（公共管理专业论文）基层海关关员绩效考核问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 改革开放以来，我国经济迅速发展、社会明显进步，整个国家发生了 翻天覆地的变化。随着社会主义法制建设的不断健全，包括公务员管理改 革在内的政府行政管理改革、政府职能转变成为政治体制改革的重要内容 之一。目前我国公务员的素质和管理状况，在一定程度上还不能适应经济 社会发展和政府管理方式转变的要求，迫切需要进一步探索和完善。海关 工作责任重，权力大，是个专业性、独立性强、廉政风险大的行业。海关 公务员作为一支特殊的公务员队伍，相对于其他类公务员更具有行政执法 属性，这部分公务员若管理不善更易发生贪污腐败、失职滨职行为，将直 接影响和危害到国家形象和进出口贸易秩序，是公务员队伍管理中的重点。 绩效考核是海关人力资源管理部门的一项重点、难点工作，海关工作的特 殊性，更增添了对海关公务员进行精确考核的难度。因此，需要不断地完 善海关公务员考核体系，改进海关公务员的考核方法，以利于公正、公平， 客观地识人、用人，实现海关的现代化管理。 本文以基层海关关员的绩效考核为研究对象，在充分分析基层海关关 员绩效考核现状的基础上，集中探讨绩效考核中存在的突出问题并分析其 产生的原因，结合基层海关关员绩效考核的现实情况，构建了新型基层海 关关员绩效考核模式，并提出了保障措施。论文主要从以下几方面进行论 述： 第一部分，论文从宏观背景入手，介绍了论文的研究背景、研究对象 并对相关概念作了界定。在广泛收集资料的基础上，总结了国内外公务员 绩效考核的研究理论和实例材料，提出了论文的研究思路。 第二部分，在广泛收集资料的基础上，详细叙述了基层海关关员绩效 考核的现状，认为考核中存在考核内容过于笼统，缺乏定量指标；人为因 素大，考核结果失真；缺乏必要的沟通与反馈机制，难以达到考核的预期 目的；绩效考核结果与选用存在一定程度的脱节等问题，并从行政组织特 性方面、制度方面、观念方面分析了问题存在的原因。 第三部分，确定了构建基层海关关员绩效考核模式的基本原则，运用 山东大学硕士学位论文 绩效考核理论、k p i 理论，将基层海关关员在考核时分为政务类、业务类、 技术类三类，并分别建立了三类关员的绩效考核指标体系，阐明了如何运 用层次分析法来确定不同指标的权重。在此基础上，本文设计了整套基层 海关关员绩效考核模式。 第四部分，阐明了提高基层海关绩效考核水平的必要性，提出了基层 海关关员绩效考核的四项保障措施：完善海关绩效管理制度：树立正确的 绩效管理理念；加强信息反馈与沟通，确保考核目的和效果的实现；重视 绩效评估结果运用，强化激励机制。 第五部分，对全文进行总结。 关键词：海关；关员；绩效考核 2 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l d ，o u rc o u n t r yh a sg o n et h r o u g ha d r a m a t i cc h a n g e 、析t l lt h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h ei m p r o v e m e n to fo u r s o c i e t y w i t ht h ep e r f e c t i o no fs o c i a l i s tl e g a ls y s t e m ，t h er e f o r mo fg o v e r n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o ni n c l u d i n gt h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i o no fc i v i ls e r v a n t s ，a n dt h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t a lf u n c t i o nt u r nt ob eac r u c i a lp a r to ft h er e f o r mo ft h e p o l i t i c a ls y s t e m c u r r e n t l y ，t h eq u a l i t ya n dt h ea d m i n i s t r a t i o no fc i v i ls e r v a n t si n0 1 1 1 c o u n t r yn e e df u r t h e ri m p r o v e m e n ta n dp e r f e c t i o nd u et ot h ef a c tt h a tt h e ya r en o t c o m p a t i b l e 、i mt h ed e v e l o p m e n to fo u re c o n o m i cs o c i e t ya n dt h et r a n s f o r m a t i o no ft h e g o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n c u s t o m sf e a t u r e sp r o f e s s i o n a l i s m ，i n d e p e n d e n c ea n dh i g h i n t e g r i t yr i s kw i t hi t sg r e a tr e s p o n s i b i l i t ya n dp o w e r a sas p e c i a lp a r to ft h ec i v i ls e r v a n t s o fo u rc o u n t r y ，c u s t o m so f f i c e r s ，c o m p a r a t i v e l yc o n d u c tm o r ea d m i n i s t r a t i v ee x e c u t i o n ； t h e r e f o r e ，w i t h o u tb e t t e ra d m i n i s t r a t i o n ，t h e yt e n dt oc o n d u c tc o r r u p t i o n ，n e g l i g e n c eo f d u t ya n dd e r e l i c t i o no fd u t y ，w h i c hm a yl e a dt od i r e c ta n dn e g a t i v ei n f l u e n c ea n d i m p a i r m e n to nt h ec o u n t r y t si m a g ea n dt h eo r d e ro fi m p o r ta n de x p o r t p e r f o r m a n c e a p p r a i s a li sa ni m p o r t a n ta n dd i f f i c u l tt a s ko ft h eh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n td e p a r t m e n t o ft h ec u s t o m s t h ec h a r a c t e r i s t i c so fc u s t o m sm a k ei te v e nh a r d e rt og i v ea na c c u r a t e e v a l u a t i o no ft h ec u s t o m so f f i c e r s ab e t t e re v a l u a t i o ns y s t e ma n da ni m p r o v e de v a l u a t i o n m e t h o do fc u s t o m so f f i c e r sa r eg r e a t l yn e e d e dt oa c h i e v et h em o d e r na d m i n i s t r a t i o no f c u s t o m sa n da r eo fg r e a th e l pt oh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n ti naf a i r ，i m p a r t i a la n d o b j e c t i v ew a y t h i st h e s i s ，谢mp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo ft h ec u s t o m so f f i c e r sa st h es u b j e c to fs t u d y ， b a s e do nf u l la n a l y s i so ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo ft h ec u s t o m so f f i c e r s ，f o c u s e so nt h e e x i s t i n gp r o b l e m so fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a la n dt h e i rr o o tc a u s e s ，a n dc o m b i n i n gt h e c u r r e n ts i t u a t i o no ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo ft h ec u s t o m so f f i c e r s ，p r o p o s e san e w m o d e lo ft h ec u s t o m so f f i c e r s p e r f o r m a n c ea p p r a i s a la n dt h er e l a t e ds a f e g u a r dm e a s u r e s t h i st h e s i sc o n s i s t so ft h ef o l l o w i n g p a r t s ： p a r to n ei n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，r e s e a r c hs u b j e c ta n dp r e s e n t st h er e l a t e d 3 山东大学硕士学位论文 c o n c e p t s b a s e do nt h ew i d e l y - c o l l e c t e dm a t e r i a l s ，r e f e r r i n gt ot h er e s e a r c ht h e o r ya n d e x a m p l e so ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo ft h ec i v i ls e r v a n t sb o t hh o m ea n da b r o a d ，t h e a u t h o rb r i n g su pt h er e s e a r c ha p p r o a c h p a r tt w oi sad e t a i l e da n a l y s i so ft h ec u r r e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo ft h ec u s t o m s o f f i c e r s ：t h ee v a l u a t i o nc o n t e n ti st o og e n e r a lw i t h o u tq u a n t i t a t i v ei n d e x ；e v a l u a t i o nr e s u l t i sd i s t o r t e dw i t hs u b j e c t i v ef a c t o r si n v o l v e d ；t h ea i mo ft h ee v a l u a t i o nc a n tb ea c h i e v e d w i t h o u tt h en e c e s s a r yc o m m u n i c a t i o na n df e e d b a c km e c h a n i s m ；t h es e l e c t i o ni ss e p a r a t e d f r o mt h ee v a l u a t i o nr e s u l t ，e t c i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o ra l s oa n a l y s e st h er o o t so ft h e p r o b l e m sf r o mt h ea s p e c t so ft h ec h a r a c t e r i s t i co ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o ns y s t e m a n dc o n c e p t i np a r tt h l e ，t h eb a s i cp r i n c i p l eo ft h ec o n s t r u c t i o no ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l m o d e li sb r o u g h tu p b a s e do np e r f o r m a n c ea p p r a i s a lt h e o r ya n dk p it h e o r y ，t h ec u s t o m s o f f i c e r si sd i v i d e di n t ot h r e et y p e s ：a d m i n i s t r a t i v et y p e ，b u s i n e s st y p ea n dt e c h n i c a lt y p e ， a n dt h ec o r r e s p o n d i n ge v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo ft h e s et h r e et y p e sa r ec o n s t r u c t e d i n a d d i t i o nt ot h e s e ，i tc l a r i f i e sh o wt ou s ea h pt od e t e r m i n et h ep r e f e r e n c eo fd i f f e r e n t i n d e x e s i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o rd e s i g n st h ec o m p l e t em o d e lo ft h ec u s t o m so f f i c e r s p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l i np a r tf o u r , t h en e c e s s i t yo fi m p r o v i n gt h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a li sp r o p o s e da n d f o u rs a f e g u a r dm e a s u r e so ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a la r eb r o u g h tu p ：p e r f e c tc u s t o m s p e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ；e s t a b l i s hc o r r e c tc o n c e p to fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ； s t r e n g t h e nt h ec o m m u n i c a t i o na n df e e d b a c ko fi n f o r m a t i o nt oa c h i e v et h ea i ma n d e f f e c to f t h ee v a l u a t i o n ；a t t a c hm o r ei m p o r t a n c et ot h ea p p l i c a t i o no ft h ee v a l u a t i o nr e s u l ta n d e n h a n c ei n c e n t i v em e c h a n i s m p a r tf i v ei st h es u m m a r yo ft h i st h e s i s k e yw o r d s ：c u s t o m s ；o f f i c e r s ；p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：美垒 e l 期：边查：丛 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 1 论文作者签名：逝益导师签名：丝日期：丝缝：篁：茎 山东大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 选题背景与意义 1 1 1 研究背景 改革开放以来，我国经济迅速发展、社会明显进步，整个国家发生了翻 天覆地的变化。随着社会主义法制建设的不断健全，包括公务员管理改革在 内的政府行政管理改革、政府职能转变成为政治体制改革的重要内容之一。 目前我国公务员的素质和管理状况，在一定程度上还不能适应经济社会发展 和政府管理方式转变的要求，迫切需要进一步探索和完善。海关是国家进出 境监督管理机关，把守国家的经济大门，行使监管、征税、缉私、统计的四 大职能，拥有党和人民赋予的监管进出境货物和物品的权力。海关工作责任 重，权力大，是个专业性、独立性强、廉政风险大的行业。海关公务员作为 一支特殊的公务员队伍，相对于其他类公务员更具有行政执法属性，这部分 公务员若管理不善则更易发生贪污腐败、失职渎职行为，将直接影响和危害 到国家形象和进出口贸易秩序，是公务员队伍管理中的重点。牟新生署长在 2 0 0 6 年海关基层建设纲要中提出了以建设准军事化纪律部队为基本任务， 统筹海关队伍建设各项工作的总目标。指出：“按照履行工作职能要求，在 定职、定责、定员的基础上，科学、合理设定各岗位的工作量化指标，并定 期进行绩效评估，及时发现和纠正存在的问题。这些规定的提出明确了将 绩效评估理论引入海关公务员考核的必要性，对引导广大关员树立正确的政 绩观，落实科学的发展观，激发干事创业精神，增强海关队伍的凝聚力和战 斗力具有重要意义。 1 1 2 研究价值 一、绩效考核有助于改善海关内部管理，促进海关整体绩效的提升。 通过公开、公平、公正的绩效考核，对每个关员作出实事求是的评价， 分清功过优劣，并根据考核结果确定关员的奖惩、升降和工资待遇，这样， 就能改变“干多于少一个样，干好干坏一个样 的“大锅饭 状况，必然会 起到鼓励先进，鞭策后进的作用，激励全体关员奋发向上，钻研业务，努力 工作，争创优异成绩。从考核的操作来看，考核过程既是关员对照职责要求， 山东大学硕士学位论文 检查自己工作的过程，也是关员之间相互比较的过程，必然对关员产生督促 和激励作用，促使关员将个人努力方向与组织上的战略目标紧密地结合，有 助于改善海关内部管理，提升海关关员形象，促进海关整体绩效的提高。 二、绩效考核可以合理配置人力资源，有利于海关队伍素质的稳定与提 高。 通过绩效考核可以比较客观、全面地反映关员的工作实绩和工作能力， 做到合理地用其所能，避其所短，人力资源合理配置。主管领导较为客观地 了解关员的情况，便于知人善任、选拔人才，避免用人问题上的主观性、片 面性和盲目性，可以有效防止任人唯亲，以权谋私等腐败现象的发生。尤其 是在出现竞争纠纷时，有效的绩效考核结果能遏制同事之间的道听途说和胡 乱猜测，为海关关员的发展提供一个公平的组织环境。通过公开的绩效考核 反馈，使每个关员清楚地看到所有关员的工作表现，了解自己哪些方面受到 肯定，并认清哪些方面需要加强，从而进行自我调试，有利于整个海关队伍 素质的稳定和提高。 三、绩效考核是海关其他人力资源管理环节的基础和依据。 关员的奖励和惩戒必须遵守实事求是的原则，做到奖不虚施、罚不枉加， 对关员工资、职务级别的晋升不仅要根据其职位所在工作性质、难易程度、 责任大小和所需资格条件，更要根据关员的工作表现和工作实绩，根据关员 在履行本职工作过程中所表现出的工作才干和潜在能力，而要做到这一点， 就离不开科学的绩效考核，离不开对关员工作整体表现的真实、全面地掌握。 否则，关员的奖惩就成了无源之水、无本之木。绩效考核的激励与教育作用， 不仅体现在对不同的绩效表现给予不同的报酬与奖罚，在对关员的培训方面， 也可以针对个人特点，有的放矢，加快关员的成长与进步。 本文将人力资源有关绩效考核理论引入基层海关关员的管理中，既是对 人力资源绩效考核应用范围扩大的理论事件，也是人力资源绩效考核应用的 一种新尝试。对于提高基层海关运转效率、提升基层海关关员形象，具有一 定的现实指导意义。对其他具有相同执法属性的基层行政执法类公务员的管 理，也有一定的借鉴作用。 1 2 研究对象和基本概念 2 山东大学硕士学位论文 1 2 1 研究对象的界定 1 2 1 1 海关及其行政体系 中华人民共和国海关法第二条明确规定，“中华人民共和国海关是 国家的进出境监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监 管进出境的运输工具、货物、物品，征收关税和其他税、费，查缉走私，并 编制海关统计和办理其他海关业务。 国务院设立海关总署，统一管理全国 海关。与其它行政机关不一样，海关的隶属关系，不受行政区划的限制。海 关依法独立行使职权，向海关总署负责。按照集中统一的垂直领导体制规定， 海关实行海关总署、直属海关和隶属海关三级行政管理体系。海关总署是全 国海关的最高领导机关，在广州设立广东分署作为派出机构，在上海、天津 设立特派员办事处作为办事机构，在全国各地共设有4 1 个直属海关、3 1 1 个 隶属海关。直属海关是指直接由海关总署领导，负责管理一定区域范围内海 关业务的海关。目前直属海关除香港、澳门、台湾地区外，分布在全国3 0 个 省、直辖市、自治区，下设各办事处及隶属海关。 1 2 1 2 基层海关 本文所指的基层海关是指直属海关在自己的管辖区域内设立的各办事处 及隶属海关。他们是直属海关的基层单位，肩负着对进出关境的运输工具、 货物和物品实施监督管理的职责，依据有关法律法规执行征收关税、查缉走 私、编制统计的权利和履行把守国门的义务，实施具体的执法行为。 1 2 1 3 海关关员 按照是否担任领导职务，海关公务员可以分为两类人员：一类是担任领 导职务的管理人员，指担任副科长以上职务的；另一类是不担任领导职务的 一般关员。本文所指的基层海关关员是指第二类人员。 1 2 2 主要概念的内涵 1 2 2 1 绩效 牛津现代高级英汉词典中对绩效英文p e r f o r m a n c e 的解释是“执行、 履行、表现、成绩一。时至今日，人们对绩效这一概念的认识仍然存在分歧， 分歧主要在于绩效是结果还是行为。伯纳丁( b e r n a r d i n ) 等人提出绩效是在特 定时间内，由特定的工作职能或活动产生的产出纪录。“绩效应该定义为工 作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意感及所投资金的 3 山东大学硕士学位论文 关系最为密切 。由此可以看出，结果说倾向于将工作看作是所要完成的任 务的集合。表示绩效结果的相关概念有：职责，关键结果领域，责任、任务及 事务，目标，生产量，关键成功因素等等。不同的绩效结果界定，可用来表 示不同类型或水平的工作的要求，在设计绩效目标时应注意区分圆。随着绩效 一词在人力资源管理中得到了广泛应用后，人们认为早期科学管理时代的机 械效率方法已无法表征企业的表现行为及成就，学术乔更倾向于将绩效界定 为行为。坎贝尔( c a m b e l1 ) 等人认为，绩效包括与组织目标有关的，且可以按 照个体的能力( 即贡献程度) 进行测量( 衡量) 的行动或行为 。m u r p h y 给绩效 下的定义是，“绩效是与一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的 一组行为 。博尔曼( b o r m a n ) 和m o t o w i d l o 也认同这种观点，认为绩效是 具有可评价要素的行为，是人们工作时的所作所为，这些行为对个人或组织 效率具有积极或消极的作用 。目前，还有学者认为绩效是一个具有多维度的 概念，绩效内涵是从单一测量、任务绩效发展为多维度绩效概念的一个过程， 这种观点受到越来越多学者的赞同。 1 2 2 2 绩效考核 绩效考核( p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ，p a ) 简称考绩，又称绩效评估、绩效 考评、绩效评价等，是管理者与员工之间为提高员工能力及绩效，实现组织 战略目标的一种管理沟通活动。绩效考核“是实期考察和评估个人和小组工 作业绩的一种正式制度 。在人力资源管理中，绩效考核是人力资源管理的 核心职能之一。绩效考核可定义为收集、分析、评价和传递有关某一个人在 其工作岗位上的工作行为表现和工作结果方面的信息情况的过程，以此来揭 示员工工作的有效性及其未来工作的潜能。从而使个人、组织和各利益相关 娜b e r n a r d i n ，h j & b e a t t y , r w p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ：a s s e s s i n gh u m a nb e h a v i o ra tw o r k b o s t o n ： k e n tp u b l i s h e r s ，1 9 8 4 ：l l o 1 1 5 田m i c h a e l a r m s t r o n ga n da n g e l ab a r o n p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，l o n d o n ：t h e c r o m w e i i p r e s s 19 9 8 ：3 7 - 4 7 c a m p b e l l ，j p m o d e l i n gt h ep e r f o r m a n c ep r e d i c t i o np r o b l e mi ni n d u s t r i a ia n do r g a n i z a t i o n a l p s y c h o l o g yi n ：mdd u n n e t t e ，l m h o u g h e d h a n d b o o ko fi n d u s t r i a la n do r g a n i z a t i o n a lp s y c h o l o g y 2 e d p a l oa l t o ，c a ：c o n s u l t i n gp s y c h o l o g yp r e s s ，1 9 9 0 ：6 8 7 - 7 3 2 铆r i c h a r dsw i l l i a m srl9 9 8 ) p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，l o n d o n ：i n t e r n a t i o n a it h o m s o nb u s i n e s sp r e s s m a n a g e m e n t ：as t a k e h o l d e rs y n t h e s i sa p p r o a c ht oo r g a n i z a t i o n a is y s t e m sd e s i g n s y s t e m i cp r a c t i c e & a c t i o nr e s e a r c h ，2 0 0 3 ( 1 0 ) ：3 5 5 3 6 6 田w a l t e r c b o r m a n ，m a n a g e r i a lp e r f o r m a n c e b r u s hd o n a l d m o r ep r o g r e s st o w a r dat a x o n o m yo f r e q u i r e m e n t s 【j 1 h u m a np e r f o r m a n c e ，1 9 9 3 ( 6 ) ：1 2 2 马新建等：人力资源管理与开发) ，石油工业出版社2 0 0 5 年版，第1 0 3 页。 4 山东大学硕士学位论文 者都能受益。 1 2 2 3 公务员绩效考核 所谓公务员绩效考核是指各级国家行政机关按照法定管理权限，依据一 定的程序、方法及标准，对公务员的工作表现和工作实际进行科学评估，以 此作为奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资依据的行政组织活动 。绩 效考核的对象为各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。 公务员绩效可定义为在特定的政府机构中，公务员在为实现既定的目标 的过程中，所采取的行为和实现的工作成效。也即：公务员的工作态度、工作 能力等行为表现、工作成绩及其贡献。按此定义，公务员的工作绩效的构成 要素包括德、能、勤、绩四个方面，重点是工作实绩? 。“德 ，是指人的精 神境界、政治、思想和道德品质的综合体现。在不同的国家、不同的时代、 不同的组织、不同的管理层次对“德有不同的标准。一般而言，对于我国 的公务员来说，“德 包括遵纪守法、爱岗敬业、使命感、责任心和进取精 神；“能修，是指业务知识和工作能力，也就是人认识世界和改造世界、完 成工作任务、达到绩效目标的能力。对能力的评价应在素质考察的基础上， 结合其在实际工作中的种种具体表现来判断，对不同职位、不同层次的公务 员能力的要求也应各有侧重；“勤 ，是指对待工作的态度和勤奋敬业的表 现。主要体现在公务员对工作的积极性、主动性、创造性、努力程度以及出 勤率等方面，对“勤 的考评既要有对量的衡量，又要有对质的评价，即是 否以满腔的热情、积极主动地投入到工作中，在工作中是否充分调动起体力 和智力等各方面的因素；“绩，是指公务员工作的数量、质量、效果和贡 献。在评价公务员工作业绩时，不仅要考核公务员的工作数量、质量，更要 考核其工作为组织所带来的经济效益和社会效益。这是对公务员绩效考核的 核心。在组织中，岗位和职务不同的人，衡量其“绩 的重点也应有所侧重。 从当前我国公务员中存在的突出问题看，道德规范方面已经突显出廉洁问题， 收受礼品、索贿受贿、利用职权谋取私利等现象在一定范围内还相当严重， 嘲君辰、郑绍镶等：人力资源开发与管理。复旦大学出版社。1 9 9 9 年版，第7 0 7 3 页 嚏泉文：人力资源考评系统，山东人民出版社。2 0 0 0 年版，第5 8 页。 蚓旭涛：政府绩效管理：制度、战略与方法，机械工业出版社。2 0 0 1 年版，第1 4 2 页。 曙泉文：入力资源考评系统，山东人民出版社。2 0 0 0 年版，第5 8 页 曲王强、陈易难：学习型政府，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版，第4 2 页。 山东大学硕士学位论文 因此在公务员考核内容中增加了“廉 这一项目。 1 3 相关问题的进展与研究现状 1 3 1 关于公务员绩效考核 1 3 1 1 国内外公务员绩效考核的沿革 英国是最早实行公务员制度的国家，自1 8 5 5 年成立公务员事务委员会 以来，就建立了关于公务员考核的制度。到2 0 世纪7 0 年代，英国率先进 行了现代政府行政改革，建立了公务员绩效评估制度，对评估的内容、标准、 方法、程序到评估结果的应用都作了详细规定。2 0 世纪9 0 年代初，英国政 府第一次对绩效评估做了大刀阔斧的改革，改封闭式的评估方式为开放式的 评估方式，被评估者可以看到评估报告的内容。从1 9 9 6 年开始，英国政府 又进行了第二次变革，将内阁对公务员的统一评估权下放到所属各部分别进 行。据有关方面人士介绍，英国现行的绩效考核制度，将在提高考核的民主 程度、扩大被考核对象的范围( 公务员及政府机构) 、规范一次性的奖薪办法 和适当简化考核的标准档次等方面继续进行改革和完善，使其更好地发挥激 励作用，更充分地调动被考核者的积极性，更有效地发挥考核制度的作用， 最大限度地实现社会最佳价值圆。 美国政府在公务员绩效考核方面也积累了较多经验和理论成果。美国联 邦政府于1 9 7 8 年改革文官制度，制定文官改革法，撤销了近百年的文官委 员会，增设了人事管理局及功绩制文官委员会，整个人事制度的精神由消极 防弊提升为积极兴利，最受瞩目的是1 9 8 4 年制定的绩效管理及奖励制度， 这套制度大大的提高了美国公务员的工作效率。随后，伴随着西方国家政府 改革的浪潮，美国出现了用企业家精神重塑政府( 企业家政府理论) 等理论， 强化了政府成本意识和公民监督意识，强调政府的行政效率和效果，绩效评 估作为一项政治活动蓬勃开展起来。目前美国普遍采用的是由哈佛大学商学 院教授r o b e r ts k a p l a n 于1 9 9 2 年提出的“综合测评体系 。其主要指 导思想是“人员考评应以实现本单位的未来目标为目的；考评是机构改进工 作和个人发展提高的过程；考评应面向公务人员的服务对象，将他们的反馈 意见纳入考评指标体系 。1 9 9 3 年，美国第1 0 3 届国会颁布了政府绩 6 淋戈：公务员法立法研究，中国人事出版社。2 0 0 6 年版，第9 8 9 9 页。 。佟宝贵：英国政府现行公务员绩效评估制度概述，决镱借鉴，2 0 0 1 年第2 期，第5 9 6 0 页。 国袁东。美国公务员的工作考评： ，中国行政管理，2 0 0 3 年第l 期，第4 3 4 4 页 6 山东大学硕士学位论文 效与结果法案，从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。克林顿 政府上台后，提出了“国家绩效检评 ，各种行政改革措施在州、市、县各 级地方政府大范围地悄然展开。到2 0 世纪9 0 年代中期，有2 9 个州开展了 政府部门绩效测评，3 0 多个州简化其人事制度，3 9 个州实施了公共服务 质量计划，2 8 个州就公共服务向“作为顾客一的公众征求反馈意见。 近年来，韩国政府在公务员绩效考核与薪酬制定之间的关系进行了大量 研究。韩国政府从1 9 9 8 年1 月起在全体公务员中引入绩效工资制。绩效评 估审查委员会根据公务员的工作鉴定( 成绩、态度) 、特殊成绩评价( 对特 殊项目和政策发展做出的贡献) 以及部长评价对其分别做出相应的奖励。在 此制度下，政府每一年度均对年度表现特别优异的公务员授予特别奖励，发 放绩效工资或绩效津贴。 、 中国建国后，中央组织部制定了关于干部鉴定工作的规定。1 9 7 8 年1 2 月，邓小平同志在十一届三中全会上强调“要严格评估，赏罚分明。1 9 7 9 年1 月，中组部制定了关于实行干部评估制度的意见，第一次提出了从 德、能、勤、绩四个方面进行评估的要求。1 9 9 3 年4 月国务院通过并颁布了 国家公务员暂行条例，并于同年1 0 月起施行，提出了对国家公务员的德、 能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。年度考核结果分为优秀、称 职、不称职三个等次。考核结果以书面形式通知本人，并作为公务员奖惩、 培训、辞退、职务晋升、工资调整的依据圆，标志着我国公务员制度初步形成。 1 9 9 4 年，人事部出台了公务员考核暂行规定。在借鉴西方国家公务员考 核，总结、吸取我国公务员考核理论和实践成果的基础上上升为行政规章， 明确地界定了公务员考核内容德、能、勤、绩四个要素的内涵，以及优秀、 称职、不称职三个等次的基本标准，确立了优秀等次人数的控制比例为1 0 一 1 5 ，对年度考核中被确定为优秀、称职等次的晋职、晋级和晋升工资及年度 考核确定为不称职等次的降职、降级、辞退作了明确的规定。2 0 0 5 年颁布的 中华人民共和国公务员法将公务员的定期考核结果规定为优秀、称职、 基本称职和不称职四个等次。在随后的探索实践中，国家人事部门又陆续出 台了一些重要规章，进一步规范了公务员管理、公务员评估，奠定了我国公 。( 韩) 金判锡：韩国政府人力资源管理改革评述，国家行政学院学报，2 0 0 0 年第5 期，第4 6 - 4 7 页。 。人事部国家公务员暂行条饲，1 9 9 4 年版。 7 山东大学硕士学位论文 务员录用、评估、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、申 诉、控告以及权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基 础。尤其是2 0 0 6 年开始实施的公务员法，立足于我国的国情，进一步确 立了具有中国特色的公务员制度，并对公务员职位类别的划分和考核制度进 行了详细的立法。近几年，我国公务员绩效考核实践和理论研究都有了很大 的发展。公务员绩效考核已经成为公务员管理的核心内容。 1 3 ：1 2 我国学者关于公务员绩效考核的研究概况 在学术研究方面，我国专家和学者从研究国外成功经验和引入人力管理 的先进方法入手，结合公务员的职业特点进行了一系列理论研究。 陈维政、余凯成等在人力资源管理一书中指出，绩效产生有其多因 性、多维性和动态性。在对被评估者考察时，应该是全面的、发展的、多角 度和权变的，要力戒主观、片面和僵化。应该按照程序进行绩效评沽，在横 向程序上，制定考核标准，实施考核，分析结果与评定，反馈与纠正；纵向 上，要以基层为起点，逐级向上进行考核。 陈刚、吴焕明在研究中指出，评估制度设计首先要科学合理，包括评估 的标准要准确、清晰，保证重要的评估项目没有遗漏，评估标准要与绩效紧 密结合起来；要注意选择合适的评估方式，严格按程序操作，评估人员要科 学地运用评估方法，懂得绩效面谈的技巧及制定绩效改进计划。 王舟浩运用行为激励理论，考察了工作绩效的决定因素主要是激励和能 力，用公式表达为：绩效= 激励，l c 能力。其中激励= 需求水奖励，能力= 技能木知识。 研究得出提高员工工作绩效包含了两方面的内容：一是靠自己的内在决定，即 靠个人需要产生动力；二是管理者安排一个好的环境，给员工适当的激励。 黄江伟借助中国组织行为学专家李剑锋博士对个体绩效提高的影响因素 进行分析，他认为个体绩效提高的影响因素主要包括：能力因素，性格因素， 动机因素，价值观因素，态度因素，压力因素，工作条件和工作环境因素。 陆为民、韩文秀、刘萍萍依据我国现行的公务员绩效评估制度，采用专 家咨询方法，分别从德、能、勤、绩四个方面设计了公务员绩效评估指标体 哆见陈维政、余凯：人力资源管理，高等教育出版社，2 0 0 2 年版。 o 参见陈刚、吴焕明：人力资源管理方法，广东经济出版社，2 0 0 3 年版。 o 王舟浩：行为激励与工作绩效，航天工业管理，1 9 9 7 年第1 2 期，第3 4 3 6 页。 。夏东民、田晓明：工作绩效模型的建构与研究。高等理科教育。2 0 0 3 年第l 期。 8 山东大学硕士学位论文 系，运用层次分析法确定了指标权重系数，针对评估指标的模糊性，建立了 绩效评估模糊综合评价模型，并进行了应用实例评估。 陈通、王伟通过对平衡记分卡的定性、定量指标进行无量纲化处理，同 时将计划任务法作为平衡记分卡的有益补充引入政府绩效评估体系，进一步 优化了平衡记分卡的内涵，提高了政府绩效评估体系的实际可操作性。 陈强针对我国现行公务员考核体系存在的主要问题，结合我国国情，提 出了建设具有中国特色公务员绩效评估体系的建议：确立科学合理的绩效评 估标准；实现评估方法多样化、科学化；建立多重评估机制；评估内容应将 “实绩落到实处；加大评估结果的使用力度；加强监督，减少绩效评估的 误差。圆 1 3 2 关于海关绩效考核 近几年，海关系统也开始将绩效考核应用在考评工作中，不少直属海关 制定了对基层海关的绩效考核办法。但由于没有现成的经验可循，目前海关 系统的绩效考核工作仍处于探索阶段，在具体的制定实施过程中大量借鉴了 政府绩效考核所取得的经验和成果，如量化考核、执法评估、效能监察等， 都取得了一定的成效。例如银川海关在完善基层建设考核的同时，建立了“学 习型、创新型、服务型、务实型、廉洁型五型机关考核制，收效明显；北 仑海关运用计算机技术独立开发出“工作质量评估考核系统 ，加强了海关 内部管理，提高了通关效率和服务水平，有力促进了各项海关业务的顺利进 展。但由于绩效考核在海关开展的比较晚，还缺乏深入的研究和探讨，再加 上行政机关以及海关工作的固有特点，使得海关的绩效考核存在许多不足， 值得进行探索。 在学术研究方面，许多学者针对自己所了解的海关现状，对海关人力资