（公共管理专业论文）我国新型电信监管体制构建研究.pdf

中文摘要 电信业已经从制约我国经济发展的“瓶颈 ，变成带动国民经济增长、结构 升级的支柱产业和增强综合国力的战略性产业。改革开放以来，我国电信业发展 取得长足的进步，电信监管机制也在不断完善，并取得很大的成效，但是仍遭到 社会的质疑和批评，其基本模式和核心价值观念已经不能适应行业发展的需要， 更无法维护广大人民群众，尤其是电信用户的利益。因此，建立符合以电信用户 为中心、适合市场环境的新型电信监管体制已是当务之急。 本文建立在作者多年工作实践的基础上，围绕电信监管体制的有关问题进行 研究。文章叙述了我国电信监管体制的发展情况，阐明了当前电信业发展的现状； 运用比较分析方法和理论与实践相结合的研究方式，对比部分国家电信监管体制 的特点，从国外先进电信监管体制中寻找有益的启示；吸收公共物品理论、公共 选择理论等公共管理理论的精髓，对电信监管机构的职能和机构建设进行了探 讨。 本文通过大量资料、数据，并结合实际案例，立足于竞争法原理，采用定性 分析与定量分析的方法，探讨了我国现行电信监管体制对电信业正面和负面的影 响既推动电信业持续快速发展，但不能有效应对当前面临的困难，这主要包 括新“寡头垄断”，电信用户和电信业务经营者的利益难以平衡，电信网络安全 遇到前所未有的挑战。在此基础上，文章深刻揭示了现行电信监管体制存在法律 缺位、自身定位不明确、监管手段缺乏、监管机构建设滞后等问题。 在此基础之上，本文创设了新型的电信监管机制，提出了构成该体制的基本 框架；并以电信法出台为契机将其制度化、规范化；综合运用监管的经济利益和 激励理论、行政法原理和权利救济原理，从多个角度为新机制的建设提供了制度 支撑和保障，其主要内容包括电信监管多元化目标、基本原则、监管职能的范围、 管理行业的手段等要素。 关键字：电信监管电信业监管体制 a bs t r a c t t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yh a sb e e nc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n tf r o mt h e c o n s t r a i n t so ft h e ”b o r l e n e c k ”a n dp r o m o t e san a t i o n a le c o n o m i cg r o w t h , s t r u c t u r a l u p g r a d i n go ft h ep i l l a ri n d u s t r i e sa n de n h a n c i n gt h eo v e r a l ln a t i o n a ls t r e n g t ho ft h e s t r a t e g i ci n d u s t r y s i n c e r e f o r ma n do p e n i n g u p ，c h i n a s t e l e c o m i n d u s t r y d e v e l o p m e n tm a d eg r e a tp r o g r e s s ，t h et e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t o r ym e c h a n i s mh a s c o n t i n u o u s l yi m p r o v e da n da c h i e v e dg r e a tr e s u l t s ，b u t s t i l lt h ec o m m u n i t yw a s q u e s t i o n e da n dc r i t i c i z e d ，a n dt h eb a s i cm o d e la n dc o r ev a l u e sh a sb e e nu n a b l et o m e e tt h ed e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t r yn e c e s s a r y , u n a b l et om a i n t a i nt h eb r o a dm a s s e s o fp e o p l e ，e s p e c i a l l yt h ei n t e r e s t so ft e l e c o m m u n i c a t i o n su s e r s t h e r e f o r e ， e s t a b l i s h i n gac e n t r ef o rt e l e c o m m u n i c a t i o n su s e r s ，t h em a r k e te n v i r o n m e n tf o rt h e n e wt e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t o r yr e g i m ei si m p e r a t i v e t h et h e s i si sc o n c e m e dw i t hm e c h a n i s m so ft h eg o v e ， r n m e n t a ls u p e r v i s i o no ftelecomb u s i n e s sb a s e do nf r u i t f u lp r a c t i c ei na d d i t i o n , i tn a r r a t e st h ed e v e l o p m e n t a n dc u r r e n ts i t u a t i o no ft e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yi nc h i n a ，a n dc o m p a r e ss o m e c h a r a c t e r so fs u p e r v i s i o ns y s t e mi ns o m ec o u n t r i e sw i t ho t h e r s ，a d a p t i n gt h em e t h o d s o fc o m p a r a t i v ei n d u c t i o na n dc o m b i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e f u r t h e r m o r e ，t h et h e s i s q u o t e st h et h e o r i e so fp u b l i cg o o d sa n dp u b l i cc h o i c e ，i no r d e rt or e s e a r c h g o v e r n m e n t a ls u p e r v i s i o no ft e l e c o mb u s i n e s si nc h i n a t h et h e s i sa l s oa n a l y s e sa d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fc h i n e s es u p e r v i s o r y m e c h a n i s mo nt e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r yb a s e do nl o t so fd a t a ，u s i n gm o d e m t h e o r i e so fc o m p e t i t i o nl a wa n da p p l y i n gc a s es t u d y , w i t hq u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n d q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s t h ep r e v a l e n tr e g u l a t i o ni sb e n e f i c i a lt ot h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s et e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y , a n dh a r m f u lt ot h ei n d u s t r y b yo l i g o p o l y , i m b a l a n c eo fc u s t o m e r sa n de n t e r p r i s e s ，a n di n s e c u r i t yo ft e l e c o mn e t w o r k o nt h i s b a s i s ，t h ea r t i c l ep r o f o u n d l yr e v e a l st h ee x i s t e n c eo ft h ec u r r e n tt e l e c o m m u n i c a t i o n s r e g u l a t o r yr e g i m el e g a lv a c a n c y ，i t sl o c a t i o ni sn o tc l e a r , m e a n sal a c ko fs u p e r v i s i o n , m o n i t o r i n gi n s t i t u t i o n - b u i l d i n gl a g ，a n ds oo n o nt h i sb a s i s ，t h i sp a p e r ，t h ec r e a t i o no fan e wt e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t o r y m e c h a n i s m ，p u tf o r w a r dab a s i cf r a m e w o r ko ft h es y s t e m , a n dt ot e l e c o m m u n i c a t i o n s l a w p r o m u l g a t e d a sa l l o p p o r t u n i t y t o i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n , s t a n d a r d i z a t i o n ； c o m p r e h e n s i v eu s eo ft h ee c o n o m i ci n t e r e s t so fr e g u l a t o r ya n di n c e n t i v et h e o r y , a d m i n i s t r a t i v el a wp r i n c i p l e sa n dr i g h t sr e l i e fp r i n c i p l e ，f r o mv a r i o u sa n g l e sf o rt h e c o n s t r u c t i o no fan e wm e c h a n i s mt op r o v i d et h es u p p o r ta n dp r o t e c t i o ns y s t e m ，i t s m a i nc o n t e n t si n c l u d et h ed i v e r s i f i c a t i o no ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t o r y o b j e c t i v e s ，b a s i cp r i n c i p l e s ，t h es c o p eo fr e g u l a t o r yf u n c t i o n s ，m a n a g e m e n to ft h e i n d u s t r ym e a n se l e m e n t s k e yw o r d s ：t e l e c o ms u p e r v i s i o n ，t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y ，s u p e r v i s o r y m e c h a n i s m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：乏茗胡掳 签字同期： p 洮年矿月吵同： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤鲞盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容。，、自。忖也、4 丁- - 检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：烫蓐酮与导师签名： 签字同期：伊v 年扩月眵同签字同期：伽p 年多月矽同 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论弟一早哥下匕 根据中华人民共和国电信条例，所谓电信，是指“是指利用有线、无线 的电磁系统或者光电系统，传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其 他任何形式信息的活动。 一般的电信业是指从事电信的生产、加工、存贮、流 通和服务的产业群体。伴随着电信发展环境的变化，电信业的内涵也在不断进行 着延伸和拓展。近年来，电信业的发展受到世人瞩目，不仅成为中国的一个先导 性产业，也在很大程度上提高了全社会的福利，这和电信监管体制的改革是密不 可分的。改革开放三十年来，电信监管体制从政企合一时的职能部门，到，1 9 9 8 年机构改革后的信息产业部系统，再到2 0 0 8 年工业和信息化部系统，其职能设 置、组织类型、经费保障、人事安排、运行方式、问责制度等各方面都变化巨大。 尤其是1 9 9 8 年到2 0 0 8 年的十年问，信息产业部和各地通信管理局为探索政企分 开后，如何走一条有中国特色的电信监管之路，进行了有意的探索与尝试，并取 得了很好的工作成绩。 同时，现行电信监管体制也备受诟病，受到社会舆论全方位、多角度的观察 和批评。电信监管机构的一举一动都可能引起广泛的争议与评价，每一项政策几 乎都遭到了强力支持和激烈反对同时并存的境遇。公众关注的焦点在于电信业的 发展是否为广大电信用户带来实实在在的利益，或者说，电信业发展的目的是为 了电信运营企业自身壮大还是为了广大人民群众获益。这种质疑是尖锐而敏感 的，需要电信监管者作出及时、合理的回答。 长期以来，电信业处于政企合一的状态；只有在近十年来，才逐步实现政企 分开，全行业初步形成竞争格局。现行电信监管体制还无法摆脱固有思想观念和 体制的桎梏：电信监管机构仍然对电信运营企业充满“父爱 精神，甚至在企业 与用户的利益发生冲突时候，以牺牲电信用户的利益来换取行业整体发展；电信 运营企业是电信监管机构为可以信赖的依靠，寄希望其将企业利益政策化、法制 化；社会公众视二者为紧密联系的一体一电信监管机构成为电信运营企业的代 言人和“守护神 。 因此，在竞争性的市场环境中，我国需要重新进行梳理电信监管模式，用新 观念和新理论知识来改革现行电信监管体制。 第一章导论 1 2 本文研究的意义及目的 对于我国电信监管体制的弊端，国内学者也多有批评，大致集中在监管机构 职责不清、执法力度不严、法制建设落后、执法人员不足等方面，但都忽视了一 个重要的内容，即电信监管体制到底是为谁服务的问题。诚然，电信监管体制既 要促进经济发展，也要维护广大电信用户利益，然而在这二者发生冲突时候以哪 方利益为重的问题上，国内尚无正面的、令人信服的回应。如前文所述，只有在 回答这个问题的基础上，才可以进- 一步探讨制定什么样的政策、如何制定政策、 如何执行政策等问题，也才可以取信于民，获得包括电信用户在内全体公众的支 持。本文试图通过探索现行监管体制的特点，探寻其核心价值并进行批判，在此 基础上构建符合竞争环境要求的以电信用户为中心的电信监管体制；这个体制主 要包括以下三方面的内容：电信监管机构的设置与职能、电信用户权利救济制度 ( 准司法权) 、权力监督机制。 为了推动这一体制的建立，需要构建一个合适的法律框架。虽然我国电信业 已经进入了一个竞争的时代，但是电信监管机构仍习惯于用“红头文件 、“分片 包干”等传统行政手段来处理各种问题，一些临时性的措施甚至与中华人民共 和国电信条例和部门规章等法律文件背道而驰，显然这已经与时代要求远远脱 节。因此，必须探讨解除传统体制的束缚，搭建一个以电信法为主体的法律 平台，通过法律的形式将新型监管体制确定下来，在以电信用户为中心理念指导 下，辅之以监管目标、监管原则、监管机构、监管手段等要素，使这一监管体制 能够有效运行。 本文的创新主要体现在以下四个方面：一是总结现行监管体制特点和模式， 第一次指出这是以电信运营企业利益为中心的监管体制，并在此基础上进行改 进，创造了新型的电信监管体制的模型，即以电信用户为中心的监管模型；二是 结合电信法的出台，克服多年来行政体制的惯性思维和各学科单一的研究路径， 提出以运用多学科视角改革电信监管体制，将有关理论渗透到监管体制的各个方 面，最终使之更符合电信用户的利益需要；三是试图克服学术论文中常见的理论 与实践脱节问题，通过鲜活的案例分析总结出电信监管的一般规律性；四是创造 性地提出了“电信服务行政裁决制度”，赋予电信监管机构准司法权，是对传统 电信监管体制的一个突破。 1 3 本文研究的基本思路和主要内容 本文以“构建我国新型电信监管体制研究 为主题，围绕“国内外电信监管 第一章导论 发展概况、“电信业监管的理论基础”、“我国现行电信监管体制分析”、“构建以 电信用户为中心的新型电信监管体制”及“推动新型电信监管体制的建立”等问 题进行了阐述，试图建立一个新型的电信监管体制，推动电信监管工作进一步开 展。 全文分为六个部分：第一章是导论，在分析了我国现行电信监管体制推动电 信业取得巨大成就之后，指出了目前电信业的焦点问题在于监管体制的基本模式 和价值取向存在错误，需要进行修正。第二章通过介绍了国内外电信监管体制发 展历程，以及部分国家电信监管体制概况，分析了上述国家电信监管体制的共同 特征，总结了对我国电信监管体制进行改革的启示。第三章提出电信业监管应当 受公共管理理论和法学理论的指导，并引用和分析了相关理论，为建立新型电信 监管体制奠定理论基础。第四章总结了我国现行电信监管体制的特点及其对电信 业的正面与负面的影响，结合作者实际工作中处理的案件，对现行电信监管体制 的问题作了深入分析。第五章提出了以电信用户为中心的新型电信监管体制，指 出了组成该体制的三项基本内容一电信监管机构的设置与职能、电信用户的救 济制度和有效的监督体系。第六章结合电信法的出台为电信监管机制改革寻求有 针对性的对策，从而回应了第一章( 导论) 中提出的问题。 图i - i 本文的基本思路和主要内容 第二章国内外电信监管发展概况 第二章国内外电信监管发展概况 2 1 中国电信监管体制的发展历程 2 1 1 第一阶段( 19 9 8 年以前) ：从政企合一到逐步放松 新中国成立以后，国家高度重视电信事业的发展，通过邮电部对全国的邮政 和电信实施管理，各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和 电信实施管理，形成中央政府与地方政府两级管理体制。这一阶段，我国电信管 理体制的特点是管理机构“政企合一 ，各级邮电管理局既实施行政管理，又经 营邮电业务。电信业处于国家的严格控制之下，网络建设、业务发展都由邮电部 以及各省有点管理局统一管理，对网络运行实行集中指挥和调度，利润由邮电部一 同意分配。因此可以说，当时在我国不存在现代意义上的电信监管体制。 尽管自上世纪8 0 年代起，我国电信业取得了长足进步，但是垄断经营体制 束缚了行业持续发展。为了改变这种局面，于是1 9 9 3 年国务院批转邮电报“关 于进一步加强电信业务管理的通知 ( 国发 1 9 9 3 1 5 5 号) ，向社会放开经营的部分 电信业务：无线电寻呼业务；8 0 0m n z ( 兆赫) 集群电话业务；4 5 0 m h z ( 兆赫) 无线电移动通信业务；国内v s a t ( 甚小天线地球站) 通信业务；电话信息服务 业务；计算机信息服务业务：电子信箱业务；电子数据交换业务；可视图文业务 等电信业务。由此，我国增值电信业务适度放开。1 9 9 3 年1 2 月，国务院发布“国 发 1 9 9 3 1 1 7 8 号 文件，同意由电力部、电子工业部、铁道部共同组建中国联合 通信公司( 简称“中国联通”) ，并允许该公司在全国范围内建设和运营蜂窝移动 电话网络以及在公用固定电话网覆盖不到或容量不足的地区建立并经营本地和 长途固定电话网。与此同时，邮电部将电信的企业职能从该部门中分离出来，成 立了一个独立的法人公司中国电信总公司( 简称“中国电信”) ，由中国电信 统一经营原邮电部管理下的电信业务。至此，我国在基础电信业务领域适度引入 竞争机制，国内移动通信业务市场的竞争开始出现了，但是这种竞争并不充分， 不能从根本上改变当时中国电信的垄断地位，也无法打破政企合一的电信监管体 制。 2 1 2 第二阶段( 19 9 8 年 - - 2 0 0 8 年) ：现代意义的电信监管体制初步 形成 上世纪8 0 年代初，世界各国电信业发生了根本性变革：1 9 8 4 年美国a t & t 4 第二章国内外电信监管发展概况 公司解体预示着电信市场从垄断走向竞争；1 9 9 6 年美国电信法吹响了电信市场 竞争的号角。1 9 9 7 年2 月1 5 曰世界贸易组织通过了基础电信协议，并于1 9 9 8 年2 月5 日生效。据统计，在协议达成时签字的国家和地区有6 9 个，占全球总 数2 0 5 个的3 3 7 ，而这些占全球总数的1 3 的签字国电信业总收入在全球电信 业总收入占9 3 。全球电信市场的竞争势头迅猛发展。 面对这样的世界形势，国内电信业如果故步自封，后果将不堪设想。于是， 中国政府采取一系列行之有效的措施加以应对。1 9 9 8 年，邮电部作出了对寻呼 专业进行公司化改制、实行专业化经营的决策，将无线寻呼业务从中国电信剥离， 成立国信寻呼集团公司。同时，根据九届全国人大一次会议的决议精神，在邮电 部、电子工业部的基础上组建信息产业部，将国家电信主干网建设与管理电信企 业的职能交给信息产业部，并将广播电视部、中国航天总公司、中国航空总公司 的通信管理部门并入信息产业部。原邮电部的邮政行业管理职能、邮政网络建设 和经营管理的企业职能交给国家邮政总局来负责。由此，我国电信业实现了政企 分开、邮电分离。 2 0 0 0 年，电信条例发布后，各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立， 在信息产业部的领导下对本行政区域内的电信业实施监管职能。在这种垂直集中 统一的电信监管体制中，地方政府与通信管理局之间没有直接的领导关系，各地 通信管理局更类似于信息产业部的派出机构，我国开始形成现代意义上的电信监 管体制。2 0 0 1 年1 2 月，我国正式加入世界贸易组织，签订了议定书和有关法律 文件，其中包括承诺开放电信服务业的文件，电信业发展进入了一个新的阶段， 也为政府职能转变提出新的要求。 2 1 3 第三阶段( 2 0 0 8 年) ：新形势下履行政府职能的探索 1 9 9 9 年2 月，国务院决定把中国电信一分为四，分别组成了中国电信集团 公司、中国移动通信集团公司、中国卫星通信集团公司和中国寻呼通信集团公司 ( 后并如中国联通) 。2 0 0 0 年1 2 月铁道通信信息有限责任公司成立，从事除移 动通信外的多项基础电信业务和增值电信业务经营( 2 0 0 4 年1 月2 0 日，经国务 院批准，由铁道部移交国有资产管理委员会管理，更名为“中国铁通集团有限公 司”) 。2 0 0 1 年1 1 月，国务院再次对中国电信集团公司进行拆分：南方部分保留 “中国电信集团公司”名称，拥有“中国电信”品牌；北方部分与中国网络通信 有限公司、吉通通信有限公司重组为中国网络通信集团有限公司。至此，中国电 信业呈现了6 家基础电信运营企业共同竞争的新格局。 随着面对电信市场新局面，为了落实中国共产党第十七届中央委员会第二次 全体会议关于深化行政管理体制改革的意见，国家对电信监管机构的职能进 第二章国内外电信监管发展概况 行了重新调整。2 0 0 8 年3 月，第十一届全国人大一次会议通过了国务院机构 改革方案，方案将信息产业部撤消，组建工业和信息化部则是国家战略层面上 的要求，即用信息化手段推动工业化，从整体上加强工业化管理水平，走新型工 业化发展的道路。按照国务院机构改革方案的说明，工业和信息化部的主要职责 是，拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行， 推动重大技术装备发展和自主创新，管理电信业，指导推进信息化建设，协调维 护国家信息安全等。电信监管体制改革推进政府机构改革的一个重要内容，应当 与之相协调、相配合，构建新型的电信监管体制，按照精简统一效能的原则，紧 紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探 索大部门体制下的政府职能有机统，完善行政运行机制。 图2 - 1 电信监管体制的变迁 此外，目前中国电信业还有一些中介机构参与监管工作，这主要有两种：一 种是由电信监管机构授权的事业单位，如电信设备进网受理中心、邮电通信质量 体系认证中心、通信行业技能鉴定中心、通信工程定额质量监督中心、电信用户 申诉受理中心等；另一种是由企业、事业单位和相关组织及个人发起成立的行业 自律的社团组织，如中国通信企业协会、中国互联网协会、中国通信协会等。这 些中介机构有着官方和半官方背景，承担了部分公共管理的职能，为协调电信监 管机构、电信业务经营者与电信用户之间的关系起到了很大的作用。但是，不可 否认，这些中介机构从诞生之日起就有着定位不清的缺陷，在履行自身职能的时 候往往不能真正做到为政府分忧、为企业、用户服务，有的个别中介机构工作人 员甚至以此当作为个人牟利的工具。因此，在电信体制改革中，中介机构如何转 换机制，实现自身价值也是需要认真探讨的。 6 第二章国内外电信监管发展概况 2 2 其他国家电信监管体制情况与经验 2 2 1 部分国家电信监管体制概况 2 2 1 1 美国 美国是一个联邦制国家，其国家管理权分散在联邦和州两个层次上。每个层 次又根据“三权分立”的原则，由立法、司法和行政机构各自行使不同的权力。 美国最高立法机关是国会，有关电信领域的法律必须经过其表决才能生效；同时， 国会通过预算和人事任免( 联邦通信委员会成员任命问题) 也可以对电信监管施 加影响。美国司法体系十分复杂，对于电信领域可以进行司法监督。美国联邦政 府中主要有两个部门与电信政策制定有关，一是司法部的反托拉斯局，另一个是 商业部的国家电信与信息管理局。前者依据反托拉斯法，防止一切反竞争的合并、 定价和销售的行为，旨在促进和保护竞争，使消费者和企业受益；后者是美国总 统关于电信事务的主要咨询机构，其主要职能是进行国际与国内电信政策研究， 管理联邦政府使用的无线电频率，为其他政府机构提供电信与信息技术的支持， 管理政府用与电信的政策性资助资金等，并通过向商业部部长提供电信政策咨 询，影响总统对电信政策的看法。 美国电信监管体制最有特色之处是联邦通信委员会。给委员会成立于1 9 3 4 年，其前身是1 9 2 7 年成立的联邦广播委员会( f r c ) ，成立当年接管了原属于州 际贸易委员会的有关州际和国外电话和电报监管业务。这是一个5 名委员组成的 独立机构。其委员由总统提名，国会批准，除因重大过失遭受国会弹劾外，不受 罢免；任期5 年，每年更换1 名，来自同一政党的委员不能超过3 人。联邦通信 委员是电信法的执行机关，根据电信法的授权独立行使电信监管职责，会兼有立 法、司法和行政职能，是有关电信监管问题的最后决定者。有关方面( 包括政府) 如有异议，只能通过法庭裁决或修改法律解决；该委员会可以在电信法授权范围 内，制订、发布实施办法，并且强制执行。其经费实际是从电信企业收取的频率 占用费和业务经营许可费中支出的，但要事先上缴财政，再根据国会批准的预算 拨付使用。 1 9 9 6 年，美国新电信法将制定本地电话竞争政策的职责交给了联邦通信委 员会；1 9 9 9 年，该委员会提出了2 1 世纪战略计划，认为随着通信市场竞争的 加剧，将减少直接监管的需要，它应从一个行业监管者变成市场服务者。 2 2 1 2 德国 1 9 8 9 年7 月，德国实行了第一次邮电体制改革，制定了联邦邮电管理局 7 第二章国内外电信监管发展概况 法、邮电企业改革法、邮电管制法等。改革后，联邦邮电部( b m p t ) 仍 然是政府部门，对整个邮电行业实行监督、协调和控制。在改革中，邮电部中增 设了邮电总局( b a p t ) ，取代了改革前的电信及邮政技术总局等五个机构。联邦 邮电总局的四大任务是：处理和审批许可证、参与技术标准的制定和贯彻、具体 分配无线电频率、主管劳保工作。 由于欧盟要求对电信服务的垄断必须在1 9 9 7 年1 2 之前取消，1 9 9 5 年7 月， 原联邦邮电部( b m p t ) 提出了一部新的电信管理法案初稿，德国的新电信法 ( t k g ) 于1 9 9 6 年7 月获准生效，新法批准德国可按欧盟制定的时间表，在1 9 9 8 年1 月1 日前结束电信垄断开放市场，不再限制电话市场准入，同时制定了新的 竞争环境下电信市场的规则。1 9 9 8 年1 月1 日，成立德国电信管理局( r e g t p ) 代 替原来的邮电部，r e g t p 的监管目标主要涵盖如下四大领域：保证公平竞争；维 持运营者之间的必要的技术合作，并防止歧视；监测经济和技术进步，促进市场 增长和发展；保证普遍服务。 在1 9 9 6 年颁布电信法之后，德国政府在2 0 0 3 年1 0 月又提出一份新的电 信法草案，目标是通过电信业竞争，最终在不同的利益方之间达到一个平衡。新 的电信法于2 0 0 4 年6 月2 2 日颁布实施。 为了适应日益复杂、国际化的电信市场，2 0 0 3 年欧盟颁布电信监管指令框 架，标志欧盟各国电信监管进入新的阶段，在此框架指令的指导下，欧盟各国再 根据自己的实际情况制定本国的电信法规。从2 0 0 4 年以来，德国电信监管机构 r e g t p ( 现在已经变为f n a ) 一直根据2 0 0 4 年电信法及欧盟有关原则进行市场监 管。r e g t p 明确表示，通过对市场进行分析，实施s m p 监管，即对1 1 个零售市 场和7 个批发市场进行监管( 欧盟原计划2 0 0 5 年对此18 个市场划分进行重新讨 论，但此计划被推迟了) 。 同时，德国监管机构的改革也一直没有停止。德国希望形成一个统一的公共 资源监管部门( 包括通信、电视、石油、天然气等) 。2 0 0 5 年7 月1 3 日，德国 正式成立联邦网络管理局( f n a ) ，统管理电信、电力、煤气等网络产业，从而 取代了r e g t p 。f n a 的主要任务是通过市场自由化和减少行政干预来为电信、 电子产业等未来的发展提供支持。 2 2 1 3 日本 日本电信业监管属于机关型监管体制，即电信监管权集中于作为国家机关的 电信监管机构的体制。在这种体制下，电信监管机构既是政府组成部门，又是电 信市场的监管主体，它集电信产业政策的制定、电信监管政策的确定和电信市场 的监督和管理方面等诸多权力于一身，它不仅作为国家信息化政策的制定主体拟 订全国的电信产业发展政策，拟订有关电信监管的规范性法律文件，而且自身又 第二章国内外电信监管发展概况 是本国电信政策和法律的执行者，对电信活动实施行政性的监督和管理。 在日本，电信监管权由政府组成部门总务省统一行使，总务大臣根据日本电 信事业法( t e l e c o m m u n i c a t i o n sb u s i n e s sl a w ) 和其他相关法律的规定，代表总 务省对全国的电信事业进行管理。总务省作为政府部门，不仅负责制定全国的电 信产业发展政策和电信市场监管政策，还负责制定具体的电信监管规则；不仅负 责电信政策和电信监管规则的订立，还负责电信政策和电信监管规则的推行，负 责电信事业的监督和管理，对全国电信活动和电信事业者进行监督和管理。总务 省有权根据法律的规定对电信活动和电信事业者实施监督和管理，并有权通过发 布总务省令的方式确定具体的监管规则。2 0 0 1 年，日本修改电信事业法漫，对 主导与非主导运营企业实行非对称监管，建立了有独立性和权威性的电信纠纷处 理委员会。 2 2 1 4 英国 英国是世界上老牌电信发达国家之一，经过2 0 年左右，从完全垄断逐步走 向开放的电信市场。2 0 世纪8 0 年代初，英国的邮政和电信还是统一由国有企业 英国邮政垄断经营，c & w ( c a b l e & w i r e l e s s ) 主要经营海外业务。1 9 8 1 年邮电 分营分别建立b t ( 英国电信公司) 和r o y a lm a i l ( 皇家邮政公司) ，同时成立 m e r c u r y 通信公司，随后允许b t 和m e r c u r y 各自经营建立固定网和基础电信业 务，开始了“双寡头垄断市场时期。1 9 8 4 年电信法出台，随之成立了相 对独立的电信监管机构o f t e l ( 电信监管办公室) 。1 9 8 5 年向c e l l n e t 和 r a c a l v a d a f o n e 发放经营蜂窝电信网的许可证，英国移动通信市场上出现了相互 竞争的两个主体。1 9 8 7 年开放增值数据业务。1 9 9 1 年有线电视运营商( c a ) 进入电信市场，随后电信市场逐渐向其它网络运营商开放。1 9 9 7 年出台新的资 费政策，资费监管覆盖范围大大减小。 2 0 0 3 年7 月1 7 日，英国议会批准了通信法草案，从而产生了2 0 0 3 年通信 法。该法取代了1 9 8 4 年的电信法，成为通信业监管的根本性法律文件，可 是说是英国电信业改革历程上的一个里程碑。新通信法一个重要内容是确定 了o f c o m ( 通信监管办公室) ，替代现有的五家相关行业的监管机构( 包括独 立电视委员会i t c 、广播标准委员会b s c 、电信监管办公室o f t e l 、无线监管 局r a u 和无线通信局r a ) 。可见，英国在监管方面的改革是要适应未来通信技 术发展的需要，适合三网融合的需要。从o f c o m 的使命和原则来看，新的电信 监管侧重对消费者利益的保护，鼓励新技术的应用，促进竞争和投资。其次，从 机构设置、资金、权利与责任等各方面都强调了监管机构的相对独立性和透明性， 重要的是o f c o m 的监管决定还要受到司法机构的审查。除此以外，新通信法在 许可证方面、互联接入方面、收费方面都做出了调整。 9 第二章国内外电信监管发展概况 2 0 0 6 年，根据欧盟委员会2 0 0 7 年新的监管改革建议赋予监管机构在需要的 情况下，针对s m p ( 具有显著市场力量) 运营商实施功能拆分的权力，欧盟委员 会这一建议是在吸收了英国监管机构o f c o m 对b t 成功实施功能拆分基础上而 形成的。当这项行动在2 0 0 5 年9 月启动时，仅有1 0 5 万非绑定的接入线路，而 到目前，这一数字已经增长到3 0 0 万。意大利、瑞士、波兰也正在考虑引入这一 监管方法。 2 2 2 上述国家电信监管体制的共同特征 表p 1 美、德、日、英四国监管机构比较 国别监管目标监管依据职责范围组织形式 促进和保护竞争，使电信用 美国电信法电信独立监管机构j 户和企业受益 保证公平竞争；维持技术合 作，防止歧视；监测经济和通信、电视、石 德国电信法 机关型机构 技术进步，促进市场增长和油、天然气等 发展；保证普遍服务 促进行业发展，维护电信用 电信监管等多 日本电信事业法机关型机构 户利益项不同职能 保护电信用户利益的，鼓励广电、无线电、 英国通信法 独立监管机构 新技术，促进竞争和投资电信 从上述各国和世界大多数国家的实践来看，电信监管体制的共同特征是： 第一，各国电信监管机构都把电信用户利益放在重要位置，以维护和促进电 信用户福利为共同监管宗旨。第二，各国有健全的立法，通过一套明确的法律制 度来保证监管宗旨的实现；在电信法律中都详细规定监管宗旨与目标，并且注意 法律与社会生活的衔接。第三，独立的电信监管机构成为一种趋势，这些监管机 构既独立于电信企业，也与政府相对独立，其工作经费的来源独立且有法律保障， 监管措施得到了充分的法律授权。第四，各国电信监管机构都对市场有着清晰的 认识，通过一系列合理、合法、有效的监管措施干预市场主体的行为，既维护了 电信用户的利益，也促进了本国电信业的健康发展。第五，对电信监管机构的权 。所谓功能拆分( f u n c t i o n a ls e p a r a t i o n ) ，就是要求主导电信运营商将基础网络和零售网络部分分别管理，以 打破网络接入瓶颈，从而保证所有运营商都能够平等接入网络。 1 0 第二章国内外电信监管发展概况 力行使有比较完善的监督机制。通过有效的立法监督、司法监督、监管机构内部 的层级监督以及社会监督，对监管权的行使进行制约。 2 2 3 对我国电信监管体制的启示 从各国电信监管体制的共同特征中，我国电信监管可以获得如下启示： 在对本国电信市场环境的清晰界定的基础上，电信监管体制应当具备明确的 宗旨，其核心价值理念应当体现维护电信用户利益，兼顾其他各方关切。电信监 管体制具有权威性的前提在于依法设立，制定完备的电信基本法律是必不可少的 条件，国家应当通过及时修正法律，保持法律的时效性，使之与社会生活的发展 相吻合。法治精神是电信业监管的关键，全面贯彻这一精神，不仅体现在完善的 电信立法、依法授权，也体现在电信监管机构和电信监管权力的有效制约。 电信监管机构是一个专业性、技术性很强监管机构，需要有一批来自相关领 域的专业人士组成；其行使权力不仅要符合法律确定的基本理念，也应当与本国 政治经济制度、科学技术水平以及市场结构特点相适应，还要以一定的监管理论 为指导。电信机关机构不能受其所监管的企业左右，相反，应当通过积极的措施 对电信市场进行监督管理，为运营商的有效竞争创造条件，解决运营服务和竞争 中出现的争端，跟踪电信业动态，为国家制定相关法律和政策提出建议。需要注 意的是，电信监管机构的职能有扩大的趋势，即增加准司法权，这不仅为了信息 通信技术的发展和“三网的融合，而且为了有效履行职能的需要强化处理 用户与运营企业之间矛盾的能力。此外，国外发达国家和地区的电信管制机构虽 各具差异，但是总体趋势是向完全独立的方向发展。 2 3 本章小结 对比国内外电信监管体制后不难发现，建立以电信用户为中心的监管体制， 成立相对独立的、有权威性的电信监管机构已经成为世界电信监管的一种潮流； 我国也应顺应这种潮流，建立符合电信网络的发展规律和国情特点的电信监管体 制。 我国电信监管体制改革经过了从政企合一，到初步建立现代意义的监管体制 的两个阶段，现在面临的问题是，如何更好地实现电信监管机构公共管理和公共 服务，探索新时期电信监管的新途径。 在我国，电信业不仅具有其他行业相区别的经济属性，而且又被赋予了特定 的政治属性，这些特性的根本价值在于为电信用户福利的实现而服务，否则电信 业就失去了存在的意义。同时，它也是国有企业占主导，并关系国家主权与安全 第二章国内外电信监管发展概况 的重要行业。这就决定了电信业只能是一个存在竞争而不是完全竞争的行业，一 个必须在政府监管下有序竞争的行业。在我国加入世界贸易组织、电信服务贸易 参与国际经济秩序的过程中，必须坚持经济发展与网络安全并重，企业利益与消 费者权益的有机统一，这不仅体现了是国家安全的要求，也符合广大人民群众的 根本利益，这就需要以电信用户为中心，构建符合用户利益的监管体制。 1 2 第三章电信监管的理论基础 第三章电信监管的理论基础 所谓电信监管，是由社会监管机构( 通常是各级政府或独立的监管机构) 按 照一定的规则，通过实施政策、法规、指令等手段，对电信行业、电信企业、电 信市场实施监管、干预和限制的行为。电信监管，是经济监管的重要内容，受经 济监管理论的指导。这些理论是近二十年来经济学、管理学领域较为热门的话题。 研究监管理论有两种不同的方法：监管的规范理论和实证理论。规范的监管 理论给出最大化社会福利监管应采用的方法，而实证理论则预测监管理论实际应 用的方法。现实世界的复杂性使得监管机构不能教条地运用一种理论去指导实 践，而是博采众家之长，吸收各种有益之处为行业监管服务。对于监管的理论解 释多种多样，主要有：1 、公共产品理论；2 、公共选择理论；3 、经济利益理论 和激励规制理论；4 、公共利益理论；5 、监管的“俘虏”理论；6 、可竞争性理 论；7 、寻租理论；8 、合约理论；9 、监管的实施理论( e n f o r c e m e n tt h e o r yo f r e g u l a t i o n ) 。这里主要借鉴和吸收前四中理论的精华。 同时，在公共管理领域，法律是监管行为的根本依据，政府监管机构依法行 使权力，必须以宪法和法律为基础，并以通行的行政法学理论为指导；在合法权 利遭到侵犯时，提供一定救济权利机制，恢复权利或补偿损害。这里主要引用了 行政法、竞争法和权利救济的基本原理。 3 1 公共物品理论 所谓公共物品是以下具有下面两种特征的物品( 或服务) ，即：个人很难或 无法排他地占有和支配物品( 或服务) ；个人对该物品( 或服务) 的消费并不会