（公共管理专业论文）青岛海关加工贸易监管问题研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 改革开放3 0 年来，随着经济全球化的发展，国际分工不断深化，山东省的加工 贸易取得了长足发展。青岛海关作为山东省加工贸易监管的国家机关之一，承担着维 护贸易秩序，促进对外经济持续稳定协调发展的重要任务。在过去的3 0 多年里，青 岛海关在海关总署的领导下，逐渐建立了一套较为系统完整的加工贸易监管机制。但 是，由于加工贸易的发展日新月异，加工贸易主体结构和产品结构都发生了变化，传 统的监管模式越来越难以适应企业经济发展的需要，粗放型的管理格局导致实际监管 中的诸多盲点越来越突出，监管的风险和监管难度越来越大，海关监管面临严峻挑战。 如何适应加工贸易经济发展的新形势，新要求，既要管得住又要管得好，切实履 行国家赋予海关的职责，成为摆在青岛海关加工贸易管理人员面前的一项重要课题。 本文拟就青岛海关! j n t _ 贸易监管的现状、存在的问题、形成的原因等进行深入分析， 进一步探讨提高海关监管水平、促进加工贸易发展的有效途径和办法，为海关决策提 供有益参考。 本文依据公共管理学、行政管理学等多学科的相关理论和基本知识来开展相关研 究。运用实证调研、定性定量相结合以及理论分析的方法，通过对青岛海关加工贸易 监管的现状、存在的问题、形成的原因及其影响等方面进行深入分析，探讨完善青岛 海关加工贸易监管的对策，为政府决策提供参考。 除绪论外，论文共分三个部分。 第一部分，阐述了海关加工贸易监管的内涵、作用，内容、模式以及青岛海关加 工贸易监管的历史和现状。 第二部分，从六个方面探讨了青岛海关在监管模式、监管资源、企业违法、侦办 案件和受经济危机影响方面存在的问题。究其原因，一是政府体制或制度不完善，二 是尚未实现以企业为监管单元的根本转变，三是与联网监管模式相匹配的有效管理机 制尚未形成，四是加工贸易企业的趋利性造成其操作缺乏规范性，五是加工贸易监管 人员数量不足和内部信息交流不畅造成监管力量相对薄弱。 第三部分，提出了青岛海关应对加工贸易监管问题的对策。一是完善联网监管模 式，加强实际核查；二是要加快纸质手册电子化进程，预留可拓展空间；三是调整工 山东人学硕士学位论文 作流程，简化作业环节；四是充实监管力量，实行内、外勤分离作业模式度；五是实 施全过程风险式管理，在各个环节引入风险管理；六是深化企业分类管理，建立企业 管理员制度，七是加强综合治理，形成管理合力。 最后是结束语。 2 关键词：青岛海关；加工贸易；监管；问题；对策 山东大学硕j ：学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n t3 0y e a r s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n di n t e r n a t i o n a l d i v i s i o n , t h ep r o c e s s i n gt r a d eo fs h a n d o n gp r o v i n c eh a sm a d er e m a r k a b l ed e v e l o p m e n t q i n g d a nc u s t o m s ，a so n eo ft h en a t i o n a la u t h o r i t i e sw h i c hs u p e r v i s i n ga n da d m i n i s t r a t i n g t h ep r o c e s st r a d ei ns h a n d o n gp r o v i n c e ，i st a k i n gi m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t yo fm a i n t a i n i n g p r o p e ro r d e ro ft r a d em a r k e ta n dp r o m o t i n gt h ef o r e i g ne c o n o m i c ss u s t a i n e da n ds t a b l e d e v e l o p m e n t i nt h ep a s t3 0y e a r s ，q i n g d a oc u s t o m sw i t ht h el e a do fc h i n ac u s t o m si s s e t t i n gu p ar e l a t i v e c o m p l e t i v e a n ds y s t e m i co r g a n i z a t i o nt os u p e r v i s i n g a n d a d m i n i s t r a t i n gp r o c e s su a d e h o w e v e r , c o m p a n i e d w i t ht h e r a p i dd e v e l o p m e n t o f p r o c e s s i n gt r a d e ，t h em a i nt r a d es t r u c t u r ea n dp r o d u c ts t r u c t u r eo fp r o c e s s i n gt r a d eh a v e b e e nc h a n g e d t h et r a d i t i o n a la p p r o a c h e sb e c o m em o r ea n dm o r ed i f f i c u l tt ob es e a s o n e d w i t ht h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fe n t e r p r i s e s t h ee x t e n s i v em a n a g e m e n ts t y l e sc a u s e d m o l ea n dm o r ep r o m i n e n to ft h o s eb l i n ds p o t s ，m o r ea n dm o r ed i f f i c u l tt os u p e r v i s i n g ，a n d i n c r e a s e dt h es u p e r v i s i n gr i s k s t h ec u s t o m ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o ni sf a c i n g s e r i o u s c h a l l e n g e s h o wt ob es e a s o n e d 、i t ht h en e ws i t u a t i o n sa n dn e wr e q u i r e m e n t so fp r o c e s s i n gt r a d e d e v e l o p m e n t ? h o w t ok e e pt h et h i n g su n d e rc o n t r o lb u ta l s og o o d ? h o wt op e r f o r mt h e d u t i e sw h i c hg i v e nb yc o u n t r y ? t h e s eq u e s t i o n sb e c a m ea l li m p o r t a n to b j e c tf o rq i n g d a o c u s t o m sp r o c e s s i n gt r a d es u p e r v i s i n ga n da d m i n i s t r a t i n gs t 世：t h i sp a p e rg i v e sar e v i e w a n da n a l y z i n gt h ep r e s e n ts t a t u s ，e x i s t i n gp r o b l e m sa n dr o o tc a u s e so ft h es u p e r v i s i n ga n d a d m i n i s t r a t i n gp r o c e s s i n gt r a d ei nq i n g d a oc u s t o m s ，a n dd i s c u s s i n gt h ee f f e c t i v ew a y s a n d m e t h o d st of u r t h e ri m p r o v ec u s t o m ss u p e r v i s i o na n dp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f p r o c e s s i n gt r a d e ，p r o v i d ea r e f e r e n c et oc u s t o m sd e c i s i o n 。m a k i n g t h i sp a p e rc a r r yo u tr e l a t e dr e s e a r c h e sb a s e do nt h et h e o r i e sa n df u n d a m e n t a l so f p u b l i cm a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t i o na n do t h e rm u l t i d i s c i p l i n a r ys t u d y , u s i n ge m p i r i c a l r e s e a r c h e s ，q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ec o m b i n a t i o nm e t h o d sa sw e l la st h e o r e t i c a la n a l y s i s ， t h r o u g ht h ea n a l y z i n go ft h es t a t u sq u o ，e x i s t i n gp r o b l e m sa n dr o o tc a u s e so fq i n g d a o c u s t o m ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o no np r o c e s s i n gt r a d e ，t od i s c u s st h em e a s u r e so f 3 山东大学硕士学位论文 i m p r o v i n gq i n g d a oc u s t o m ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o no np r o c e s s i n gt r a d e ，p r o v i d ea r e f e r e n c ef o rg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g i na d d i t i o nt op r e f a c e ，t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r t ，d e s c r i b i n gt h ec o n t e n t s ，r o l e s ，m o d e l so fc u s t o m ss u p e r v i s i o na n d a d m i n i s t r a t i o no np r o c e s s i n gt r a d ea n dt h eh i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o no fq i n g d a o c u s t o m ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o no np r o c e s s i n gt r a d e t h es e c o n dp a r t ，f r o mt h es i xa s p e c t sd i s c u s s e st h eq i n g d a oc u s t o m se x i s t i n g p r o b l e m sa n di t sr e a s o n si ns u p e r v i s i n gm o d e l s ，e c o n o m i cc r i s i si m p a c t s ，s u p e r v i s i n g r e s o u r c e s ，i l l e g a le n t e r p r i s e sa n dc a s e si n v e s t i g a t i o n s f i r s t , t h eg o v e r n m e n ts t r u c t u r eo r s y s t e mi si m p e r f e c t t h es e c o n d , i ti ss t i l ln o ta c h i e v et h eb a s i cc h a n g e so fs u p e r v i s i n go n e e n t e r p r i s ea so n eu n i t t h et h i r d , t h ee f f e c t i v em a n a g e m e n ts y s t e mw h i c h m a t c h e dw i t ht h e n e t w o r k i n gs u p e r v i s i n gm o d e lh a sn o ty e tf o r m e d t h ef o u r t h ，l a c ko fn o r m a t i v eo p e r a t i o n s d u et op r o c e s s i n gt r a d ee n t e r p r i s e sa r er e s u l to r i e n t e d t h ef i f t h ，s u p e r v i s i n gs t r e n g t hi s r e l a t i v e l yw e a kd u et ol e s sp r o c e s st r a d es u p e r v i s i n gs t a f fa n dp o o ri n t e r n a li n f o r m a t i o n e x c h a n g e s i np a r tt h r e e ，t h i sp a p e rp r o v i d e sp r o p o s a l st od e a lw i t ht h ep r o b l e m so fq i n g d a o c u s t o m ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o no np r o c e s s i n gt r a d e t h ef i r s ti st oi m p r o v et h e n e t w o r k i n gs u p e r v i s i n gm o d e la n de x p a n dt h es c o p e so fa p p l i c a t i o n s t h es e c o n di st o s p e e du pt h ep r o c e s so fe l e c t r o n i c st h ep a p e r - b a s e dm a n u a l s ，s e ts p a r es p a c ef o rf u t u r e e x p a n d t h et h i r di s t oa d j u s tw o r kf l o wa n ds i m p l i f yo p e r a t i o n s t h ef o u r t hi s t o s u b s t a n t i a l i s es u p e r v i s i n gs t r e n g t ha n di m p l e m e n to f f i c ea n df i e l do p e r a t i o ns e p a r a t e d m o d e l t h ef o u r t hi st oi n t e n s i f ye n t e r p r i s e s c a t e g o r ym a n a g e m e n ta n ds e tu pt h e i n s t i t u t i o n sf o re n t e r p r i s e sa d m i n i s t r a t o r t h ef i f t hi st op e r f e c tp r o c e s s i n gt r a d er i s k m a n a g e m e n ts y s t e ma n di n t r o d u c er i s km a n a g e m e n tt oa l la s p e c t s t h es i x t hi st od e e p e n t h ee n t e r p r i s em a n a g e m e n t ，a n ds e tu pt h ee n t e r p r i s em a n a g e rs y s t e m t h es e v e n t hi st o s t r e n g t h e nt h ec o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n t , s e tu pj o i n t - p o w e rm a n a g e m e n t t h el a s tp a r to ft h i sp a p e ri sc o n c l u s i o nr e m a r k k e yw o r d s ：q i n g d a oc u s t o m s ，p r o c e s s i n gt r a d e ，s u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n , p r o b l e m s ，s o l u t i o n s 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本太 承担。 论文作者签名： 赵 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 盛导师签名：1 塑圣盏日 期： 2 1 ：三! ：兰三 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景和意义 改革开放3 0 年来，随着经济全球化的发展，国际分工不断深化，产业内贸易 和公司内贸易都得到了长足发展。加工贸易顺应历史潮流，根据各国生产要素禀赋 和比较优势情况，在不同的国家完成不同性质的生产工序，实现了资源的优化配置， 降低了产品的生产成本，在国际贸易中的地位越来越重要，逐渐成为国际贸易的主 要形式。 其间，青岛关区的加工贸易也取得了长足发展。2 0 0 8 年，加工贸易进出口、出 口和进口首次突破6 0 0 亿美元、4 0 0 亿美元和2 0 0 亿美元，达到6 7 0 3 亿美元、4 2 9 5 亿美元和2 4 0 8 亿美元，比2 0 0 7 年分别增长2 l 、2 1 3 和2 0 6 ，高于全国加 工贸易进出口、出口和进口增幅1 4 2 个、1 2 个和1 7 9 个百分点，占山东省进出口、 出口和进口的4 2 4 、4 6 1 和3 7 1 ，促进了我省的经济增长、就业、税收、 创汇，得到了各界的广泛认同。 海关作为对加工贸易实施监管的国家机关，承担着维护贸易秩序，促进对外经 济持续稳定协调发展的重要任务。在过去的3 0 多年里，青岛海关在海关总署的领 导下，逐渐建立了一套较为系统和完整的加工贸易监管机制。但是，由于加工贸易 的发展日新月异，加工贸易主体结构和产品结构都发生了变化，传统的监管模式越 来越难以适应企业经济发展的需要，粗放型的管理格局导致实际监管中的诸多盲点 越来越突出，监管的风险和难度越来越大，海关监管面临着严峻挑战。 如何适应加工贸易经济发展的新形势、新要求，既要管得住又要管得好，切实 履行国家赋予海关的职责，成为摆在青岛海关加工贸易管理人员面前的一项重要课 题。本文拟就青岛海关加工贸易监管的现状、存在的问题、形成的原因等进行深入 分析，进一步探讨提高海关监管水平、促进加工贸易发展的有效途径，为海关决策 提供参考。 1 2 国内外研究现状 根据青岛海关2 0 0 8 年统计报表。 山东大学硕士学位论文 关于加工贸易，大卫李嘉图的比较成本理论影响最大。该理论指出，即使一 国不拥有任何绝对优势，只要各国的劳动生产率有所不同，每一个国家都会有一种 比较优势，都能通过贸易获得比较利益。比较优势就是更大的绝对优势和更小的 比较劣势。比较利益说从理论上证明了落后国家也能参与国际贸易并且得到利益， 从而为世界范围内更大规模开展国际贸易奠定了理论基础。凯恩斯的投资乘数理论 认为，在一定的边际消费倾向下，新增加的一定量的投资经过一定时间后，可 导致收入与就业量数倍的增加，或导致数倍于投资量的g d p 。凯恩斯的追随 者在国内乘数理论的基础上提出了对外贸易乘数理论。认为在既定的边际消费倾 向作用下，由于对外贸易收入而增加的该部门消费会通过国民经济的产业链增 加相关部门的收入和消费，最终对国民经济增长和国民收入产生倍加效果。上 述理论，对加工贸易的发展起到了巨大的推动作用。 关于海关加工贸易监管，笔者未找到国外专门的文献，但从海关内部的资料叙 述中，了解到国外海关大多采取的加工贸易监管模式是“区域监管、“先征后退 、 “担保放行 以及信任开放式管理。比如，美国、东南亚、中国台湾省、墨西哥、 印度都属于“区域监管 ，欧盟以“先征后退 为主，日本是二者皆而有之，荷兰 为信任开放式管理。其中，区域监管的特点是集中管理，使管理得到有效保证，同 时大大提高海关的工作效率和监管的严密性。先征后退的特点是货物进境时先行缴 纳关税，等货物复出境时再予以退税，从而降低国家税收的风险度，保证税管工作 的准确性。担保放行与先征后退大致相同，区别在于先征后退是先行征收税款才予 以货物进境，而担保放行则是以担保的方式放行货物进境。 信任开放式管理的特 点是企业不需要担保也不需要进驻特定的区域，海关对企业实行联网管理。 国内理论界关于海关加工贸易监管的研究专著并不多见，但相关著作中有所涉 及的如苏园关主编的加工贸易与保税监管，刘高峻的中国海关事务通( 1 0 ) 海关稽查等。这些著作对我国海关加工贸易监管模式作了比较详细的介绍， 但对海关监管存在的问题较少涉及。 我国海关内部对加工贸易监管研究较多，其内容主要集中在以下五个方面。 关于联网监管，看法基本一致，普遍认为联网监管是加工贸易管理的理想目标， o 参见大卫李嘉图：政治经济学及赋税原理，华夏；l 版社，2 0 0 5 年版，第2 2 2 8 页。 参见约翰梅纳德凯恩斯：就业、利息和货币通论，商务印书馆。1 9 9 9 年版，第3 5 4 3 页。 参见黄胜强、符慧、蒋兆康：欧盟、加拿大、新西兰海关法，中国社会科学出版社，2 0 0 1 年版，第1 6 7 页。 2 山东大学硕士学位论文 具有根本性和革命性意义，将使加工贸易监管理念、监管手段、监管方法、监管资 源配置和监控能力实现全方位飞跃，可以作为改革的突破口和主线。靳晨光指出， 在推广联网监管模式时，要考虑到大多数不具备联网条件的企业实际，不能搞一刀 切，要因地制宜，采取联网监管、区域化封闭管理、传统手册管理等多种模式并存 的多元化改革方案。 关于加工贸易管理手段及方法的现代化，许建伟就加工贸易管理中如何引入风 险管理方法、加强税收保全机制方面进行了探讨。 王龙、吴建华对加工贸易管理 中存在的税收风险因素进行了量化分析，认为要坚持一切从实际出发，因地制宜， 在确保有效监管的前提下，允许多种担保管理方式，包括先征后返、全额税收保全、 定额税款保证金、信用担保等管理方式，以增强企业自律意识，降低海关监管风险。 固对于企业分类管理中如何在关注企业规模的同时，更多关注企业整体信用的问题， 镇江海关课题组以中小型企业加工贸易的监管为例进行分析，认为该类企业占据了 相当大的比例，而且随着我国外贸体制改革的进一步深化，规模不大的该类企业、 资产不多，管理方式简单、守法意识不强以及内控制度不力，隐藏着巨大的经营风 险。因此，建议实施信用、规模复合式企业分类管理，在确定企业分类标准时，应 同时考核企业信用和企业规模这两大因素。回 关于加工贸易的综合治理，吴荣昌对近年来加工贸易综合治理中存在的不足作 了分析，对“四管机制 的内涵、意义及其具体要求进行了系统思考，提出对内要 加强与调查、侦查、监管、关税等部门的联系配合，对外要进一步完善加工贸易部 际联系会议制度，建立海关与国务院有关管理部门的更为紧密的联系协调机制，同 时还要考虑引入银行金融机构、保险机构、会计师事务所、律师事务所等社会中介 力量，借助他们在企业资信评估、生产经营管理、风险分析处置等方面专业知识和 能力，以弥补当前海关人力和技术不足。 柯东清建议通过信息化管理来实现海关 与有关政府部门、企业及社会的便捷交流和共享，以及进一步发挥金融机构的作用， 健全税收保全机制，从根本上化解加工贸易的税收风险。 关于加工贸易管理的政策和法律问题，张强、陈吴认为应在政策上进一步明确 靳晨光：对海关加t 贸易联网监管改革的审视与思考，海关总署加t 贸易豁管司网站。 许建伟：实施加下贸易风险式管理的思考，海关海关总署加t 贸易监管列网站。 国王龙、吴建华：加工贸易领域海关税收保全机制初探，海关海关总署加t 贸易i 旌管司嘲站。 回镇江海关课题组：实施信用、规模复合式企业分类管理改进中小型企业加工贸易监管方式，海关总署加工 贸易监管卅嘲站。 呀吴荣晶：关于建市加1 = 贸易综合管理机制的探索，海关总署加t 贸易临管司网站。 。柯东清：建立加工贸易信息化管理系统，改革加工贸易审批制度，海关总署加工贸易监管司网站。 3 山东大学硕士学位论文 加工贸易范畴，完善加工贸易商品分类管理目录，制定国家加工贸易发展战略，引 导加工贸易健康发展，促使加工贸易根据国家产业政策要求逐步优化产品结构，引 导加工贸易向高技术、高附加值方向发展。钱民安专门从法律角度对加工贸易联 网监管推广工作中引发的法律问题进行了思考，认为目前缺乏对加工贸易电子联网 管理的法律支持，建议除了建立健全联网法律规章外，要注意电子数据法律地位和 电子操作法律效力问题，处理好联网主体的法律关系和法律地位。圆 关于借鉴国际通行做法加强加工贸易与保税业务监管，金明丰、陈明、詹庆华 指出，外国海关对加工贸易保税业务的管理中有许多可供借鉴的地方。建议在加工 贸易税收管理机制上应有效借鉴国际通行做法，借鉴国外先进海关风险管理的成功 经验，通过研究掌握风险的内在规律，尽快建立适合我国基本国情的加工贸易风险 管理体系。 从以上研究现状的分析我们可以看出，现有的研究成果主要着眼于海关加工贸 易监管的政策、法律和联网监管模式的特点、作用等几个方面，对联网监管存在的 问题以及如何引入风险管理等方面的研究则比较少。从研究对象来看，大多是从全 国海关范围内进行研究的，缺少个案研究。本文从青岛海关的加工贸易监管问题入 手，详细阐述了存在的主要问题，深入探讨了问题的成因及治理对策。 1 3 研究思路与基本框架 本文选取青岛海关现行加工贸易监管模式存在的问题为切入点，按照提出问题 分析问题解决问题的思路，由点及面，由表及里，深入探讨海关加工贸易 管理体制、管理思想、管理方式中的问题。并通过优化青岛海关加工贸易监管作业 流程解决当前资源有限和实际监管质量不高的问题。 论文共分四部分。 第一部分，绪论。主要阐述了论文的研究意义、研究现状、研究思路与基本框 架和研究方法等。 第二部分，阐述了海关加工贸易监管的内涵、作用，内容、模式以及青岛海关 加工贸易监管的历史和现状。 第三部分，从六个方面探讨了青岛海关在监管模式、监管资源、企业违法、侦 张强、陈吴：加工贸易电子联网所引发若干法律问题的思考，海关总署加工贸易监管司网站。 。钱民安：浅谈加丁贸易联网监管，海关总署加t 贸易监管司嘲站。 金明丰、陈明、詹庆华：围绕现代海关制度建设创新加1 = 贸易管理模式，海关总署加t 贸易监管司网站。 4 山东大学硕上学位论文 办案件和受经济危机影响方面存在的问题。究其原因，一是政府体制或制度不完善， 二是尚未实现以企业为监管单元的根本转变，三是与联网监管模式相匹配的有效管 理机制尚未形成，四是加工贸易企业的趋利性造成其操作缺乏规范性，五是加工贸 易监管人员数量不足和内部信息交流不畅造成监管力量相对薄弱。 第四部分，提出了青岛海关应对加工贸易监管问题的对策。一是完善联网监管 模式，加强实际核查；二是要加快纸质手册电子化进程，预留可拓展空间；三是调 整工作流程，简化作业环节；四是充实监管力量，实行内、外勤分离作业模式度； 五是实施全过程风险式管理，在各个环节引入风险管理：六是深化企业分类管理， 建立企业管理员制度，七是加强综合治理，形成管理合力。 最后是结束语。 1 4 研究方法 本论文在研究方法上，遵循马克思主义的基本原则和实事求是的态度，采用实 证研究方法与事实阐述相结合的原则进行研究和给出结论。采用比较的研究方法， 对其他国家加工贸易监管方式、国内其他海关监管方式的优缺点与青岛海关的情况 进行比较；运用系统科学的方法，分析海关加工贸易监管中存在的问题；坚持原则 性与灵活性相结合，找准海关“把关 与“服务 的平衡点，正确面对和妥善处理 新情况与新问题。此外，采用定性分析与定量分析相结合的方法，对青岛海关加工 贸易进行定性分析，提取了青岛海关加工贸易进出口的相关统计数据，对加工贸易 监管进行实证分析，确保研究方向的正确性与研究成果的可说服力。 5 山东人学硕1 ：学位论文 第二章青岛海关加工贸易监管的历史与现状 对于监管的定义，不同学者有不同的界定，本文所研究的海关加工贸易监管， 是从现代管理学的角度出发的。同全国其他海关一样，青岛海关加工贸易监管也经 历了一个发展演变和不断完善的过程。 2 1 海关加工贸易监管的涵义和作用 2 i 1 海关加工贸易监管的涵义 我国中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法规定，加工贸易指从境 外保税进口全部或部分原辅材料、零部件、元器件、包装物料，经境内企业加工或 装配后，制成品复出口的经营活动。 监管实际上是监督和管理的合称。监督可以解释为一般性地照看、主管或者检 查；管理一般指决定、确立或控制的行为。传统的行政监督理念中，行政监督是行 政主体依据法定职责对有义务遵守行政法规、执行行政指令、命令和决定的组织和 个人所实施检查、了解并掌握其义务履行情况，督促其履行义务的行政行为。现 代管理学对监管的定义为：一般指代表社会利益的国家，政府或其他授权机构，通 过设立一定的行为标准、规则或准则，对参与市场活动的主体及其经营活动的合规 性，进行持续和专门的监督管理，以保证市场主体的行为不损害公众和其他参与者 的利益，或不产生有违公平公正的分配原则和后果，并对不合规行为及其后果实施 监督或处理，以维护市场秩序为目的的行为总合 。 海关加工贸易监管是监管中的一种，是指海关依照海关法及有关行政法规，对 加工贸易企业及其保税进出口货物进行的监督和管理。其含义包括：实施监管的 主体是国家依法授权的机关：海关以及海关以外的外经贸部主管部门。监管的对 象是特定的行为主体加工贸易企业及其活动，同时根据修订后的对外贸易法， 将对外贸易经营者扩大到个人，从理论上讲，个人也能从事加工贸易业务，也应纳 入监管的对象范围。监管的基本方针是针对加工贸易企业及个人的经营活动制定 相应的法规条例，据以对加工贸易企业及个人实施常规的检查监督、定期或不定期 皮纯协： 行政法学，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第4 0 0 页 张忠军：金融监管法论，金融出版社，1 9 9 8 年版，第3 5 页。 6 山东人学硕士学位论文 的现场检查，对出现违规的企业及个人进行处理。监管的目的是打击走私违法犯 罪活动，维护公平竞争，保护加工贸易企业的合法权益，维护外贸市场的秩序。 海关加工贸易监管是国家和法律赋予海关的一项重要职能，也是海关义不容辞 的责任。从现代管理者的角度看，监管行为是一种政府管理行为。管理旨在规范有 序和效率。其基本目标就是实现有效监管和高效运作的有机统一，确保保税进口的 货物在境内期间完全处于海关的有效监管之下，企业依法履行保税责任和义务，进 口货物百分之百制成成品出口或依法征税内销，防止加工贸易税收的“跑、冒、滴、 漏 ，打击加工贸易渠道走私违法行为，保证国家贸易、产业、税收、财政政策在 加工贸易领域得到有效施行。同时，不断适应加工贸易发展新需求，改革创新海关 监管模式，提高通关效率，为加工贸易健康发展创造良好环境。 2 1 2 海关加工贸易监管的作用 海关是我国进出关境的监督管理机关，依照海关法及相关法律、行政法规，监 管进出境运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税费， 查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。从海关法对海关的定义中， 可以看出海关最主要的功能是财政功能和监管功能。当前，海关监管日益受到重视， 加工贸易监管也不例外，对于国家加工贸易产业政策来讲，海关监管是极其重要的 实现途径。海关在整个贸易管制体系中处于执行层面，属于技术层面，海关基本不 属于直接的宏观的决策者。但海关的实际监管行为却在相当大的程度上左右着加工 贸易的发展状况，甚至反过来会影响到国家的宏观经济和贸易政策。 2 2 海关加工贸易监管的内容 2 2 1 加工贸易手册的审批许可管理 开展加工贸易，需经外经贸部门行政许可，在合同上盖章审批。海关凭以监管 进出口保税货物，并在上面核注进出口保税货物的情况。随着加工贸易的发展，特 别是在8 0 年中期的“大进大出 时期，企业进出口货物数量猛增，合同已无法全 面记录进出口料件，海关也无法清晰地核注进出口保税料件，加之进出口岸增加， 于是，海关创造出加工易登记手册，以适应企业经营，更重要的是海关监管的 需要，方便了企业，又严密了监管。由于海关严格按照外贸部门的行政许可进行备 案，因此，保证了所有保税货物进出口的合法性。在这种管理模式下，如果企业在 进出口环节，变更了进出口的保税料件和成品出现了与向海关登记备案不符的情 7 山东大学硕士学位论文 况，企业就必须获得外贸部门新的许可，即进行变更，否则，海关不予以放行。 现行加工贸易审批就是合同审批，其流程是：企业签定了加工贸易合同，首先 要报外经贸主管部门审批，对首次从事加工贸易的企业还需实际验厂，审核其加工 生产能力，领取加工贸易业务批准证和加工生产企业生产能力证明；然后 到外管部门申领收、付汇核销单，以便在合同执行完毕，收付汇行为结束后，能够 得到正常的外汇核销；然后到税务部门进行登记，便于日后的税务结算；然后到海 关申请合同备案。海关通过执行各项严格规定，履行三级审批手续，经过单证审核、 进出平衡捡查，要进行初审、复审、台帐开设、回执登记等一系列计算机操作；此 外对新企业还要实际到厂勘验加工生产能力；最后，海关将手册发给企业，才真正 完成了审批。企业凭手册以免证，保税进口生产料件，待合同执行完后，海关予以 核销。 2 2 2 加工贸易单耗管理 加工贸易单耗是指加工贸易企业在正常生产条件下加工生产单位出口产品( 包 括深加工结转的成品和半成品) 所耗用的进口保税料件的数量。它是海关对加工贸 易企业进口保税料件加工生产成品( 包括深加工结转的成品和半成品) 实施备案、核 查、核销监管的执法依据，是合同审批和备案的基础数据，也是合同核销结案界定 征、免税和补税的重要尺度。加工贸易企业的生产不是具体到每个企业的情况，而 是加工贸易企业中普遍水平，即加工贸易企业的平均水平。因此单耗标准的制定以 加工贸易企业的平均生产水平为基础，便于海关和外经贸管理部门有效监督，兼顾 国家的产业政策、财税政策和外贸政策。 单耗标准是海关单耗管理的一个焦点，其制定原则是：符合加工贸易企业的生 产实际；贯彻国家产业政策、财税政策和外贸政策；以国家、行业标准或该行业的 平均生产水平为基础；促进加工贸易企业的技术进步和公平竞争；便于海关依法行 政和有效监管。企业如果在备案是把单耗标准报的比实际消耗高，则可以多核销一 些进口料件，多谋取一些利益。高报单耗一度成为不法企业走私保税货物，逃避关 税的主要手段之一圆。因此，加强对加工贸易单耗管理成为海关打击加工贸易走私 的重要手段。随着加工贸易管理的规范，单耗管理也是促进企业科技进步、规范经 营，保障海关税收、提高通关效率、统执法的重要工作。 【_ 1 伟红、胡东升、李莎等：加工贸易，中国海关出版杜，2 0 0 5 年版，第1 2 5 页。 圆李鹏南、孙群、张皖生： 海关保税管理，中圉海关i 1 ；版社，2 0 0 2 年版，第8 8 灭。 8 山东大学硕上学位论文 2 2 3 加工贸易企业的分类管理 为了鼓励企业守法自律，方便大多数企业正常进行经营活动，打击少数企业的 违法走私行为，海关对加工贸易企业实施分类管理。根据企业的经营规模、经营管 理状况、遵守海关法律法规情况等进行综合评定，海关将进出口企业分为a 、b 、c 、 d 四类。这对规范企业进出口行为、鼓励企业守法自律、建立海关与企业的合作伙 伴关系、保证贸易安全与便利、改善海关执法环境、合理配置海关管理资源、提高 海关管理效能发挥了积极作用。新修订的中华人民共和国海关企业分类管理办 法，于2 0 0 8 年1 月3 0 日以海关总署令第1 7 0 号对外公布，并于2 0 0 8 年4 月1 日 起施行。海关总署按照守法便利原则，对适用不同管理类别的企业，制订相应的差 别管理措施，其中从类和a 类企业适用相应的通关便利措施，b 类企业适用常规管 理措施，c 类和d 类企业适用严密监管措施。 2 2 4 加工贸易银行保证金台账管理 经营企业在对外签订了加工贸易合同，首先取得外经贸主管部门签发的批准文 件，然后向海关办理合同的登记备案手续，经海关审核通过后，持有关核准单证， 向指定的中国银行申请设立加工贸易保证金台账，加工成品在规定期限内全部出 口，向海关办理核销手续后，再由银行核销保证金台账。针对企业分类，a a 类企业 开展加工贸易不实行银行保证金台账制度；a 类企业实行银行保证金台账空转制度； b 类企业开展允许类商品加工贸易实行台账空转制度，开展限制类商品加工贸易实 行台账实转制度；c 类企业不论开展允许类或是限制类商品加工贸易均实行保证金 台账实转制度；d 类企业停止其加工贸易合同备案。1 万美元以下( 含l 万美元) 合同备案：对于a 、b 类管理企业，进口料件无论是否涉及限制类商品，均不开设 台账：对于c 类管理企业，一律开设台账，并实行保证金台账“实转 。“空转 是指加工贸易企业在办理银行保证金台帐时，只开立空头帐户无需存入保证金。“实 转 是指加工贸易企业在办理银行保证金台帐时，要将与进口料件税款等值的保证 金存入海关在中国银行设立的指定帐户。企业如在规定的期限内加工出口并办理完 核销手续，中国银行凭海关开具的台帐核销通知单办理保证金退还手续，并按活期 存款利率计付利息。 2 3 青岛海关加工贸易监管的历史演变 国日伟红、胡东升、李莎等：加工贸易，中国海关f j 版社，2 0 0 5 年版，第1 4 6 页。 9 山东大学硕士学位论文 2 3 1 青岛海关加工贸易监管的发展阶段 改革开放3 0 年来，伴随着加工贸易在我国的迅速发展，海关对加工贸易的监 管经历了几次大的调整。同全国其他海关一样，青岛海关对加工贸易的监管大致可 划分为四个阶段： 第一阶段：1 9 7 8 年到1 9 9 6 年。青岛海关以登记手册、进出口报关单、核销 表作为监管加工贸易合同和进出口料件的主体，结合前期验厂、中期下厂核查、后 期下厂核销的手段进行实际监管。合同的登记备案、核销注销均为手工作业。随着 加工贸易的发展，加工贸易合同迅猛增多，利用假单证骗取核销的事情不断增加， 从1 9 8 8 年开始，青岛海关对登记手册先后采用防伪印油、加密传真确认、防 伪标签等措施；1 9 9 5 年起，青岛海关开始探讨对加工贸易合同备案、核销试行计算 机管理。 第二阶段：1 9 9 6 年到1 9 9 9 年。青岛海关开始推行加工贸易保证金台帐制度。 以企业分类和商品分类管理为基础，设立保证金台帐，达到制约企业行为和降低海 关监管风险的目的。结合台帐的推广，在关区建立了加工贸易备案合同电子“底帐 ， 将合同数据录入计算机、手工核销合同后，在计算机中注销合同，计算机能够汇总 打印超期未核销合同，防止合同漏核销。 第三阶段