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我国公务员激励机秘设计阚题研究中文摘要 中文摘要 公务员制度是现代政府人事行政体制的普遍形式，在西方发达国家已有一百 多年的历史，发展至今，制度体系已经比较完备。但就公务员激励这一课题来讲， 还是存在不同程度的问题，公务员作为国家公共部门的工作入员，其公共性决定 了对其实施激励的特殊难度：一方面，公共服务的成果难以量化，因此对公务员 的绩效进行评估难度较大：另一方面，公务员实行常任制，对绩效低下的公务员 无法采取私营部门那种直接解雇的办法。因此，如何有效地约束公务员的违纪行 为，如何减少公务员的低效行为，是长期以来没有得到圆满解决的制度阊题。 本文运用借鉴和分析的方法，结合我国政治和行政体制改革中的实际状况， 论述了当前我国公务员激励机制中存在的缺陷及其原因，进恧结合现代西方的激 励理论，探讨完善激励机制的对策，以期建立健全中国公务员激励机制，达到提 高公务员积极性、主动性和创造性的目的。本文探讨了公务员激励机制的功能及 组织中的激励因素类型，并就当前理论界对公务员激励机制问题的研究进行了概 述，进而对现阶段我国深化公务员激励机制研究的必要性和重要性进行了论述。 阐明了其重大的理论意义和现实意义。 本文运用激励理论和管理学、组织行为学等相关学科的基本理论，采用系统 分析、比较分析等研究方法，探讨了公务员激励机制构建的条件和环境因素，归 纳总结出我国公务员激励机制构建的原则，以解决我国公务员激励机制中存在的 问题。 关键词：公务员激励机制设计 作者：吴东宇 指导老师：袁勇志 a s t u d yo ni n c t i v em e c h 柚i s md 骼i 朋o f m ec h i n a sc i v i ls e n r 锄t s a b s t r a c t a s t u d y o ni n c e n t i v em e c h a n i s m d e s i g no f t h ec h i n a sc i v i ls e r v a n t s a b s t r a c t t h ec i v i ls e r v i c es y s t e mi sag e n e r a lf o m lo fm em o d 锄a d l l l i l l i s t r a t i v es y s t e mo f g o v e m m e n t sp e r s o n n e lm 锄a g e m e n t 1 th 笛al l i s t o 巧o fm o r et l l 觚10 0 ”盯si i lt h e w e s t e md e v e l o p e dc o 州e s d e v e l o p i n gs of 弛t ：h es y s t e mh 嬲b e e np e r | e c t b u tt l l e s u b j e c to fi n c e n t i v em e c h a m s mo fc i v i ls e r v a n th a ss o m ep r o b l e m si l lc e r t a i nd e g r e e f o rc i v i ls e r v a mi sp u b l i cs t a 或i ti sd i 伍c u l tt 0i n v e s t i g a t et l l e i rw o r k o no n eh 锄d ，t l l e a c l l i e v e m e n to fp u b l i cs e n ，i c ei sd i f f i c u l tt oi n v e s t i g a i e o n 廿l eo m e rh a n d ，t l l ej o bo f c i v i ls e r v a n ti sp e m 锄l c m s ow l l e c h e rt 1 1 e yw o r kw e ut h eg o v e m m e n tc a l l l tf i r em e m s ok ，wt 0r e d u c et l l ep 0 0 re f f i c i e n c yb e h a v i o ro f 协ec i v i ls e r y a n t 髓dh o wt or a i s et h e c i v i ls e r v a n t e 岱c i e n c yi sas y s t e mp r o b l e mn o ts o l v e ds a t i s f a c t o r i l yy c tf o ral o n gt i m e t h ed i s s e r t a t i o nd e a l sw i 也玲d e f e c ta n dr e a s o ni nt 1 1 ei i l c e n t i v em e c h a l l i s mo f c i v i l i 锄i i lc h i i l a ，c o m b i n e d 、i mt l l e p r a c t i c a l s i n l a t i o ni nt l l e p o l i t i c a l 锄d a d m i n i s t r a t i v er e f o 蕊a t i o n f 妇 m o r e ， i t p r o b ei n t o t 1 1 ec o u i l t e 肌e a s u r et 0 c o m 眦n m a t em ei n c e n t i v em e c h a l l i s mo fc i v i l i a ni i lc l l i n a ，i n t e g r a t i n gw e s t e mt 1 1 e o r i e s o fm o t i v a t i o 玛u s i n g 廿l em e t l l o do f 锄a l y s i s 觚dd r a w1 e s s o n s 矗o mo t l l e rc 勰e s t h e d i s s e r t a t i o ni sd e s i g n e dt oe 妇b l i s hw e l l - d e v e l 叩e di n c e n t i v em e c h 锄i s mo fc i v i l i a i la i l d t oe n h 铋c e 也ep o s i t i v 姆；i n i t i a t i v e 觚dc r c 撕v i 哆o fe i v i l i 吼s t h ee s s a yd e a l s 丽t 1 1t l 坞 f u n c t i o no fi n c e n t i v em e c h a i l i s mo fc i v i l i a l l 锄dd i f f e r e n tt ) ，p e so fi ti l lo 瑁a n i z a t i o n s a t t l l es 锄et i i i l e ，i t 黜蕊z e st h er e s e a r c ho fi n c e n t i v em e c h a i l i s mo fc i v i l i 锄b ye x p e r t s ， a 1 1 d 也e nd i s c u s s e sm en e c e s s i t ) ra 1 1 de s s e i n i a l i t ) ro ft h er e s e 鲫c ho fi n c e n t i v em e c h a l l i s m o f c i v i l i a l la t 戗1 i ss t a g ei l lc l l i ：唿a tt l l es a m et i m ei te x p a t i a t ei t s 黟e a ts i 鲥f i c a l l c ei l l b o 廿lt l l e o 巧a i l dp r a c t i c e b a s e do nt 1 1 eb a s i ct h e o r i e s0 fm o t i v a t i o n ，m a n a g e m e n t ，o 昭a i l i z a t i o n a lb e h a v i o r ， 锄db yt l l em e t l l o d so fs y s t e m a t i c 锄a l y s i sm e t h o da n dc o m p 撕s o na n a l y s i sm e t h o d ，t l l i s d i s s e 僦i o np r o b e s 也ec h u l i l s t a l l c e so f 龇c o n s t n l c t i o no f 龇p u b i c 劬c t i o n a r y i s m o t i v a t i o nm e c h 枷s m f 眦廿l e 加o r c ，t l l ed i s s e r t a t i o nc o n c l u d e st l l e p r i n c i p l e so ft l l e c o n s m l c t i o no f p u b i cf h n c t i o n a 巧sm o t i v a t i o nm e c h a i l i s ma 1 1 ds u m m a r i z e sm e o u t l e t k e ) w o r d s ：c i v i ls e r v 锄t s ； h l c e n t i v em e c h a l l i s m ：c o n s 缸u c t i o n i i l w 五n e n b y ：w hd o n g y u s u p e _ i s e db y ：y u 觚y o n 配l l i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名日 期：屿_ 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名 导师签名 期： 期：塑2 ：! ：， 我国公务员激励机制设计问题研究第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景 激励是心理学术语，即通过精神或物质的某些刺激，使人奋发起来，驱使人 们朝着组织所期望的目标前进的过程。公务员的激励机制是政府引导公务员的行 为方式和价值观念以实现行政目标的过程。长期以来，我国对于公务员管理主要 着眼于思想道德建设和法制纪律教育，以立党为公、执政为民的政治标准要求和 管理公务员，公务员廉洁奉公、无私奉献、先人后己的精神境界和行为模式，塑 造了良好的职业形象。但是，对于公务员的激励问题很少涉及，即使提到公务员 的激励，更多的是从忠诚于国家和人民的事业心、使命感和责任感的精神追求以 及道德实践层面上的论述。我国第一部关于干部人事制度的综合性法律中华人 民共和国公务员法2 0 0 6 年1 月1 日起正式颁布，它的施行为公务制度的完善以 及公务员队伍建设指明了方向。然而，目前来看，公务员满意度不高、敬业精神 缺乏、违纪违法等一系列问题仍较普遍，这都与公务员激励机制的欠缺和不够完 善密切相关。如何贯彻落实公务员法，完善配套机制，充分调动公务员的工作 积极性，为广大人民群众和社会提供优质高效的公共服务，使其在我国改革开放 和现代化建设进程中发挥应有的作用，是一个值得重视的迫切的问题。尽管近年 来应聘公务员热愈演愈烈，如果激励机制不完善，“围城效应 仍会存在。 因此，对我国公务员激励机制的研究，不仅在理论上具有十分重要的意义， 而且对我国公务员管理的实践也具有十分重要的意义。设计适合我国国情的公务 员激励机制的理论体系，其研究成果将突破已有的关于我国公务员激励机制的理 论研究；同时，对我国公务员激励的实践进行指导，有利于调动我国公务员的积 极性，提高公务员的创造性，有利于提高行政机关的绩效和管理水平，提升我国 行政部门的竞争力。 1 2 研究意义 1 2 1 理论意义 虽然己有部分学者开始对公务员激励机制这一问题进行了探索和研究，但主 要还停留在一些具体的对策建议层面，没有深入系统的研究。本文通过对相关理 我国公务员激励机制设计问题研究第l 章绪论 论的分析、梳理，并在结合前人研究成果的基础上，为公务员激励机制提供系统 的理论指导，从而使公务员激励机制设计这一研究领域的理论研究更加完整。 1 2 2 实践意义 激励机制注重研究人的行为模式的选择，以维持其有利于组织的行为，从而 增强组织自身的功能，提高组织效能。公务员作为活的政府，其行为选择既影响 政府的工作效率，也会影响到政府在群众心目中的形象。更由于我国正处于经济、 政治体制改革的关键时期，开放的气候，改革的变动、经济意识的增强、竞争机 制的引入都会使公务员的行为趋向复杂化。在这样一种特定的环境下进行公务员 的激励机制的研究，使公务员的行为更有可预测性，更符合政府的要求，无疑具 有很强的实践意义。 1 3 概念界定 1 3 1 公务员 公务员范围的准确界定问题。世界各国对公务员范围的界定不尽一致，总体 上看存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型。主要指中央政府系统中 非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举产生或政治任命产生的内阁成 员和各部政务次官、政治秘书等政务官。简单地说，就是除去政治性官员以外的 常任文职人员。二是以美国为代表的中范围型。它把中央政府机关中的所有公职 人员都称作文官，既包括政务官，又包括事务官，但适用公务员法的只是事务官。 同时，美国公共事业单位的人员和国营企业的管理人员也都属于公务员的范畴。 三是以日本和法国为代表的大范围型。包括从中央到地方政府机关所有公职人员， 以及国会工作人员、审判官、检察官、国有企业事业单位的工作人员、市乡村镇 的公职人员等。可见，各国对公务员范围的界定模式不一，方法不同，但总体上 都是把非选举产生和非政治任命的官员以及由国库支付全年薪金的工作人员列入 公务员范围，这些人员是各国文官法的适用范围。 中华人民共和国公务员法把我国的公务员界定为“依法履行公职、纳入 国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员 。显然，这一范围不包括事业 单位和社会团体的工作人员。这种划分具有三个特征，一是强调工作组织机构的 行政性，即只有纳入国家行政编制、行使行政权力者才属于公务员的范畴。二是 体现了我国政治制度的特点。我国不实行西方国家的两党制、多党制，不存在轮 流执政的更迭问题，因而也没有政务官和事务官的区分问题，我国公务员按职位 2 我国公务员激励机制设计问题研究第l 章绪论 的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。三是以 薪金支付来源作为划分公务员与非公务员的依据。 本文的研究对象则按照中华人民共和国公务员法所界定的公务员的概念， 即依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。 1 3 2 激励机制 激励一词在中文中有两层含义，即激发与鼓励。在管理理论的专业术语“激 励 一词对应的英文是“m o t i v a t e ( 动词) 。m o t i v a t e 一词来自拉丁语，有两层含 义：一是提供一种行为的动机，即诱导、驱使之意；二是通过特别的设计来激发学习 者的兴趣。相应地，“m o t i v a t i o n ”( 名词) 有三个含义：一是指被激励( m o t i v a t e d ) 的过 程；二是指一种驱动力、诱因或外部的奖酬( i n c e n t i v e ) ；三是指受激励的状态。从 激励的中英文含义中可以看出，激励既包括激发、鼓励、以利益来诱导之意，也 包括约束和归化之意。 所谓激励，就是组织通过设计适当的外部奖酬形式和工作环境，以一定的行 为规范和惩罚性措施，借助信息沟通，来激发、引导、保持和归化组织成员的行 为，以有效地实现组织及成员个人目标的系统活动。激励的出发点是满足组织成 员的各种需要，即通过系统地设计适当的外部奖酬形式和工作环境，来满足组织 成员的外在性需要和内在性需要。 激励机制的含义是激励和机制两个词含义的有机合成。根据系统学的观点， 所谓机制，是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的 形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。 由激励和机制的含义可以看出， 激励是以人本理论为基础、以人为中心的管理活动，它追求管理活动的人性化。 机制则是以对系统内各要素内在关系的认识为基础、强调人的行为的理性层面， 它追求管理活动的制度化。这样，我们就可以把激励机制定义为：在组织系统中， 激励主体与激励客体之间通过激励因素相互作用的方式。 激励机制理论就是以制 度化为基础，以人为中心的人力资源管理理论。 1 3 3 公务员激励机制 公务员激励机制一方面是公务员主管部门调动组织成员积极性的所有制度的 总和，另一方面也是激励主体( 公务员主管部门) 与公务员( 激励客体) 之间通过激励 。刘正周管理激励【m 】上海：上海财经大学出版社，1 9 9 8 p 1 4 。刘正周著管理激励【m 】上海：上海财经大学出版社，1 9 9 8 p 9 l o 刘正周管理激励f m l 上海：上海财经大学出版社，1 9 9 8 p 9 l 3 我国公务员激励机制设计问题研究 第l 章绪论 因素相互作用的过程。公务员激励机制既是由一系列静态的激励制度构成，又是 通过诱导因素引导公务员的行为以实现组织目标的动态过程。需要说明的是，本 文的研究是以我国国家公务员为研究对象，在没有特别说明的情况下，管理者和 领导者代表组织，是激励的主体；普通公务员是激励的客体。 1 4 研究框架与研究内容 1 4 1 研究框架 本文研究公务员激励机制，其基本框架是按照激励机制本身的逻辑展开的， 构建公务员激励机制体系的思路如下图卜1 所示： 图1 1 研究框架图 4 我国公务员激励机制设计问题研究第1 章绪论 1 4 2 研究内容 本文研究公务员激励机制，其基本框架是按照激励机制本身的逻辑展开的， 构建公务员激励机制体系的思路如下： 第一章绪论部分，详细介绍了本文的研究意义、概念界定、研究现状以及本 文的研究框架和研究内容。 第二章激励理论与公务员激励机制相关理论的综述，是对以往的关于激励理 论与公务员激励机制特别是激励机制设计的相关理论进行了梳理，激励机制理论 为公务员激励机制构建的研究提供了理论分析工具。 第三章阐述了传统公务员激励机制的特点和存在的问题，分析了公务员激励机 制构建的条件，探讨构建适合我国公务员激励机制的思路。 第四章从公务员激励的特点出发，从公务员的发展、管理、情感、环境四个 方面对公务员激励机制进行了思路设计。 第五章结论部分，总结了本文的研究成果。 1 5 研究方法 1 、文献研究法。文献研究法，也称历史文献法，是通过收集多种文献资料， 研究以有关于公务员激励机制研究的学术成果，寻找理论依据和开拓思路。 2 、系统研究法。激励是激励主体、激励对象，以及激励环境之间的互动，他 们之间既彼此相对独立，又相互依赖，是一个有机联系的系统。公务员激励机制 也是如此，本文将公务员激励的各个要素放在系统的环境中，研究整体激励机制 的设计途径。 3 、以定性研究为主。从现实出发来研究公务员激励的问题，通过分析，探讨 公务员激励机制设计的客观规律和基本原则，并用于指导公务员激励的实践。这 样的论述和分析，基本上是定性的。 5 我国公务员激励机制设计问题研究 第2 章公务员激励机制研究评述 第2 章公务员激励机制研究评述 2 1 国外研究现状 2 1 1 公务员绩效考核制度研究 绩效考核是公务员激励的首要环节，是薪酬制度、晋升制度以及其他激励措 施的基础性工作。绩效考核的目的是为了考察工作人员的勤惰优劣，鼓励公务员 积极进取，提高工作效率，应该把它作为公务员法规的重要组成部分，做出明确 规定，切实实施。要借鉴典型国家公务员激励机制的先进经验，首先需要比较的 就是其绩效考核制度。 1 、公务员绩效考核的内容 英国考核内容共有1 0 项，包括：业务知识、人格性情、判断力、责任心、创 造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心程度、行为道德等。早在1 8 8 7 年， 美国联邦政府就开始实行考绩制度。在1 9 3 4 年制定的考核表中考核项目为1 6 项， 后经修订增加为3 1 项。考核内容主要包括工作能力、责任、组织能力、合作与依 靠程度、遵守纪律状况，以及工作的数量和质量、有无创造性等。法国公务员考 核内容广泛，总共1 4 项，具体包括身体状况、专门知识、守时值勤情况、整洁状 况、工作能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、思维能力、 组织协调能力、指挥监督能力、观察能力。任何部门的公务员都至少要选择其中6 项。 2 、公务员绩效考核的方法 考核方法也是公务员考核制度的重要组成部分，考核方法直接关系到考核结 果，所以各国都很重视考核方法的制定与完善。英国公务员的考核方法为考察报 告制。即在考核前，先把要考核的要素与标准制成报告表，再由考核委员会根据 公务员平时成绩记录以及有关资料，加以考察评定。评定后，将结果呈报部长核 定执行。考核结果不公布，成绩不良者则由机关通知本人。本人如有异议，可向 部长提出证据进行申诉，请求纠正 。美国公务员实行以考绩为基础的考核晋升制 度。1 9 7 8 年文官制度改革法要求考核必须同职务特点紧密相关，一切人事决 定必须以考核为基础。具体考核方法是通过对公务员所任职务进行全面的职务分 。黄卫平、谭功荣公务员制度比较北京：中央编译出版社，2 0 0 2 年版第1 2 6 页 口黄卫平、谭功荣公务员制度比较一匕京：中央编译出版社，2 0 0 2 年版第1 2 9 页 。黄卫平、谭功荣公务员制度比较北京：中央编译出版社，2 0 0 2 年版第1 2 8 页 6 我国公务员激励机制设计问题研究第2 章公务员激励机制研究评述 析和工作评价，分析与职务相关的工作数量、质量及所需知识和技能等，为分类 评分确立具体的考绩标准，据此对公务员个人表现进行比较，得出考核结果。常 用的分析方法有数量分析法、质量分析法、职务内容分析法、专家或集体分析法 等。法国考核方法采用打分法。总分值为2 0 分，每项考核最低得o 分，最高得 分2 0 分。然后把各项考分相加，按照所得总分排列优劣等次，分成五个等级。优 异为1 4 0 1 2 6 分，优良为1 2 5 8 6 分，劣等为8 5 6 1 分，低劣为6 0 分以下圆。日本 的公务员考核制度也叫勤务评定。为了做好公务员绩效考核，日本政府专门制订 实施了勤务评定细则、工作评定的根本标准、工作评定手续与记录的政令 等一系列规章。日本的考核分为两种：第一，定期评定。主要是对附有条件的任用 期间的工作人员在每年的一定时间，进行的评定。第二，特别评定，主要是对试 用期内的工作人员进行的评定 。 3 、公务员考核的实施 英国公务员的绩效考核制度包括日常考勤和定期考绩，以考绩为主。英国文 官每周工作时间是5 天共4 1 2 5 个小时。公务员上班、离岗和休息时间都有具体的 管理规定。英国定期考核定为年终。美国对公务员考核的指导原则由人事管理局 制定，具体方案由各机构自定报人事管理总署批准后实施。美国还要求和鼓励公 务员参与工作标准的制定，并用法律予以保障 。法国实行逐级评分，评分由各部 门行政首长主持，实行部内按行政职务逐级评分法，由各项目分综合后得出总分， 总分要通知被考核人。由主考人将打分情况通知本部门行政对等委员会，由对等 委员会按照统一标准进行平衡，最后报请部门领导审定。鉴定好坏直接关系到公 务员的晋升及提拔 。日本公务员的考核是由主管机关首长或由他指定的本机关内 部的上级职员实施，是一种上级给下级的评定，不需群众讨论的方式，逐级授权 考核，分层负责的体系机制。 2 1 2 公务员薪酬制度研究 在激励机制当中，薪酬制度是绩效考核制度激励功能的延伸。薪酬制度建立 在绩效考核制度的基础之上，与此同时，绩效考核制度功能的有效发挥，还有赖 。黄卫平、谭功荣公务员制度比较北京：中央编译出版社，2 0 0 2 年版第1 2 8 o 姜海如冲外公务员制度比较北京：商务印书馆，2 0 0 3 年版第1 9 9 页 。李和中比较公务员制度北京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版第2 2 8 页 。李和中比较公务员制度匕京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版第1 9 7 页 。李和中比较公务员制度一匕京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版第1 3 2 页 。李和中比较公务员制度北京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版第2 2 8 页 。李和中比较公务员制度北京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版第2 2 8 页 7 我国公务员激励机制设计问题研究 第2 章公务员激励机制研究评述 于包括薪酬制度在内的其他激励机制环节有效的发挥作用。 1 、西方国家公务员薪酬制度遵循的原则 ( 1 ) 同工同酬原则。同工同酬原则体现在公务员工资管理中的公正、平等，世 界上大多数国家都很重视这一原则。英国政府就规定，妇女同男子在公职岗位上 做相同的工作，必须给与相同的报酬。 ( 2 ) 比较平衡原则。实行比较平衡原则，可以及时吸引优秀人才进入公务员队 伍，为公务员队伍注入新鲜血液。因此，各国都非常重视。日本人事院在每年提 交国会和内阁的报告中，设有官民报酬比较的专门项目，比较和说明国家公 务员同私营企业职工在报酬方面的差异和差额。英国政府还于1 9 5 6 年设立了“公 务员工资研究所 ，专门负责提供国家公务员和私营企业职工的比较资料。 ( 3 ) 定期加薪原则。这一原则是指政府根据国家经济发展状况和物价水平等因 素，定期提高公务员工资水平。日本公务员加薪分为“普通加薪 和“特别加薪。 “普通加薪 是指公务员通常在服务满1 2 个月，工作成绩良好，就可以提高一级 工资 。 ( 4 ) 物价补偿原则。即政府使国家公务员工资增长与物价指数变动保持平衡， 这也是各国普遍遵循的原则。 2 、西方国家公务员增资机制研究 英国根据文官职务和工作性质，将工资分为若干等，年终考核后，可在不同 等的幅度范围内增加工资。但考核一般流于形式。美国工资晋级由工作业绩与年 限相结合来决定。公务员工资晋升的业绩标准就是年终工作考核得到满意评定， 在结合年限确定工资晋升。如一般行政工资每等1 3 级每年晋升1 级，4 6 级每2 年晋升1 级，7 9 级每3 年晋升1 级。法国工资晋升有三种形式：普调，即根据物价 变动和政府收入情况，通过调整公务员工资指数的单位值，每个公务员都能增加 工资；晋级，公务员通过考核符合正常晋级条件的，可以晋升工资，一般每三年 可以晋升一级；类别增资，国家根据不同类别和职系的情况，只对部分类别和职 系公务员的工资进行调整。日本工资增长分为四种情况：随晋职增长；随年功的增 长晋升级别而增长；随个人有关条件的变化增长；随国会的决定进行调整。其中， 通过晋升级别增一长工资使公务员在不升等的情况下，人人都可提高工资，这有 效避免了过快增多高级职位人数的弊端。 o 谭健西方公务员制度| 匕京：北京出版社，1 9 8 9 年版第1 0 6 页 。李盛平各国公务员制度北京：光明日报出版社，1 9 8 9 年版第1 7 2 页 8 我国公务员激励机制设计问题研究第2 章公务员激励机制研究评述 2 1 3 公务员晋升制度的研究现状 晋升是公务员最重要的激励措施，与薪酬体系共同组成了公务员激励内容的 主体。西方主要发达的公务员晋升制度各有特色。 由于社会制度及国情不同，各国公务员晋升条件的具体内容也各不相同，但 在晋升基本条件方面又有共同之处，根据公务员晋升人员选拔方法和晋升依据， 可以分为委任晋升、考试晋升、功绩晋升、年资晋升。 委任晋升是指通过行政首长或有关机构的任命而晋升。委任晋升是政府机构 中应用最广的一种晋升方式。大多数国家的政府高级官员都是由任命而晋升。如 日本国家公务员法规定，内阁、各大臣、会计检察院院长、人事总裁及各外 局的局长有权任命其所属机关的官员。联邦德国官员法规定联邦议员、联邦参 议员和联邦宪法法院的官员可以由任命产生。 考试晋升是指公务员通过笔试、面试、心理测试等多种方式的考试，凭考试 成绩得到晋升的制度。考试晋升在西方国家广泛使用。美国公务员细则与具体规 定规定：“争取首次任用的考试应是竞争性的，但如果有资格的人员不愿意参加， 则可以授权举行非竞争性考试。为提升、重新分配、工作调动或恢复工作的考试 可以是非竞争性的。打联邦德国官员法规定，晋升中等、上等和高级职务必须 通过资历考试。国 功绩晋升是由于工作成绩、业务水平突出而晋升职务的晋升制度。日本国 家公务员法规定，如果提升官职不宜采取考试方法时，可以采用考核在职在职 者工作成绩的方法。美国公务员改革法第2 8 条规定：“以工作业绩作外决定 工资调整的依据。 年资晋升是以公务员工作年限为依据的晋升制度。这种晋升制度使绝大多数 公务员都有晋升机会，是世界各国普遍采用的晋升制度。瑞士联邦公务员法 第4 0 条规定：“公务员工资达到最高限额后，每年初有权得到正常加薪。”法国国 民议会内部办事机构与工作人员章程第8 6 条规定：“一般情况下，公务员两年 内晋升一个职阶，除非其薪酬已达到本职级最高水准。” 2 1 4 公务员奖惩制度的研究现状 奖惩制度是公务员激励机制的重要组成部分，是考核制度、薪酬制度、晋升 制度的重要补充。工资、职务、职级等因素由于受时间和等次的限制，只能作为 。黄卫平、谭功荣公务员制度比较北京：中央编译出版社，2 0 0 2 年版第1 7 5 页 。黄卫平、谭功荣公务员制度比较北京：中央编译出版社，2 0 0 2 年版第1 7 5 页 9 我国公务员激励机制设计问题研究第2 章公务员激励机制研究评述 长期激励手段。根据激励理论，只有长期激励，没有短期激励会使公务员因为奖 励遥遥无期而放弃努力。因此，必须要有短期激励。奖励就是短期激励的重要手 段。一个组织只奖励先进，不惩罚后进也是不行的，很容易使公务员产生懒惰、 涣散的情绪。因此，还要制定严格的惩戒制度，激励公务员积极向前。 1 、国外对公务员奖励的依据状况 不同的国家对公务员鼓励的依据和方法不同，并表现出各自的特点。各国公 务员奖励的依据大致可以归纳为以考绩为标准、以工作能力和工作业绩为标准及 其它标准。当然，一个国家并不是只依据一个因素对公务员进行奖励。大多数国 家都制定了在不同方面对公务员进行奖励的制度。英、美都实行公务员年度考核 奖励的方法。主要是考核公务员一年之中的工作态度、工作能力、工作成绩及行 为作风等方面。美国还对工作成绩突出的公务员进行奖励，并为此设立了特殊成 绩奖、质量优秀奖，各部门设立工作奖励委员会，负责选举和提出成绩优秀人员， 由部长审批后进行奖励。 2 、国外公务员奖励种类和方式的状况 各国对公务员的奖励大致有三种，即荣誉奖励、物质奖励和晋升奖励。其中 晋升奖励具有荣誉奖励和物质奖励的双重性质。奖励的授予方式因国家各有不同。 荣誉奖励是精神上的赞赏和鼓励，许多国家都采用荣誉奖励的方法。日本公 务员奖励设有5 种勋章奖，分别由天皇、总理和大臣授勋。最高为菊花勋章，由 天皇授勋，菊花勋章的产生办法，由各部厅局长推荐，总理府审查，内阁通过， 天皇认证；总理表彰奖由各部厅局长官推荐，总理确定；大臣表彰奖，由下一级 行政长官推荐，由大臣确定；部门长官表彰，由各部门长官确定。同时，还设有 长官赏词、业绩表彰，这些可以记入个人成绩档案。美国每年对提出合理建议或 者具有突出的工作表现，对政府工作具有重大贡献的，给予精神奖励。每年有5 的人员获总统授予的“优秀行政官员奖”，1 获总统授予的“卓越行政官员奖。 物质奖励是通过给与公务员物质利益的方式实现的，是公务员为国家付出超 额劳动得到的报酬形式，以发放奖金为主要方式。美国公务员物质奖励设立有不 同的奖励种类，主要有特殊成绩奖、质量优秀奖、节约奖、建议奖、考绩奖等。 每种奖励的标准有所区别，如考绩奖要求公务员忠于职守、工作成绩突出。节约 奖的发放标准是：节约一万美元以上，奖给节约数额的1 0 ，节约一万美元以下的， 。姜海如：中外公务员制度比较，商务印书馆，2 0 0 3 年版，第2 2 7 页 l o 我国公务员激励机制设计问题研究第2 章公务员激励机制研究评述 按少于节约额1 0 的金额，视情况发放奖金。 3 、国外公务员惩戒种类的现状。西方国家对公务员的惩戒主要是依据其所犯 错误的种类来进行的。美国把公务员惩处公务员惩戒分为两种，即司法惩处和行 政惩处。司法惩处由司法机关进行审判，根据审判结果行政机关再做惩处决定。 行政惩处由各行政机关负责执行。法国根据公务员违法的不同情况，分别由刑事 法院、行政法院和行政部门进行惩处。在法国刑法典中，设有公务员犯罪专章。 公务员触犯刑法典的行为，由刑事法院审查；公务员在执行公务时，因个人原因， 触犯行政法规的，由行政法院进行审理；违反部门规章和纪律的，由各部门进行 处理。 如果公务员只违反纪律，就会只受到行政处罚。各国公务员的惩处划分为很 多种类。英国文官惩处的种类有：警告、申诫、停止或延期晋升、停职、免职等。 美国对公务员的惩处主要有申诉、警告、调换工作、一记过、扣薪、停止晋升、 停薪、降级、免职等9 种。法国公务员处分设有1 0 个种类，即警告、严重警告、 取消当年晋级、降级、短期停职、换岗、降职等、较长期停职、强制退休、开除 公职。日本惩戒的种类有免职、停职、降职和警告等四种处分。 2 2 国内研究现状 2 2 1 基于竞争论的研究 凌宁 、孟华等学者从竞争的角度对我国的公务员制度进行分析后认为，在 干部选任上缺乏应有的竞争机制是导致国家机关效率低下的重要原因之一。他们 认为，承认并鼓励竞争，通过竞争来迫使和促进作为社会基本元素的个体成员奋 发努力，其结果必然会成为巨大的社会劳动生产力，促进整个人类的进步。可以 说竞争机制是使国家公务员队伍富有活力和生机的重要机制，它的主要作用是鼓 励和鞭策公务员人人力争上游。 竞争机制与激励机制之间存在着内在的必然联系，首先，竞争中的激励过程 是一种动态过程，体现在竞争中各种激励制度、方式、手段的实施过程中；其次， 在公务员竞争中，竞争和激励是相联系的，竞争中包含有激励因素，而激励机制 中包含了竞争机制的内容。同时，竞争机制与激励机制又有所区别，前后重点反 。姜海如：中外公务员制度比较，商务印书馆，2 0 0 3 年版，第2 2 7 页 。姜海如：中外公务员制度比较，商务印书馆，2 0 0 3 年版，第2 2 7 页 。凌宁： 竞争上岗与激励机制，中国公务员1 9 9 7 ，v o i 1 2 ：p 2 0 2 2 。孟华：转轨时期中国公务员制度竞争机制的完善，探索1 9 9 9 ，v 0 1 3 ：p 3 4 3 8 l l 我国公务员激励机制设计问题研究第2 章公务员激励机制研究评述 映竞争主体之间的角逐过程，后者重点反映的是促使竞争主体树立竞争意识、激 发竞争行为的过程。 基于竞争论的研究认为，完善我国公务员制度竞争机制，应采取四方面措施： ( 1 ) 改革干部管理体制，切实把竞争引入公务员管理的诸领域。结合现阶段 我国的实际情况，要在职务晋升和一把手的选拔上引入竞争机制，采取晋升考试 与一把手竞争上岗； ( 2 ) 推广考聘录用制度，实行领导职务任期化，从而展现竞争与淘汰机制的 功能； ( 3 ) 加大立法力度，强化社会监督，建立完善竞争的保障机制； ( 4 ) 实现公务员管理的市场化，确保人才的合理流动与配置。 2 2 2 基于考核的研究 申少君、罗金文 等学者从考核的角度分析了我国公务员激励问题，认为考 核工作不到位是影响我国公务员工作积极性的一个重要原因。 公务员考核制度，是指国家机关按照管理权限，根据有关法规，按照一定的 标准和程序对国家公务员的思想品德、工作成绩、工作能力及工作态度进行全面 考察，作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级 别和工资等依据的制度。把考核结果与奖惩、职务升降、级别和工资调整等公务 员实际的、切身的利益紧密挂钩，是公务员考核制度激励功能的具体表现，从而 使得考核制度成为公务员制度激励机制中最有效的激励手段，激发公务员的竞争 意识，调动公务员的积极性和主动性。 基于考核的研究认为，改进公务员考核的措施有： ( 1 ) 提高认识，加强公务员考核的制度化建设； ( 2 ) 不断完善考核方法，努力使公务员的考核做到客观公正； ( 3 ) 把年度考核结果改为四个等次，并制定具体、量化的考核标准； ( 4 ) 拓宽考核结果的使用渠道，适当加大对优秀公务员的奖励力度； ( 5 ) 加强对考核工作的监督，确保考核公平。 2 2 3 基于动力因素的研究 李靖 等学者从个体行为的角度对影响我国公务员行为动力的因素进行了分 。申少君： 中国公务员考核制度的激励机制探究，内蒙古大学学报：人文社科版1 9 9 8 ，v o i 2 ：p 1 5 - 1 8 。罗金文：完善公务员制度应注意的几个问题，萍乡社会科学1 9 9 7 ，v 0 1 4 ：p 4 7 - 4 8 。李靖： 试论我国政府行政人员的行为动力及其激励机制，社会科学探索1 9 9 5 ，v 0 1 1 ：p 3 3 3 4 1 2 我国公务员激励机制设计问题研究 第2 章公务员激励机制研究评述 析，认为影响我国公务员动机激发的因素来自于以下三个方面： ( 1 ) 内在动力，指人们内心不同层次的动机，它是人们行为最重要的支配力 量。我国公务员行为的内在动力包括：价值观念和自身需要两个方面； ( 2 ) 外部环境，指外界对于人的行为的一种力量，迫使人们不得不前进。这 种外部因素具体包括：社会舆论、机关内部的工作环境和机关内部的规章制度三个 方面： ( 3 ) 目标的吸引力，指人们在达到目标后可能得到的价值对其产生的一种力量。 内在动力、外部环境和目标吸引力这三个方面作为人们行为的动力，它们是 相互作用的。内在动力很重要，它是人们行为的动力源泉，外部环境和目标吸引 力都必须与内在动力相结合，才能成为推动人们行为的力量。但是，内在动力如 果没有外部环境和目标吸引力的激发，也形成不了人们行为的推动力。因此，要 调动公务员的积极性必须从以上三方面入手，建立起合理、科学的激励机制。 激励的内容有：目标激励、奖惩激励、领导者的行为激励、继续教育激励、工 作本身的激励和规章制度的激励等等。这六个方面应结合实际情况，因人、因地、 因时灵活地运用，使激励机制发挥出其自身的效力。 激励的方式主要有两种：一种叫外在的激励方式，是一种将物质或精神的因素 作为一种外在于人的环境特征来直接影响人的行为，最常见的外在激励方式有：工 资、奖金、福利、表扬、晋升、罚款、批评、处分等；另一种叫内在的激励方式， 这是一种与人自身的活动分不开的一种内在激励行为的因素，比如：达到目标、完 成任务的成就感；通过学习得到新知识、掌握新技能的求知欲的满足；独立完成 工作的自主愿望的满足感；帮助别人过程中的责任感和光荣感等。 因此，公务员的激励应遵循四个原则： ( 1 ) 关心公务员的物质利益，满足其基本生活需要的原则； ( 2 ) 正确引导公务员的高级需要，即培养他们的“公仆意识，树立正确的 人生观和价值观的原则； ( 3 ) 建立起严格、公平、公正、合理的管理体制，使激励机制能够处于保证 实施的环境之中的原则； ( 4 ) 坚持物质鼓励与精神鼓励相结合的原则。 2 2 4 基于系统论的研究 齐明山从系统的角度对国家公务员激励问题进行了细致分析，认为国家公务 。齐明山：试论国家公务员的激励机制，新视野2 0 0 0 ，v o l _ l ：p 4 9 5 l 1 3 我国公务员激励机制设计问题研究 第2 章公务员激励机制研究评述 员激励机制是指政府引导国家公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政 目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给国家公务员或行政组织的过程。简 言之，国家公务员的激励机制是政府引导国家公务员的行为方式和价值观念以实 现组织目标的过程。 国家公务员的激励机制由三个要素组成：激励标准、激励手段和激励过程。激 励标准是指政府对国家公务员进行激励的规定，包括对质的激励方向的规定和对 量的激励强度的规定。国家公务员的激励手段基本分为两大类型：一类是功利型， 是以物质奖励作为激励手段；另一类是符号型，即精神激励，就是授予某种象征 意义符号；更多的是两者结合型：以功利型为主的功利一符号型激励手段和以符号 型为主的符号一功利型激励手段。激励过程可分为激励导向、激励检测、资源分 配和信息反馈四个步骤。 齐明山给出了国家公务员激励机制的三个基本条件： ( 1 ) 国家公务员的需要。人们的需要是实行激励的首要条件； ( 2 ) 国家公务员认同的组织目标。共同的组织目标来源于共同的价值观念， 组织目标不仅是价值观念的凝聚，而且也是行为导向； ( 3 ) 政府必须拥有一定的资源，包括物质资源和精神资源。任何组织的资源 都是有限的，政府资源则更为稀缺，那种认为激励机制可以无限激励人的想法是 不现实的。 因此，国家公务员激励机制设计应当遵循六大基本原则： ( 1 ) 把个人目标与组织目标结合起来的原则； ( 2 ) 公平合理地满足公务员个体需要的原则； ( 3 ) 功绩制原则； ( 4 ) 国家公务员应当