（公共管理专业论文）我国市政公用事业民营化及其权益性融资.pdf

摘要 2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部下发了关于加快市政公用行业市场化进程的 意见，意见的出台为市政公用事业利用民间资本和外商投资提供了政策上的 保证，国内市政公用事业民营化开始成为种趋势。各地政府正在逐步摸索如何 利用公用事业民营化这一改革趋势，调整本地区公用事业的融资策略，加大市政 建设。由于权益性融资在提供长期稳定的资金来源的同时，有助于提供有效的激 励机制和建立规范的公司治理结构。因而，成为了市政公用行业获得长期发展能 力的重要途径。如何在市政公用事业民营化过程中运用权益性融资工具，拓展融 资渠道，改善融资结构，加大市政建设投融资改革力度，是整个融资策略调整的 很重要的方面。 公用事业的特性决定了其既有民营化的可行性，同时也有必要性。但并不是 所有公共产品都可以通过民营化来提供。可民营化的公用事业应具备一些特殊的 条件。公用事业民营化一方面可以帮助政府解决目益庞大的市政建设资金需求。 同时，通过引入灵活的经营机制，有利于提高公用事业特定项目的运营效率。对 于处于社会主义市场经济初级阶段的我国来说，引入民间私人资本和民营企业的 运作机制，对解决市政建设资金瓶颈和改善公用事业运作效率更具积极意义。 公用事业民营化过程中的权益性融资模式的选择是一项十分复杂的工程。包 括p p p 、b o t 、t o t 、资本化等在内的权益性融资模式都是公用事业在民营化过程 中可以选择和运用的。但由于公用事业所担负的特定政治使命以及所具有的特定 的资本运行环境，有时设计一个特定项目的融资策略时，需要多种融资工具的综 合使用。 论文分五大部分。第一部分为市政公用事业融资特点及成功经验，分析国内 外市政公用事业的融资改革趋势。第二部分是市政公用事业民营化的理论基础与 现实选择。在这部分，笔者对公用事业民营化的可行性和必要性以及公用事业民 营化现状进行分析，对可民营化的公用事业进行定位。第三部分公用事业民营化 过程中的权益性融资模式。对国内外公用事业民营化过程中所采用的各种权益性 融资模式进行介绍和综合评价。第四部分为权益性融资策略。在前两部分论述的 基础上，结合杭州市城市建设资产经营公司投融资改革案例，整合、运用各种权 益性融资工具，对适合我国国情的市政公用事业权益性融资策略进行了探索，并 对该公司权益性融资渠道和融资模式进行了筹划。第五部分为结语。 关键词：公用事业民营化权益性融资 a b s t r a c t o nd e e2 7 ，2 0 0 2 ，c o n s t r u c t i o n d e p a r t m e n t i s s u e d “t h ea d v i c eo n a c c e l e r a t i n gm a r k e t i z a t i o no fm u n i c i p a l i t i e s p u b l i cu t i l i t i e s ”，w h i c h p r o v i d e dp o l i c yg u a r a n t e ef o rm u n i c i p a l i t i e s p u b l i cu t i l i t i e st om a k e u s eo f p r i v a t ec a p it a l a n d f o r e i g n i n v e s t m e n t f r o mt h e n ，t h e p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i pi np u b l i cu t i l i t i e sb e c a m eat r e n d l a y e r so f g o v e r n m e n t sa r en o wg r a d u a l l yg r o p i n gf o rh o wt ou t i i i z et h et r e n dt h a t i sp u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i pi np u b l i cu t i l i t i e st oa d j u s tt h ef i n a n c i n g s t r a t e g yo fp u h l i cu t n i t i e si nl o c a la r e a sa n ds t r e n g t h e nt h em u n i c i p a l c o n s t r u c t i o n e q u i t yf i n a n c i n gi sn o to n l yal o n g t e r ma n ds t a b l ec a p i t a l r e s o u r c e ，b u ti tc a nc o n d u c et op r o v i d ee f f i c i e n ti n o e n t i v em e c h a n i s ma n d e s t a b li s hs t a n d a r de n t e r p r i s e s m a n a g e m e n ts t r u c t u r e t h e r e f o r e ，e q u i t y f i n a n c i n g i sa n i m p o r t a n tw a y t oo b t a i n 1 0 n g t e r md e v e l o p m e n t f o r m u n i c i p a l i t i e s p u b l i cu t i l i t i e s i ti sv e r yi m p o r t a n ti nt h es t r a t e g y a d j u s t m e n tt om a k eg o o du s eo fe q u i t yf i n a n c i n gi n s t r u m e n ti nt h ep r o c e s s o f p u b i c p r i v a t ep a r t n e r s h i pi np u b l i cu t i l i t i e s ，e x t e n d f i n a n c i n g r e s o u r c e sa n d s t r e n g t h e nt h er e f o r mo f in v e s t i n ga n d f i n a n c i n g i n m u n i c i p a lc o n s t r u c t i o n t h e u n i q u ec h a r a c t e r i s t i c so f p u b l i c u t i l i t i e sd e c i d e di t s f e a s i b i li t ya n dn e c e s s i t y 。h o w e v e r ，n o ta l lt h ep u b l i cp r o d u c t sc o u l dh e p r o v i d e db yp r i v a t i z a t i o n t h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e ss h o u l d h a v es o m es p e c i a lq u a l i f i c a t i o n s o no n eh a n d ，t h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i c u t i l i t i e sc o u l dh e l pg o v e r n m e n tt om e e tt h ei n c r e a s i n g l yc a p i t a ld e m a n d o fm u n i c i p a lc o n s t r u c t i o n ：o nt h eo t h e rh a n d ，i tc o u l di m p r o v es p e c i f i c p r o g r a m s e f f i c i e n c y o f p u b l i c u t i l i t i e s b yi n t r o d u c i n gf l e x i b l e o p e r a t i n gm e c h a n i s m s 。a st oo u rc o u n t r yw h i c hi si nt h ee l e m e n t a r yp h a s e o fs o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m y ，i n t r o d u c i n gp r i v a t ec a p i t a la n dp r i v a t e e n t e r p r i s e s o p e r a t i n gm e c h a n i s m sp l a y sa ni m p o r t a n tp a r ti ns o l v i n gt h e b o t t l e n e c ko fm u n i c i p a lc o n s t r u c t i o n sc a p i t a la sw e l la si m p r o v i n gt h e o p e r a t i n ge f f i e i e n c yo fp u b l i cu t i l i t i e s t h ec h o i c eo fe q u i t yf i n a n c i n gm o d ei nt h ep r o c e s so fp u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i pi np u b l i cu t i l i t i e si sac o m p l i c a t e dp r o j e c t i ti n c l u d e ss u c h e q u i t yf i n a n c i n gm o d e sa sp p p 、b o t 、t o ta n dc a p i t a l i z a t i o n ，w h i c hc o u l d b ec h o s e na n da d o p t e di nt h ep r i v a t i z a t i o n t h ep u b l i eu t i l i t i e sh a v e t h e i ro w ns p e c i f i cp o l i t i c a lm i s s i o na n dg i v e ne n v i r o n m e n to fc a p i t a l o p e r a t i n g ，t h e r e f o r e ，c o m p r e h e n s i v ef i n a n c i n g i n s t r u m e n t sw i l l b e u t i l i z e di nd e s i g n i n gf i n a n c i n gs t r a t e g yo fas p e c i f i cp r o g r a m t h et h e s i si n c l u d e sf i v ep a r t s 。f i r s tp a r ti st h ee h a r a c t e r i s t i c so f p u b l i cu t i l i t i e s f i n a n c i n ga n d i t ss u c c e s s f u le x p e r i e n c e s ，a n da n a l y z e d t h et r e n do fm u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e s r e f o r m t h es e c o n dp a r ti st h e t h e o r y f o u n d a t i o na n d p r a c t i c a l c h o i c eo f p u b l i c u t i l i t i e s p r i v a t i z a t i o n i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o ra n a l y z e dt h ef e a s i b i l i t ya n d n e c e s s i t ya sw e la st h es t a t u so fp u b l i cu t i l i t i e s p r i v a t i z a t i o n ，a n d d e f i n e dt h ep u b li cu t il i tj e sw h i c hc o u l db ep r o v i d e db yp r i v a t i z a t i o n t h et h i r d p a r t i st h e e q u i t yf i n a n c i n g m o d eo f p u b l i cu t i l i t i e s p r i v a t i z a t i o n v a r i o u se q u i t yf i n a n c i n gm o d e si nt h ep r o c e s so fp u b l i c u t i l i t i e s p r i v e t i z a t i o ni no u rc o u n t r ya n da b r o a dw e r ei n t r o d u c e da n d e v a l u a t e dc o m p r e h e n s i v e l y t h ef o r t hp a r ti st h e s t r a t e g yo fe q u i t y f i n a n c i n g b a s e do nt h ef o r m e rt w o p a r t s a n ds e tt h e i n v e s t i n g a n d f i n a n c i n gr e f o r mo fh a n g z h o um u n i c i p a lc o n s t r u c t i o n sa s s e t so p e r a t i n g e n t e r p r i s ea sa ne x a m p l e ，d i f f e r e n tf i n a n c i n gi n s t r u m e n t sw e r em a d eu s e o ft o g r o p ef o r t h e s t r a t e g yo fp u b l i cu t i l i t i e s e q u i t yf i n a n c i n g a c c u s t o m e dt oo u rc o u n t r y ss t u a t i o n ，a n dt h ef i n a n c i n gr e s o u r c e sa n d m o d e so ft h i se n t e r p r i s ew e r ea l s od e s i g n e di nt h i sp a r t t h ef i f t hp a r t jst h ec o n c 】i 】s i o n k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ，p r i v a t i z a t i o n ，e q u i t yf i n a n c i n g 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 1 市政公用事业的融资特点及成功经验 1 1 市政公用事业的定义及特点 市政公用行业是指建设部“三定”方案中所规定的城市供水节水、燃气热力、 市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等生产纯公共物品或准公共物品、具有 公盏性质的行业。它们都是重要的市政公用设施，是最主要的城市社会公共工程。 是城市功能的具体体现，也是满足城市居民基本生活质量要求的重要保障行业。 借鉴世界银行1 9 9 4 年发展报告对基础设施可经营性程度的分类，市政 公用设簏项目一般可分为三大类( 参见表1 1 ，分别适合不同的融资方式。 1 、非经营性( 公益型) 市政公用项目 这类项目包括以社会效益为目标的城市基础设施、防灾和战略系统项目等。 这类项目的特点是，不直接定价收费或收入不足以补偿投资，建设资金来源主要 为政府拨款。在公司目前所涉及的市政公用业务中，部分城市设施( 如敞开式市 区道路、桥梁等) 项目可归属为此种类型。 2 、准经营性( 收益型) 市政公用项目 包括兼顾社会和经济效益的燃气、生态环境维护系统、水资源系统及给排水 系统等项目。此类项目的特点是产品或服务的定价( 转让价格) 偏低，仅能够补 偿项目的部分投入或经营成本，因而还需要提供适当的政府财政补贴。 上述两类项目的融资有可能在一定的条件下通过市场运作进行，如通过财政 补贴提升收益、增强信用等级，从而使项目符合市场融资的条件：又如部分公益 型或收益型项目，通过使其可经营指数提升，有可能使非经营性项目变成准经营 性项目，准经营性项目成为纯经营性项目，从而实现市场化融资安排。 3 、纯经营性( 竞争型) 市政公用项目 这类项目包括高等级收费公路、港口等交通运输系统，自来水、水电、火力 发电站等能源系统，住宅安居系统等项目，其基本特点是具有较高的收益、财务 效益较好。这类项目的融资可以不依靠财政性资金，更多地利用市场机制，通过 间接融资工具和直接融资工具的运用实现多渠道资金融通。 浙江人学公共管理硕。卜( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 表1 1 市政公j ：l j 建设项目分类属性 项目属性 市政公用基础设施项目投资主体 经营性 纯经营性项 收费高速公路、收费桥梁、热电等全社会投资者 项目 目 准经营性项燃气、自来水、地铁、轻轨、公交、废弃物处政府适当补贴，吸纳 目理等各方投资 非经营性项目敞开式城市道路、桥梁笛政府投资 与其他一般性竞争的行业相比，公用行业具有以下几个鲜明特点： 不可替代性：是社会广大消费者的必需品，其它产品很难替代它。 消费上的兼容性：某个用户对水电气热的消费不妨碍其他用户的作用。 地域性：市政公用行业提供的产品和服务具有鲜明的地域性，如自来水、管 道燃气、集中供热的供应只能在管网的覆盖范围之内进行，产品和服务并不在全 国或世界范围内自由流动。 公用和公益性：市政公用行业的产品和服务具有公用和公益的特征，其产品 和服务是针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不 能分割使用。由于市政公用行业的产品和服务在我国还被赋予一些公益特性，通 常还需承担一定的社会公益义务。 利益计算上的不确定性：它对社会利益是长期的很难确切地计算它到底产 生了多少收益。 生产经营上的规模性：这类企业的投资额巨大，经营规模越大，平均单位成 本越低。 投资大、回收期长，市场化程度低：市政公用行业所需投资巨大，动辄上亿 元、甚至几十亿、上百亿元。如建设一公里地铁需要6 亿一7 亿元，其回收期也 不像常规投资一样，在三五年内能得到回收。 价格机制不灵活：市政公用行业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格 的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事。 政府和社会干预：由于涉及到大多数城市居民的利益，以及消费群体的利益 诉求不同，政府和社会舆论常常会对市政公用行业的企业进行“道义上的说服， 或行政上的干预，影响企业的自主经营权。 浙江大学公共瞥理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 1 2 我国市政公用事业的融资结构及变化趋势 改革开放以来，特别是9 0 年代中期以来，随着我国国民经济持续增长和大 规模城市化进程的不断推进，全国城建资金投入的总量大幅度提高。1 9 9 1 2 0 0 1 年我国城市建设资金投入共计1 2 7 0 0 多亿元，约是前4 0 年总和的3 倍，占建国 以来城建资金的8 0 。城市建设固定资产投资占同期全社会固定资产投资完成额 的比重从1 9 9 1 年的3 1 增长到2 0 0 1 年的6 4 ，占同期国内生产总值的比重由 1 9 9 1 年0 8 增加到2 0 0 1 年的2 6 。全国城建资金投入总量的大幅度提高，直 接促使了我国大多数城市市政公用设施的服务能力在近1 0 年里增长了一倍以 上，长期受到困扰的城市建设“欠账”局面基本得以缓解，城市综合功能得到增 强，投资环境和城镇居民生活质量、环境质量有了很大改善。 但与此同时，长期困扰我国城市建设和发展的公用行业资金投入的结构性问 题也同益突出。一方面，长期以来，单纯依靠国家财政性投入和行政性收费的市 政公用事业投资模式，使市政建设的资金投入长期以来一直满足不了城市发展的 需要；另一方面，各级政府在市政公用行业的投入上，没有把经营性和非经营性 项目加以合理区分，导致公共产品领域不断扩大，给地方财政形成沉重的负担， 城市高速发展中旺盛的投资需求使地方财政捉襟见肘，限制了市政公用行业的发 展，难以满足社会公众对公共产品日益增长的需求。因此，近年来，国家先后制 定了多项政簧，推进市政公用行业的市场化改革。2 0 0 2 年底，建设部出台的关 于加快市政公用行业市场化进程的意见要求加快市政公用行业的改革，按照社 会主义市场经济要求，转变政府职能、消除壁垒、打破垄断、引入竞争，政府通 过适当的干预弥补市场缺陷，让市场机制在市政公用设施建设中充分发挥作用， 逐步建立起适应市场经济要求和行业特点的价格机制和投资多元化的市政公用 行业投融资体制。当前，公用行业投融资体制改革在我国的一些大中型城市正逐 步推进，公用行业投融资结构也正发生着一系列重大的变化，具体表现在： 1 、政府投入所占比例呈下降趋势，而市场投入比例呈上升趋势 在城市建设资金投入方面，政府投入( 包括财政直接投入和政策性收费) 由 1 9 9 5 年占城建资金投入的9 0 左右，下降到2 0 0 1 年的5 2 。同时，社会资金投 入迅速增长。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 叵亘匹夏至口 图1 1 2 、国内贷款规模逐年扩大，在城建资金投入中增幅最大 1 9 8 6 年全国利用国内银行贷款只有3 2 亿元，占城建资金的 e 重只有2 4 。 十四大以后，市政公用事业加快了市场化改革的进程，价格机制初步得以确立， 利用国内银行贷款的规模增长迅速，2 0 0 1 年6 0 以上的城市利用银行贷款，总 额达到7 4 2 亿元，占城建资金比例为2 9 4 ，是1 9 9 2 年2 3 倍， t l f l 21 5h 78901 1 匣量巫豆玉玉二三王童口 图1 。2 3 、外资成为城建资金中的一个重要来源 近1 0 年来城建领域实际利用外资已达5 2 6 亿元，占全国同期利用外资规模 的l o 6 。利用外资的方式有国外政府和金融机构贷款、与国外企业合资合作、 外商直接投资等，具体涉及到供水、燃气、地铁、道桥、污水处理、垃圾处理等 不同行业。 4 、自筹资金增长迅速，在城建投资中的地位日趋提高 随着收费和价格改革的实施，企业通过自身的积累用于扩大再生产的资金总 量明显上升，自筹资金占城建资金的比重在1 9 9 2 年为9 ，到2 0 0 1 年提高到 1 6 2 。 4 塑坚盔兰竺茎篁里塑生! 坚坠! 主些兰垒堡塞 墨璺塑垦竺里兰些垦萱垡墨基壑垫堡坠望 9 9 219 9 3l9 9 4i9 9 5l9 9 el99t i9 9 89￥t ，u l 厘鱼匹互j 夏二三至匝口 图1 3 5 、市政公用设施产业股票与企业债券融资从无到有 目前，在深沪两市上市的市政公用行业公司有2 1 家，涉及到水务、城市公 交、热力供应、热电、燃气等领域。这些市政公用行业上市公司通过股票市场 i p o 融资和再融资机制共募集城市建设资金约1 2 0 亿元( 参见表1 2 ) 。此外， 十年多来，部分城市自来水、地铁等公司发行企业债券约3 0 亿元，相当于同期 城建资金总量的0 3 6 。 袭1 2我国市政公用行业上市公司融资情况表 类 再融资总额 别： 上市公司( 融资年份金额亿元) p o 融资总 一 额( 亿元) ( 亿元) 水原水股份( 1 9 9 2 o 7 ：1 9 9 3 ，1 9 9 5 ，1 9 9 7 2 2 ) ； 1 9 82 52 务武汉控股( 1 9 9 8 5 7 ；2 0 0 0 3 2 ) ；南海发展 类( 2 0 0 ，4 2 ) ；创业环保( 1 9 9 5 1 6 ) ；首创股份 6 ( 2 0 0 0 2 7 ) ；钱江水利( 2 0 0 0 49 ) 公 北京巴十( 2 0 0 1 7 7 ) ：巴十股份( 1 9 9 6 1 2 ；1 9 9 8 ， 1 5 7 68 3 共2 0 0 0 6 5 ) ：中通地铁( 1 9 9 4 03 6 ：1 9 7 1 8 ) 交 通 3 燃长春燃气( 2 0 0 0 3 4 ) ；燃气股份( 1 9 9 7 2 7 ；2 0 0 0 4 ) ：1 8 72 8 3 气大众公用( 1 9 9 i 0 2 ，1 9 9 3 ，1 9 9 5 ，1 9 9 6 ，1 9 9 8 ， 热2 0 0 2 98 ) ；内蒙华电( 1 9 9 4 1 9 ：1 9 9 6 ，1 9 9 8 ， 电 2 0 0 1 5 4 ) ；天富热电( 2 0 0 2 3 9 ) ；东方热电 类 ( 1 9 9 4 2 4 ：2 0 0 2 2 7 ) ：京能热电( 2 0 0 2 4 8 ) ； 1 0 岁宝热电( 1 9 9 4 1 1 ：1 9 9 9 0 9 ) ；大连热电 ( 1 9 9 7 1 2 ；1 9 9 9 1 2 ) 惠天热电( 1 9 9 7 1 3 ：1 9 9 8 ， 2 0 0 1 4 3 ) 其金山股份( 2 0 0 1 2 6 ) ；沈阳新开( 1 9 9 6 36 ) 6 2 他 2 台计：2 15 9 6 66 3 4 浙江人学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 从相对规模来看，我国市政公用行业股票和债券融资占该领域当年投资额的 比重还不到2 ，与些国家占3 0 相比，这部分融资比重过低。并且债券融资 主要以国债和少量金融债券形式涉足市政公用设施领域，至于地方政府债券、企 业债券、资产证券化则很少涉及，股票融资也只是停留在对上市公司和企业的存 量盘活，对增量资产和重大项目建设的作用还未充分显现。 1 3 国内外公用事业的融资经验 2 0 世纪5 0 年代以来，随着科学技术的进步，社会财富的增长，人民生活水 平的不断提高，公众对公共产品的需求也不断提高。人们需要有安全稳定的社会 环境，效率高、服务好的发达的基础设施，和谐的生态环境，良好的福利待遇等。 面对公众罔益增长的需求，许多国家为了提高公共产品和服务的供给效率， 改善服务质量，减轻财政支出负担 经营的公用事业部门进行市场化、 交给私人资本去完成。 ，满足公众需求，纷纷对过去由国家垄断垂直 私有化改革，将一部分公共产品和服务的供给 基本的做法是一方面坚持政府始终在该领域发挥主导作用；另一方面尽可能 地减少政府的干预，让政府从特定的基础设施部门中脱离出来，成为监督者和协 调者，更多地引入市场化机制，更多地让私人部门参与。 在投融资方面，国际经验表明，将财政融资的良好信誉与金融投资高效率运 作有机地结合起来，是发挥政府在城市基础设施部门投融资中作用的最佳途径。 具体而言，国内外在市政公用事业的投融资方面具有以下特点： 1 、民营化趋势日渐深化 随着科学技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化，以往属于自然垄 断性质的经济活动，具有了竞争的性质和特点，为私人企业的进入提供了机会和 条件。与此同时，在很多国家，由于基础设施和公共服务由公共部门垄断性供给 的效果不好，服务差，成本高。为了充分利用这些机会和条件，有效地配置公共 资源和能力，一些政府让私人企业参与部分基础设施和公共服务的生产和供给。 如在电信业中，欧美以及亚洲国家的私人企业都参与了长途电话、蜂窝式电话以 及互联网增值服务的竞争，在电力行业，很多私人厂商也投资建厂，增加发电能 力和电力供应。至于城市供气、供水、公共交通等公用事业，也对私人部门打开 了大门。作为公用事业民营化比较发达的国家之一，美国的公用事业，如p u b l i c 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性畦童 t e l e c o m 、桥梁、运输、水电等等，几乎是1 0 0 的民营化的。公用事业民营化已 逐步成为世界性潮流。 从国内其他城市的情况来看，民营企业也开始逐步涉足公用行业。20 0 2 年以来，上市公司频频进军公用事业，泰达股份、金路集团等多家上市公司陆续 投资绿化、自来水、燃气等领域，科学城( 原名乌江电力) 甚至将主营业务转向 城市公用事业的投资和管理。据不完全统计，20 02 年以来已有30 多家上市 公司丌始或者加大对公用事业的投资。 2 、举债仍是筹集城建资金的重要方式 从世界许多国家城市建设的经验来看，举债仍然是市政公用设旆建设筹集资 金的重要方式。但是，举债方式已经发生了显著变化，从主要为传统的政策性贷 款、商业银行贷款，演化为主要使用直接融资工具，即市政债券进行融资。市政 债券基本以长期债券为主，长期债券的偿还期限往往超过l o 年，典型的有l o 年、 2 0 年甚至3 0 年。 据美国债券市场协会的资料，1 9 9 8 年，美国发行市政债券3 2 0 8 亿美元；1 9 9 8 年底，流通中的市政债券总量为1 5 万亿美元，占流通中的各类债券总量的1 1 5 。 美国的市政债券在本国的市政公用设施建设中起到了巨大作用。 3 组建投资基金解决长期融资问题 美国是使用市政公用设施基金较成功的发达国家之一。从2 0 世纪2 0 年代中期 到现在，美国的各种市政公用设施投资基金对经济的发展做出了很大的贡献。美 国的公用事业投资基金包括：城市开发和综合房地产基金( c r e f ) 、电力建设基 金、通讯建设基金、公路建设基金和航空建设基金等，这些基金吸引了养老基金 等大量机构投资者。由于为各项投资基金提供了完备的法律保护和法律监管基 础，投资基金在美国发展非常迅速。1 9 9 5 年底，美国基金数量达到了1 6 0 0 0 家， 资产总额达2 8 0 0 0 亿美元超过了银行的储蓄总额。 与之相比，发展中国家由于资本市场不完善，政府资助的市政公用设施开发 基金便成为提供长期资金的种过渡机制。巴基斯坦的私人部门能源开发基金和 牙买加的私人能源开发基金就是为推动私人电力项目筹资而设立的；牙买加政府 通过能源基金提供长期融资以吸引私人投资，基金的投资者包括了世界银行和泛 美开发银行；在泰国，为环境保护市政公用设施筹资的担保基金不是直接用于市 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 政公用设施项目，而是为城市和私人经营者的贷款提供担保。 4 、项目融资方式的深入广泛运用 近1 0 年来，项目融资的灵活运用在世界范围内迅速兴起，日益受到人们的 关注。项目融资模式主要有产品支付、远期购买、融资租赁、b0t 、a bs 等。 项目融资的灵活应用对诸如煤气和自来水供应等市政公用设施的建设具有特殊 的吸引力。这种吸引力来源于项目融资在资金获取、风险承担、会计处理和税收 优惠等方面的优势。 从世界银行的调查报告看，融资项目集中在交通运输( 收费公路) 、给排水项 目、电力、环境和废水处理等市政公用设施。世界知名的市政公用设施融资项目 有：1 9 9 4 年美国印第安纳市的废热发电项目，美国大通银行的c h r k u a h u a n n e 水 处理厂的项目融资，巴基斯坦的h u b o 火力发电厂项目，以及曼谷的高架铁路项 目等。这些项目的j f l 胛j 运营，使项目融资方式逐渐成熟、完善，大到资金筹措、 风险的分担、政府与其它机构的担保，小到项目进行中的各种运作文件都逐步规 范。这些项目融资模式的多样性和机制的完善性，为项目融资方式在我国的运用 提供了积极的思路。 5 、灵活融资和创新融资工具 市政公用项目的类型丰富、项目收益性及回报模式各不相同，因而适宜于多 种融资模式和融资工具。在长期的投融资实践中，人们针对市政公用行业资本运 营的特点逐渐运用和开发了大量的灵活融资手段和新型融资工具。如美国在城市 开发建设中大量使用的r e i t ( 封闭型投资信托) 、二级市场的m b b ( 抵押贷款支 持债券) 和c m o ( 抵押担保证券) 等，欧洲国家公用行业民营化进程中广泛采用 的p p p ( 公共民营合作制) 模型，英国国家审计署在公用行业项目融资中开发的 影子收费机制，以及东南亚国家在大规模城市基础设施建设中开创的b o t 、t o t 等系列化项目融资技术。 目前，国内一些城市也已经开始尝试性地采取诸如多方委托贷款、集合信托 等多种灵活融资工具筹集建设资金、降低融资成本。如上海外环线环城绿化带二 期工程( 1 5 9 亿) 、重庆弹广公路建设( 2 亿) 、焦作市城市基础设施建设项目 ( 5 0 0 0 万) 等市政公用集合信托项目相继推出。北京cbd 土地开发资金信托 计划、上海磁悬浮交通投资信托计划、长春生态环保投资信托计划、长春基础设 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性爱堕 施项目投资信托计划等正在推出中。2 0 0 2 年1 2 月，民生银行南京分行推出了国 内的一个多方委托贷款业务南京秦淮河环境综合整治工程( 3 亿) 。此外各 家商业银行还推出了南京绕城公路高速化改造工程、金山区污水排放项目、上海 交大产业投资管理( 集团) 有限公司等多方委托贷款业务。这些融资方式的采用大 大地拓宽了公用市政设旌的融资渠道，降低了融资成本。并且，由于市政公用项 目低风险、稳定收益的行业特点，得到了投资者的追捧。 6 、积极通过证券市场进行融资 除大量使用负债融资和各种灵活融资手段外，由于权益性融资在提供长期稳 定的资金来源的同时，有助于提供有效的激励机制和建立规范的公司治理结构。 因而，同样成为市政公用行业获得长期发展能力的重要途径。而且，由于市政公 用行业经营风险低、现金流稳定充沛的特点，国内外的市政公用上市公司整体呈 现出良好的业绩，往往成为受市场追捧的蓝筹股。如：2 0 0 2 年美国股市中市政 公用类股票在所有板块中给与投资者的分红最为丰厚：而我国市政公用类上市公 司2 0 0 2 年的平均每股收益和净资产收益率分别达到0 2 4 7 元和9 3 1 ，成为我 国证券市场蓝筹股的代表。 我国目前已有2 1 家市政公用行业公司在沪深a 股市场上市，涉及水务、城 市公交、热力供应、热电、燃气等领域。从财务指标看，这一板块的业绩远远好 于市场的平均水平，并且整体表现出很强的再融资能力。同时，市政公用板块也 是q f i i 实施以后，外资最为看好的板块之一。从长远来看，通过证券市场进行 直接融资将是市政公用企业实现规模和效益扩张的重要途径之一。 上述分析表明，一个国家经济高速增长的时期必然也是城市高速发展的时 期，城市化进程的快速推进对市政公用行业的资金投入提出了前所未有的要求， 而市政公用行业市场化改革的深入也使其投融资结构发生着重大变化：在整体财 务结构上，负债融资仍占主导地位，而股票融资也已成为公用行业公司重要的融 资渠道：在融资期限选择上，根据行业特征注重长期资金来源，积极运用长期负 债、投资基金和股权融资手段；在产权结构和公司治理上，即强调公共财政资金 的作用和对项目的控制权，又大量引入民间资本以扩大融资渠道和改善项目激励 机制。从全国范围来看，“市场化运作、社会化投入，多元负债、直接融资，政 府有限退出、民资积极介入”已成为各大中型城市扩大市政公用行业资金投入、 浙江人学公共管理颂士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 满足城市高速发展需要的重要政策导向和普遍选择。民营化已经逐步成为我国市 政公用事业投融资改革的趋势之一。由于权益性融资在提供长期稳定的资金来源 的同时，有助于提供有效的激励机制和建立规范的公司治理结构。因而，成为了 市政公用行业获得长期发展能力的重要途径。 o 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民茜化及其权益性融资 2 公用事业民营化的理论基础与现实选择 2 1 公用事业民营化的理论基础 2 1 1 公用事业民营化的可行性 社会产品或服务可根据其在消费上是否存在竞争性，供应上是否存在排他 性，以及这种物品是否具有外部利益等特征，划分为三种基本类型：纯公共物品、 纯私人物品和准公共物品。 2 0 世纪6 0 、7 0 年代以来，戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及 科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共产品私人供给的可能性。 戈尔丁认为，在公共产品的消费上存在着“平等进入”( e q u a la c c e s s ) 和 “选择性进入”( s e l e c t i r ea c c e s s ) 。“平等进入”指公共产品可由任何人来消 费，如公园中的露天音乐会。“选择性进入”指消费者只有在满足定的约束条 件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等。我们发现，可 以“平等进入”的公共产品一般是纯公共产品，如国防等。而“选择性进入”的 公共产品一般是俱乐部产品如高尔夫球场、音乐厅等。戈尔丁认为没有什么产品 或服务是由其内在性质决定它是公共产品或不是，存在的只是供给产品或服务的 不同方式，即“平等进入”和“选择性进入”。产品和服务采取何种供给方式取 决于排他性技术和个人偏好的多样化。若公共产品不能通过市场手段被充分地供 给给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可 行。 继戈尔丁之后，德姆塞茨在公共产品的私人生产一文中指出，在能够排 除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，若一 个产品是公共产品，那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的。由于 不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对 不同的消费者收费。布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的免费搭车问题缺乏经验 方面的科学根据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要 因素。例如，社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期利益，但他会失去社 区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑。社区成员免费搭车的动 机就会大大减弱。史密兹进一步认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立 契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。科斯 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 在其经典论文经济学上的灯塔中认为，必须由政府经营的公共产品也是可以 由私人提供和经营的。张五常所指出的：“假若不付钱就会得到政府的供应，而 政府的供应是由一般税收所支持，那么还有什么人会在任何市场付价呢? 免费的 午餐又能吃得了多久? ”张五常的疑问肯定了公共产品私人供给机制的存在。 2 1 2 公用事业民营化的必要性 公共产品私人供给的必要性在于现实世界中的“政府失败”。政府作为一种 制度安排，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品存在交易成本问 题。由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量。 再者，官员也是理性的经济人，公共产品的政府供给中也难免存在特殊利益集团 的“寻租”现象。因此，政府提供公共产品某种程度是一个政治过程，其交易成 本甚至比市场制度昂贵，这表现为现实中政府的种种“政策失败”。这种情况下， 政府作为公共产品的唯一供给者就失去了合法性的依据。正如世界银行所认为 的，在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断 性的提供者来提供不可能产生好的结果。而在公共产品和服务的提供上加强竞争 将会提高政府的效率和资源的充分利用。 新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供产品。 “市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时， 我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是 市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果我们把市场导向的思 想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”新公共管理强调 政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门 参与公共产品的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而 提高产品供给的质量和效率。公共产品的私人供给是完全有必要的。 2 1 3 可民营化的公用事业定位 公平与效率的均衡、与民营经济的正和博弈以及与政府治理的良性互动等公 共事业民营化的政治前提、经济前提和价值前提：而公共事业的亲市场品质和竞 争的充分性则是民营化的内外限度。由于公共产品的特殊性，并非所有公共物品 的提供都可以采用民营化的方式。在政治前提、经济前提和价值前提都已具备的 基础上，民营化是否确实可行会受到公共事业内外限度的双重制约。有学者认为， 1 2 浙江人学公共管理硕二卜( m p a ) 专业学位论文我国市政公用事业民营化及其权益性融资 适宜以民营化的方式来提供的公共产品需要具备以下基本属性： (