（公共管理专业论文）我国地方政府领导干部考核体系研究.pdf

中文摘要 由于焉史的原因，我国长裳存在着党致合二为，党委和政府领导干部考 核的方式方法也相同。随着我国政治民主化进程的不断深化，以及经济全球化和 信息技术的赢速发展，这种考核方式显现出越来越多的弊端，如考核标准不能很 好地与职位特点相结合，考核标准不明确，使考核流于形式，不能准确地评价领 导干部的工作业绩，不能充分调动领导干部的工作积极性。原有的领导午部考核 体系与当前公共组织人事制度发震不耜适应的地方迫切需要加以改进。 我国加入w t o 以后，改革开放的中国既迎来了难得的发展机遇，也面临 着严竣的挑战。由萁是经济全球纯带来的各静复杂多变的经济社会环境，致府组 织的管理活动发生很大变化，地方政府官员不得不经常应对新的复杂事务以及更 高的工作要求。建立适应政府组织职位特点的地方政府领导干部考核体系，是激 励广大干部努力工作，不断完善自己，实现个人奋斗目标的有效手段。 公正、客观、准确地考核领导干部建立在良好的考核体系平台之上。党委 和政府领导干部职责权限不同，党委是政策豹制定者，政府是政策的执行者，承 担着公共管理与公共服务的职能。按照分类管理、分类考核的原则，以地方政府 领导干部岗位分析为基础，以领譬干部考核基本思想为核心，以激励理论为指导 建立起地方政府领导干部考核机制是国家现实发展的需要，也是推动干部人事制 度改革的需要。 关键词：地方政府领导干部考核体系激励模型监督职能 a bs t r a c t o na c c o u n to fh i s t o r i c a lr e a s o n ，t h ep a r t ya n dg o v e m m e n th a v eb e e nl o o k e do n a so n et h i n gi nc h i n ao v e ral o n gp e r i o do f t i m e p a r t yc o m m i t t e ea n dg o v e r n m e n t l e a d e r sa r ea p p r a i s e di nt h es a m ew a y w i t hf u r t h e rd e v e l o p m e n to fp o l i t i c s d e m o c r a t i z a t i o n ，e c o n o m yg l o b a l i z a t i o na n di n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yd a ya f t e rd a y , t h a tk i n do fe v a l u a t i o nm o d eh a ss h o w nm o r ea n dm o r ed i s a d v a n t a g e s ，s u c ha s a p p r a i s a lc r i t e r i ac o u i d n tb ec o m b i n e dw i t hg o v e r n m e n tp o s i t i o nf e a t u r e ss u i t a b l y ， a n di th a sb e c o m ea m b i g u o u sa n dl i pd e e p a sar e s u l t ，i tc o u l d n ta p p r a i s el e a d e r s w o r k i n ga c h i e v e m e n tw e l la n dt r u l y , n e i t h e ri tc o u l df u l l ym o b i l i z el e a d e r sw o r k i n g a c t i v e n e s s o r i g i n a ll e a d e r sp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mh a sb e c o m em o r ea n d m o r eu n s u i t a b l ef o rc u r r e n tp e r s o n n e ls y s t e mo f p u b l i co r g a n i z a t i o n s i n c eb e c a m eam e m b e ro fw t o ，t h er e f o r m i n gc h i n ah a sg e tm o r e d e v e l o p m e n tc h a n c e ，a l s ow eh a st of a c ew i t hm o r ea u s t e r ec h a l l e n g e e s p e c i a l l ya l l k i n d so fc o m p l e xa n dm u l t i v a r i a n ts o c i a le n v i r o n m e n t sb r o u g h tb ye c o n o m y g l o b a l i z a t i o nm a k em a n a g e m e n ta c t i v i t i e s o fg o v e r n m e n tc h a n g e dg r e a t l y l o c a l g o v e r n m e n tl e a d e r sh a v et of a c ew i t hn e wc o m p l e x b u s i n e s sa n dh i g h e rw o r kr e q u e s t a ta l lt i m e s i ti sak i n do fe f f e c t i v em e t h o dm a k i n gl e a d e r sw o r kh a r d ，i m p r o v e c o n t i n u a l l ya n dr e a l i z es t r u g g l eo b j e c to f t h e m s e l v e st ob u i l du pa s e to f p e r f o r m a n c e a p p r a i s a ls y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n tl e a d e r sw h i c hm e e tw i t hf e a t u r e so fd i f f e r e n t g o v e r n m e n tp o s i t i o n h o wt o a p p r a i s eg o v e r n m e n t l e a d e r sj u s t l y ，o b j e c t i v e l ya n dc o r r e c t l y ? i t d e p e n d so nag o o dp l a t f o r m o fa p p r a i s a ls y s t e m t h a ti s ，p a n yc o m m i t t e ea n d g o v e r n m e n tl e a d e r sa r ed i f f e r e n ti nr e s p o n s i b i l i t ya n da u t h o r i t y p a r t yc o m m i t t e ei s c o n s t i t u t o ro ft h ep o l i c y ，a n dt h eg o v e r n m e n ti se x e c u t o ro ft h ep o l i c y , w h i c hb e a r s t h ef u n c t i o no f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cs e r v i c e t ob u i l du pa s e to f a p p r a i s a l s y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n tl e a d e r s ，w i t ht h e o r yo fm o t i v a t i o n ，w es h o u l da n a l y z e g o v e r n m e n tl e a d e r sp o s i t i o nf i r s t ，a n do b e yt h ep r i n c i p l eo fs y s t e m a t i cm a n a g e m e n t a n da p p r a i s a l t h a ti sb o t ht h en e e do fn a t i o nd e v e l o p m e n ta n dn e e do fl e a d e r s p e r s o n n e ls y s t e mr e f o n l l k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n tl e a d e r s ，a p p r a i s a ls y s t e m ，i n c e n t i v e m o d e l ， f u n c t i o no fs u p e r v i s i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名号五争签字吼2 彻7 年月2 汐日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 躲中坪 签- 7 - 日期： 年月 e 3 导师签名： 、 f f 讥绞 0 签字日期：缈净，月w 日 天津大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 本文的选题背景及意义 1 1 1 本文的选题背景 地方政麝领导干部考核是我国领导干部考核工作的重要组成部分。我国从建 国初，所有具有干部身份的人员都采用相同的考核方法。从1 9 8 8 年6 月中央组 织部颁发县( 市、区) 党政领导干部年度工作考核方案开始，党政领导干部考 核从原来的干部考核中分离出来。1 9 9 8 年5 月，中央为了规范干部考核工作， 提高干部考察工作质量，颁布了党政领导干部考核工作暂行规定。进一步明 确了党政领导干部考核工作的指导思想、基本源奚| j 。规范了考核内容、方式方法、 考核程序、结果运用、考核机关、纪律和监督等一系列环节，对党政领导干部考 核工作作出了全方位的实体性纛程序性规定。2 0 0 6 年7 胄中组部印发并实麓体 现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法( 以 下简称综合考核评价试行办法) ，是对我国干部考核制度的继承与创新，在 改进和完善传统考核办法的基础上，积极探索和弓l 入了新的考核办法。在考核内 容上，按照科学发展观的总体要求，进一步明确了考核评价标准：在方法和手段 上，孳| 入了民意调查和实绩分析；把综合评价作为予都考察的统筹性方法。这些 多方面、多角度的分析印证，为加强各级领导干部队伍建设，为全面落实科学发 展观提供了坚强的组织保证。可以说，我爱党政领导干部考核体系的自身建设正 在逐步完善。 豳前，我国党政不分的领导干部考核体系面临着新的挑战。一方面，随着我 国政治体制改革和行政体制改革不断深入，党委和政府的职裁分开，党委和政府 分别有不同的工作职责和工作权限。特别是我国加入w t o 以后，随着经济全球 化带来的各群复杂多变的经济社会环境，我国致府维织的管理活动发生很大变 化。政府官员不得不经常应对新的复杂事务以及更高的工作要求。原有的党政不 分的领导干郏考核体系已不能针对地方政府领导干部的工作实际进行准确地评 价。弱方盔，新公共管理运动在世界各同的兴起，传统的政府人事管理正在向 现代人力资源管理转变，新的人事管理趋势对传统的领导干部考核体系提出了挑 战。 借鉴西方发达国家的经验，探讨建立适合我国国情、结合地方政府领导干部 第一章绪论 工作特点的地方政府领导干部业绩考核理论框架和方法体系，从而使我国地方政 府领导干部的绩效考核规范化、系统化、制度化和科学纯，不仅是我量行政管理 现代化的追切要求，而且具有非常重要的现实意义。 1 1 2 本文的研究意义 1 对地方事业发展的重要意义。 首先，科学、规范、与工作实际结合紧密的地方领导干部考核体系宥剩于零l 导地方政府领导干部树立正确的政绩观。因为考核体系一旦形成，它就建立起了 自身系统鲍价值； 曩规范标准，如果领导于部在价值和工作行为的取向与考核系统 的标准产生悖逆现象，考核系统会进行纠正并将其引导到考核体系的价值观和规 范标准上来。其次，绩效考核实质上就是把竞争机制引入干部管理工作。实绩面 前人入平等，谁有成绩，谁对地方事监贡献大，谁就有功，就应该提拔重雳；瞧 无绩无功，或那些相形见绌者，就应降职或让其位。从而创造种公藏平等的人 才竞争机制，有效吸弓| 那些能力强、显德好，有志予苁事公共管理与服务的人才， 促进地方事业的发展。 2 对领导干部个人发展的现实意义。 科学、规范的考核体系，是对领导干部工作水平、工作能力和工作态度的检 查过程。在接受组织检奁的同时，领导干部也有一个自查，通过考核反馈的信息 链够使每一个领导干部更多地了鳃鱼已，不断完善爨己，对予领导干部工作能力 的提高，具有重要的指导意义。其次，考核对领导干部的思想、心理和行为具有 约束和规范作用。考核的约衷受到多方露的调控，其中既有强制性的，如考核不 称职将受到降职等处罚；也有软约束，如社会舆论、群众意识等。这就从根本上 保证领导干部个体工作行为从众于考核目标的要求。第三、科学、规范、明确的 考核体系能够激发领导干部积极向上的理念及行为准9 i l ，并形成强烈的使命感和 持久的驱动力，成为领导干部自我激励的把标尺。 1 2 本文研究内容及框架 以杜尔伯特蒙古族自治县( 以下简称杜蒙县) 为例，针对杜蒙县政府领导干 部考核中存在的问题，在领导干部考核相关理论、人力资源篱理激励理论和地方 政府领导干部工作职位分析的指导下，对枉蒙县政府领导干部考核体系进行了改 进。本文共分为六章： 第一章：绪论。阐述了本文酶研究鹜爨，分析了领导干部考核体系对于地方 事业发展以及领导干部自身发展的重要意义。同时，确定了论文的主簧研究内容 天津大学硕士学位论文 以及创新点和研究思路。 第二章：藿内外公务员考核的实践及磷究。分析了公务员考核对提高公共部 门的行政效率、提升政府组织的绩效、吸引人才以及加强领导班子建设和干部队 伍建设的必要性。介绍了国外和国内有关公务员考核的内容、改革方向以及理论 研究。 第三章：领导干部考核相关理论研究。在研究了领导干部考核的基本概念及 主要内容的基础之上，重点磅究了与本文楣关的绩效考核理论，主要涉及的理论 有：关键绩效指标、职务分析、绩效薪酬。 第四章：戡蒙县政府领导干部考核现状分析。首先介绍了挫蒙县处级领导干 部人员组成情况，以杜蒙县2 0 0 6 年换届考核为实例，介绍了我国党政府领导干 部考核的内容、标准、方法、程序、结果的应用。并以此为依据，重点对干部考 核党政不分的考核现状进行了分析，指出了需要改进的方面。 第五章：杜蒙县政府领导干部考核体系的改进。以杜蒙县十一五发展目标为 依据，建立地方政府领导干部考核模型，以专家评审法设计地方政府领导于部业 绩考核关键指标、能力指标以及态度指标，最后形成针对职位特点的考核量表。 第六章：地方政府领导干部考核体系建设的体会。结合自已的实际王作，以 及论文写作过程中学到的知识，指出我国建立科学、规范的、开放的领导干部续 效考核体系需要不断完善的几个方面。 全文的逻辚结构框图如匿l l 。 第一章绪论 图1 1 论文逻辑结构图 4 天津大学硕士学位论文 第二章国内外公务员考核的实践及研究 2 1 公务员考核及其作用机制 2 1 1 公务员考核 在西方，公务员是指由国家选任的从事国家公务的人员，包括随政府更替而 进退的政务官和不随政府更替而进退的事务官。政务官以其政治观点是否受到选 民的拥戴和支持而获得或失去其职位，他们对选民或议会负政治责任，其主要职 能是制定公共政策；事务官是以其治事才能和行政效率获得其职位的，他们对政 务官负行政责任，其主要职能是执行公共政策。由于国家性质不同，我国实行的 是党管干部原则，公务员职务分为领导职务和非领导职务三- 本文所说的“地方政 府领导干部”是指地方县以上( 含县级) 政府班子成员。 公务员的考核虽然各国称谓不同，但大都注重考核工作实绩和适应工作的能 力，并把考核结果作为职务升降、奖惩等依据。公务员考核是公务员管理中一项 十分重要的基础性工作，自1 9 世纪中叶，英国首先建立现代文官制度一公务员 制度以来，考核制度在公务员制度建设中就一直有十分重要的地位。英国1 8 5 4 年通过的关于建立英国常任文官制度的报告，提出“提升以上级考核为依据” 的建设。美国于18 8 3 年通过的彭德尔顿法也强调“公务员的评价着重于实 际的工作能力和贡献”。 2 1 2 公务员考核的必要性 作为公务员的主要激励手段之一，考核制度的主要功能是通过将考核结果与 公务员的切身利益，比如职务升降、职务调整、级别和工资等挂起钩来，促使公 务员积极工作，尽职尽责。建立科学有效的公务员考核系统，对于公共部门的有 效运行和公共事务的科学管理具有重大的意义。 科学、规范、有效的公务员考核系统的建立，有利于政府组织绩效的提升。 考核的根本目的是通过提升公务员个人绩效，进而改善整个政府组织的绩效。通 过明确组织和个人目标，架构科学、完善的绩效评价标准，加强绩效监控、绩效 反馈及考核结果的运用，考核系统可以对公务员形成有效的导向，使公务员的个 人工作更好地围绕组织日标展开，在实现个人目标的基础上改善组织绩效。 科学、规范、有效的公务员考核系统的建立，是公务员管理科学化、规范化 第二章国内外公务员考核的实践及研究 的前提和基础。公务员的管理包括职位分类、考试录用、考核、奖惩、培训、 工资福利保障等一系列具体环节。而公务员考核正是决定公务员升降、奖惩、培 训、工资等的基础和依据。 科学、规范、有效的公务员考核系统的建立，有利于优秀人才的选拔。正如 行政学家梅耶士在其联邦文官制度一书序言中所指出的那样：“不论政府组 织如何健全、财力如何充足、工作方法如何精当，但如果不能获得优秀人才到政 府中供职，就不能对公务有效地实际推行”。公务员考核正是通过对公务员的才 能素质、工作表现等方面的考察，给予公务员一个准确判断和客观评价，为公务 员奖惩、晋升提供公正依据。通过这种选贤任能的科学人事管理制度的建立，达 到吸引优秀人才的目的。 科学、规范、有效的公务员考核系统的建立，能够增强公务员的工作责任感， 实现对公务员的有效监督和约束。通过考核，可以达到鼓励先进、激励后进的目 的。公务员在进行自我评价和评价别人的同时，相互比较了解差距，有助于其更 好的尽职尽责。 2 1 3 公务员考核机制设计的原则 作为公务员管理制度的“中枢”，科学、规范、有效的考核系统可以提升公 务员个人绩效，盘活整个公务员管理体制。但是公务员考核的激励作用建立在对 公务员进行客观、全面的评价基础之上，一个显失公正的考核，却会对干部产生 负面作用。公平理论认为，雇员对公平与否的计算涉及到两个方面的主观比较： 自身投入与产出结果之比，以及这个比率与其他雇员投入与产生的比较。公平并 不意味着所有雇员必须得到完全相同的结果，而是要求结果与投入之比应该是成 比例对应的，雇员以匹配的投入数量获得相匹配的结果。因此，公务员个人是否 认为自己被公平对待，对其忠诚感、意愿表达、组织资格和自愿做更多事等有关 行为具有直接影响，对公务员绩效提升也会产生重要影响。公务员考核只有对公 务员个人投入及产生做出科学、公正评估，并以此作为奖惩、晋升依据，才会对 公务员个人形成正向激励：而一个流于形式、有失公正的评估，不仅不能实现考 核目的，还会对公务员个人工作形成负作用。 2 2 国内外公务员绩效考核的实践评述 2 2 1 国外公务员绩效考核实践 日本公务员考核的内容，一是工作业绩，主要包括与职务有关事项的处理 天津大学硕士学位论文 及贡献等：二是工作能力，包括被评者的知识和技能、计划能力、理解判断力以 及指导能力、反应、应付能力等；三是工作态度，包括对待工作的态度、与同事 的关系及工作的责任感等。而英国在公务员队伍建设中重用通才，这就决定了绩 效评估的内容比较广泛，主要有十个方面的素质要求：观察和分析问题的能力； 沟通与交流的能力：崇尚客户的意识能力；宏观决力；处理人际关系的 能力；领导和管理的能力；组织意识的能力；高效率工作的能力；计划 与组织能力；全局意识的能力。这十个方面的评估内容都比较抽象，难以用现 代化的科学手段加以量化，给评估标准的掌握带来了一定困难。他们目前在积极 探索，力求使公务员绩效评估的标准，更科学、更合理。 在“新公共管理运动”的影响下，西方各国纷纷进行体现“结果为本”、绩 效取向的市场化改革：政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量 管理等手段，强化政府对议会和顾客的双重现任；实行成本核算：加强财务控制， 完善信息反馈，实行绩效预算。如英国的雷纳评审和财务管理新方案就是基于绩 效评估的方案。英国1 9 7 9 年的“效率评审计划”几乎就是现代化大企业所普遍 采用的效率评审技术在政府机关中的翻版。按照这个效率评审计划，英国政府重 新审查政府各部门所承担的职能。经过调查，得出结论：问题不在公务员，而在 于体制。要解决政府管理问题，就必须把服务提供和执行职能从掌管它们的集中 决策部门中分离出来；必须给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性；必 须通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。1 9 9 1 年英国政府又推出 “市民宪章”运动，使政府行政工作更适应公众的愿望和需要。所有的公共组织 都将建立顾客服务标准，吸收来自顾客的输入，并承诺予以满足。 英国公务员绩效评估制度从建立开始，已经历了背靠背封闭式的评估方式， 实行了开放式的评估办法，被评估者可以看到评估报告的内容。英国公务员绩效 评估制度的第二次变革从1 9 9 6 年开始，内阁将对公务员的统一评估权，下放到 所属各部分别进行。现在，他们仍在酝酿对绩效评估制度作进一步改革。据有关 方面人士介绍，英国现行的公务员绩效评估制度，将在提高评估的民主程度、扩 大被评估对象的范围、规范一次性的奖薪办法和适当简化评估的标准档次等方 面，继续进行改革和完善，使其更好地发挥激励作用，更充分地调动被评估者的 积极性，更有效地发挥评估制度的作用，最大限度地实现社会最佳价值。 西方国家对绩效评估体制的改革还在于强调基于输出与结果的业绩评价，他 们认为对公共部门的绩效评估应当更重视结果而不是过程和投入。1 9 9 3 年美国 p h il a d e l p h i a 的控制办公室实施的旨在评估绩效和基于绩效的预算的试验项目， 为该市提供了更为量化和史好的资源管理。以高速公路部门、卫生保健部门为试 点，在全市范围搜集绩效指标，以帮助管理者连续监测改进工作。他们首选开发 第二章国内外公务员考核的实践及研究 了基于输出的绩效指标，把重点放在为顾客提供服务的部门。然后建立可量化的 服务等级目标，协调各个部门与试点部门合作改善绩效指标，从绩效数据搜集和 报告中找出关键问题。第三步就是实行基于绩效的预算。只有当输出为可测量时， 绩效评估才有意义，从而把注意的焦点移向结果和顾客。 2 2 2 我国公务员绩效考核实践 我国对公务员的绩效考核同样经历了一个历史的演变过程，但与西方国家的 行政改革相比，我国的行政改革具有自身的特殊性。但随着我国改革开放程度的 进一步扩大，西方国家一些先进的政府管理理念和管理方法正逐步为我们所接 受。1 9 9 3 年，根据中央关于深化干部人事制度改革的精神，河北省委组织部开 始探索建立和实行干部实绩考核制度，逐渐形成了以目标责任为核心，以激励约 束为根本的干部实绩考核的制度模式和运行机制。至此，我国公务员绩效考核的 改革进程启动。1 9 9 4 年，烟台市针对广大市民反映强烈的城市社会服务质量差 的问题，借鉴英国和香港地区社会管理部门的做法，率先推出“社会服务承诺制”， 把服务内容、标准、程序、时限、责任向社会公开作出承诺，在社会的监督下实 施，违背承诺要承担法律和经济责任，最终大大提高了政府部门运行的效率和公 共服务的质量。“社会服务承诺”实际上是引入了一种外部绩效考核的机制，也 是目前多元化绩效评价机制的要求。之后，我国地方政府关于公务员绩效评价的 创新发明如雨后春笋般冒出，如各地纷纷实行的“效能革命”，“满意度评价”， “网上评议”等，显示出我国地方政府创新的活力。由其是2 0 0 6 年7 月中央组 织部印发实施体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导t 部综合考核评 价试行办法，明确了综合考核评价的指导思想、遵循原则和方法构成，要求综 合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体 方法进行干部综合考核评价。综合考核评价试行办法是进一步加强领导班子 和干部队伍建设，改进和完善干部考核评价丁作，充分发挥考核评价的导向作用 和监督作用的重要举措。 2 3 公务员考核体系及其评价的研究 2 3 1 对存在问题及原因的探讨 国内学术界对于国家公务员考核问题的研究，往往从考核制度的问题、原 因及对策等角度进行了探讨。 祝建兵、王春光指出，我国公务员考核制度存在的问题包括考核标准不明 天津大学硕士学位论文 确、考核等次少、考核方法简单化不科学、考核结果使用不当、考核主体责任不 清等，并提出相应的解决方案。皇娟从职位分类的不发达、考核的主观色彩过浓、 传统不良观念的影响三个方面论述考核制度的缺陷，并提出了相应的改进措施。 肖鸣政概括与分析了当前公务员考评方法研究中亟待解决的八个难点问题：绩效 表现的全时空性与观察考评过程的主观性问题；考评量化的可能性与现实性问 题；考评对象的个别差异性与考评标准的同一性问题；考评内容的分项与综合问 题：考评方法的科学性与简便性问题；考评结果处理的信息性与效用性问题。并 且根据问题提出了相关的解决方法。梁建东对公共人力资源绩效评估六大核心冲 突进行论证，评估的绝对意义与评估的虚化趋势的抬头；评估的区分功能与评估 结果模糊性的冲突；评估的理性价值与评估的主观倾向的矛盾；评估的效率价值 与公平取向的冲突；评估的个体方式与团队工作环境的磨擦：公共人事管理制度 的新趋势对传统评估体系的挑战，并提出相应对策。 2 3 2 对考核方法的探讨 还有的学者则侧重于考核系统的某些环节的讨论。例如，罗章、何家利就 着重对“综合考核法”、“考试评议法”、“因素分析法序列法”“相对比较法” “代表人物比较法”、“分定考核法”等考核方法的长处、不足进行论述。刘剑等 人对我国公务员的分类制度予以分析，指出目前我国公务员分类制度存在着领导 职务和非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题，提出把政务类公务员分 为职业党务工作者、政府组成人员、政治任命人员和特别职务公务员，业务类公 务员分为行政管理类、专业技术类和后勤保障类的建议。孙彩红从历史、现状与 未来三个纬度对我国公务员考核的内容与标准进行阐释。 2 3 3 对考核机制和体系的探讨 国外一些学者则从有效性角度对绩效评价系统进行研究，他们往往侧重于 对评估体系和作用机制的微观探讨。 m u r p h y t ( 墨菲) 和c 1 e v e l a n d ( 克莱弗兰德) 认为，有效性具有特殊的意 义，因为绩效管理系统目标一般都是以笼统的方式表达的。它们的具体含义到底 是什么呢? 如果绩效管理系统真的能够明确培训和开发需求的话，我们又该如何 对它进行判断? 我们采用的准则更加具体化，不仅有助于评价绩效管理系统的有 效性，同时也为设计出符合要求的系统提供了一个坚实的基础。 新泽西州立大学的国家生产力中心提出一个模型，其中良好的绩效评估与改 善体系包括七个步骤：1 、鉴别要评估的项目；2 、陈述目的并界定所期望的结果； 3 、选择衡量标准或指标；4 、设置业绩和结果的指标：5 、监督结果：6 、业绩报 第二寒国内外公务员考核的实践及磷究 告；7 、使用结果和业绩信息。他们尤其强调了市民参与的重要性，认为有效的 市民参与龛芝够获得实实在在的利益。 目标设定是考核的一个重要环节。麦康基认为，在目标管理的范围内，人们 已经就组织目标的三个方藤达成了近乎统一的认识：1 、目的和目标应该是具体 的；2 、应该根据可衡量的标准对目标进行定义；3 、应该使个人目标和组织目标 相互联系起来。 绩效评价的关键在于评价标准的构建。缀多讨论和研究也建往集中于此。其 中p s t r i c i ac s m it h 提出的三条标准比较有代表性：第一，与个人、组织或社 会的某些重要虽标相关。这包括两个方面，是指被认为是重要髫标的效度，鄹 对评价指标的测量不受无关方面的干扰，还能充分解释组织和个体要实现的重要 目标。二是指目标实现测璺的效度，即测量不应是有偏差的或微不足道的。第二， 可行性，郎在不同时期采阁不同方法所作出评价的一致性；第三，实用饿，郎评 价指标应当是现实的、合理的、可接受的，且具有可操作性。h i t i n k e t a l 认为 良好绩效标准的要求包括：可靠的衡量：内容的有效性；定义的具体缝；独立性； 非重叠性；全面性；易于理解性；兼容性；及时更新性。 天津大学硕士学位论文 第三章政府领导干部政绩考核 3 1 政府领导干部的职能特点 3 1 1 政府职能的主要内容 一般而论，政府的职能定位可以概括为：弥补市场不足，促进社会公平。 具体说来，政府职能的主要内容包括： 一、维护职能，即维护国家法律法规和政令规章的实施。主要通过制定得到 社会公众认可的国家法律法规和政策，建立、确定和巩固国家的基本意识形态、 基本社会制度、主要价值规范，从而维护国家统一、民族团结和社会和谐。 二、保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产权利，维持社 会秩序。 三、扶助职能，即扶助公民、公民团体和工商组织均衡发展，扶助弱者生存。 扶助公民、公民团体和工商组织均衡发展，主要是政府确定价值取向和价值标准， 通过有效的产业政策、贸易政策、税收政策、信贷政策等政策和政策倾斜，帮助 各界顺利发展。扶助弱者生存，主要是政府保障和救济职能，包括由政府组织或 监管的退休金、健康保险、失业救济、老弱病残求济等。政府扶助职能的履行状 况，直接关系到社会的公平和稳定。 四、管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为。主要 包括：( 1 ) 依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使 其不致因自身利益而非法或不当侵扰国家、社会、他人等其他行为主体的权益， 否则予以法律惩罚，如“近亲不得结婚”、“严重传染病隔离”等，均属于管制职 能的范畴。( 2 ) 为实现国家利益、社会利益、多数人的利益、长远利益，依法控 制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，如外汇管制、尾气排 放标准管制等，都是政府履行经济和环境保护管制职能的表现形式。 五、服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民。提供更为广泛、 快捷、公平、有效的公共服务，是现代国家政府普遍面临的重大挑战。 六、发展职能，即运用各种可能方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促进 经济发展和社会进步。在当代知识经济社会中，知识创新、能力创新、机制创新、 制度创新的重要性日益突出，政府发展职能的价值日益显现。这就要求政府通过 积极有效的公共政策的引导，统筹经济社会发展，统筹人与自然关系，统筹国内 第三章政府领导干部政绩考核 改革与对外开放，推动社会全面进步。 3 1 2 政府领导干部职能的特点 政府职能的主要内容决定了政府领导干部职能的特点，主要体现为公共性、 法定性、执行性、强制性、动态性和扩张性。 1 、公共性。公共利益以及社会公众对公共物品或公共产品的需求是政府职 能存在的前提和依据，公共物品或公共产品的特性决定了其很难仅仅通过社会个 体的努力来获得，因而要由公众认可的公共权威角色即政府来提供。政府有义务、 有责任为所有社会群体和阶层提供普遍的、公认的、高质量的公共服务。 2 、法定性。政府的行为在法律的范围内进行。宪法和法律规定了一国政府 职能的边界，使公共行政有法可循。法有明文规定者，政府要全力做好，否则即 为行政不作为。法无明文规定者，政府不可妄加作为，否则即为滥用职权、政府 越位。 3 、执行性。与作为国家权力确立者的立法机构相比，政府作为国家行政机 关，其职能具有明显的执行性。而在国家意志的执行过程中，势必要求具有更多 的行政艺术和管理技能，更加注意政策执行的灵活性、权变性、可行性和操作性。 在我国，各级人民政府是人民代表大会的执行机关，受其委托，贯彻的执行国家 意志，行使管理社会公共事务的职能。 4 、强制性。职能的强制性来自于政府职能的法定性，是指：( 1 ) 对公民而 言，作为行政相对人，任何人、任何组织、任何团体均不得阻碍政府职能的正常 行使：依法作出的政府行动和政府法令，务必令行禁止。( 2 ) 对政府自身而言， 宪法、法律的授权也有不可抗拒的强制性。 3 2 政绩的含义、政绩考核应坚持的原则及方法 3 2 1 政绩的内涵、特点及衡量的标准 一、政绩的内涵 政绩，指领导干部在一个时间内改造自然、推动和促进社会生产力发展的实 际工作所取得的成绩。其主要内容包括两个方面：一是履行岗位职责的状况，亦 称为动态政绩，主要是指做了一些什么工作，提出了一些什么决策、建议，进行 了哪些组织协调和实施，等等；二是完成任职目标的结果，亦即静态政绩，主要 是指一些指标的完成情况。干部的政绩是一个干部德才的客观反映。一般地说， 一个干部有较强的德才素质，就会为党和人民做出突出的成绩：反之就难以做出 天津大学硕士学位论文 什么成绩。干部的德才是内在的j 干部的政绩是德才素质的外在表现。一个干部 的德才素质只有在实际工作中才能反映出来。看一个于部的德才素质如何，就要 看这个干部政绩怎样，用政绩来检验和衡量每一个领导干部的德才素质，才能比 较准确地评价干部、了解干部，正确地使用干部，使干部的升降奖惩有可靠的客 观依据。 政绩，要通过实事反映出来；但实事并不等同于实绩。有效的实绩，即推动 和促进了生产力发展的实绩才算 譬上政续。依据马克思关于商晶价值斡原理，我 们可以理解干部的政绩就是凝结在成果中的劳动量，就是工作成果和劳动量的统 一体。这个统一体既包括羞以其本身的社会经济效果来衡量价值的工作成果，又 包含着以其能够转化的劳动量。领导干部的工作政绩好比商品样包含着两个因 素，即：使用价值和价值。所谓政绩的使用价值，就是凝结在成果中的有效劳动 量，这个有效的劳动量既包含狭义的劳动时闻，更苞括广义的劳动能力、劳动行 为、劳动艺术、劳动效率等诸多因素。领导干部政绩的表现形式是静态的，通常 是以数字寨文字表达方式来体现的，蔼干部创造政续的劳动是动态的，是个子 部德才等诸种素质凝结在成果中的劳动过程。这个过程是不能仅以静态的数字来 评价的。虽然数字体现的实绩本身可以社会经济效益的价值大小来衡量，但是数 字不能完全反应一个干部创造这个数字( 绩效) 的劳动过程。况且，一个黼量的数 字，由于工作性质、工作单位、工作条件的不同，干部付出的劳动是不同量的， 其各自德才素质的发挥也不可能是目量的。如采一个干部采取不正当的手段，或 者搞不正之风，把经济搞上去了，但这是个短期的行为，从局部看是发展的， 而麸全局看爨| j 是不利的，是不能视为政绩的。因此，在评价一个于部工作政绩时， 应把干部所付出的能够转化为成果的“有效劳动量”作为评价干部政绩的具体标 准。如果我们抓住了每个干部创造成绩都必须有一个劳动过程这个基本规律，抽 象出箕凝结在成粟中的劳动量来进行评价比较，那么，我们就不仅髓对工作性质 相同，取得同量成绩而e f j 于其他客观条件不同的干部德才素质进行比较，而且能 对不嗣t 馋性矮、取褥不同成绩的干部德才素质进行比较，从褥在其具体箭造工 作成绩的价值比较中，得到一个_ 干部德才素质优劣的相对客观科学的评价。 二、政绩所具有的特点 重视政绩考核，同时也必须看到政绩是一种极为复杂的客观实体。它具有如 特点： l 、具体性。却政绩是在一定时闻、地点、条传下形成的。领导干部致绩不 仅取决于它本身的德才索质和勤奋努力，而且还受到各种具体条件、具体环境， 具体阏素豹影响和制约。主要有以下四静情况：一是受客观环境条件，包括任职 期问的自然条件、社会条件、国家方针、政策、经济体制、社会经济环境等凶素 第三章政府领导干部政绩考核 的影响和制约；二是受原有的工作基础包括任职前的经济工作基础、社会发展基 础、干部工作基础、管理基础等因素的影响和制约：三是受工作性质包括工作难 度、工作职责性质、工作体制、上下左右的人际关系等因素的影响和制约：四是 受领导班子成员的素质包括文化结构、年龄结构、专业知识等因素的影响和制约。 就一般情况而言，一个德才兼备的领导干部，如果他在实际工作中付出艰辛的努 力，一定是有其政绩的。但也有因客观条件基础等比较差而难以取得政绩，或形 成不了任何政绩的。这种是说，德才素质是形成领导干部政绩的必要条件，但不 是唯一的条件。既然政绩是在一定时间、地点、条件下形成的，有其具体特点， 那么，我们在考核干部时，就要注意分析主客观条件。 2 、多样性。政绩作为领导干部工作实践的结果，是客观存在的，也是有标 准和尺度可衡量的。从这一点上看，政绩具有统一性。但它具体反映在每个领导 干部身上，所构成的内容及衡量的标准却是多样的。领导干部岗位不同，职务不 同，工作性质不同，则反映政绩的内容及衡量的标准也不同。比如担负文化教育 领导工作的干部有无政绩，主要是看精神产品质量，文化教育的发展情况等，而 担负工农业生产领导工作的干部有无政绩，主要是看产量、产值、利润、效益等， 又如从事经济领域工作的领导干部的政绩表现出来要快，周期短一些，而从事上 层建筑领域工作的领导干部的政绩表现出来要慢，周期要长一些。即使是同一领 导干部，其政绩的形成也是多样的，有直接的，也有间接的，有马上见效的，也 有很长时期才起作用的，有可量的，也有不可量的，等等。 3 、层次性。一个地区、一个单位所取得的成绩，既是群体努力创造的，也 有个体的作用。某一项工作的完成往往是很多人共同协作的结果。表现在既有上 级领导的支持，也有同级和群众的努力；既有领导者之间的相互依赖，也有其他 单位的协作等因素。因此，不能把其他人的工作成果说成是某个领导干部的政绩， 更不能把一个领导干部的政绩简单地等同于他所领导的那个地区或部门的全部 工作成果。 此外，由于政绩的形成和展现往往需要一定时间的延续过程，因而具有过程 性；由于同一政绩，不同视角会有不同的评价，因而也具有多维性。 三、衡量政绩的标准 在不同的历史时期，衡量领导干部政绩的标准是不同的。解放初期，斗地主、 揪匪霸态度坚决，上缴公粮数量大，其政绩就大。在新的历史时期，衡量政绩的 标准是科学发展观，即以是否真正做到用科学发展观统领经济社会发展作为衡量 实绩的根本标准。 科学发展观是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重 要战略思想，是推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化必须长期坚持的重 天津大学硕士学位论文 要指导思想。党的十六届四中全会明确提出，要制定体现科学发展观要求的干部 考核评价办法。对于各级地方领导干部来说，其一切工作都离不开用科学发展观 为统领来促进地方政治、经济、社会的和谐发展。因此，我们考核一个地方领导 干部的政绩，毫无疑问，应该把是否能够建设和谐社会作为根本的衡量标准。 3 2 2 政绩考核应掌握的几条原则 1 、完整性原则。即考绩标准要完整。完整性原则要求我们在制定政绩考核 的标准时，既要有经济建设的考核标准，又要有政治、社会建设的考核标准；有 经济效益方面的考核标准，又要有社会效益方面的考核标准。完整的干部考绩标 准，是准确地、客观地评价干部政绩的基础。考绩标准不完整，往往会造成考绩 的简单化和单一化，达不到全面地考核干部政绩的目标。 2 、科学性原则。即考绩方法要科学。政绩考核工作是一项科学性很强的工 作，不以科学的态度和科学的方法来对待它，是难以奏效的。过去，由于我们对 干部的政绩考核重视不够，因而规范的考绩方法还不多。为了尽快适应干部考绩 的需要，应在总结成功经验的基础上，借鉴外国先进的绩效考核方法，逐步探索 适合我国国情的干部考绩方法，并使之逐步趋于规范化和科学化。 3 、公开性原则。即考绩工作必须公开进行。因为一方面，对领导干部的政 绩考核，坚持群众公认原则，正是社会主义民主化建设的需要。另一方面，领导 干部的政绩是客观存在的，是其率领群众进行工作的结果，所以群众对干部的政 绩最清楚，最有发方权。只有公开地让群众参与干部的政绩考核，才能准确、客 观地评价干部的政绩。考核领导干部的政绩，应将考核程序、标准、测评要素等 通过法规形式公布于众。考绩结果向本人公开。考绩过程应吸收专家、群众代表 参加，把考绩工作置于群众的监督之下。 4 、分类性原则。即考核领导干部的政绩，必须以职务分类为基础。由于党 政领导干部各自的工作岗位、工作性质不同，其政绩的内容和表现形式也有所区 别。因此，对其政绩考核，不能脱离他们的工作岗位，拿一个模式去套，拿一个 标准去量。考核一个干部是否有政绩，就要看他履行岗位职责的情况如何。从这 个思路出发，对领导干部的政绩考核首先必须进行职务分类，明确其岗位职责， 然后再研究制定不同职务的政绩考核标准。 3 2 3 政绩考核的基本方法 考核领导干部政绩的方法很多，但由于考绩有一定的特殊性，所以选取一 些有针对性的方法。 l 、任期目标考绩法。任期目标是指地方党委和政府及其班子成员在一届任 第三章政府领导干部政绩考核 期内工作预期