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试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 摘 要 近二十年来，我国不断调整和改革学校系统，探索新的办学体制 和办学模式。笔者认为， “现代学校制度”就是一种适应社会化大教育 和社会主义市场经济发展内在要求的办学体制，它的建设不是一般意 义上的规章制度制定，而是对政府、学校与社区三者关系在政府职能 转变背景下的重构，是对三者在促进现代学校发展职责权利方面的重 新定位，而政府教育管理职能的合理定位和社区建设的成熟是构建 “现代学校制度”的基础性条件。 政府办学能力的有限性，要求发挥社区的力量和学校的办学自主 权。如果一所学校的发展过分依赖于教育行政部门，而将社区力量排 斥在外，必然使教育行政部门背负昂贵的政治、行政和道义等方面的 成本和风险同时也以学校效能的低下为代价，这使教育行政部门在学 校管理中陷入不能不管又管不了那么多的困境，必然也抑制了社区参 与学校发展的空间。因此，正确处理政府与学校、学校与社区、政府 与社区的关系关系到教育改革、社会治理乃至政治体制改革的成败。 教育是一项系统工程，需要政府、社区和学校相互配合。在学校 与社会联系越来越密切的今天，社区不仅是学校服务的对象，而且应 当是共同负责学校事务的伙伴。这种新型的伙伴关系要求学校必须对 社区更加开放，接受社区的关切、参与和监督。构建社区与学校融合 互动的机制，让社区参与学校管理是建立现代学校制度的必然选择。 关键词：职能转变，社区自治，现代学校制度，社区参与 on the reconstruction 0f schools relatationship to the government and community under the circumstances of the changes in governmental functions abstract for the past 20 years, our government repeatedly adjust and reform the school system, exploring new educational structures and modes for running a school. the writer holds that modern school system (mss) is the one that suits the internal requirements of large-scale socialized education and the development of social market economy. the construction of mss is different from the regulations established in a broad sense. it is the reconstruction of schools relationship to the government and community under the circumstances of the changes in governmental functions and a reorientation of duties and power in promoting the development of modern schools. the proper reorientation of the managerial functions of the government education and the ripe construction of community are the fundamentals for the establishment of mss. the limitations on running a school prompt the government to give full play to the power of community and the autonomy of school. if a school depends too much on the executive branch and ignores the power of community, it will be politically, executively and morally too costly and risky, and at the same time the school has to pay for its inefficiency. consequently the executive branch will be in a difficult position and communitys involvement in the school development will be greatly checked. thus, success or failure of education reform, social security and political reform hinges on the proper handling of the relationship between government and school, school and community, government and community. education is systematic engineering, which requires the cooperation from government, community and school. with schools increasingly connected with the society nowadays, the community should not simply enjoy the service provided by the school, but be the partner in charge of the school affairs. this new partnership prompts the school to be more open for the communitys concern, involvement and supervision. it will be the only choice for the establishment of mss to have the community and school harmoniously interacted on each other and welcome communitys involvement in running of the school. keywords: functional change, community autonomy, modern school system, community involvement 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 1 第一章 导 论 第一节 问题的提出 建国以后，特别是十一届三中全会以来，随着经济社会的发展和全民教育意识 的增强，基础教育的改革和发展取得了举世公认的成就，主要表现在：素质教育全 面推进，学生思想道德素质、教师素质不断提高，办学条件得到改善，课程改革取 得实质性进展，初步形成了我国基础教育法律法规体系的基本框架。 但是，我们应当清醒地看到，我国基础教育的发展与社会主义现代化建设的需 要并没有完全相适应，还存在着许多问题，尤其教育管理体制改革领域内，虽然已 进行了多年的改革，但一种新型的适应教育改革和发展要求的教育管理体制尚未建 立，远远滞后于形势发展的要求。当前最突出的问题有： （1）在机构设置上，结构 繁杂且人浮于事； （2）在工作指导思想上，不是如何为学校（本文中所指“学校” 特指基础教育领域内的公立中小学）服务，让学校在法律和政策允许的范围内充分 发挥办学的主动权和积极性，而是如何去管住学校； （3）工作重点不是在宏观指导 上，而是在具体的事务管理上； （4）责权不明，职责不清。造成这些问题的原因 是： “从根本上说是教育的制度性改革力度不大，主导制度框架尚未受到政治体制 改革和经济体制改革的根本性冲击” 。 在此背景下，现代学校制度建设已经成为当前全社会普遍关注的热点问题之 一“”。 现代学校制度建设不仅涉及到学校变革，而且涉及到政府职能转变与社区 发展。近年来，社区建设发展迅速。中央200023 号文件转发了民政部关于 在全国推进城市社区建设的意见 ，以此为标志，中国社区建设开始进入一个新的 发展时期，特别是在城市，社区组织逐步健全，社区居民自治建设呈勃兴态势，基 础教育领域内社区与学校关系重建也日益受到人们的关注。而政府办学能力的有限 教育部.中国实施义务教育情况r. 湖北：国际人口与发展论坛.2004. 袁小明.教育改革的重心当是建设现代学校制度j.上海：上海教育.2004.5：5 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 2 性也要求发挥社区的力量和学校的自主权。如果一所学校的发展过分依赖于教育行 政部门，而将社区力量排斥在外，必然使教育行政部门背负昂贵的政治、行政和道 义等方面的成本和风险同时也以学校效能的低下为代价，这使教育行政部门在学校 管理中陷入不能不管又管不了那么多的困境，必然也抑制了社区参与学校发展的空 间。 学校作为教育服务的提供者，在政府进一步简政放权、转变职能后，如何主动 适应社会经济发展的需要，把学校发展整合到社区发展中去, 从而建立政府、社区 和学校三者在推动学校发展上的良性互动机制，是一个亟待研究的重要课题。 第二节 研究思路和方法 以社会结构变动为自变量，以国家和社会关系模式为应变量的观察视角，给了 我们非常重要的启示：社会变革的基点在于它的社会结构的变迁，而从社会结构变 迁的角度来理解政府职能的转变，不仅更为接近社会发展的客观现实，而且对于政 府把握其职能转变的总体方向，具有更加重要的宏观指导意义。因此，本文首先以 社会结构变迁为逻辑起点，分析政府职能转变的根本原因，探讨政府职能转变促进 社会进步和发展的本质意义，研究在政府职能转变的进程中引发公共教育权力转 移，这些变化构成了重建政府、社区和学校关系的大背景。 其次，论文从社区的价值、功能和基本原则入手，分析了我国的社区建设及政 府在社区建设进程中的三大误区：政府角色的“越位” 、 “错位”及“缺位” ，旨在 说明政府职能转变背景下社区建设的方向：走向社区自治。而社区自治的成熟，是 构建现代学校制度的必要条件。 第三，通过对政府和学校两者实然和应然关系阐述，并分析了教育行政部门管 理水平、社会支持、信息资源的有限性，得出了政府和学校关系的现实选择是构建 现代学校制度的结论，并描述了现代学校制度的基本特征。 第四，为了借鉴国外在政府、社区与学校改革上的有益经验，论文从国际比较 的角度，分析了近年来发达国家市场经济条件下有代表性的政府教育管理职能改革 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 3 以及社区和学校关系的重构，力图找到政府、社区与学校三者互动关系中普遍规律 和发展趋势，为我所用。笔者曾到美国学习考察半年，对考察过程和具体活动做了 详细记录，收集了四十多份有关美国社区自治、学校建设等相关资料。在上述基础 上，结合我国实际情况，提出政府职能转变背景下政府、学校与社区三者关系重建 的原则、构想和思路。 第三节 本选题的特色和创新 当前，随着我国社会的进步和经济的发展，社区建设进入了一个新的历史阶 段，同时以建立现代学校制度为核心的基础教育改革不断深化，而政府正积极转变 职能，以寻找政府社会管理职能的最佳定位。 在政府教育职能转变的过程中，无论是向学校，还是向社会转变职能，都需要 以社区作为载体，形成政府社区学校三层次的联动体系，从而构建政府、 社区和学校三者之间的良性互动机制，突破学校改革的体制瓶颈，促进基础教育改 革向纵深发展。 在此背景下，正确处理政府与学校、学校与社区、政府与社区的关系关系到教 育改革、社会治理乃至政治体制改革的成败。要想正确处理这些关系，核心是转变 政府职能，为教育体制改革、社区发展提供更为广阔的空间。 与这种情况不相适应的是，在当前的研究中，对政府与市场的变动关系研究较 多，而对政府与社区的关系、对政府与学校的关系研究相对较少，在政府职能转变 和社区自治的视野中研究学校制度的变革则更少。 因此，对于政府、社区和学校三者关系的研究，无论从理论上还是从实践上 说，对基础教育改革有着重要的意义。 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 4 第二章 社会进步与发展的动力：政府职能转变 第二章 社会进步与发展的动力：政府职能转变 在世界各地，政府正在成为人们瞩目的中心。全球经济具有深远意义的发展使 我们再次思考关于政府的基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什 么，以及如何做好这些事情。我国正式成为世界贸易组织的成员之后，政府面临 着各种各样的挑战，诸如政府行政理念、政府体制、政府职能、政府行为、管理方 式等。应对挑战，政府改革势在必行。而政府改革的关键是政府职能的转变。 “转变职能”一词，最早出现在 1985 年 9 月中国共产党全国代表大会通过 的中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议文件中，转变 职能问题的正式提出则是在 1987 年 10 月中国共产党十三大关于政府机构改革的论 述当中， “为了避免重走过去精简膨胀再精简再膨胀的老路，这 次机构改革必须抓住转变职能这个关键” 。自此以后，政府职能转变成为政治体 制改革中出现频率最高的热点问题。所谓政府职能转变，是指从重塑政府和市场、 社会间的权力关系的角度，实现政府逐步放权于市场和社会，强化市场引导，强化 社会自治能力，从而实现管理的高效。 最近，温家宝总理在 关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建 议的说明中，也再一次明确指出政府改革的“重点是要进一步转变政府职 能” 。可见，当前政府改革的重点便是转变政府职能，实现政府与社会的职能和 资源的合理有效的配置。 中央反复强调的政府职能转变，有着深刻的背景，既有国内社会转型的因素， 也有国际潮流的影响，而政府职能的转变又将进一步推动社会治理的变革、教育体 制的改革。 世界银行：1997年世界发展报告：变革世界中的政府m.中国财政经济出版社，1997.1 中国共产党十二届四中全会.中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议r.1985. 中国共产党第十三大政治报告.沿着有中国特色的社会主义道路前进r.1987. 温家宝.关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议的说明r.2006. 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 5 第一节 政府职能转变的根本原因 一、社会结构变迁是政府职能转变的内部原因 （一）社会学视野中的社会结构变迁 研究政府职能转变的视角是多样的。以社会结构变迁为视角是其中之一。在社 会学研究中，与社会转型密切相关的一个概念是“社会变迁” ，主要指社会结构方 面的变动。社会结构,概括而言,就是社会各组成部分之间的关系网络。它是人类社 会长期发展的产物,并伴随着人类社会的变迁而不断发生着变化。有学者用历史循 环论、社会进化论和社会均衡论解释社会变迁的进程。也有学者用社会结构和社 会制度来解释社会变迁的过程。我国学者也主要从社会结构的角度来讨论当代中 国社会的变革。一方面，认为我国当代社会转型的主体是社会结构，并从不同方面 描述了社会结构转型的特征；另一方面，也从社会转型的内容来描述社会结构的变 化。尽管学者们研究的视角不同，但有一个共同的结论是：社会结构变迁必然会 引发国家和社会关系模式的转换。 毋庸赘言，任何单一的观察角度都存在局限性。但是，以社会结构变动为自变 量，以国家和社会关系模式为应变量的观察视角，给了我们非常重要的启示：社会 变革的基点在于它的社会结构的变迁，而社会的本质就其存在的方式来说，在于它 的结构性和变动性。 （二）社会结构变迁中的政府职能 在一个现实的社会系统中,一切社会活动都是在一定的社会结构中运行的,任何 单一部分的变动都会引起社会结构的变化并且受到社会结构变迁的制约,社会结构 的变革最终成为社会变迁和发展的根本标志。从经济形态更替及其由此带来的社会 领域结构变化的角度来理解政府职能的转变，不仅更为接近社会发展的客观现实， 而且对于政府把握其职能转变的总体方向，具有更加重要的宏观指导意义。因为， “以政治为中心的领域合一向领域分离的发展，是当代中国社会转型过程中社会结 庞元正，丁冬红.社会发展理论新词典m.长春：吉林人民出版社，2001.373. 沃尔夫冈 查普夫，现代化与社会转型m .北京：社会科学文献出版社，1998.1. 袁方.中国社会结构转型m.北京：中国社会科学出版社，1998.130-140. 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 6 构变化的一个重要趋势，而社会领域分离的程度则取决于经济领域中市场经济对社 会秩序重建的能力及其影响程度。从这个意义上讲，政府职能转变的决定性因素应 该从社会领域分离的动力机制中去寻找” 。由此，不难发现，社会结构变迁是政 府职能转变的内部原因。 二、经济全球化是政府职能转变的外部原因 （一）经济全球化背景下政府职能的战略性调整 所谓经济全球化(globalization)，是指商品、服务、生产要素与信息的跨国 界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置的 效率，从而使各国间经济相互依赖程度日益加深的趋势。近二十年来，在技术进 步的推动下，经济全球化进程逐渐加快，成为世界经济发展的不可逆转的潮流。由 于经济全球化在全球化进程中占有基础性的核心地位，又由于经济全球化比其它各 领域进展得更快、更突出，无论是对全世界来说，或对各个民族和国家来说，都带 来重大的、深刻的影响。有学者分析， “以往一些被认为是属于一个国家的经济主 权，则可能部分地让渡给了国际组织或国际规则，以往一些后起国家通过产业政策 的强力干预推动经济发展的模式，在全球化环境下，难度越来越大，有的政策手段 难以继续使用，如何采取既能有效推动经济发展，又合乎国际规则的发展战略与发 展模式，对每一个发展中国家的政府都是一个新的挑战” 。随着各国日益融入世 界经济，就不得不越来越多地接受国际规则。为了在日益加快的经济全球化进程中 取得生存优势，各国纷纷进行多方面的战略性调整，而政府职能在这种调整中处于 至关重要的地位。 （二）加入 wto 对我国政府职能的要求和挑战 我国经过十五年的艰苦谈判，于 2001 年底正式成为世界贸易组织（wto）的成 员。加入 wto，是中国主动融入经济全球化的选择。之所以作这种选择，是基于对 国际经济发展规律的理解和尊重，对中国参与全球经济竞争潜力的认识和信心。加 入 wto 对政府作用提出了一系列新的要求和挑战，成为对中国政府职能最为直接和 蒋京议.社会结构调整与政府职能转变n.中国经济时报，2003-10-17. 隆国强.经济全球化背景下的政府职eb/ol . 2006/9/20. 隆国强.经济全球化背景下的政府职eb/ol 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 7 具体的冲击。有关人士甚至惊呼：加入 wto 对我国冲击最大的不是经济，而是政 府。改革开发以来，应该看到我国政府职能转变取得了不同程度的进展，但也仍然 存在诸多问题。从总体上看，政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的进程，政府 职能转变力度也小于机构改革的力度。政府职能转变和自身改革在有些情况下是主 动推进的结果，在另一些情况下则是迫于形势压力，缺乏远见、深度和系统性，有 点治标不治本。在政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理的关系上，一系 列深层次的矛盾尚待解决。因此要求政府职能切实转变到“经济调节、市场监督、 社会管理、公共服务”的轨道上来，变“全能政府”为“有限政府”，变“管制型 政府”为“服务型政府”，变“人治型政府”为“依法行政型政府”，变“低效率 政府”为“有效率的政府” 。也就是要求政府机构更加精简，人员更加精干，决 策更加科学，政策更加透明，廉洁程度提高，效率进一步改进。唯有如此，才能创 造出有利于增强中国经济竞争力的“软环境”，使中国在国际经济竞争与合作中居 于有利地位。 中国作为一个发展中国家，又是一个从计划经济向市场经济转轨的国家，加入 wto 后，将按照严格的时间表兑现开放市场与修改有关规则的承诺。因此，我国政 府转变职能的同时也面临着经济全球化、市场化和经济欠发达的三重挑战，这就使 我国政府职能转变的任务比许多国家都更为艰巨。 第二节 政府职能转变是社会发展的动力性资源 在当代中国社会结构变化的趋势下，政府放松了对经济和社会的过度干预和严 格控制，因而有效地促进了社会结构的调整。社会结构的调整，决不是要求政府弱 化社会管理职能，而是要求政府在实现由社会控制转向社会服务这个重大转变的基 础上，对社会的不同领域进行职能定位，妥善处理好不同领域之间的职能分工，政 府不再承担社会资源配置的主要职责，而是把精力集中到规划社会发展方向、完善 社会保障体系、提供公共服务等方面，主要承担协调、监督和保证社会公平等职 俞可平.建设一个创新型政府r.人民论坛，2006.17 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 8 责，实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，进而实现政府对社会公共事务 的管理由“划桨”向“掌舵”的转变，实现政府自身改革与社会力量参与相结合。 这样不仅有助于获得广泛的社会支持，而且有助于防止因受利益因素影响而导致政 府社会管理职能只限于在政府体制内部互相变换，真正实现政府社会管理职能的转 变，促进市场机制、政府机制和社会机制的良性互动，推动社会发展。从这个意义 上讲，政府职能转变的本质意义是成为社会进步与发展的动力性资源。 第三节 政府职能转变引发公共教育权力的转移 当前，在我国社会转型的进程中，传统上以国家教育权力为主要形式的公共教 育权力开始变迁，原来公共教育权力资源的配置呈单极化，实行的是自上而下的垂 直式管理。政府公共教育权力变迁主要在以下两方面的转移：一是政府的公共教育 权力的体制内下放，改变过去以命令和服从为主要特点的权力关系，在政府各级行 政组织机构之间、在中央和地方之间建立以命令、指导、监督为特征的权力关系， 以最大限度地提高地方各级政府组织和人员的积极性；二是政府的公共教育权力向 市场领域和社会领域的转移，改变主要由政府垄断公共教育的状况，把过去由政府 提供的具有竞争性、选择性的公共教育交由市场和社会提供，在政府与市场、社 会、学校之间建立以参与、协商、谈判、监管为特征的权力关系。所谓的“公共 教育的权力”转移是特指当代我国高度集中的国家教育权力在公共教育体制内的纵 向转移，以及由传统权力体制内部向体制外部的横向转移，即由中央向地方转 移，由政府向社会转移。 要实现政府职能的这种重大转变，关键在于政府向社会适度分权。构建“小政 府大社会”，从最一般的意义上讲，“大社会”是凸现公民价值与权利的民主社 会，政府要改变过去政府对学校管理中无所不包、无所不管的传统习惯，坚持有所 为，有所不为。凡是学校能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入；反之，政 府就有可能介入。具体地说，政府应当切实履行好宏观调控、监督协调、提供服务 刘复兴.公共教育权力的变迁与教育政策的有效性j.教育研究，2003.2:45 刘复兴.转型期我国中小学类型的多样化及其制度安排j.教育研究，200.4:17 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 9 等基本职能，在学校基础设施建设、公共教育政策、教育法制建设等方面充分发挥 职能作用。同时，政府要有意识地培育社区参与学校管理，扩大社区在学校发展中 的话语权，为政府职能的转移提供承接载体。构建市民社会能够提高体制内部权力 向体制外转移的承接力。 当代中国政府职能转变迄今已经走过了二十余年的历程，其间有过反复，有过 挫折，但总的来说已经取得了非常辉煌的成就。政府职能的转变是一个长期的、没 有止境的过程。在社会经济发展的不同阶段政府职能转变被赋予了不同的内涵，只 有在不断的适应当中政府职能才能找到它最适合的状态和限度，也只有政府职能找 到了它最适合的状态和限度，学校发展和社区建设才有可能走向融合和互动。 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 10 第三章 构建现代学校制度的基础性条件：理顺政府与社 区的关系 第一节 学校栖居之地：社区 一、社区理论源流及实践发展 “社区”的概念最早由德国社会学家 f.腾尼斯（ferdinand tonnies,1855 年1936 年）提出。1887 年，腾尼斯在其著作社区与社团 （gemeinschaft and gescllschaft）中首先使用了“gemeinschaft”(共同体、团体、集体、公社 等)这个词。 后来，美国社会学家罗密斯把“gemeinschaft”翻译为“community” （意思是公社、团体、共同体） ，即现代意义上的“社区” 。而中国今天所用的“社 区”这个名词，则是著名社会学家费孝通先生于 1935 年和燕京大学的同学研究 “地缘组织的人类共同体”时把“社”和“区”两个字联系起来，由英文 “community”翻译而来，在当时作为一种特殊的社会组织定义来研究。 腾尼斯把社区定义为的“血缘”和“集体意愿”所组成的共同体, 在腾尼斯的 体系中，“共同体”是自然形成的，整体本位的，而“社会”是非自然的即由目的 人的联合，是个人本位的。 “共同体”是古老的、传统的，而“社会”则是新兴 的、现代的。 英国社会学家麦基文进一步发挥了腾尼斯的学说，他把社区界定为“共同生活 的任何领域” ，例如村庄、城镇、地区、国家，乃至更为广大的地区。麦基文认 为，所有的地区都是一个程度问题，一个社区可以被视为一个更大社区的组成部 分。 美国学者桑德斯（sanders,i.t） 根据不同学者在研究方法上的不同，把国外 于燕燕.社区自治与政府职能转变m.中国社会出版社 ，2005.2:2 于燕燕.社区自治与政府职能转变m.中国社会出版社 ，2005.2:2 于燕燕.社区自治与政府职能转变m.中国社会出版社 ，2005.2:3 于燕燕.社区自治与政府职能转变m.中国社会出版社 ，2005.2:5 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 11 对社区的理解归纳为四种类型： （1）定性的方法：把社区理解为一个居住的地方； （2）生态学的方法：把社区理解为一个空间单位； （3）人类学的方法：把社区视 为一种生活方式； （4）社会学的方法：把社区当作一种社会互助。 据英国学者 c.拜尔和 h.钮巴研究发现，近百种有关社区的定义，没有一个是 相同的。1955 年，希勒里（hillery,g.a.jr）通过对这些定义的分析提出，尽管 不同的学者对社区概念的理解和表述各不相同，但其主要含义是相同的，即：地 域、共同关系和社会互助。因此，人们至少可以从地理要素（地域） 、经济要素 （经济生活） 、社会要素（社会交往）以及社会心理要素（共同纽带中认同意识和 相同价值观念）的结合上来把握社区这一概念，即把社区视为生活在同一区域内、 具有共同意识和共同利益的社会群体。 在这里，笔者借用的是一位学者定义： “在一定的地域内，如果人与人之间具 有较为有效的相互关联，同时有一定归属和群体责任感的人群就通常被称为社 区” 。尽管不同学者对社区的定义不尽相同，但从上述这些概念中，可以归纳出 社区的四个共同要素包括： （1）人群：社区由人所组成。不论何种类型之社区，因 人聚集与互动，方能满足彼此的需求。社区大小要适度，社区太大、人数过多，将 使彼此互动困难；但人数太少就一定不可能形成利益互惠与生活维持的团体。 （2） 地方或地理疆界：以地理的范围来界定社区的大小疆界是一般人最能接受的对社区 的定义。但是，并非所有的社区都有明确的地理划分。 （3）社会互动：社区内居民 由于生活所需彼此产生互动。社区由不同的社会系统发挥功能，满足居民生活必 需，建立社区规范。 （4）社区认同：社区居民习惯以社区的名义与其他社区的居民 沟通，并在自己的社区内互动。同时社区居民形成一种社区防卫系统，居民产生明 确“归属感”及“社区情结” 。 随着社区功能的增加、地位的强化、作用的增强，社区的研究也具有越来越重 要的地位。作为学校栖居之地，社区的产生、发展和变革深刻地影响着学校发展。 在原有的政府对学校进行直接管理的模式下，一旦管理过程中产生矛盾，由于没有 于燕燕.社区自治与政府职能转变m.中国社会出版社 ，2005.2:4 于燕燕.社区自治与政府职能转变m.中国社会出版社 ，2005.2:6 朱健刚 .国家、权力与街区空间j.中国社会科学季刊 1999.26:25 世界卫生组织 1975年年鉴eb/ol.中华人民共和国民政部网站 2006/8/15 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 12 缓冲带，从而使政府直接面临压力。社区组织的存在，可以改变以往政府对学校的 管理模式。一旦社区参与学校管理，这些因百姓缺乏知情权、参与权而产生的问题 就会迎刃而解。 二、社区发展的基本原则 现代意义上的社区建设，在中国起步较晚。联合国早在年在一份题为 通过社区发展促进社会进步的文件中，提出社区发展的十条基本原则： （1）社 区发展的各项活动必须符合社区的基本需要，并根据人民的愿望，制定首要的工作 方案； （2）虽然社区局部的改进可以由某一部门着手进行，但全面的社区发展，则 必须建立多目标的计划，并组织各方面、各部门联合行动； （3）在推行社区发展的 初期，改变居民的态度和物质建设同样重要； （4）社区发展的目的在于促进人民热 心参与社区工作，从而改进地方行政机构 的功能； （5）选拔、鼓励和训练地方领 导人才是社区发展计划中的主要工作； （6）社区发展工作应特别重视妇女和青年的 参与，以扩大参与的公众基础并获取社区的长期发展； （7）社区自助计划的有效实 现，有赖于政府积极而广泛的协助； （8）制定全国性的社区发展计划必须有完整的 政策，行政机构的建立、工作人员的选拔与训练，行政机构的建立、工作人员的选 拔与训练，地方与国家资源的运用与研究，社区发展的实验与考核机构的设立都应 逐步配套地进行； （9）在社区发展中应充分利用地方的、全国的与国际的民间组织 资源； （10）地方性的社会、经济进步要与全国的发展计划互相结合、协调实行。 从上述社区发展的基本原则中，可以看到社区功能和学校发展是密切联系的。 社区发展从总体到具体的基本原则是： （1）直接谋求增进社区居民之福祉与全社会 的发展和进步相协调。而学校在提高居民的文化素质，提升社区的文化层次方面具 有不可替代的作用。 （2）充分依托社区关系和动员社区群众实行发展行动，强调社 区居民在发展上的主体地位。居民参与学校管理，有助于提高居民的主人翁意识、 民主意识。 （3）为个人和家庭提供稳定的发展环境，而个人和家庭的稳定必然会带 来整个社会的稳定。政府倡导社区自治，即社区成员自主管理自己的事务，自己为 自己创造幸福，同时也为自己的行为承担后果。如果将学校游离于社区之外，那么 通过社区发展促进社会进步r. 联合国，1955. 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 13 两者往往会处于对立之中。 在人类新的发展观中，社区发展不论是对经济社会发展，还是对人本身的发 展，都具有十分重大的意义。社会整体上的各项发展，离开社区充分的发育与进步 是难于想象的，没有无数个具体社区的同步发展，社会的发展不能说真正实现；社 区发展还可作为促成社会发展的积极手段，往往为许多落后国家实现宏观发展目标 提供最有力的帮助，通过社区发展，可以减轻中央政府承受的发展压力，带来整个 社会发展；社区发展立足于地方基层，依靠当地居民的积极主动参与谋求本地发 展，促进社会整体进步。 社区的定位和变革必然会给学校发展带来深刻的影响，因为任何学校都存在于 一定的社区之中，社区为学校所在地，是学校教育发展的基础。而学校发展事关社 区百姓的切身利益，这是学校和社区走向融合和互动的根本原因。 三、国外社区建设的成功经验及借鉴 （一）国外社区建设概况 西方国家在社区建设的实践中，西方的“社区”经历了一个从“消解”到“再 发现”的过程，在西方工业化的过程中，最初腾尼斯定义的“血缘”和“集体意 愿”所组成的共同体逐步消退，而被高流动性的、异质的、疏离的大众社会所取 代，进而使西方社会出现了人际关系淡化，凝聚力和归属感减弱，责任感降低。 第二次世界大战以后，西方许多发达国家普遍面临着城市失业、贫困、社会秩序恶 化、经济发展缓慢等一系列问题，要解决这些问题仅仅依靠政府的力量是远远不够 的，于是一些社会学家提出用社区规划、社区发展的思路去应对问题，于是，许多 国家的政府开始重新注意到社区本身对于社会发展和进步的作用。而联合国早在 1948 年就提出了“以社区为基础的社会发展”的理念，并在 1951 年通过了专门的 议案，确定了“社区发展计划”，并于 1955 年通过了通过社区发展促进社会进 步的报告 ，这些决议和报告认为，以基层社区为单位，由政府的有关机构同社区 内部的民间团体、合作组织、互动组织等通过合作，发动居民自发地投身于社区建 陈涛.社区发展：历史、理论和模式j.济南：中国人口资源与环境，1997.1:18-23 国家计委宏观经济研究院社会所“社区发展政策研究”课题组 城市管理的重心要适当下移 从北京和上 海的做法看我国社区发展的政策n.中国经济导报. 2001-10-16 唐 斌.坚实的依托：解读社区建设与政府职能转变的关系j .中山大学报 ，2006-8-15 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 14 设，才能使发展中国家的社会问题得到有效的解决，使经济有较大的发展。 联合国 1960 年出版的社区发展与经济发展指出： “社区发展是一个过程， 即由人民自己的努力与政府当局的配合，一同去改善社区的经济、社会文化等环 境。这一过程包括：一是由人民参与，自己创造，以努力改进其生活水准。二是由 政府以技术协助或其他服务，助其促进更有效的自觉、自发和自治” 。上一个世 纪八十年代以来，美国等一些发达国家又提出社区主义(communitarianism)的思 想，其直接目标是加强社区居民之间的交往以实现相互关怀。 （二）国外社区建设的成功经验 发达国家社区发展经历了一百多年的历史，形成了较为系统的理论和方法，积 累了较为丰富的实践经验。早期的西方社区，主要通过“睦邻运动”和“社区福利 中心运动”，培养社区成员的自治和互助精神，创造更好的生活条件。 发达国家的社区建设走到今天，应该说是比较成功的，归纳起来基本做法和经 验主要是： 1、政府高度重视和组织引导是社区发展的重要条件 发达国家早期的社区发展带有较强的自发性质，随着社区地位在应对社会问题 和社会挑战中作用的日益提升，政府高度重视社区发展。尽管政府将大量具体事务 交给非营利组织和社区承担，并鼓励企业参与，但政府在规划指导、法律环境、项 目组织和资金支持等方面的发挥越来越重要的作用。如澳大利亚政府从 1983 年开 始先后实施了“地方政府社区发展”、“家庭和社区护理”、“农村社区”等一系 列项目。德国、加拿大等国家政府也通过直接投资、税收优惠、购买服务等多种措 施，支持社区发展。越来越多的国家开始制定社区发展规划，并注意社区建设与 城市建设规划、新区开发规划的衔接。 2、社区建设要有系统的立法保障。国外一切社区行为都依据法律、法规开 展，社区建设井然有序。没有法律保障，社区的利益很容易受到侵害。所以社区发 展成熟的国家一般将政府行为与社区行为相对分离，政府的主要职能是通过制定各 种法律法规协调社区利益主体之间关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。社 社区发展与经济发展r .联合国，1960. 社区发展与经济发展r .联合国，1960. 国外社区建设的成熟经验及借鉴eb/ol.中华人民共和国发展与经济改革委员会网 .2006-8-15 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 15 区内的具体事务则完全实行自主自治，依靠社区居民选举产生的社区自治组织来行 使社区管理职能。 3、多渠道资金投入是社区发展的重要保障 国外社区建设资金主要来源于政府的资助、基金会和私人的捐款、以及收取 的服务费用。以美国为例，其它可动员的社会资源包括：慈善捐赠；志愿服务和居 民服务付费；企业社区发展项目。在加拿大，政府拨款占 60左右，捐助占 11 ，服务收费占 29。政府的资金支持，一部分采取常规性拨款，由非营利组织 按政府的法规和与政府签订的合同，向社区居民提供服务，此外政府还提供各种专 项资助，安排一些特定的项目，交给有关组织实施竞标。社区公共服务设施的建设 也主要由政府和企业投入，交由社区管理实施。 4、非政府非营利组织和社区自治是社区发展的重要力量 强调政府与社区及非政府非营利组织、企业建立起密切合作、相互补充的伙伴 关系，政府引导支持、社区和非政府非营利组织主办、企业通过市场提供多样化服 务，是国际上社区发展成熟的组织模式和重要经验。在发达的市场经济国家，社区 及非营利组织是政府社区建设项目与计划的主要承担者，成为推动社区建设的关键 力量。 由此可见，社区建设有着深厚的理论基础和丰富的实践经验，对于发展中国家 来说，引入并发展社区的理论和实践，具有重要的现实意义。对于处于改革开放以 及政府职能转变过程中的中国来说，尤其如此。 第二节 我国的社区建设及当前存在的问题 一、我国社区建设概况 我国各地方兴未艾的“社区建设”所指的法定小型社区，主要指城市居委会和 农村村委会层次。随着社区建设的发展，现阶段我国社区建设逐步扩展到城市的辖 国外社区建设的成熟经验及借鉴eb/ol.中华人民共和国发展与经济改革委员会网 .2006-8-15 国外社区建设的成熟经验及借鉴eb/ol.中华人民共和国发展与经济改革委员会网 .2006-8-15 上海交通大学 mpa 学位论文 试论政府职能转变背景下政府、社区和学校关系的重建 16 区政府街道办事处和乡镇政府层次，具体应指城市辖区政府的街道办事处和乡镇政 府的基层社区在党和政府的支持和领导下，通过调整和强化社区自治组织和其他社 区组织，把社区与整个国家的社会生活合为一体，从而通过社区建设促进整个社会 进步。 自八十年代后期，我国社区发展建设首先在城市开始萌生。为推动这一进程， 作为国家主管部门的民政部于 1998 年开始在全国选择了 26 个国家级实验区进行探 索，取得了一些经验。2000 年 11 月，中共中央办公厅转发民政部关于在全国 推进城市社区建设的意见的文件之后，城市社区建设以前所未有的速度在全国广 泛推进。在当时改革开放政策的推动下，中国的城市化进程明显加快，特别是进入 九十年代以后，随着经济体制和社会管理体制改革的不断深化，权利义务关系和各 类社会资源的配置发生了很大的变化。政治上，废除了身份制，确立了人人平等的 政治权利体系；经济上，企业、事业单位人事改革步伐加快，传统的单位制度的功 能开始剥离到社会；社会生活上，市民的自由空间越来越大，闲暇时间越来越多。 总的趋势是，政府对社会的控制日渐放松，公民与政府的关系出现重大转折，单位 社会逐步过渡到市民社会，社会主体和利益关系呈现出多元化特征。在这种情况 下，社区在城市治理中的地位日益凸现，其价值、功能及其在社会资源重新整合中 发挥的重要作用引起