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我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 摘 要 20 世纪 9 0 年代以来为了适应社会主义市场经济发展的需要根据 国务院机构改革方案决定于 1 9 9 8年 4月成立了由原国家进出口商品 检验局原农业部动植物检疫局和原卫生部卫生检疫局合并组建国家出 入境检验检疫局2 0 0 0年 1月 1日新的检验检疫机制全面启动这标 志着检验检疫部门基本实现了国务院规定的三检合一和初步建立出 入境检验检疫管理新体制的改革目标近年来随着中国加入世贸组织 和市场经济的进一步发展我国出入境检验检疫机构按照国际通行规则 对管理模式进行了积极的探索和改革也取得了一些成效但从更好地 适应社会主义市场经济发展的需要和世贸组织的规则要求相比检验检 疫机构管理模式还有一些不相适应的地方因此进一步构建适应 w t o 有关规则和社会主义市场经济发展需要的具有中国特色的检验检疫机 构管理模式仍然是当前和今后较长时期的一项重要任务 本文以 w t o和经济全球化背景下中国出入境检验检疫机构管理模 式的创新为研究视角在阐述我国出入境检验检疫机构工作性质职责 范围和重要作用以及探讨我国加入 w t o和社会主义市场经济进一步发 展的新形势下检验检疫管理面临挑战的基础上按照政府管理模式创新 理论内涵的要求借鉴发达国家相关检验检疫机构管理模式的有益经 验同时结合自身的实际从转变机构职能实行政企分开政事分开 管检分开改进行为方式实现工作重心转移加快法制建设推进依 法行政调整组织结构建立高效政府机构加快电子检验检疫建设 实现管理目标发展检验检疫相关业务机构发挥社会中介组织的作用 等方面提出了我国出入境检验检疫机构管理模式创新的对策和建议从 而为提升我国出入境检验检疫机构的整体管理水平和能力进一步维护 好国家利益履行好国家所赋予的职责提供必要的理论支持和政策参 考 关键词检验检疫管理模式创新研究 study on the innovation of administrative model of entry-exit inspection and quarantine of china abstract from the nineties of the 20th century, for the requirements of development of socialism market economy, according to the reform plan of organization structure of the state council, state administration of entry-exit inspection and quarantine of china was founded in april 1998 on the consolidation of former state administration of import and export commodity inspection of china, former quarantine of animals and plants of the ministry of agriculture, and former sanitation and quarantine of the ministry of sanitation. the new inspection and quarantine system was brought into effect on jan. 1, 2000, which marked the fulfillment of the reform goals of consolidation and foundation of new administrative system of entry-exit inspection and quarantine set by the state council. with china participation in world trade organization and the development of socialism market economy these years, according to the rules of international practice, entry-exit inspection and quarantine administration of china has made active reforms and achieves on its administrative model. but on some aspects it still does not meet the requirements of the development of socialism market economy and the rules of world trade organization. therefore, from now on, it is an important task for a long time to develop the inspection and quarantine administration model with chinese features, which can meet the requirements of the development of socialism market economy and the rules of world trade organization. this thesis bases on the background of wto and economic globalization, studies the innovation of administrative model of entry-exit inspection and quarantine administration of china. it states the work features, functional scales and importance of entry-exit inspection and quarantine administration of china, discusses the challenges brought by the participation in world trade organization and the development of socialism market economy. it uses the content of innovation theory of government administrative model and the experiences of foreign administrative model of entry-exit inspection and quarantine administration of advanced countries for reference, relates to own practice. then it puts forward the change of functions of inspection and quarantine administration and the general separation of the government, the company and the enterprises. then it mentions the separation of administration and inspection, fast foundation of laws, transfer of focus, development of e-inspection, reform of organizational structure, and start of related enterprises, development of intermediate organizations at the same time. it gives theory support and policy references for the improvement of administrative skills and standards of entry-exit inspection and quarantine administration of china to protect national benefits and fulfill its duty authorized by the nation. key words: inspection and quarantine, administrative model, study on innovation 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独 立进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全 意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名王雯 日期 2005 年 6 月 19 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允 许论文被查阅和借阅本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 保密 在 年解密后适用本授权书 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 王雯 指导教师签名陈奇星 日期: 2 0 0 5 年 6 月 1 9 日 日期: 2 0 0 5 年 6 月 1 9 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 1 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 引言 20 世纪 90 年代以来随着我国改革开放的深入和社会的转型传统的计划经济体制向新 型的社会主义市场经济体制的转变中国的对外贸易事业迅猛发展为适应经济全球化和社会 主义市场经济发展的需要根据全国人大九届一次会议通过的国务院机构改革方案决定由三 检合一组建成立了国家出入境检验检疫局从 2000 年 1 月 1 日起实行新的检验检疫机制中 国出入境检验检疫机构作为进出口岸的行政执法监督机构在对外贸易和整个对外开放中发挥着 重要作用2001 年 12 月 11 日我国正式成为世界贸易组织wto的成员这标志着我国将 在更大范围内和更深程度上融入经济全球化进程入世不仅对中国经济发展带来许多了一系 列机遇和挑战也对我国的政府管理模式产生了极大的影响政府的管理理念管理职能管 理方式管理手段首先要与国际通行规则接轨入世三年多来我国出入境检验检疫机构按 照国际通行规则对管理模式进行了积极的探索和改革也取得了一些成效但从更好地适应社 会主义市场经济发展的需要和世贸组织的规则要求相比检验检疫机构管理模式还有一些不相 适应的地方因此进一步构建适应 wto 有关规则和社会主义市场经济发展需要的具有中 国特色的检验检疫机构管理模式仍然是当前和今后较长时期的一项重要任务 本文以 wto 和经济全球化背景下中国出入境检验检疫机构管理模式的创新为研究视角 在阐述政府管理模式创新的理论内涵和我国检验检疫机构的工作性质职责范围和重要作用 以及对出入境检验检疫机构管理模式现状分析和探讨我国加入 wto 和社会主义市场经济进一 步发展的新形势下检验检疫所面临挑战的基础上运用公共管理学科有关理论并借鉴发达国 家相关检验检疫机构管理模式的有益经验提出我国出入境检验检疫机构管理模式创新的对策 和建议从而为提升我国出入境检验检疫机构的整体管理水平和能力进一步维护好国家利益 履行好国家所赋予的职责提供必要的理论支持和政策参考 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 2 第一章 政府管理模式创新的理论内涵与本文研究思路 一般而言模式是指事物存在与运作相对稳定的结构与形式政府管理模式则是指政府在 管理经济社会事务过程中的比较稳定的制度安排和运行过程行为方式 作为上层建筑的一部分政府管理模式受到生产力发展水平和生产关系的性质决定且随 着这些因素的变化而变化因此政府管理模式首先是一个动态的概念其稳定性仅具有相对 意义正因为如此在社会主义市场经济不断发展形势下以及 wto 这一新元素的引入政府 管理模式也会发生相应的变化 同时政府管理模式又是一个内涵丰富的概念实际上涉及到政府管理的方方面面所以 政府管理模式的变革创新不能仅仅局限于诸如机构改革等某一领域而需要立足全局来重新 构建新的管理模式政府管理模式主要包括这样几个方面重要内容而政府管理模式创新也需 要从这样几个方面入手 1 1 政府角色 即政府在经济社会管理中承担的职责应该发挥的作用现代市场经济体制要求政府更 多地扮演规制经济的小而精的角色政府应从传统的指挥型政府转变到以服务 型为主导的政府管理新体制来从单纯行政控制型管理转到行政控制和规则服务相结 合型管理政府要更多地发挥市场机制和社会中介组织社会团体的作用 1 2 政府职能 即政府依法对国家经济和社会公共事务进行管理时所体现的职责范围和所具有的功能政 府应当着眼于宏观调控以化解经济与社会矛盾维护经济与社会稳定同时应积极创造和维护 规范有序公平竞争的市场环境提高公共服务质量政府必须要大力整顿和规范市场经济秩 序创造一个以人为本的市场环境公平竞争的政策环境建立一个统一开放竞争有序 的社会主义市场体系优化经济发展的体制环境在社会职能方面政府应努力向全社会提供 更多的公共产品和公共服务应注重向小政府大社会的方向发展尽可能地发挥社会 尤其是社会中介组织的作用 1 3 政府组织 机构的优化是实现有限政府目标的必要手段通过裁撤不必要的机构和人员达到政府 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 3 管理体制的精干和高效机构的优化是一个锻造优质政府的过程是通过对现有机构的 整合和重组重构高质量的有限政府政府的组织创新应当以建立一个行为规范运转协调公 正透明廉洁高效的政府管理体制为目标减少整个社会的运转成本提高经济发展的效率 1 4 政府行为方式 政府必须规范自己的行为努力提高行政水平对经济的管理应从直接管理转变为间接 管理从主导变为引导一切都要按照市场经济规律办事为企业创造宽松的发展环境尤其 要彻底改革行政审批制度把政府从审批经济中解脱出来为经济社会发展建造行政审批 高速公路和直通车 1 5 政府透明度 透明度原则是 wto 的一项重要原则也是约束各成员方政府及其行为的基本准则中国 入世后世贸组织必然对我国各级政府提出遵守透明度原则的强制性要求因此政府机 构必须改变过去计划经济体制下完全依靠红头文件内部文件管理经贸事务的方式加 大政务公开力度增强政府公共政策法规和行政过程的透明度 1 6 政府法治 依法行政是有限政府的现代内涵真正内涵缺乏对政府管理活动的依法制约缺乏对政 府活动范围的必要限定法治社会的建立只能是一种空中楼阁实现中国政府管理模式从人 治向法治的转变不仅是对中国依法行政观念的更新也是对政府管理过程的重新 定位 我国出入境检验检疫机构作为政府的重要组成部门其管理模式的变革和创新应按照政府 管理模式创新理论内涵的要求同时结合自身的实际正是出于这种思考本文以基本涵盖上 述领域出发在阐述我国出入境检验检疫机构工作性质职责范围和重要作用以及探讨我国 加入 wto 和社会主义市场经济进一步发展的新形势下检验检疫管理面临挑战的基础上从转 变机构职能实行政企分开政事分开管检分开改进行为方式实现工作重心转移加快 法制建设推进依法行政调整组织结构建立高效政府机构加快电子检验检疫建设实现 管理目标发展检验检疫相关业务机构发挥社会中介组织的作用等方面对我国出入境检验检 疫机构管理模式创新予以较为全面的分析和研究 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 4 第二章 我国出入境检验检疫机构工作概述 2 1 入境检验检疫机构工作的性质 出入境检验检疫机构工作的实质就是检验和检疫检验有狭义和广义之分狭 义的具体含义为在国家的授权下根据合同标准或来样的要求应用感观的物理的化学 的或微生物的分辨分析方法对出入境的商品含各种原材料成品和半成品进行检查分辨 是否符合规格的过程广义的检验则根据国家的授权对出入境的商品进行检验监督管 理以及公证鉴定 检疫一词原来是指为防止人类疫病的传播所采取的检疫管理措施其实际含义应这 样表述在国家授权下即根据国家法律法规对有关生物及其产品和其他相关物品实施科学检 验鉴定与处理以防止有害生物在国内蔓延和国际间传播的一项强制性行政措施 简而言之出入境检验检疫机构就是涉外的技术性强政策性强具有法律地位的政府 执法监督管理机构 2 2 出入境检验检疫机构工作的职责范围 出入境检验检疫机构工作范围很广检测管理手段很多仅工作程序就包括接受报检抽 样制样检验检疫鉴定收费签证放行监督管理卫生处理以及跟踪服务等一系列 的具体实践活动检验检疫涉及出口企业外贸公司收用货部门外国企业相关的运 输保险环保金融等单位以及出入境旅客运输工具等概括起来出入境检验检疫工作 就是国家检验检疫部门依照国家检验检疫法律法规规定对进出境的商品包括动植物产品 动植物以及运载这些商品动植物和旅客的交通工具运输设备分别实施检验检疫鉴 定监督管理和对出入境人员实施卫生检疫及口岸卫生监督的统称 2 3 出入境检验检疫机构工作的主要内容和目的 首先是对进出口商品进行检验鉴定和监督管理其目的是保证进出口商品符合质量标 准要求维护对外贸易有关各方的合法权益促进对外经济贸易的顺利发展 其次是对出入境动植物及其产品包括其运输工具包装材料的检疫和监督管理其目的 是防止危害动植物的病菌害虫杂草种子及其他有害生物由国外传入或由国内传出保护本 国农林渔牧业生产和国际生态环境和人类的健康 吴仕良洪雷傅忠良出入境检验检疫与电子化北京中国海关出版社2002 年 2 月p9-10 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 5 第三是对出入境人员交通工具运输设备以及可能传播检疫传染病的行李货物邮包 等物品实施国境卫生检疫和口岸卫生监督其目的是防止传染病由国外传入或者由国内传出 保护人类健康 2 4 出入境检验检疫机构工作的重要作用 1出入境检验检疫是国家主权的体现其作为强制性涉外经济执法机构是根据法律授 权代表国家行使检验检疫职能 2出入境检验检疫是国家维护根本经济权益与安全的重要的技术性贸易措施是保证中 国对外贸易顺利进行和持续发展的需要 3出入境检验检疫对保护农林牧渔业生产安全防止检疫传染病的传播保护人体健康 具有十分重要的意义 总之出入境检验检疫机构工作对保证国民经济的发展消除国际贸易中的技术壁垒保 护消费者的利益和贯彻我国的对外交往都有非常重要的作用 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 6 第三章 出入境检验检疫机构管理模式面临的挑战 3 1 出入境检验检疫机构改革已取得的成效 311三检合一成立国家出入境检验检疫局 1998 年 3 月全国人大九届一次会议通过的国务院机构改革方案决定将原国家进出口商品 检验局原农业部动植物检疫局和原卫生部卫生检疫局三检合一组建国家出入境检验检 疫局并于 1998 年 4 月成立新的国家出入境检验检疫局是主管全国出入境卫生检疫出入境 动植物检疫出入境商品检验鉴定认证和监督管理的行政执法机构 1三检合一前的检验检疫管理模式 三检合一前的检验检疫管理模式是指原国家进出口商品检验局原农业部动植物局和 原卫生部卫生检疫局各立门户的三检管理模式这种管理模式虽适应了当时经济发展的需 要促进了我国对外贸易的发展保护了人民的身体健康在特定历史条件下发挥出重要的作 用其功不可没但是随着我国经济体制改革的步步深入和对外贸易事业的发展所产生的 弊端暴露得日益明显主要表现在:各立门户政出多门机构重叠庞大人浮于事结构不当 功能不全多口对外影响口岸管理体制改革 1978 年以来我国实行改革开放的政策将经济运行从计划经济轨道逐步转向市场经济的 轨道上来我国对外贸易体制改革正朝着统一政策放开经营平等竞争自负盈亏工贸结 合推行代理制的方向继续深化随着经济体制的改革外贸体制的改革和社会主义市场经济 的发展迫切要求三检合一政企分开提供统一高效的服务并要求改革人事制度 财务制度实行民主监督有效地调动各方面的积极性但是三检各自分立仍按计划经济 时期的体制运转仍沿袭旧的一套作法运作与不断发展变化的经济基础相矛盾对生产力的 发展也起到了阻碍作用所以进行三检体制的改革把分散的三个机构变为一个整体 实行检验检疫工作一口对外适应了生产力的发展是推动社会主义市场经济的发展所选择的 唯一途径是历史发展的必然 2三检合一后的检验检疫管理模式 三检合一后的现行检验检疫管理模式已由过去 3 个自成体系的部门变为一体一个系 统一个整体这种管理模式不是简单地把 3 个部门的职责人员板块式拼结或叠加起来而 是在精简统一效能的原则下在转变职能这个核心上进行深度融合优势互补形成 合力有利于顺利解决有关法律法规在实际运作中互相衔接和综合配套等问题执法主体集 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 7 中统一增强了整体执法的实力实现了一次报检一次取采样一次检验检疫一次 卫生除害处理一次计收费一次颁证放行的六个一的检验检疫监管模式 三检合一后的现行管理模式是集中统一的管理步调一致彼此之间工作协调之所 以如此是因为我国是一个拥有十几亿人口统一的单一制的国家我国的检验检疫机构覆 盖全国各大口岸和检验检疫集中的地区以及世界上有关国家这样的大国拥有如此庞大的检 验检疫网络只有方针政策统一计划和行动统一目标统一指挥中心统一才能规范有 序地运转才能把新时期具有中国特色的出入境检验检疫事业推向前进 三检合一是中国检验检疫一场气势恢弘的体制改革创新是一种充满生机与活力的检 验检疫体制,它适应了市场经济的发展趋势和国内经济与世界经济加速融合的潮流 312 与国家质量技术监督局合并成立国家质检总局 世界贸易组织wto是目前世界上唯一调整大多数国家和地区之间贸易关系中有关税和 贸易政策的多边国际性经济组织经过多年的努力2001 年 12 月 11 日中国正式成为 wto 成 员这既为我国经济全方位进入世界经济体系提供了快速通道也大大加快我国市场经济体制 建设的进程为此我国政府对有关机构作了战略性重大调整 为了符合 wto 基本原则之一的国民待遇原则实现对内与对外一致党中央国务院 决定将原国家质量技术监督局和国家出入境检验检疫局合并于 2001 年 4 月 16 日正式组建中 华人民共和国国家质量监督检验检疫总局简称国家质检总局升为正部级国家质检总 局的成立,是我国实现政府职能转变建立和完善社会主义市场经济体制的需要是从根本上解 决职能交叉充分发挥质量监督和检验检疫作用的需要也是中国应对 wto 和与国际惯例接 轨的需要 国家质检总局成立以后在质量技术监督方面仍实行国内产品的省以下垂直管理在出 入境检验检疫方面仍实行出入境检验检疫的三检合一和中央垂直管理 21 世纪世界经济全球化特征越来越明显对于开始融入世界经济主流的中国来说是一 个充满机遇和挑战的世纪这种形势将会给中国检验检疫带来一系列深刻而复杂的变化三 检合一与成立国家质检总局就是应运而生的既能适应社会主义市场经济与世界经济融合的全 球化经济发展的需要又能符合世界贸易通行做法的机构改革措施经历改革后的出入境检验 检疫机构与适应社会主义市场经济发展的需要和世贸组织的规则要求相比其管理模式还有一 些不相适应的地方因此进一步构建适应 wto 有关规则和社会主义市场经济发展需要的 具有中国特色的检验检疫机构管理模式仍然是我们长时期内要面临的一项重要任务 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 8 3 2 出入境检验检疫管理模式面临的挑战 321 出入境检验检疫在国际贸易中的地位 首先检验检疫的责任越来越重随着近年来周边国家疫情呈多发高危状态入境的一 些动植物和制品因染有或携带有害生物而对我国农林牧业造成严重威胁一些出口的商品在安 全性能卫生标准制造工艺等诸多方面存在一些质量问题而有被挤出重要国际市场的危险 进口商品也存在安全性能不合格以次充好损害我国利益的问题国家放开进出境人员频 繁导致各种传染性疾病被更迅速传播因此出入境检验检疫部门维护国家经济利益和经济 安全保护国内外环境和人民健康的责任也越来越重大其次检验检疫工作的地位越来越重 要当前随着经济全球化的发展发达国家之间的贸易摩擦已由关税配额等争端转向检验 检疫标准与技术的争端使得技术性贸易壁垒卫生动植物检疫措施的运用越来越普遍成为各 国保护贸易和产业的重要手段在世贸组织的各种协议中许多都与出入境检验检疫有直接关 系如技术性贸易壁垒协议及合格评定程序卫生与动植物检疫措施协议原产地规则协议 装运前检验协议等可以说在我国己经加入 wto 三年多的今天检验检疫部门为国家改革 开放和对外贸易发展需做的工作越来越多其地位也变得越来越重要最后检验检疫的任务 也越来越繁重加快检验检疫与国际规则相衔接合理地利用技术手段有效地维护国家和国内 产业利益积极打破发达国家设立的技术壁垒帮助国内企业不断适应 wto 规则和国际技术 发展的趋势开拓国际市场这是我国出入境检验检疫当今和未来需长期面对的艰巨任务 322 加入 wto 对出入境检验检疫的挑战 加入 wto 为出入境检验检疫发挥作用提供了前所未有的机遇其职责由过去的把关服 务扩展到用技术手段保护国家利益担负起我国在与其他国家的贸易战中用技术手段进行宏观 调控的主力军的作用在中国加入 wto 议定书的 19 项条款中有 2 项是检验检疫在 wto 中国工作组关于中国入世报告的 343 条款中有 29 项为检验检疫在双边谈判中与 10 个成 员国的 13 个议定书中有 64 项涉及检验检疫因此wto 给检验检疫带来机遇的同时我 们看到检验检疫工作也面临着严峻的挑战 1入世对思想观念的挑战 入世后的检验检疫工作既要遵循市场规律又要按照 wto 的规则来运作世贸组织的各 项规则是建立在市场经济这一基础之上的要求每个成员的政府机构决策和执行透明化管理 规范化法规化切实做到非歧视性市场开放公开竞争这就要求首先在思想上摈弃过去 的老思路老做法更新观念解放思想 李长江2002 年出入境检验检疫系统工作总结年报中国检验检疫2002 年第 1 期p4-5 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 9 长期以来由于受计划经济和其他因素的影响作为官方唯一的出入境检验检疫机构在 缺乏竞争的环境中中国检验检疫管理模式已经不相适应加入 wto 后迫使中国检验检疫真正 把管理问题提升到生死存亡的高度上来认识继而有助于激励与推动中国检验检疫各机构彻底 转变观念突破束缚增强国际竞争力 2入世对传统检验方式的挑战 检验检疫部门长期实行的是批批检验下的自检共检和认可检验这与 wto 规则确定的 国民待遇不对贸易构成障碍和透明度原则的某些规定不尽一致没有做到以风险分析为科学 基础进行强制性检验和以贸易合同为依据进行委托性检验另外纳入检验检疫法定检验种 类表的商品范围过广没有体现针对安全卫生环保健康和反欺诈的重心这些问题 一方面已经明显不适应我国日益增长的对外贸易的需要不适应加快进出口通关的要求另一 方面这些问题也可能在入世后的今天成为我国与其他成员贸易纠纷的因素之一检验检疫 部门必须积极调整以符合 wto 规则同时要做好利用 wto贸易争端解决机制处理与其他国家 检验检疫纠纷的各项准备工作 3入世对技术壁垒法律法规的挑战 从技术壁垒来看加入世贸组织后配额许可证等非关税措施逐步取消检验检疫工作 将成为我们对进口调控比较有效的手段检验检疫部门面临最大问题一是现有技术法规跟不 上入世以来开展检验检疫的需要在很多领域项目和内容上没有相应的技术法规有的不完 整成不了体系某些方面不科学不合理有的甚至自相矛盾二是检验检疫所执行的有关 标准大大低于国际水平特别是对于国外现行的标准检测方法等掌握得很不够三是在保护 我国特有的或在国际上处于重要的具有一定国际市场竞争力出口空间大的产品特别是农 产品的相关措施科学手段等严重不足这在很大程度上制约了我国限制进口扩大出口的力 度和能力 从法律法规来看目前国家以三法中华人民共和国进出口商品检验法中华人民 共和国进出境动植物检疫法中华人民共和国国境卫生检疫法和相关的中华人民共和国 食品卫生法以及三条例中华人民共和国进出口商品检验法实施条例中华人民共和 国进出境动植物检疫法实施条例中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则来确立检验检 疫机构的涉外行政执法地位检验检疫工作也以此为法律依据可以说检验检疫法律体系是较 为完整的但是上述法律除了进出口商品检验法于 2002 年 10 月重新修订实施外其他 几部法都建立于上世纪 80 年代中期至 90 年代初期由于当时是在三检分设的情况下分别 建立的在法定职责程序和法条规定上存在着交叉模糊等状况这在一定程度上影响了检 验检疫机构执法部门充分行使依法施检依法管理依法行政的职能不能适应我国市场经济 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 10 发展和 wto 国际贸易的游戏规则及市场更大程度开放的要求另外除了国家法律法规 检验检疫部门也出台了大量规范性文件在具体的实际管理过程中起了不可缺少的重要作用 当时由于政策保密或行政管理的需要有些是以内部文件形式下发和执行的对外不公开 有关贸易商和公众无法了解和掌握 这也违背了 wto 的透明度的原则 4入世对检验领域的挑战 根据我国承诺我国加入 wto那些在本国提供检验服务 3 年以上的外国服务提供者可以 在中国设立合资技术测试分析和货物检验机构中国入世后 2 年内允许外资控股入世 4 年内允许外国服务者在华设立子公司但是这些机构不能从事法定检验业务目前在国内已 有多家合资合作机构从事涉外检验鉴定公证咨询等业务如瑞士sgs的通标英 国iits的天祥等他们拥有先进的检验检疫方法精良的技术装备先进的管理方式和品 牌意识在国内检验领域占有一席之地打破了我国出入境检验检疫机构长期垄断的局面等 到入世过渡期以后检验检疫市场完全放开如果种类表中商品目录减少即法定检验业 务减少那么检验检疫所面临的竞争压力之大可想而之因此检验领域放开对检验检疫部门 有两个方面的考虑,一方面是对管理这个开放性市场的能力和水平提出挑战,检验检疫部门能否确 保参与检验市场的各方实现公平竞争,确保我国的检验秩序不乱另一方面是对检验检疫系统内 现有的检验鉴定技术机构能否经受住这场竞争,并在竞争中赢得生存和发展 5入世对建设电子政府的挑战 加入 wto全面进入经济全球化进程这标志着我国进入一个全方位多层次宽领域对 外开放的新阶段同时对我国政府提出了很多新要求首先要求政务活动公开化其次要求政 府动作的高效化再次要求政府管理手段信息化而建设电子政府推行电子政务则是政府管 理手段信息化的首选 电子政府的创建与推动为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技 术支持它使管理型政府转变为服务型政府成为必然电子政府的特质就在于它是服务型政府 即透过电子媒体创新政府的管理和服务电子政府是网络型组织和分权化结构强调信息共享 和权力分享建设电子政府要将传统金字塔式的政府组织结构转变为扁平化组织结构建立分 权式权力结构建设电子政府可以改变封闭的神秘的垄断的决策方式建立开放的透明 的参与式的行政决策机制和程序质量和效率是电子政府的灵魂建设电子政府要求重整业 务流程改进工作方式改变传统的层层设卡书面审批的工作方式从逐级请示批复转向简 化程序授权管理网上监控从文山会海转向无纸办公从手工操作转向自动化智能化办公 不断提高政府的办事效率和决策管理水平因此电子政府的建设正符合入世对我国政府的职能 转变改变政府行为方式提高政府透明度的要求 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 11 我国电子政府建设已走过了 10 多年的时间各级政府部门也在积极推进电子政务的建设 并取得了可喜的成绩据了解目前我国已经建立了 2000 多个政府公共网站其中就包括出入 境检验检疫网站电子检验检疫是要实现各类业务数据统计分析以及人财物行政办公 等政务工作统一系统平台的网络化电子管理检验检疫在这方面作了大量努力和工作但由于 相互之间都是独立的信息孤岛很难整合成统一的电子政务工作平台正如我国的电子政务 目前大部分还徘徊在电子政府建设的第一阶段建立政府网站公布信息供群众查询部分业 务初步踏入电子化建立了内部办公系统与世界发达国家政府管理系统相比还存在很大差 距尤其需要改进的是在社会主义市场经济发展过程中我们在很多方面还不适应市场经济的 要求 6入世对组织机构现状的挑战 我国检验检疫采取中央垂直管理方式 直属国务院领导其简单结构如下: 上海出入境检验检疫局是国家质检总局设在上海口岸的直属机构由国家质检总局实施垂 兰敏全力建设中国电子检验检疫中国检验检疫2005 年第 3 期p17-18 李桐,wto 升温我国电子政务建设中国国门时报2004.12.25第 289 期 国家质检总局 省市 直 属 局业 务 部 门行 政 部 门 地方局业务管理部门行政管理部门 业务管理部门行政管理部门 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 12 办 公 室 直领导其组织机构例表如下 由于上海地域宽广在大部分的郊县地区设有分支机构其中每个直属机构内部又有其自 身的管理层次如上海浦江出入境检验检疫局组织结构如下 上海出入境检验检疫局 机关职能处室直属单位 法 制 与 综 合 业 务 处 卫 生 监 管 处 动 植 物 监 管 处 检 验 鉴 定 监 管 处 认 证 监 管 处 科 技 处 人 事 处 保 卫 处 财 务 处 政 工 处 监 察 审 计 室 离 退 休 干 部 处 上 海 国 际 旅 行 卫 生 保 健 中 心 机 关 服 务 中 心 动 植 物 与 食 品 检 验 检 疫 技 术 中 心 工 业 品 与 原 材 料 检 测 技 术 中 心 机 电 产 品 检 测 技 术 中 心 c q c 上 海 评 审 中 心 浦 江 局 浦 东 局 国 际 机 场 局 航 交 所 办 事 处 吴 淞 局 闵 行 局 外 高 桥 局 奉 贤 局 崇 明 局 南 汇 局 金 山 局 直属机构 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 13 从以上三张图表中不难看出检验检疫组织机构之庞大和复杂目前检验检疫组织结构主要 是金字塔式的管理结构从国家局至地方局的检验检疫业务科室管理层次极多根据组织结构 设计检验检疫局属于官僚结构官僚结构的特点是:通过职务专业化制定非常正规的制 度和规则以职能部分划分工作任务实行集权式决策管理幅度狭窄通过命令链进行经营 决策维持日常的组织运营顺利进行官僚结构型组织的主要优势在于它能够高效地进行标 准化活动操作这种结构形式对中低层管理人员的要求较低因此可以节约成本作为官僚结 构型组织的一个主要弱点是部门化导致了部门间冲突职能部门的目标凌驾于整个组织目标之 上而且这种组织抑制人的创造性和积极性官僚结构的另一个弱点是我们在生活中或多或少 都有过的经历:在与官僚部门的人打交道时对于在官僚结构型组织工作的人来说即使事实与 规则不完全相符也要遵守规则根本没有回旋的余地只有在员工们面临他们熟悉的问题 而且问题解决方法己有程序性规定时这种结构效力才能发挥出来另外官僚结构由于管理 层次多层层负责人浮于事沟通不畅信息传递速度缓慢易失真工作效率低 显而易见这种管理层次多而复杂臃肿的组织结构不适应 wto 和新市场经济形势带来的 环境变化必须逐步进行调整 上海浦江出入境检验检疫局 办 公 室 综 合 处 动 植 检 处 轻 纺 处 机 电 仪 处 卫 生 食 品 下 设 四 个 科 室 下 设 三 个 科 室 下 设 四 个 业 务 科 下 设 四 个 业 务 科 下 设 五 个 业 务 科 下 设 四 个 业 务 科 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 14 第四章 国外相关检验检疫机构与我国检验检疫的比较 中国入世呼唤中国检验检疫和国际接轨那么如何更快更稳地和国际接轨呢?我们不妨先研 究一下国外的检验机构分析一下它们是如何运作的和中国检验检疫机构有何不同找出自 身的不足并且从中借鉴一些经验 4 1 国外检验检疫机构概况 国外的出入境检验检疫机构分为官方的半官方的和非官方的类型所谓官方机构一般 由国家主管部门或地方政府根据国家的有关法规而设立执行特定的有关卫生安全环保 等方面的检疫检验和监督管理任务例如美国的食品和药物管理局fda等所谓半官方 的检验机构即经国家政府部门授权代表政府行使对某项或某一方面的检验管理工作的民间检 验机构这些检验机构一般均在某一方面有一定的权威和信誉经政府考核后予以认可和指定 后进行相应工作例如日本的海事检定协会nkkk所谓非官方检验机构即民间的各类 检验公司名目繁多大小各异大的综合性检验公司如瑞士通用公证行(sgs)小的则可能只 有几个人仅在某一专业范围内进行一些检验和公证鉴定工作这些公司经在政府有关部门商 业注册后即可展开业务经营大部分国家和地区对此类公司视同一般商业公司并无特殊限制 世界各国为了维护本国的公共利益一般都制定检疫安全卫生环保等方面的法律 有政府设立监督检验机构依照法律和行政法规的规定对有关进出口商品进行严格的检验管 理这种检验称为法定检验监督检验或执法检验 4 1 1 官方检验机构 在美国将商品检验称为产品检验除产品检验外还有服务项目检验美国 对产品和服务项目的检验出证都制定了严格的法律条例和规定并将这些法律规定载入联 邦法规汇编cfr每年修订补充供政府主管部门依照执行政府设立的产品检验机构基 本上都是进口出口内销产品检验一体的主管机关检验权限实行专业分工分别由 14 个部 委局的有关主管部门负责比如:隶属于卫生和人类服务部的食品和药品管理局(fda)主管 食品药品(包括兽药)医疗器械陶瓷餐具化妆品以及电子产品的监督检验;产品在使用或 消费过程中产生的离子非离子辐射影响人类健康和安全的测试检验和出证根据规定上述 产品必须经 fda 检验证明安全后才可以在市场销售fda 有权对生产厂家进行视察有权 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 15 对违法者提出起诉官方检验机构对法定检验业务实行严格立法分类管理强制性检验与 监督检验相结合的管理办法 日本的官方检验机构也有类似之处根据日本国家行政管理体制政府各部门在自己分工 权限范围内对有关进出口商品检验工作实行分工管理日本政府对进出口商品管理主要有三 个方面:通过国家立法进行管理对重点进出口商品实行强制性检验对民间检验机构实行监督 管理 欧洲联盟国家的官方检验机构其组织形式与美国类似也是按商品类别由政府各部门 分管按有关法律授权或政府认可实施检验和监督管理如德国技术检验代理机构网(tuv)获 得官方承认并主管市场的商品质量英国标准协会(bsi)负责制订标准和实施检验认证等工作 荷兰卫生部主管药品和食品经济部主管电器和计量器具农渔部主管水产品和农产品环保 部主管建材化工品和危险品运输部主管车辆和飞机社会安全部主管核能的检验和监督管 理欧盟的官方检验机构主要职能有:1.制订标准如法国的 afnor德国的 din意大利的 uni西班牙的 aenor,英国的 bsi 等2.认可检验认证机构欧盟在测试及认证领域的权威组 织是 ceoc这个组织的服务项目涵盖许多设备的检测和认证3.办理其他检验鉴定业务 4 1 2 民间检验机构 除政府设立的官方商品检验机构外世界上许多国家中还有由商会协会或私人设立的非 官方或民间商品检验机构担负着国际贸易货物的检验和鉴定工作由于民间商品检验机构承 担的民事责任有别于官方商品检验机构承担的行政责任所以在国际贸易中更易被买卖双方 所接受.民间商品检验机构根据委托人的要求以自己的计划信誉及对国际贸易的熟悉为贸 易当事人提供灵活及时公正的检验鉴定服务受到对外贸易关系人的共同信任 目前在国际上比较有名望有权威的民间商品检验机构有:瑞士通用公证行(sgs)英国 英之杰检验集团(iits)新日本检定协会(sk)美国安全试验所ul日本海外货物检查株式 会社(omic)美国材料与试验学会(astm)加拿大标准协会(csa)国际羊毛局(iws)等 瑞士通用公证行(sgs 集团)是目前世界上最大的专门从事国际商品检验测试质量保证 和认证的知名国际机构 是一个在国际贸易中有影响的民间独立检验机构 sgs 集团创建于 1878 年其总部设在日内瓦在世界上 140 多个国家设有 856 个办事处及 330 个实验室雇佣了 3 万多名员工sgs 是一个综合性的检验机构可进行各种物理化学和冶金分析包括进行破 坏性和非破坏性试验向委托人提供一套完整的数量和质量检验以及有关的计划服务提供 装运前的检验服务各种与国际贸易有关的诸如商品技术运输仓储等方面的服务等监督 与购销贸易原材料工业设备消费品迁移有关联的全部或任何一部分的商业贸易操作过 程在 sgs 内部按照商品分类设立了农业服务部运输和仓库部工业工程产品服务科和 上海交通大学 mpa 学位论文 我国出入境检验检疫机构管理模式创新研究 16 保险服务部等部门sgs 在中国的业务由香港 sgs 中国事物部承担sgs 与我国标准技术开发 公司合资开办通标检验公司主办 csis 业务 4 2 中外检验机构比较 中国出入境检验检疫机构管理模式和所行使的职能范围既包括官方检验检疫的内容又 包括半官方非官方检验检疫的内容 中国检验检疫机构与国外官方检验检疫机构相比有以下几点相同和不同之处: 1都是对重点进出口商品实行法定检