（公共管理专业论文）我国农民工工伤保险制度研究——以潍坊市为例.pdf

山东帅范人学硕1 ：学位论文 中文摘要 随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市就业， 形成了一个特殊的社会群体农民工。他们为城市的繁荣和发展，为国家的经济建设 做出了巨大贡献。但由于各种条件的限制，农民工多从事建筑、矿山等高风险、职业病 多发的行业，缺乏必要的劳动保护，这使得农民工成为我国现阶段职业灾害的主要受害 对象。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致 的数不清的劳资纠纷，均决定了我国应该努力解决农民工工伤保险问题，建立和完善针 对农民工的工伤保险制度。 论文第一部分界定了农民工的定义，分析了农民工问题的由来，并从总体上概括了 农民工的群体特征； 论文第二部分界定了农民工工伤保险涉及的若干概念，介绍了我国农民工工伤保险 的发展历程，分析了发达国家工伤保险的发展规律和我国现行农民工工伤保险的主要模 式，阐述了解决农民工工伤保险问题的必要性； 论文第三部分以潍坊市农民工工伤保险为例，通过已有数据的实证，分析了我国现 行农民工工伤保险制度存在的问题，如覆盖率较低、工伤维权困难、费率机制不合理、 预防机制不完善，工伤康复功能尚未发挥作用等，并对相关原因进行了探讨，同时还介 绍了潍坊市在农民工工伤保险方面的一些创新性做法： 论文第四部分提出了解决农民工工伤保险问题的对策建议，即改革现行的二元户籍 制度、完善农民工工伤保险的法制建设、建立科学有效的费率机制、加强农民工工伤保 险与工伤预防相结合、重视工伤康复工作、加强执法监察等措施，此外，针对农民工工 伤保险待遇落实难的问题提出了“代位求偿”的新思路，以更好的维护农民工的工伤权 益。 关键词：农民工；工伤保险；对策建议 a b s t r a c t w i t ha c c e l e r a t i o no fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o np r o c e s si nc h i n a ，m o r ea n d m o r e s u 邛l u s 眦a ll a b o r st r a n s f e rt ou r b a n ，s oas p e c i a l s o c i a lg r o u p s m i g r a n tw o r k e r st o 衄e d n l e vm a l ( et r e m e n d o u sc o n t r i b u t i o nt oc o t m t r y se c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n dc i t y sp r o s p e n 妙 m i9 1 觚tw o r k e r su s u a l l yw o r ki nh i g h l yr i s k ，f r e q u e n to c c u p a t i o n a ld i s e a s e s p r o f e s s l o n ，s u c h a sb u i l d i n ga n dm i n i n g ，a n dt h e yl a c ko f t h en e c e s s a r yl a b o rp r o t e c t i o n s o ，m i g 。狮t w o r k e r sb e c o m et h em a i nv i c t i m so fo c c u p a t i o n a lh a z a r d si no u r c o u n t r ya tt h i ss t a g e w e s h o u l de s t a b l i s h 觚di m p r o v et h ei n j u r yi n s u r a n c es y s t e mf o rm i g r a n t w o r k e r s ，t or e d u c et 上1 e e n d l e s sa c c i d e n ta n da m a z i n gs c a l eo fo c c u p a t i o n a ld i s e a s e sg r o u p s ，f u r t h e rt oe l 姗1 n a t e c o u n t l e s sl a b o rd i s p u t e sb e t w e e nl a b o ra n dc a p i t a l i s t t h ef i r s tp 砥o ft h e s i sg i v e st h ed e f i n i t i o no ft h em i g r a n tw o r k e r s ，a n a l y z e st h e0 n g l n p r o b l e m so fm i 掣a n tw o r k e r s ，a n d s u m m a r i z e st h ec h a r a c t e r i z a t i o n s o fm i g r a n tw o r k e r s g r o u p s 讳es e c o n dp a r to ft h e s i sd e f i n e san u m b e ro fc o n c e p t i o n si n v o l v e di ni n j u r y1 n s m 饥c e ， i n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n to fm i g r a n tw o r k e r si n j u r yi n s u r a n c ei nc h i n a , a n a l y z e s t h e1 8 w o fg r o w i n go fi n j u r yi n s u r a n c ei nd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dt h ep a t t e r n s o fc u 玎e n tm l g r a n w o r l 澍si n j u r yi n s u r a n c ei nc h i n a ，e l a b o r a t e st h en e c e s s i t yo fc o n s u m m a t m gt h e 彻g r a m w o r k e r si n j u r yi n s 呱m c e b a s e do nw e i 胁g ，sm i g 枷tw o r k e r si n j u r yi n s u r a n c e ，t h et h i r dp a r to ft h e s l s 撇l y s c u n e mp r o b l e m so fc h i n e s em i g r a n tw o r k e r si n j u r yi n s u r a n c es y s t e m ，s u c ha s 也e1 0 w e r c o v e r a g er a t e jd i f f i c u l t y i n p r o t e c t i n g t h e i ri n t e r e s t s ，u m e a s o m b i e r a t em e c h a n l s m ， i m p e 疵c t e dp r e v e n t i o nm e c h a n i s m sa n d u n w o r k e di n j u r yr e h a b i l i t a t i o n ，d i 舢s e st h e 舱i a t e d c a u s e s i n t r o d u c e ss o m eo ft h ei n n o v a t i v ep r a c t i c e so n t h em i g r a n tw o r k e r si n j u r y1 n s u r a n c em w e i f a n g p a r tf o u n ho ft h et h e s i sp u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e st os o l v et h ei s s t i eo fm 1 鲫t w o r k e r si n j u l yi n s u r 砒1 c e t h e s es u g g e s t i o n si n c l u d er e f o r m i n gt h e e x i s t e db i n a r yh o u s e h o l d r e g i s 似i o ns y s t e m ，i m p r o v i n gl e g a ls y s t e mo fm i g r a n tw o r k e r si n j u r yi n s u r a n c e ，s e t t m gu p s c i e n t i f i ca 1 1 de f f e c t i v ei n s u r a n c er a t em e c h a n i s m s ，s t r e n g t h e n i n gt h ec o m b i n a t l o no f 叫g r a n t w o r k e r si n j u r yi n 吼1 r a i l c ea n da c c i d e n g tp r e v e n t i o n ，p a y i n ga t t e n t i o n t oi n j u r yr e h a b i l i t a t i 伽。， s 仃c n 础e n i n gl a we n f o r c e m e n tm o n i t o r i n g ，e t c i na d d i t i o n ，n e wi d e a s u b r o g a t i o n l 1 sp u t f i o 刑砌t 0r e s 0 1 v et h ed i f f i c u l t i e si ni m p l e m e n t a t i o ni n t e r e s t s a n ds a f e g u a r dt h en g h t so f i n j u r e dm i g r a n t w o r k e r s k e v w o r d s t h em i g r a n tw o r k e r ；i n ju r yi n s u r a n c e ；c o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t l o n s 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如没有其他需要特别声 明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：亏习仄 导师签字： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权堂 盈可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：于i 习友 导师签字： 签字r 期：2 0 0 c 7 年么月i 乙日 签字日期：2 0 0d 年年月炯 山东师范大学硕士学位论文 研究的背景和意义 晏吉 寸目 农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户 籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，有的长期在城 市就业，已成为新一代产业工人的重要组成部分。国务院研究室最新发布的中国农民 工调研报告显示，中国外出农民工数量超过1 2 亿，如果加上在本地乡镇企业就业 的农村劳动力，农民工总数大约2 亿人。他们广泛分布在国民经济的各个行业，为城市 繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。 从农民工所从事的职业上看，吸纳他们最多的是建筑业，已达到了从业人员的9 0 ， 煤矿采掘业达到8 0 ，制造业达到6 0 。总体上看这些行业都属于劳动密集型，而且较 一般企业具有更高的职业风险。调查显示，有9 1 6 的工伤者是农民工。n 3 相对于城镇 职工来说，农民工社会保障普遍缺失，数据显示，参加社会保险的农民工仅占1 5 6 。 参保类型排名前三位的是：医疗保险6 2 、工伤保险2 8 、意外伤害保险2 2 ，同时 参加两种以上保险的仅占总人数的2 6 。2 0 0 4 年1 月1 日工伤保险条例颁布实施， 改变了过去只有国家行政、事业单位和一些国有企业的职工才能享受工伤待遇的状况， 将中小企业、民营企业和个体工商户全部纳入参保范围，并第一次明确的将农民工涵盖 在保险范围内，为农民工工伤保险提供了法律依据。但是工伤保险条例在实施过程 中还存在著多不完善的地方，致使很多农民工被排除在外。根据潍坊市劳动保障部门统 计，截止2 0 0 8 年底，全市约有农民工1 3 0 万人，已参加工伤保险的农民工1 8 4 6 万人， 参保率仅为1 4 2 0 ，工伤保险远没有达到全面覆盖的目的。对于农民工而言，工伤事故 带来的风险的严重性要高于其他风险，而且，现有的农村家庭保障及土地保障也无法承 付工伤事故的保障，一旦发生严重的工伤事故或职业病，不仅赚得的收入难以支付昂贵 的治疗费用，而且还可能丧失或基本丧失日后劳动和获得收入的能力，因伤致贫，因伤 返贫现象不同程度的存在，并逐渐发展成为影响社会安定和经济发展的重要问题。 党的十七大提出了“构建社会主义和谐社会 的目标和构想，民生问题备受重视， 农民工的社会保障问题也越来越成为社会各界关注的焦点。从层出不穷的农民工工伤事 故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此导致的劳资纠纷，均决定了农民工工伤保 山东师范大学硕士学位论文 险制度应作为最基本的社会保障项目优先得到确立和完善。农民工工伤保险最能体现以 人为本的精神，最能体现科学发展观，它既可以使农民工( 或家属) 在因工伤亡后得到 补偿，还可以使伤残的农民工通过康复改善体质，重树信心，再次走上工作岗位。如果 农民工在职业伤害的情况下，其基本生活没有保障，就必然会使越来越多的家庭陷于贫 困，并最终酿成严重的社会问题，妨碍经济发展和社会进步，和谐社会也无法构建。 因此，研究农民工工伤保险制度对于保障农民工基本权益，建立和完善社会主义保 障体系，实现最大限度的社会公平公正具有重要的理论价值和现实意义。 2 相关研究概述 “农民工 问题是近年来国内外广泛关注的一个热点问题。西方国家农业发达，农 村人口少，进城务工的情况也相对较少，而其他大多数国家没有像中国这样的户籍制度， 因此，国外很少有农民工的概念，对农民工的权益和社会保障问题研究得更少。而我国 的情况与此恰恰相反，国内理论界对农民工社会保障和工伤保险问题的研究呈现出“百 花齐放、百家争鸣 的格局。 农民工社会保障问题研究。农民工群体面临的社会保障问题包括养老保险、工伤保 险、失业保险、医疗保险、生育保险等，研究者多将其作为一个整体进行综合的研究。 目前，研究面临的焦点问题是农民工社会保障究竟应该纳入何种体系，国内学者对此提 出了不同看法：一是纳入农村社会保障体系。杨立雄在其“进城 ，还是“回乡”? 一 一农民工社会保障政策的路径选择一文中指出，应将农民工纳入农村社会保障体系。 根据不同地区的经济状况选择不同的社会保障内容，建成正式保障与非正式保障相结合 的农村社会保障体系，并逐步向城乡一体化的社会保障体制过渡；跚二是纳入城镇社会 保障体系。高泉等认为农民工属于“城镇工人”，并不是“农民的身分，应当有权参 加城镇社会保障体系，把农民工群体纳入到城镇社会保障体系，有利于建立城乡一体化 的社会保障体制，是我国社保制度改革的必然趋势；口三是建立新的农民工社会保障体 系。郑功成等建议参照城镇社会保障制度，对农民工实行分层分类保障：首先建立农民 工的工伤保险制度，其次建立大病或疾病住院保障机制，然后再考虑建立农民工社会救 ， 援制度。h 1 国内学者多认为第三种方式更为可行，笔者也赞同这一观点。 目前，对农民工社会保障制度综合进行研究在理论界较为普遍，鉴于农民工群体面 临的职业风险非常突出，多数研究者认为，农民工工伤保险问题应该先于其他社会保险 项目来解决。 2 山东师范大学硕士学位论文 农民工工伤保险问题研究。工伤保险是农民工最为迫切需要的保障项目，许多学者 单独对此进行了研究。如：王斌指出，工伤保险是国家优先考虑的社会保障项目；晦1 王 涛、翟英军、程浩认为，工伤保险对农民工来说，保证其一旦出现职业伤害事故就可以 得到相应的赔偿，同时建立农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中 的安全保护措施，从而大大减少农民工的职业伤害事故；阶司马俊莲认为，这种保障项 目成本不高，对农民工来说是一种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例 和建立在劳动法基础之上的工伤赔偿机制，政府部门负责组织赔偿也比较容易操作， 且无需政府付出特别的成本，其责任主要是制度的制定、依法强制推行和对执行的有效 监督；口3 施华斌和黄秀玲认为，工伤保险的确立主要涉及雇主的义务，保障项目不存在 账户积累和保险关系接转等复杂问题，农民工工伤保险应该实行“现收现付 制，并坚 持差别费率和浮动费率相结合的原则，费用主要由雇主负担；呻儿们陈微微研究了女性农 民工的生存状况，提出建立女性农民工生育保险和工伤医疗保险制度。n 田 与上述综合研究相比，单独对农民工工伤保险问题进行研究的学者相对较少，研究 的成果也缺乏系统性。但是，这种专题研究更具针对性，能够为农民工工伤保险的建立、 完善提供更为直接的理论依据。 3 研究目的和方法 研究目的：本文旨在对我国现行农民工工伤保险制度进行研究，分析现行制度在管 理和运行方面的缺陷，在借鉴国内外对工伤保险制度建设的理论及实践基础上，提出了 解决、完善我国农民工工伤保险问题的对策建议。 主要研究方法：一是文献分析法。通过查阅、分析国内外对工伤保险制度建设方面 的文献，以及我国关于农民工问题的研究成果，找出可供参考借鉴之处，为理论运用奠 定基础；二是比较分析法。对中外工伤保险制度管理模式之间、国内现行不同管理模式 之间进行比较分析，找出各模式异同，借鉴世界发达国家工伤保险制度方面的经验和教 训。对我国现行农民工工伤保险制度的共同问题进行分析、研究；三是归纳和演绎法。 在比较分析的基础上进行归纳和演绎，提出完善我国农民工工伤保险制度的对策建议。 4 研究创新与不足之处 本文的创新之处在于，针对农民工流动性强、工伤医疗救治和经济补偿权益得不到 山东师范大学硕士学位论文 有效保障等问题，借用债权转移这一操作模式，提出工伤农民工维权的新思路“代 位求偿 ，即：农民工发生工伤( 亡) 事故，其治疗及补偿所需费用由工伤保险机构垫 支，待遇支付后，工伤职工要求赔偿的权利由工伤保险机构代为实施，所得费用用于偿 还工伤保险机构垫支费用。该做法的优点在于彻底改变了农民工待遇求偿中的弱势地 位，缩短了工伤赔偿期限，极大地维护了农民工的工伤权益，是缓解社会矛盾，坚持以 人为本，构建和谐社会的有益之举。 农民工工伤保险制度涉及到法学、社会保障学、管理学等多个学科领域，由于笔者 的学识水平有限，论文在理论分析和实证研究上还存在一定的不足和缺陷，还有待于在 今后的学习和工作实践中继续深入探讨和研究。 4 山东师范大学硕士学位论文 第1 章农民工问题的由来及其群体特征 1 1 农民工的界定 “农民工”作为世界工业化历史上的一个新概念，是我国由农业型社会走向工业型 社会中出现的一个特殊群体。尽管农民工已为人们所熟知，但究竟如何界定农民工，迄 今为止还没有明确、公认的说法。近些年来学术界从不同角度对此概念做了多种界定， 其中代表性较强的有三种：一是陆学艺等人认为改革开放后的中国农村分化为八个社会 阶层，其中农民工位于第二阶层，泛指从事工业、服务业生产，但依然保留农民身份的 农村人口；叭1 二是文军、朱士群所指的从农民分化出来的“农民身份的工人 ，n 羽即仍 然是农业户口，身份还是农民的产业工人；三是张敦福等人提出的从农村迁移或流动到 城市中暂居城市谋求发展机会的农村打工人员，其常年或大部分时间从事二、三产业， 一般不论其具体的职业性质。笔者较为赞同上述第二种观点。 本文所界定的农民工，是指具有农村户口，拥有承包土地( 或土地承包权) ，但主 要从事非农产业、以工资为主要收入来源的劳动者。农民工群体可分为两大部分，一部 分是离土不离乡的乡镇( 村) 企业工人，一部分是离土又离乡进城打工的农民工人，分散 在国有、集体、股份制、外资、私营等不同所有制经济单位。 1 2 农民工问题的由来 “农民工 是个新概念，是中国在特殊的历史时期特有的一种社会现象。1 9 7 8 年 以前，中国的城市和农村是基本隔绝的两个领域，政府通过严格的户籍制度将农村和城 市区分开来，限制农村人口向城市流动。2 0 世纪8 0 年代后，长期以来的户籍制度开始 松动，中国大量农村富余劳动力从土地上解放出来，涌入城市，一浪高过一浪的“民工 潮 对城市生活形成了强劲的冲击。农民虽然可以选择进城务工，但是我国长期实行的 城乡二元体制并没有退出历史舞台，而是仍然在发挥着作用，它阻碍着农民进城务工人 员向城镇居民身份的转换，不能享受和城镇居民一样的社会权利，这就产生了介于城乡 之间的农民工群体。 1 2 1 农业剩余劳动力的存在 按照发展经济学理论，农业存在剩余劳动力是农业劳动力转移的前提，而农业剩 余劳动力产生主要有以下几方面原因：首先，我国人多地少的现象一直存在，部分农业 5 山东师范大学硕士学位论文 劳动力处于“隐性失业 状态；其次，逐步提高的农业劳动生产效率使得农业生产所需 的劳动力越来越少，这就造成了大量的农业富余人口；最后，在市场经济条件下，只要 农业收入低于城市务工收入，农业劳动力就会表现为“剩余，就会出现农民向城市的 转移。目前，学术界和决策部门普遍认为农村约有1 5 亿人的剩余劳动力( 这个数据是 一些研究者把农民劳动时间的剩余折算成劳动力后估算出来的，是从总量角度考虑的) 。 1 2 2 城乡二元结构的松动 2 0 世纪8 0 年代后，长期以来的户籍制度开始松动，国家逐步放宽对农村人口流动 的限制，农民被允许进城从事一些零售、餐饮等流通和服务业。之后，随着户籍、城市 福利等制度的改革，我国逐渐从限制农民流动逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动， 有力地促进了农村人口在城乡、地区间转移和流动。 1 2 3 城市企业能够吸纳大量农民 在我国经济快速发展背景之下，城市迅速发展起了一大批非国有企业，尤其是在 珠江三角洲和长江三角洲等沿海发达地区。这些企业提供了大量的就业机会，吸纳了绝 大部分流入城市的农村剩余劳动力。在一些劳动密集型行业，农民工己经成为企业工人 的主体。另外，我国产业结构发生了根本变化，第二、三产业在国民经济中所占比重已 经达到8 5 以上，这就为农村富余劳动力向非农产业和城镇转移创造了广阔的空间。 1 2 4 农民增收减慢 一方面由于农产品供过于求、价格下跌，导致农民从农业中增收困难；另一方面 由于城市居民收入提高，消费结构变化，在农产品的开支方面下降，也导致农民来自农 业的收入增长困难。 1 2 5 城乡之间经济发展不平衡 城市中较为丰富的物质和文化生活通过广播、电视、报刊等多种大众传媒不断地 展示在农民面前，与落后的农村生活环境形成了鲜明对比，导致大量农民尤其是年轻农 6 民厌弃了单调贫乏的农村生活，向往富裕发达的城市牛活，他们不愿再过“面朝黄上背 朝天”的苦日子，怀着改变现状、见见世面的心理，奔向城市。 在上述因素的综合作用下，我国大量农民进城务工，城市农民工人群体不断发展 壮大。但农民工的产生，从深层次原因上说，还是户籍制度等的限制，使得农民工扮演 着“非工非农，又亦工亦农”的角色。因此，不少学者认为，如果户籍制度不取消，中 国的“民工潮”至少会再持续三四十年左右。 1 3 农民工的群体特征 131 平均年龄较轻 罔l 显示农民工基本上是一个年轻的群体。虽然近几年农民工的平均年龄略有增加 的趋势，但农民工流动就业仍以青壮年劳动力为主，调查显示，农民工的平均年龄为2 86 岁。受传统的“男主外，女主内”观念影响，农民工流动就业以男性为主，占到了6 4 6 6 ， “”而且随着年龄的增长，大多数女性农民工逐步回归家庭，男性所占比重越来越高。 图1 农村外出从业劳动力年龄构成 资料来源：城市农民_ 劳动就业和社会保障状况城市农民工生活质量状况调查报告之 ，国家统计局，2 0 0 6 年8 月。 132 文化素质整体偏低 表1 显示农民工群体受教育程度普遍偏低，较低的文化水平使大多数农民工缺乏必 山东师范大学硕士学位论文 要的专业知识和技能，只能从事技术含量低的体力劳动，难以学到新的知识和技能，无 法提高自己的就业层次和可持续性。 表1 农村外出从业劳动力文化程度构成 外出从业劳动 全国 东部地区 中部地区西部地区东北地区 文化程度构成( ) 文盲 1 2 o 9 1 11 7o 5 小学1 8 71 5 0 1 6 52 4 92 0 1 初中 7 0 17 0 97 3 o6 5 57 1 8 高中 8 71 1 4 。 8 46 95 9 大专及以上 1 3 1 8 1 o1 01 7 资料来源：第二次全国农业普查主要数据公报，国家统计局，2 0 0 8 年2 月。 1 3 3 流动性强 高流动性是农民工最显著的特点，农民工的工作完全由劳务市场需求调节，所供职 的企业或雇主之间没有长期的固定契约关系，两者之间的雇佣关系随着一项工程或业务 的完成而终结。这种关系一旦终结，就需要重新寻找工作。他们经常在城市和乡村之间 流动。农民工表现出的极大的流动性，不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业 及单位之间。 1 3 4 主要从事第二产业 表2 显示农民工在我国主要从事第二产业。由于体制和自身条件等多方面限制，绝 大多数的农民工只能集中在所谓的3 d ( 险一d a n g e r ；脏一d i r t y , 难一d i f f i c u l t 的英文第一个 字母) 职业岗位上，如制造、建筑、交通运输等行业。据劳动和社会保障部2 0 0 5 年快 速调查显示，2 7 农民工从事制造业，2 6 的农民工从事建筑业。 8 山东师范大学硕士学位论文 表2 农村外出从业劳动力从业情况构成 外出从业劳动力 全国东部地区中部地区西部地区东北地区 产业构成( ) 第一产业2 82 52 23 64 2 第二产业5 6 75 5 85 7 1 5 8 4 4 4 3 第三产业 4 0 5 4 1 74 0 73 8 05 1 5 资料来源：第二次全国农业普查主要数据公报，国家统计局，2 0 0 8 年2 月。 1 3 5 权益保障亟待提高 农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣，从事的工作普遍具有“重、脏、苦、累、 险 的特征。工作时间偏长，5 1 3 的人每周工作在4 1 一- 6 0 个小时之间，3 2 9 的人每 周工作时间超过6 1 个小时【1 4 】。浙江工商大学农民工生存状况调查显示，“农民工 对自身权益保障关心的只有1 8 8 5 ，他们对劳动法、工伤保险条例、职业病防治法等一 系列与自身息息相关的法律不够了解，有4 3 9 7 的农民工对其是一知半解，3 7 4 5 的 农民工只停留在听说过的程度上，有1 3 3 3 的农民工竟然从未听说过。当自己的权益 受到侵害时，有2 5 3 5 的农民工选择了沉默，选择了自认倒霉，近5 0 的农民工会找 老板理论或者是找有关的劳动部门投诉，但真正意识到要拿法律武器维护自己的正当权 益的还不到3 ”。 1 5 】 农民工群体的上述特征使得他们在劳动力市场上缺乏竞争能力，从事的多是低技 能、高强度的工作，职业风险较高，加上农民工自身维权意识、维权能力不强，一旦发 生工伤事故，权益往往得不到有效保障，并由此带来了一系列的社会问题。因此，建立 和完善适合农民工特点的工伤保险制度已迫在眉睫。 9 山东师范大学硕士学位论文 第2 章农民工工伤保险制度及模式分析 2 1 农民工工伤保险的概念界定 2 1 1 工伤 “工伤”是职业伤害的通称，跨入工业社会以后，社会化大生产在带来生产力高速 发展的同时，也给劳动者带来了更大的劳动风险和职业伤害，可以说，工伤是安全生产 的对立物。“工伤 一词比较规范的说法是在1 9 2 1 年国际劳工大会上通过的公约中提及 的，即“由于工作直接或间接引起的事故为工伤 。当时它不包括职业病，随着时间的 推移和不可忽视的职业病的存在，各国逐渐开始将职业病也纳入工伤范畴。中国职业 安全卫生百科全书( 劳动出版社1 9 9 1 年3 月版) 将工伤定义为：“企业职工在生产岗位 上，从事与生产劳动有关的工作中，发生的人身伤害事故和急性中毒事故。但职工即使 不在生产劳动岗位上，由于企业设施不安全或劳动条件、作业环境不良而引起的人身伤 害事故，也属工伤。”工伤带来的严重经济损失和人员伤亡已成为各国重要的劳动问题 和社会问题，引起了各国政府的重视。在对工伤的定义上，工伤保险条例没有作出 明确规定，但以列举的形式规定了工伤所包含的各种情形、视为工伤的情形和排除工伤 的情形。 2 1 2 工伤保险 工伤保险也称职业伤害保险。它是社会保障制度的一个组成部分，它通过社会统筹， 建立工伤保险基金，对保险范围内的劳动者因在生产经营活动中所发生的或在规定的某 些情况下，遭受意外伤害、职业病以及因这两种情况造成死亡，在劳动者暂时或永久丧 失劳动能力时，劳动者或其遗属能够从国家、社会得到的必要物质补偿，以保证劳动者 或其遗属的基本生活，以及为受工伤劳动者提供必要的医疗救治和康复服务。工伤保险 以1 9 世纪8 0 年代德国制定并实施劳工灾害保险法为起始标志，经过一百多年的发 展，工伤保险制度从一个单纯事后经济补偿的系统，已逐步发展为补偿、预防、康复为 一体的系统。是迄今为止国际上实施最广的社会保障制度之一。根据国际社会保险协会 1 0 山东师范大学硕士学位论文 ( i s s a ) 的资料，在全球近2 0 0 个国家( 包括地区) 中，有1 6 4 个国家建立了工伤保险 制度。 2 1 3 农民工工伤保险 从对工伤保险概念的界定中可知，农民工工伤保险是指农民工在生产劳动或在规定 的某些特殊情况下所遭受的意外伤害、职业病，以及因这两种情况造成的死亡、暂时或 永久丧失劳动能力时，农民工及其遗属能够从国家、社会得到的必要的物质补偿，以及 为受工伤农民工提供必要的医疗救治和康复服务。 农民工是我国经济转型时期形成的“特殊群体”，农民工工伤保险是劳动和社会保 障部为了进一步维护这一群体的工伤保险权益，改善其就业环境，根据工伤保险条例 规定专f - j n 定的。农民工工伤保险不具有普遍性，就笔者掌握的资料来看，目前尚无其 它国家建立单独的农民工工伤保险制度。 2 2 农民工工伤保险制度的形成发展 1 9 5 0 年，内务部颁布革命工作人员伤亡褒恤暂行条例，国家机关工作人员和事 业单位工作人员的工伤保险待遇依该条例建立。1 9 5 1 年劳动保险条例颁布后，职工 工伤保险作为劳动保险体系的一部分，开始在中国企业实施。1 9 5 7 年，卫生部制定职 业病和职业病患者处理办法，公布了1 4 种职业病名单( 1 9 8 7 年扩大为9 类9 9 种) ，规 定职业病与工伤给付同等待遇。1 9 6 9 年，职业伤害保险基金由全国统一实施和调剂改为 企业自筹资金和给付，使职业伤害保险工作受阻。1 9 7 8 年后，随着经济体制改革，中国 职业伤害保险的立法得到逐步改善，但此时期职业伤害保险法律制度的覆盖面还非常 窄，只有国家机关工作人员和国有企业职工得到保护，集体企业和外资企业可以参照执 行，大量的劳动者尚未得到应有的法律保护。1 9 9 6 年8 月1 2 日，劳动部颁布了企业 职工工伤保险试行办法，这是新中国成立以来第一个综合性的工伤保险单行立法，它 首次将工伤预防、职业康复和工伤补偿三项工伤保险的任务结合起来，缩小了我国与发 达国家工伤保险工作的差距，并对我国沿用至9 0 年代中期的工伤保险制度，实际上是 企业自我保险的制度，进行了全面的改革。工伤保险由企业保险向社会保险迈出了第一 步。标志着我国新型工伤保险法律制度开始建立。刘开明甚至认为：“在中国的工伤保 山东师范大学硕士学位论文 险历史中，这个试行办法无疑具有革命性的意义。”【1 6 】但是截止2 0 0 0 年底，工伤保 险在试点地区所覆盖的企业仍主要局限于国有企业与部分集体企业，覆盖的人口仅4 3 5 0 万，而当年在第二第三产业就业的非农劳动者为3 5 5 7 5 万，【1 7 】这意味着工伤保险的覆盖 仅为1 2 ，广大的农民工更是被排斥在企业工伤保险范围之外。2 0 0 3 年4 月2 7 日，国 务院颁布了工伤保险条例，基本上统一了全国的工伤保险制度，使工伤保险立法又 上升了一个台阶。根据条例规定，各类企业和有雇工的个体工商户，都应无条件、 强制性的为本单位职工或雇工缴纳工伤保险费，这就为把广大农民工纳入统一的企业工 伤保险提供了比较坚实的法律基础。各地根据条例精神，结合本地实际情况陆续出 台了一些地方性法规和实施细则( 见表3 ) 。 表32 0 0 3 - - 2 0 0 4 年部分地区工伤保险条例配套文件 文件出台时间地区名称文件名称 2 0 0 3 年1 2 月北京市北京市实施工伤保险条例办法 2 0 0 3 年1 1 月天津市天津市工伤保险若干规定 2 0 0 3 年1 1 月山东省山东省贯彻工伤保险条例试行办法 2 0 0 3 年1 2 月河南省河南省实施工伤保险条例暂行办法 2 0 0 3 年1 2 月黑龙江省黑龙江省贯彻工伤保险条例若干规定 2 0 0 4 年1 月福建省福建省实施工伤保险条例办法 2 0 0 4 年1 月广东省 广东省工伤保险条例 。2 0 0 4 年1 月山西省山西省实施工伤保险条例试行办法 资料来源：孙树菡主编：( - r 伤保险，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 7 年版，第3 6 3 8 页。 2 0 0 4 年6 月1 日劳动和社会保障部发出了关于农民工参加工伤保险有关问题的通 知( 劳社部发 2 0 0 4 1 8 号，以下简称通知) ，要求凡是与用人单位建立劳动关系的农民 工，用人单位必须及时为他们办理参加工伤保险的手续，通知为农民工工伤保险的 建立提供了较高的政策依据。在中央一系列政策导向下，一些经济发达地区的省、市级 政府结合工伤保险条例的有关规定，专f - j n 订了针对农民工的工伤保险实施办法， 如：北京市实施的北京市外地农民工工伤保险暂行办法；天津市实施的天津市农 民工参加工伤保险规定等，加快推进了农民工参加工伤保险的工作。 从劳动保险条例到后来的企业职工工伤保险试行办法，再到2 0 0 4 年实施的 工伤保险条例，虽然把保险范围逐步扩大到了农民工群体，但对农民工工伤保险的 具体处理等细节问题没有明确的规定及解释，农民工工伤保险制度在实际操作中还存在 1 2 山东师范大学硕士学位论文 诸多问题：一是在农民工工伤保险待遇方面，条例中的有关规定是参照城镇稳定居 民及其月薪制度所确定的，对农民工而言缺乏可操作性；二是在加强农民工工伤权益保 护方面，我国依旧缺乏更为刚性的规定，虽然国家下发了关于农民工参加工伤保险有 关问题的通知，但是有关农民工工伤保险的法律法规还不够细致，还有待健全；三是 国务院颁发的工伤保险条例是行政法规，效力不及普通法律，对非国有企业强制约 束力不足，而这类企业恰恰是农民工最为集中的地方，这也是农民工参保率一直不高、 维权一直不畅的原因之一。 总之，随着工伤保险条例的颁布及相关规定的实施，我国农民工已经进入了工 伤保险的法定范畴，农民工工伤保险的立法也日益受到重视。但与发达国家的职业伤害 保险制度相比，甚至与我国城镇职工工伤保险制度相比，我国的农民工工伤保险制度仍 处在起步阶段，农民工工伤保险制度供给与农民工的制度需求之间还有巨大的差距，我 国的农民工工伤保险制度建设任重而道远。 2 3 发达国家工伤保险实践及对我国的启示 2 3 1 发达国家工伤保险实践 2 3 1 1 工伤保险立法日趋完善 1 8 8 4 年7 月6 日，德国政府颁布了工伤保险法，这是世界上第一部专门涉及工 业事故、职业病及其预防、补偿和康复问题的法规。这一立法影响遍及整个欧洲。各国 纷纷效仿德国，先后建立了工伤保险制度，颁布了相关法规。美国的首次立法出现在1 9 0 8 年，覆盖联邦雇员。日本的工伤保险立法首次出现在1 9 1 1 年。之后在1 9 4 7 年、1 9 8 0 年和1 9 8 6 年等多次进行了修改，其内容有了较大的变化。在日本除了综合社会保险制 度之外，单就工伤保险规定了一个强制性的保险制度并由政府机构进行管理。此外，受 害人请求工伤补偿之外还可以对雇主提起诉讼，请求补偿损失的差额部分。 2 3 1 2 工伤认定范围逐步扩大 工伤保险制度建立初期，工伤保险的事故范围仅包括工业上的意外事故。1 9 2 1 年 ( 农业) 工人赔偿公约( 第1 2 号) 中把工伤事故定义为：“由于工作直接或者间接引起 的事故为工伤事故。 这里的“间接引起 指的是非直接的工伤事故但与工作的时间地 点有一定联系。如许多国家把职工在上下班途中发生的意外事故也算做工伤。职业病虽 1 3 山东师范大学硕士学位论文 非事故，但却因为从事一定劳动引起，给劳动者造成了损害，后来也被纳人了工伤保险 的范围。最早把职业病纳入职业伤害补偿范围的是1 9 0 6 年英国的职业补偿法修正案， 将6 种职业病列入可赔偿的范围之内。到1 9 8 0 年，被国际劳工组织列为职业病的疾病 已经达到2 9 组。现代世界各国的工伤保险制度中，都把职业病包括在内。 2 3 1 3 工伤保障对象逐步增加 早期的工伤保障对象范围仅限于那些从事有危险工作的工人，后来才逐步扩大了覆 盖范围。在发展中国家，工伤保险的限制在减少，有权享受待遇的人数在增加；在一些 工业化较发达的国家，现已把从事经济活动的和从事非经济活动的人同样包括在一个工 伤保险制度之内，如奥地利、德国、日本和突尼斯等国已把个体经营者也包括进来。法 国、德国、挪威和瑞典在法规中包括学生和教师。有些国家还把红十字救援人员、义务 消防人员、从事工会工作的人员、协助警察工作的人员、保卫国家安全的人员、家庭雇 工、家庭教师甚至保姆等因工作受到的伤害，也包括在工伤保险的范围之内。 尽管工伤保险是社会保险项目中待遇最为优厚的，但对于工伤职工来说，仍存在着 不少问题。例如，在事故发生的早期，受害人得到的救济明显不足。为解决这一问题， 各国政府都采取了一些积极的措施。比如在加拿大，为鼓励受伤者尽快地恢复健康进行 工作，从事故发生之日起，全部由雇主缴费建立起来的赔偿基金就负责支付所有的费用， 包括治疗后康复所需要的费用。支付期限和所支付的数额取决于工人的受伤程度和需要 的康复期。 2 3 2 对我国的启示 从发达国家工伤保险的发展历程可以看出，工伤保险在制度在实践过程中逐渐呈现 出一些规律，如工伤认定范围逐步扩大、工伤保障对象逐步增加、对受害人从单纯的经 济补偿到重视工伤康复等。我国的农民工工伤保险制度起步较晚，在工伤保险项目、工 伤保险覆盖面、工伤康复服务、工伤保险法制建设等方面都与西方发达国家存在巨大差 距。因此解决我国农民工的工伤保险问题既要结合我国的国情，又要借鉴发达国家的经 验，在制度建设上重视遵循上述发展规律，逐步完善我国的农民工工伤保险制度。 1 4 山东师范大学硕士学位论文 2 4 我国现行农民工工伤保险模式比较 2 4 1 主要模式 目前，在全国范围内已有部分省市制定出台了针对本地农民工的工伤保险制度并已 运行。总结起来，各地的农民工工伤保险制度可以归纳为三种模式： 2 4 1 1 北京模式工伤优先模式 北京市政府于2 0 0 4 年9 月1 日推出了北京市外地农民工工伤保险暂行办法( 京 劳社办发 2 0 0 4 1 0 1 号) ，建立起专门针对农民工等外来从业人员的工伤保险制度。该办 法规定：本市行政区域内的各类企业、有雇工的个体工商户以及在外省市注册，在京从 事生产经营活动的企业，包括成建制在京承揽施工的单位( 以下统称用人单位) 和与之 形成劳动关系的外地农民工均应办理参加工伤保险手续，由用人单位按照外地农民工上 年度月平均工资为基数缴纳工伤保险费，个人不缴费。农民工发生工伤，其工伤保险待 遇按照北京市规定执行，发生的工伤费用由相应的社会保险基金支付。 该模式的主要特点：一是着眼于首先满足农民工最迫切的保险需求，允许企业先行 为农民工办理工伤保险，不强求企业将养老、医疗、工伤、生育、失业五险统一缴纳； 二是对于伤残达到一至四级的外地农民工及因工死亡外地农民工的供养亲属，其相关待 遇可选择一次性支付或长期按月支付两种方式，解决了他们跨省市流动、领取保险待遇 困难的问题，待遇支付方式更加符合农民工群体的需要。 2 4 1 2 上海模式综合保险模式 上海市政府于2 0 0 2 年9 月1 日推出了上海市外来从业人员综合保险暂行办法( 上 海市人民政府令第1 2 3 号，根据2 0 0 4 年8 月3 0 日上海市人民政府关于修改 的决定修正) ，建立起专门针对外来从业人员的综合 社会保险制度( 简称“综合保险”) ，该