象1 8 3 2 1文化宏观管理的政策法规体系不完善，文化资金投入相对不足1 9 3 2 2 大型文化活动尚未落户天津1 9 3 2 3 文化投资主体单一，投融资体系不完善2 0 3 2 4 文化市场开发不够，文化产品尚不丰富2 0 3 2 5 文化产业总量小，规模化程度不高2 0 第三节天津市文化局在发挥职能作用中存在越位、“缺位的主要原因2 1 3 3 1 思想解放不够2 1 3 3 2 计划经济体制的影响深远2 1 3 3 3 文化资金投入相对不足2 2 3 3 4 文化人才短缺2 2 第四章国内外政府文化管理的方式及启示2 3 第一节国外政府文化管理的方式2 3 4 1 1 美国政府文化管理方式2 3 4 1 2 法国政府文化管理方式。2 4 4 1 3 韩国政府文化管理方式2 5 4 1 4 西方国家政府文化管理方式的启示2 6 第二节国内先进省市政府文化管理的经验及启示2 7 4 2 1 上海市转变政府职能的实践2 8 4 2 2 浙江省转变政府职能的实践。2 9 4 2 3 江苏省转变政府职能的实践2 9 4 2 4 国内先进省市政府文化职能转变的几点启示3 0 第五章进一步转变天津市文化局职能的对策建议3 2 第一节树立正确理念3 2 5 1 1 树立管办分离的文化管理理念3 2 i v 目录 5 1 2 树立以人为本的文化管理理念3 3 第二节彻底革除制约文化发展的体制性障碍3 3 5 2 1 探索综合性的文化管理体制3 4 5 2 2 合理转化政府文化管理职能3 5 5 2 3 加强法制建设。3 5 第三节对文化事业单位进行分类指导、分类改革3 6 5 3 1 深化公益性文化事业单位改革3 7 5 3 2 积极推进经营性文化单位转企改制、培育文化市场主体3 7 5 3 3 深化艺术表演团体改革3 8 第四节积极推行文化投融资体制改革3 9 5 4 1 要努力探索基金管理模式等新型投资方式3 9 5 4 2 要逐步建立财政投入的激励约束和绩效评价机制4 0 5 4 3 尽快建立国有资产运营中心和文化投融资运营主体4 0 参考文献4 2 致谢4 4 v 引言 引言 近年来，随着社会主义市场经济体制的进一步健全、完善和我国社会现代 化进程的加速，文化在经济社会发展中的战略地位日益提升，在新的形势下， 特别是党的十七大从中国特色社会主义“四位一体的整体战略布局出发，从 我国新时期新阶段的科学发展、和谐发展、和平发展的需要出发，从保障人民 文化权益、满足人民群众文化需求出发，把文化建设摆在突出重要的位置，提 出坚持社会主义先进文化前进方向，推动文化大发展大繁荣、兴起社会主义文 化建设新高潮的新论断和新要求。为适应文化战略地位转变，各地方政府相继 兴起文化建设的热潮，将文化发展作为地方经济社会发展的动力和目标所在。 如许多省市提出文化大省建设目标和文化强市政策，其中经济发达地区尤为突 出。天津市多年来也始终高度重视文化建设发展，近年来随着现代化发展进程 加速，特别是滨海新区开发开放纳入国家“十一五 发展战略规划，天津作为 国际港口城市和我国北方经济中心的功能进一步强化，文化市场、文化产业主 体的活力越来越充分地发挥，必然要求天津的政府文化部门重新进行角色定位， 切实转变文化职能，进一步加强文化管理，使文化发展水平与天津国际港口城 市和北方经济中心的地位相适应，为实现天津“三步走 战略目标、为把天津 市建设成为国际文化交流中心城市、我国重要的文化产业基地和在国内外有重 要影响的文化名城打下坚实的基础。 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 政府文化职能是政府的基本职能之一，对本国文化的发展起着至关重要的 作用。国外早在1 6 、1 7 世纪开始了有关政府职能的理论研究，并逐步形成了自 由主义学派、国家干预主义学派和马克思主义学派。我国关于政府职能转变的 研究起步较晚，主要集中在有关政府职能转变背景、内容、目标方向、意义等 方面。 第一节基本概念 概念是理论研讨的前提和基础，因此在研究天津市文化局职能转变之前， 笔者首先对文化、政府文化职能的概念进行了详细论述。 1 1 1 文化的涵义 研究政府文化职能，首先要搞清楚“文化 一词的特定含义。由于人们所 处时代、环境、地位的不同，社会生活和生产条件不同，拥有的实践经验、知 识水平不同，因而古今中外的人们对“文化 的理解存在很大的差异。综合人 们对文化所下的各种定义，可以概括出对“文化 这一概念的四种不同理解： 第一，广义的文化是“指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精 神财富的总称 。 第二，文化是指“社会的意识形态，即思想文化，以及与之相适应的制度 和组织机构 。这个层次的文化主要是指精神文化，包括人类的精神生活过程 和精神生活的成果，以及依据精神文化成果建立起来的制度和社会结构，包括 哲学、艺术、宗教、语言和逻辑、自然科学以及其他人文、社会科学的知识等， 也包括人们的思想意识、思维方式、行为方式、生活方式、风俗习惯，以及教 育、文化制度和社会组织形式等等。这是l 种比较狭义的文化概念。“中国特色 社会主义文化 以及“社会主义文化建设 中的“文化”的含义就属于此层次。 o 辞海。上海辞书出版杜，1 9 9 0 1 7 3 1 o 辞海，上海辞书出版社，1 9 9 0 1 7 3 1 2 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 第三，文化指精神文化中的观念形态的文化，“即建立在一定经济基础之上， 与一定政治制度相适应、以知识为载体的精神活动及其产品，主要包括哲学、 艺术、宗教、伦理文化、政治思想、法律思想等社会意识形态，核心是人们的 世界观、价值观和人生观0 第四，文化仅指隐含一定的哲学、宗教，伦理思想、政治思想，法律思想 等社会意识形态，以文学、艺术形式存在的精神内容及其产品和服务。它表现 为新闻出版、广播影视等，它不包括教育和科学。 这一理解与十七大报告中提到的“积极发展文化事业和文化产业 “继续深 化文化体制改革 中的文化概念的外延是一致的。同时考虑到本文研究的主题 是文化局的文化管理职能，因此本文采用对文化概念的第四种理解方式。 1 1 2 政府文化职能的涵义 目前，国内学者由于各自研究角度不同、研究时间有前有后，因此他们对 政府文化职能含义的理解是不一致的。国内学者有关政府文化职能内涵的界定 主要有以下几种视角： 一是，行政功能的视角。黄达强主编的行政学认为“行政功能，也就 是通常所说的政府职能 ，将行政功能等同于政府职能。政府文化职能是指：“通 过文化管理机构( 在我国，有教育委员会，科学技术委员会，文化部，广播电视 部，卫生部，体育运动委员会) ，事实领导、指导以及管理而实现的一种行政功 能”。圆 二是，政府职能的视角。这种研究视角没有将政府文化职能看作是与政府 政治、经济和社会职能并列的四大职能，而是将它看作是政府社会职能下的文 化教育职能。金太军教授的代表作政府职能梳理与重构一书认为：政府职 能包括政治职能、经济职能和社会职能，其中社会职能内容之一是文化教育职 能，它是指“通过文化管理机构依法对教育、科技、文化卫生、体育、新闻出 版、广播电视等社会科教事业和社会文化事业的管理。 三是，行政职能自勺视角。以夏书章教授为代表，这种研究视角认为，我国 罗文东： 中国特色社会主义文化理念论，中国法制f h 版社，2 0 0 3 第1 0 9 一1 1 0 页 o 黄达强、刘怡昌：行政学，中国人民大学h ：版社，1 9 8 8 ( 1 ) ，第3 7 页 o 金太军。赵晖，高红，张方华。政府职能梳理与重构，广东人民出版社，2 0 0 2 ，第1 5 页 3 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 行政管理的基本职能可概括为政治、经济、文化教育、社会服务四项职能。其 中文化教育职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文 化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理。 上述三种视角下对政府文化职能概念的界定，主要有两种倾向：一是黄达 强、夏书章为代表的“学科派 ，他们都站在行政管理学学科的高度，对政府文 化职能做出界定。其共同点是他们都将文化职能作为政府或行政主体最基本的 职能之一。不同之处是前者将文化职能定位为行政功能的四大职能之一，后者 将其定位为行政职能的四大职能之一。二是金太军教授的观念，他明确指出政 府文化职能从性质上讲是政府职能，而非前面黄达强、夏书章两位教授认为是 行政功能或行政职能。但他将文化职能作为政府职能的二级下属职能，而没有 上升到四大基本职能之一这个高度。 基于以上的分析，笔者认为政府文化职能是指：一定时期内，政府中与文 化相关的职能部门、行政机构，根据社会环境的变化和社会发展需要依法对文 化领域内事务进行管理时应承担的职责和功能。 针对政府文化职能的具体特性，政府文化职能的外延也即政府管理文化所 涉及的职责范围。关于政府文化职能的外延，学界具体有以下几种典型看法： 有学者认为，政府文化职能的外延至少包括三个方面：首先，政府文化职 能表现为政府在提高全社会的精神文明所应承担的职责和功能。其次，政府文 化职能还体现为政府如何处理传统文化，如何促进传统文化事业的发展。再次， 政府制定正确的文化、教育和科研政策并完善相应的法律法规。圆 有学者认为，政府的文化职能外延应当包括以下几个方面：制定科学文 化教育发展总体战略、规划和计划。制定和颁布重大的科学文化教育的政策 和法规。组织力量对重大科技项目进行协调攻关。指导、监督、协调科研 部门和教学单位有效地贯彻国家科学文化教育发展规划。有领导有秩序地逐 步开着科技、文化、教育的改革。发展科技、文化和教育队伍，对部门的领 导人员进行考核、任命和监督。大多学者都持此种观点，只是在具体内容上有 所增删。 皿夏书章：行政管理学，中山大学出版社，1 9 9 8 年。第5 4 - 5 5 页。 o 沈嵘华： 关于转变政府职能的若十思考，政治学研究1 9 9 9 年( 4 ) ，第5 6 页。 o 董世明、漆国生：行政管理学( 第一版) 湖南人民出版杜，2 0 0 3 年。 4 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 有学者认为，我国古代的政府文化职能至少应当涉及到以下几项：政府 对于礼仪的管理。礼仪，在中国古代文化中占有突出的地位，是维护奴隶主统 治和封建主统治的重要思想工具，因而政府非常重视礼仪管理。政府对于音 乐的管理，其中包括着对舞蹈、戏曲的管理。国家产生以后，音乐、舞蹈主要 为统治阶级服务，用于祭祀和君主的娱乐。政府对天文历法的管理。中国古 代以农业立国。农业收成的好坏，与天象的变化和季节的掌握关系极大。因而， 历代统治者和科学工作者重视天文历法。政府对教育的管理。政府文化职 能还涉及政府对图书档案、医药、宗教、技术四个领域的管理。 笔者将学界关于政府文化职能外延界定归结为以下三个方面：第一，对科 技、教育、文化事业的管理。其包括制定战略规划、颁布相关法律法规、指导 监督协调部门工作、进行体制改革、选拔人才。第二，在传统文化事业管理中， 政府所发挥的作用和功能。第三，在精神文明建设中，如全民族思想道德素质 建设、社会价值观的树立，政府应当发挥的作用和功能。政府文化职能是指一 定时期内，政府中与文化相关的职能部门、行政机构，根据社会环境的变化和 社会发展需要依法对文化领域内事务进行管理时应承担的职责和功能，是政府 职能在文化领域内的特殊体现。 政府文化职能具有政治性和公共管理性的两重性。一是政治性：一方面， 从政府本身来看，作为政府职能四大基本职能之一，它也同政府职能一样，是 国家职能在一个特殊方面的体现。国家是阶级统治的工具，因而政府职能体现 着国家意志的要求，代表统治阶级的意志，反映政府所代表的国家的性质和活 动的基本方面，并为与统治地位的阶级所赖以存在的经济基础服务。另一方面， 以文化角度来看，文化与政治是密不可分的，正如毛泽东所说：“在现在世界上， 一切文化或文学艺术都是属于一定的阶级，属于一定的政治路线的。为艺术的 艺术，超阶级的艺术，和政治并行或互相独立的艺术，实际上是不存在的。”二 是公共管理性。政府具有两重性，即作为阶级统治工具的属性和作为公共管理 机关的属性，前者使得政府文化职能具有政治性，后者使得政府文化职能具有 公共管理的一般属性。无论哪个国家行政文化职能，都包括管理活动的一般过 程，管理效率的高低影响着文化职能之实行的效能。政府文化职能的转变过程， 本质上也是一个组织系统通过合理的职能划分、制度创新、管理方式更新、管 。左言东、许承：中国古代行政管理概要( 第一版) 浙江古籍出版社，1 9 8 9 年 5 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 理人员素质提升等途径，使得整个职能行使过程更加科学化、管理更加现代化 的过程。 第二节理论支持 本文将借助政府职能理论来分析中国政府职能的转变。政府职能理论在西 方经历了数百年的发展过程。早在1 7 、1 8 世纪，伴随着现代民族国家和市民 社会的形成，西方开始出现早期的政府职能理论。经过不断的发展和完善，西 方的政府职能理论主要可以划分为三个学派：一是自由主义的政府职能理论， 侧重于对政府社会管理权力的限制；二是国家干预主义的政府职能理论，侧重 于发挥政府在社会中的积极作用；三是马克思主义的政府职能理论强调国家与 社会之间相互服务、相互支持的功能。 1 2 1自由主义的政府职能理论 西方古典自由主义学者普遍认为，国家是人类在由自然状态向政治社会转 化的过程中经过人民内部的契约活动而产生的社会共同体。政府的权力是人们 为了保证自己以及其他人的权利不受非法伤害而自愿让渡给政府的。既然政府 的权力是人们赋予的，那么它在实施时也就是有限的而不是无限的，即有限政 府。以洛克、孟德斯鸠为代表的古典自由主义思想家们主张政府实行不干涉政 策，给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为“管得最少的政府就是最好 的政府”，国家政府的主要职责应当集中在保障个人最大程度的自由及其私有财 产权等方面。 以魁奈为代表的重农主义经济学派认为与国家干涉相比，自由竞争的市场 经济能够更有效地实现财富的增长。亚当斯密沿着这一思想，进一步论证自 由主义的合理性的，他认为人是经济人，人们在经济生活中会以理性的活动进 行，理性的人总是为自己打算，并追求个人经济利益的最大化，而市场经济中 的自由竞争最符合人的理性。他认为每个人在追求个人利益的过程中也有意无 意地促进了公共利益，“他们被一只看不见的手引导着，去达到一个他无意追 求的目的。虽然这并不是他有意要达到的目的，可是对社会来说并非不好。他 6 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 追求自己的利益，常常能促进社会的利益，比有意这样去做更有效。 亚当斯 密认为市场机制下的自由放任原则最能促进经济发展，他极力反对国家对经济 的干预。 古典自由主义，经过后代经济学家的不断发展，逐步演变为新自由主义。 二十世纪三十年代以后，由于受到凯恩斯经济学说的冲击，古典自由主义一度 消沉下去，战后6 0 、7 0 年代，由于发达资本主义国家普遍出现的“滞胀 现 象以及福利国家暴露的问题，自由主义的政府职能理论再度在学界中兴起。他 们主张把政府职能控制在最小的范围内，充分发挥市场机制的作用。比如美国 经济学家弗里德曼认为，西方国家干预的实践并不成功，它的实际效果与预期 效果之间有着相当大的差距：正是由于国家的干预活动妨碍市场作用的正常发 挥才导致“滞胀 现象的出现；各种福利措施造成极大的浪费，降低了人们的 工作积极性；更为重要的是，国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限 制。因此，政府的干预必须减少而不是增多，它的主要职能在于“防御外来敌 人的侵略，确保我们的每一个同胞不受其他人的强迫，调节我们内部的纠纷， 以及使我们能一致同意我们应遵循的准则 。圆，一些学者也从政治哲学的角度 强调政府职权的不断扩大将会损害公民个人的权利与自由。美国的罗伯特诺 齐克就是其中最具影响力的代表。他认为，个人权利是不可侵犯的，“最弱意义 的国家 体现了全部的正义：国家职能应当仅限于“防止暴力、盗窃、欺诈及 保证契约履行 等方面；任何企图超越最弱国家的政治行为都将因为侵犯公民 不做某些事情的权利而得不到道德上的证明。 1 2 2 国家干预的政府职能理论 国家干预主义的政府职能理论最早由1 6 、1 7 世纪的重商主义者提出，其 思想主要包括以下三点：第一，重商主义者认为，货币、金银等贵重金属是社 会财富的主要形态，财富即货币，货币即财富；货币的多寡应被视为衡量一国 富裕程度的标准；第二，财富的源泉，除了开采金银矿外，就是对外贸易。只 有遵循多卖少买、多收入少支出的原则，积极开展对外贸易流通，才能使财富 增加，国家富强；第三，重商主义极力主张政府对国家经济尤其是对外贸易领 。亚当斯街：固富论下卷陕两人民出版社，2 0 0 1 年，第5 0 2 2 0 3 页。 曲【美j 米尔顿弗单德曼等： 自由选择：个人声明，商务印书馆，1 9 8 2 年，第1 3 页。 。【美】罗伯特诺齐克。无政府、国家与乌托邦，中国社会科学出版社。1 9 9 1 年，第l 页。 7 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 域实行干预，制订保护工商业的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口 和货币输入的要求。，美国政治家汉密尔顿是重商主义一个突出的代表。他 在1 7 9 1 年关于制造业的报告中详细提出了重商主义的一系列政策主张。 认为政府不但应该“拿出公款来弥补个人财力的不足 ，在对外经济竞争中实行 保护性关税、财政补贴等手段，而且必须采取发放政府奖金、技师监督等促进 国内工业的发展。圆 2 0 世纪3 0 年代凯恩斯在宏观经济理论上的突破，在西方思想界掀起了一 场革命。现代国家干预主义由此一举占据了西方理论界的主导地位。这个时期 的国家干预主义，与早期的重商主义相比，无论是在理论体系还是政策要求方 面都有了很大的不同。凯恩斯在批判自由主义的基础上，提出了现代国家干预 主义的政府职能理论。凯恩斯在就业、利息和货币通论一书中认为，1 9 3 0 年 代以前流行的自由主义的政府职能理论是非常有害的，因为那样就等于听任有 效需求不足继续存在，听任危机和失业持久地恶化。所以，他主张国家应负起 直接投资之责，国家必须改革租税体系、限定利率、以及用其他方法指导消费 倾向。也就是说需要政府财政措施来刺激消费和增加投资，以提高总供给水平。 因此，凯恩斯认为，政府不得不扩大自己的权力，“这是唯一切实的办法，可以 避免现行经济形态之全部毁灭。 凯恩斯之后的一些学者沿着凯恩斯的思路，进一步对市场的缺陷进行分析， 并且创造性地用市场失灵理论来分析经济现象，进而强化政府对市场干预理论。 萨缪尔森在经济学一书认为存在两个最为重要的市场失灵：“缺乏完全竞争 和“外部效果 。由于市场失灵导致生产或消费的无效率，因此政府必须实行 干预治疗这些疾病的职能。 从1 9 6 0 年代以来，人类社会发生了巨大的变化，公共行政领域存着诸多 危机，新公共行政和新公共管理运动应势兴起，特别是2 0 世纪9 0 年代以来， 政府再造运动兴起，新型的政府职能理论逐步形成。正如澳大利亚行政学者欧 文e 休斯所述：“在2 0 世纪大多数时期占支配地位的公共行政的传统模式 开始转换为管理主义或新公共管理的模式；与政府有关的官僚制理论正在 。何炜：两方政府职能理论的源流分析，南京社会科学，1 9 9 9 年，( 7 ) 第3 4 _ 4 1 页。 。【美】汉密尔顿：关于制造业的报告，参见赵一凡编：美国的历史文献，三联书店，1 9 8 9 年，第7 9 8 2 页。 。【美】凯恩斯：就业利息和货币通论，北京；商务印书馆。1 9 8 1 年，第3 2 3 页。 。萨缪尔森诺德豪斯z 经济学( 第1 2 版) 北京t 中国发展出版社，1 9 9 2 年，第7 6 页。 8 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 被各种经济理论和市场规则所取代。 新公共管理主张政府要进行改革，要加 强与私营部门的合作，大力发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府， 把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。 1 2 3 马克思主义的政府职能理论 马克思主义关于政府职能的观点，散见于经典作家的国家学说之中。马克 思和恩格斯重点强调了国家的阶级镇压职能，同时也提及到国家的社会管理职 能。恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政府统 治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。 “西方马克思主义 是对当代资本主义进行批判的一种重要的哲学、社会政治思潮。一些学者延续 了马克思主义经典作家的思路，揭示了西方国家政府职能扩展的现象与资产阶 级统治之间的联系。他们把自己的注意力放到现代政府的经济干预职能和意识 形态职能方面。比如哈贝马斯曾经指出：“国家机关执行着经济体系的许多职能。 这些可以归纳为两个方面：通过总体计划，国家调节整个经济周期；创造和改 善利用过剩积累资本的条件 。许多“西方马克思主义 学者，如葛兰西、阿 尔都塞等都高度重视国家的意识形态职能。他们指出，资本主义国家越来越多 地通过自己的思想文化职能干预社会生活；国家广泛地介入意识、文化和教育 行业，传播有利于稳定现状的各种消息与观点；资产阶级通过国家机器，宣传 自己的世界观、价值观，影响大众，在整个意识形态领域中占据了统治地位。 1 2 4 西方各种政府职能理论对中国政府文化职能转变的启示 我国在建国初至改革开放前，一直实行的是高度集权化的政府管理模式， 政府包揽一切，这种传统的政府万能的管理方式其实是对马克思主义的误读。 改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，政府包揽经济、政治和社会一切 功能的弊端越来越明显的报漏出来，表现出政府在行使职能中的无奈和无力。 形势的发展需要政府的角色重新定位，即要求政府从权力的集中代表者转变为 公共服务的执行者，从维护政治统治转向履行社会管理职能，从以自我为中心 到服务于社会为中心。但我国政府职能的转变由于受到自身历史与现实条件的 欧文e 休斯：公共管理导论。北京；中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第7 页。 。马克思恩格斯选集( 第3 卷) ，人民出版社，1 9 9 5 年，第5 2 3 页。 雪转引自陈振明等：“西方马克思主义”的社会政治理论，中国人民大学出版社，1 9 9 7 年，第2 1 4 页。 9 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 制约，又不能简单得照搬西方某一时期的某种理论观点，因此，我们要在继承 马克思主义理论的同时，大胆吸收借鉴西方国家的政府职能理论，特别是一些 最新的政府职能理论，并结合自身的特点，进行发展和继承，在政府干预和社 会自主性之间寻求最佳的结合点，使我国自身的政府职能理论更加具体、深入。 第三节研究现状 我国行政学、社会学、文化学等诸多研究领域的学者都对政府职能转变进 行了研究，但尚未有比较系统和权威的著作。目前国内学者对政府职能转变的 研究主要散见在一些学术刊物中，主要内容侧重于对政府职能转变的背景，政 府职能转变的目标和政府职能转变的意义研究。 1 3 1政府职能转变背景研究现状分析 国内对政府职能转变背景研究，主要是针对在入世大背景条件下，中国政 府所面临的挑战和机遇进行了研究分析，w t o 为中国政府所带来的挑战是政府 职能转变的重要的背景。在这样的背景条件下政府如何转变职能呢? 政府职能 转变的目标方向，以及政府职能转变的实质内容为何? 一些学者对其进行了深 刻研究，具体研究内容涉及到政府管理企业、管理公共事务、政治职能整合、 体制结构、政府目标、政府行政行为、政府行政方式、市场化改革、管理体制、 公平分配、外部性等方面。比如周金华认为加入w t o 后，对我国政府带来了 三方面的挑战：一是w t o 对政府管理企业弱化提出了挑战，二是对政府管理 社会公共事务强化提出了挑战；三是对政府政治职能整合提出了挑战。喻芳认 为w t o 对政府有四个挑战：首先，对现政府体制结构的挑战。其次，对政府 目标的挑战。再次，对政府行政行为的挑战。最后，对政府行政方式的挑战。圆 廖英敏从市场化改革和管理体制改革两个方面分析了政府所面临的挑战。她认 为中国加入w t o 后，市场化改革是重大挑战。政府必须加强管理体制改革， 提高政府效率。 。 。周金华。( w t o 背景下的基层政府职能转变，湘潭大学社会科学学报，2 0 0 2 年( 5 ) ，第1 6 5 页 雪喻芳：浅析中国加入w t o 后的政府职能转变，长江论坛2 0 0 2 年( 3 ) ，第4 0 一4 1 页。 。廖英敏：中国加入w t o 后政府职能的转变，重庆工学院学报，2 0 0 2 年( 4 ) 。第2 l 页 1 0 第一章政府文化职能的基本涵义及理论支持 1 3 2 政府职能转变目标方向研究现状分析 国内学者对政府职能转变目标，普遍认为要实现小政府模式，减少政府的 经济干预职能，提升政府宏观调控能力，加强政府的服务职能，增加政府的社 会管理效能，从根本上转变政府治理理念，从而实现政府职能的科学化、民主 化、法制化、标准化。比如潘燕、刘心惠指出了政府职能转变的四大方向。分 别是充分发挥经济调节职能、加强对市场的监管、提高社会管理效能以及强化 公共服务职能。李潇认为，“建立功能齐全、结构合理、运行协调、灵活高效 的现代化行政管理体制，就是中国政府职能转变的总目标。 圆 1 3 3 政府职能转变意义研究现状分析 关于政府职能转变的意义，学者们做了比较全面地分析，有的学者认为政 府职能转变有利于加速市场开放。比如陈潮升、雍继敏指出，“在市场经济体制 下，市场对资源配置始终起着基础性作用，市场在经济社会活动中处于主导地 位，市场作用是政府无法代替的。政府对经济活动的干预只起辅助性作用，这 是由弥补市场失灵或不足所决定的 。 有的学者认为政府职能转变有利于民间 投资发展。比如丛颖超指出，“目前我国民间投资的发展受到诸多因素的制约， 这些因素主要是旧体制和政府行为不规范所造成的政策环境、融资环境及其他 发展环境等方面的问题”。还有的学者政府转变职能能够促进地方公共政策创 新，有利于推进廉政建设、有利于经济结构调整、法治建设、中小企业技术创 新、现代企业制度建立、制度变迁和供给等等。 o 潘燕、刘心惠：政府职能转变的网大方向，人才嗦颦，2 0 0 3 年( 4 ) 第8 页。 田李潇：政府职能转变的日标j 模式，山东省青年管理十部学院，2 0 0 3 年( 3 ) 第9 8 页。 。陈潮升、雍继敏：开放市场需要政府加速转变职能，兵团党校学报，2 0 0 0 年( 1 ) 第1 5 页。 。从颖超；民间投资发展呼唤政府职能转变。发展论坛，2 0 0 2 年( 5 ) 第5 8 页。 1 l 第二章天津市文化局职能行使的现状 第二章天津市文化局职能行使的现状 天津市文化局是天津市人民政府的组成部门之一，主管全市文化艺术事业， 在党务关系上隶属于天津市委宣传部。由于文化工作具有战线长、领域广的特 点，天津市文化局的职能作用发挥的范围比较广，层面比较宽。本文主要将其 职能概括为艺术院团管理、公共文化事业管理、文化产业管理、文化市场管理、 文化遗产管理和对外文化交流六大职能。 第一节天津市文化局的机构设置 2 1 1天津市文化局机关的组织机构 文化局机关内部共设有1 7 个处室，其中党委机构6 个，包括：党委办公室 ( 研究室) 、组织部、宣传部、纪律检查委员会、老干部处和工会；行政业务机 构1 1 个，包括：行政办公室( 政策法规室) 、艺术处、社会文化处、文化市场 处、外事处、文物处、文化产业处、人事教育处、计划财务处、保卫处、开发 办。从2 0 0 7 年开始，行政办公室与党委办公室合署办公。 2 1 2 天津市文化局管辖单位的组织机构 文化局共管辖直属文化事业单位4 3 个，包括艺术院团1 0 个：天津人民艺 术剧院、天津歌舞剧院、天津河北梆子剧院、天津评剧院、天津京剧院、天津 市青年京剧团、天津交响乐团、天津市曲艺团、天津市杂技团、天津市儿童艺 术剧团；文博单位8 个：天津博物馆、天津文博院、平津战役纪念馆、周恩来 邓颖超纪念馆、天津自然博物馆、天津戏剧博物馆文庙博物馆管理办公室、元 明清天妃宫遗址博物馆、天津市文物管理中心( 国家文物鉴定天津站) ；图书馆 2 个：天津市图书馆、天津市少年儿童图书馆；艺术院校2 个：天津市艺术职 业学院、天津市工艺美术职业学院：其他文化事业单位2 1 个：天津市艺术研究 所( 剧本创作室) 、天津市表演艺术咨询委员会办公室、天津市文化局( 党) 干 1 2 第二章天津市文化局职能行使的现状 校、天津市电影发行放映公司、天津市文物公司、天津市群众艺术馆、天津市 文化艺术音像出版社、天津市津文医院、天津市文化局幼儿园、天津市华夏未 来少儿艺术中心、天津市文化市场稽查队、天津市演出公司、中国大戏院、天 津杨柳青画社、天津市文化发展中心、天津市表演艺术交流辅导中心、天津市 对外文化交流公司、天津市文化艺术品公司、天津市文化产业发展公司、天津 市舞台科学技术研究所、天津市舞台设备厂。 这4 3 个直属事业单位中，1 0 个艺术院团属于差额拨款事业单位，全额拨 款事业单位有2 0 个，自收自支事业单位1 0 个，天津市电影公司、天津市文物 公司、天津杨柳青画社3 个单位是实行企业化管理的事业单位。此外这些直属 事业单位下面还有下属国有独资企业3 5 家，公司制企业3 家。 第二节天津市文化局的主要职能 天津市文化局主管全市文化艺术事业，主要职能是贯彻执行党和国家关于 文化艺术工作的方针、政策，研究拟定全市文化艺术工作的政策，起草有关法 规和规章，并监督实施；负责行政执法监督、行政复议等工作。研究拟定全市 文化事业发展战略和规划；指导协调文化体制改革。具体来说，天津市文化局 具有艺术院团管理、文化产业管理、公共文化事业管理、文化遗产管理、文化 市场管理和对外文化交流等职能。 2 2 1 艺术院团管理职能 天津市文化局综合管理全市艺术表演工作，指导艺术表演团体的日常管理 和体制改革：指导艺术研究、创作和生产，组织协调日常演出活动，指导管理 全市性重大演出活动。 “十五 以来，天津市文化局累计创作新剧目4 3 台( 部) ，整理加工剧节 目2 5 8 台，在国家舞台艺术精品工程、中宣部“五个一工程等文艺评奖比赛 中共获得各类奖项3 7 0 余个，以京剧华子良为代表的精品力作享誉全国。 成功举办了天津国际少儿文化艺术节、“和平杯”中国京剧票友邀请赛、天津妈 祖国际文化旅游节等有影响的文化活动。对外文化交流日益活跃，共引进和派 出文化交流团体和项目5 6 2 个、1 3 5 0 0 人次。市属艺术院团积极推进内部机制 1 3 第二章天津市文化局