（公共管理专业论文）论构建和谐社会与公共财政的关系.pdf

。 原创性声明 本人声明：所里交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内筮直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日 期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：燧指导教师签名： 日 期： 日 论构建和谐社会与公共财政的关系 摘要 公共财政与构建和谐社会、体现社会主义本质具有相当内在的一致性。构 建和谐社会要求政府为社会及时提供符合公众需求的公共管理与服务，为发展 社会主义市场经济创造一个良好环境，促进人的解放与全面发展，体现社会主 义本质，这正是公共财政的职责所在。作为与社会、经济紧密相联系的公共财 政。在构建社会主义和谐社会中要担当其重要职责：致力于为构建和谐社会服 务，公共财政本身运用应当和谐。公共财政要运用一系列财税政策及其组合促 进市场机制和经济有效和谐运行，促进人与人之间、人与自然之间的和谐。 本文在结合了学生实际工作的基础上，结合公共财政发展的特征、中国市 场经济下财政的职能等理论知识，系统分析了当前财政工作中的主要问题以及 公共财政为建设和谐社会服务等问题进行了初步研究，从理论和实际两方面进 行了分析和阐述，对运用公共财政手段促进和谐社会发展具有指导意义和实践 价值。 关键词：公共财政，和谐社会 目录 弓i言1 一、公共财政的定义与发展特征2 ( 一) 公共财政的定义2 ( - - ) 公共财政的特征2 1 以弥补市场失灵为行为准则2 2 公平性o 2 3 非市场营利性，又称公益性2 4 法制性3 ( 三) 公共财政理念。3 1 。弥补市场缺陷的理念：公共财政是一种缺陷财政3 2 为市场提供公共产品的理念：公共财政是一种服务财政4 3 依照公意民主决策的理念：公共财政是一种民主财政4 4 依法规范理财的理念：公共财政是一种法制财政4 5 接受公众监督的理念：公共财政是一种受制财政5 二、中国市场经济下的财政职能6 ( 一) 资源配置职能6 ( 二) 财政收入分配职能7 ( 三) 经济调节职能8 ( 四) 监督管理职能9 三、当前我国公共财政存在的几个问题与对策1 0 ( 一) 当前财政工作存在的问题1 0 1 财政供给“越位”和“缺位”并存1o 2 财政支出结构不合理1 0 3 政府收入机制不规范1 1 4 财政分配秩序不规范1 1 5 财政预算管理不科学1 1 ( 二) 针对财政问题的对策11 i i 四、 结 参考 致 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 党的十七届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规 划的建议，全面分析了我国发展的国内环境。未来5 年，我们既具有推动经济社会发展 和综合国力迈上新台阶的良好条件，也面临不少挑战，必须坚持以科学发展观统领经济社 会发展全局，增强机遇意识和忧患意识，加快构建有利于科学发展的体制机制，加快经中 共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议济结构调整和发展方式转 变，促进经济社会长期平稳较快发展。( 以下简称建议) 提出，着力保障和改善民生， 必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保 障能力，推进基本公共服务均等化。提高政府提供基本公共服务的能力，是贯彻落实科学 发展观、推进经济发展方式转变的重要保障，是转变政府职能、建设服务型政府的内在要 求，也是改善民生、促进社会公平正义、实现全面建设小康社会目标的重要着力点。在“十 二五”时期，基本公共服务领域面临的重大挑战包括：如何实现基本公共服务的城乡全覆 盖，如何缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，如何实现城乡 居民在义务教育、公共就业、基本医疗和公共卫生、养老保障、公共安全等方面基本公共 服务的均等化。作为与社会、经济紧密相联系的公共财政，在构建社会主义和谐社会中要 担当其重要职责。当前我国公共财政体制存在的主要问题是：各级政府财政权力和公共事 务责任不对称；相对于经济发展，公共服务明显失衡；预算管理体制不够完善；财政支出 结构不尽合理；政府行为不规范，财政监督力度较为薄弱。对上述问题，我国应从强化公 共财政意识、改善内部管理体制和建立外部监督机制等方面入手，为实现基本公共服务均 等化提供制度保障。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、公共财政的定义与发展特征 ( 一) 公共财政的定义 公共财政( p u b l i cf i n a n c e ) ：是指国家( 政府) 集中一部分社会资源，用于为市场提 供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为 口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构 建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。 ( 二) 公共财政的特征 公共财政具有以下特征： 1 以弥补市场失灵为行为准则 在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场自身无法解 决或解决得不好的公共问题。比如，宏观经济波动问题、垄断问题、外部性问题等。解决 这些问题，政府是首要的“责任人 。政府解决公共问题，对社会公共事务进行管理，需 要以公共政策为手段。而公共财政的制定和执行，又以公共资源为基础和后盾。公共财政 既是公共政策的重要组成部分，又是执行公共政策的保障手段。相对于计划经济条件下大 包大揽的生产建设型财政而言，公共财政只以满足社会公共需要为职责范围，凡不属于或 不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政原则上不介入；而市场无法解决或解决不好 的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上就必须介入。 2 公平性 公共财政政策要一视同仁。市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就 是必须实行一视同仁的财政政策，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。不管其经 济成分，不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍，只要守法经营，依 法纳税，政府就不能歧视，财政政策上也不应区别对待。不能针对不同的社会集团、阶层、 个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。 3 非市场营利性，又称公益性 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 公共财政只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不直接从事市场活动 和追逐利润。如果公共财政追逐利润目标，它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于 其他经济主体之上，就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争，直接干 扰乃至破坏经济的正常运行，破坏正常的市场秩序，打乱市场与政府分工的基本规则；财 政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。公共财政的收入，是为满足 社会公共需要而筹措资金；公共财政的支出，是以满足社会公共需要和追求社会公共利益 为宗旨，不能以赢利为目标。 4 法制性 公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和 透明。市场经济是法制经济。一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行； 另一方面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、 约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。具体而言，获得财政收 入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法制的基础上，不能想收 什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理财，依法行政。 ( 三) 公共财政理念 笔者认为，与解决我国财政运行中存在的财政收支矛盾尖锐、财经秩序混乱状况 难以得到根本改观、部分地区基层财政比较困难以及财政改革进展不平衡等一系列亟 待解决的问题相比，明确公共财政理念问题是首先必须加以研究和解决的一个带根本 性的深层问题。那么，到底什么是公共财政理念呢? 作为与市场经济具有天然联系的 财政模式，公共财政本质上至少包含了以下五大基本理念： 1 弥补市场缺陷的理念：公共财政是一种缺陷财政 公共财政是市场经济体制下的国家财政，它是一种弥补市场缺陷的财政模式。市 场经济是市场在资源配置上起基础性作用的经济组织形式。在市场经济条件下，资源 配置有两种系统：市场和政府。市场是一种有效率的运行机制，在完全竞争的条件下， 让“经济人 ( 理性的企业和个人) 自由竞争，通过市场竞争机制的作用，能使资源 的使用发挥最大的效率，实现国民福利最大化。但市场的资源配置功能不是万能的， 市场机制本身由于存在垄断、信息不充分、外部效应与公共产品等原因所造成的市场 失灵领域和市场机制造成收入分配不公以及经济波动等市场缺陷，因而必须发挥政府 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的作用。在市场经济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场 提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决市场解决不了的事情， 只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。这是市场经济中市场与政府分工 的基本原则。“政府要做的，就是财政要干的。”因此，作为建立在市场经济运行机 制基础上并符合市场经济要求的公共财政模式，它是一种缺陷财政，政府在构建公共 财政框架时，首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用 这一基本条件，否则 就会出现“越位 和“缺位 。 2 为市场提供公共产品的理念：公共财政是一种服务财政 在社会经济生活中，人类社会需要可以分为两类：一类是私人的个别需要；一类 是社会的公共需要。相应地，用于满足各种各样社会需要的商品和服务，也可以分为 私人产品和公共产品两大类。由市场供给用来满足私人个别需要的商品和服务，称为 私人产品；由政府公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务，称为公共产品。 区分公共产品与私人产品有两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非 竞争性。私人产品具有排他性和竞争性；公共产品具有非排他性和非竞争性。在市场 经济体制下，作为社会集中代表的国家，其活动和存在的根据就在于履行社会管理职 责，满足社会公共需要。因此，公共财政不应介入私人产品，它是一种为市场提供公 共产品和公共服务的国家财政。 3 依照公意民主决策的理念：公共财政是一种民主财政 公共财政的宗旨是满足社会公共需要，是按社会公意公益来进行的一种社会集中 性分配。在市场经济条件下，私人产品是满足每个人的特殊需要的，人们通过在市场 上购买商品或服务来表达他们的意愿即所谓的“货币投票 来抉择；公共产品是满足 社会全体成员的一种集合性需要，每个人对公共产品的需要有不同的偏好，同时对承 担提供公共产品成本存在漠不关心或“搭便车”的心理，所以，政府提供公共产品不 通过公民的买卖来作出决定，而必须通过一定的政治程序即所谓的“政治投票 作出 决策。公共选择主要体现为通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。 4 依法规范理财的理念：公共财政是一种法制财政 公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与 市场经济相适应的财政模式，其收支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收 支活动必须纳入法制规范的范围。表现在公共财政收入方面，无论是开征税收、设立 规费项目，还是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政税 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在公共财政支出方面，各项 公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学 安排，预算审批要公开透明，依法进行。 5 接受公众监督的理念：公共财政是一种受制财政 在市场经济体制下，政府实际上是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共 受托的责任。本质上公众委托政府来提供私人无法通过市场配置而实现的有效供给。 纳税人向作为公共权力主体的政府交纳了一定的税收以后，政府就成为实实在在的大 管家，作为主人的纳税人要求政府勤俭持家、节约有效地用好税收是理所当然的事。 政府在收取纳税人的税收后，除部分作为自身的维持经费外，主要职责在于向社会提 供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的基本社会条件，如国防、治安、教育、环 境卫生、市政建设等。在筹集资金和使用资金的全过程，作为公众利益的代表，政府 必须接受公众的监督，这是由纳税人与收税人的基本关系所决定的。换句话说，政府 及其为政者本身就是由纳税人供养并为公众服务的，其行为应接受社会公众监督，这 对于规范为政者行为，加强其为人民治理好国家和社会的责任，用好公众所交纳的税 收，服务人民，造福人民，无疑是公共财政的内在要求。 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、中国市场经济下的财政职能 财政职能是国家职能、政府职能的组成部分之一，财政职能问题是财政研究的 基本问题之一，它对财政理论好实践都有重要影响，财政职能反映了政府介入经济 的范围、程度、方式问题，涉及到社会和经济的运行、发展的体制好模式问题。在 我国社会主义市场经济建设中，财政最主要的任务是满足国家履行其行政性、公益 性和经济性职能的需要，笔者认为我国财政职能应分为以下几部分： ( 一) 资源配置职能 资源配置职能是解决市场资源配置失败领域的问题，是最基础的。发挥财政的资源配 置职能，其实质就是提高财政资金的支出效益，这可以分为两个层次，一是政府资源配置 效率，即财政资金在各职能部门间的分配，属于预算决策的范畴；一是职能部门提供公共 产品和公共服务的生产效率，属于预算执行的范畴。 一要提高财政决策者的决策水平。效率来自制度，而制度则源于决策。因此，决策者 的决策水平在很大程度上影响着政府资源的配置效率。政府资源配置和家庭、企业不同， 它的资源配置偏好，实际上是数量规模很大的集体成员的共同决定。这种偏好是通过一系 列政治程序形成的。政府资源配置是否有效，早已寓于决策形成意志之中。一旦形成，其 资源配置的意图就要被强制地推行。由此可见，集体选择，决策规则，决策程序等对决策 者提出更高的要求，必须从制度设计上杜绝长官意志和个人偏好，推行民主理财。 二要根据公共财政的原则，规范错位的财政支出范围。财政支出的越位，挤占了稀缺 的财政资源，分散了财力，使财政支出不能充分保证那些具有优先性的重点项目，造成财 政支出的非意愿性缺位和宏观调控能力降低。财政支出的缺位，首先是不能弥补市场失灵， 影响了某些基础性的重要公共产品和劳务的提供，影响了国民经济的发展后劲，造成“瓶 颈 制约。其次，影响了市场经济体制改革的推进。再次是扰乱了国民收入的分配秩序。 因此，必须根据市场经济规则调整财政支出范围，将该管的管好，不该管的彻底推向市场。 三要按照有效使用有限财政资金的原则，加强预算支出的量化管理，建立一套与零基 预算要求相适应的指标体系和支出评定机制。一是大力推行零基预算。将各部门提出的预 算申请按轻重缓急等标准排序，既为预算申请者设置了一种制度约束机制，也为财政部门 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 根据收入可能进行预算消减确定了方向和依据。二是进一步完善基本支出预算定额标准体 系。适应政府收支分类改革的需要，在全面考虑预算单位工作性质、办公条件等影响因素， 完善基本支出预算定额标准体系，对原预算定额标准进行细化修改和补充。三是进一步完 善支出项目库，逐步建立绩效预算衡量体系。要进一步完善原有支出项目库，通过对项目 实行规范化和标准化管理，运用成本一效益分析对项目进行排序、甄选，真正实现项目滚 动预算管理。同时，要加强前瞻性工作研究、中长期规划和制度建设，逐步建立绩效指标 衡量体系。通过建立绩效预算、绩效审计等制度，引入激励和制约机制，确定项目支出预 算绩效导向，使预算管理从关心支出数量、忽视支出成效转向支出数量与成效并重，重视 支出产出和成果上来。四是进一步加强综合预算管理，均衡部门间公共支出水平。要进一 步加大综合财政预算改革的力度，结合深化收支两条线管理改革，逐步扩大对单位预算内、 外等各项财政资金的统筹力度，在保证单位正常经费开支需要的基础上，根据预算内、外 可支配财力的规模，将所有单位的项目支出预算进行综合评价，统筹管理，彻底改变单位 预算外资金收支挂钩的现状，均衡部门间公共支出水平和公共服务能力。 四要提高各职能部门的生产效率。以国库集中支付为主线，进一步完善国度集中支付 制度，对批复后的既定预算要不折不扣地执行，强化预算约束和支出控制，避免部门经费 和部门管理的资金相互挤占和挪用。 ( 二) 财政收入分配职能 财政的收入分配职能，就是财政通过收入再分配机制，重新调整由市场决定的收入和 财富分配格局，达到社会认可的“公平 和“正义的分配状态的职能。 财政在调节收入分配方面主要的手段是税收和转移性支出。收入的再分配，依据的是保护 人的生存权和扶助最弱者的基本公平原则，弱者包括工作上的弱者和生活上的弱者及发展 相对落后的地区。政府转移支付的一项重要责任就是为社会建立起一个安全网，这个网不 象计划经济大网那样包揽生活和工作上的一切方面，而只是提供一个“兜底”，以使从市 场竞争的“悬崖上掉下来的人不至于“摔死 ，所以，“安全网 和“市场是相辅相 成的。政府再分配性转移支出的目的是提高收入分配的平等程度，保证丧失工作能力者、 无职业收入者和低收入者的生活和健康需要。对于这类支出，除了目前的下岗职工基本生 活费、城市居民最低收入保证以外，还包括各种社会保险和社会福利救济，以及对欠发达 地区的转移支付和扶贫支出。为此，应重点做好以下四个方面：一是清理整顿不合理、不 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 合法收入。针对一些不合理收入主要来自于预算外资金和小金库，以及通过侵吞国有资产 取得不合法收入的情况，应强化对预算外资金和国有资产管理措施，切断不合理不合法收 入的经济根源。二是调节过高收入。主要是通过加大个人所得税征缴力度，使税收对高收 入群体的收入调节落实到位。三是规范收入分配，实行职务消费阳光政策。要对政府公职 人员工资以外的各种福利性补贴进行清理，制定统一补贴标准，实行货币化分配和阳光政 策，由暗补改为明补。四是完善社会保障措施，将社会保险的范围扩大到非国有单位和农 村。社会福利救济不仅要注意对低收入者的生活救济，还要重视对贫困户的医疗救济，确 保没有参加医疗保险的低收入者，能享受到基本的医疗服务或大病得到治疗的生存权保障。 五是减少专项拨款，改变目前按基数法分配税收返还、体制补助的做法，将其纳入一般性 转移支付中，按因素法统一分配，以促进各地方政府在公共服务能力上实现均等化。 ( 三) 经济调节职能 即根据宏观政策目标，通过调整财政分配以调节国民经济发展的职能。在市场经济中， 实现充分就业、稳定物价水平、平衡国际收支是财政的经济稳定职能的三个方面。要保证 社会经济的正常运转，保持经济稳定发展，就必须采取相机抉择政策，即根据经济形势的 变化，即时变动财政收入政策。如积极的财政政策、消极的财政政策、稳健的财政政策以 及扩张的财政政策。同时采用“自动 稳定装置，以不变应万变，减缓经济的波动。在政 府税收方面，主要体现在累进的所得税上。当经济处于高峰期时，可抑制需求；当经济处 于低谷时，刺激需求，促使经济复苏。在政府支出方面，主要体现在社会保障支出上，用 以控制在不同经济发展时期失业人口的数量。同时还有政府的农产品价格支持制度。这些 都是促进经济发展，实现经济稳定发展的重要措施和手段。财政分配除具有满足国家实现 职能资金需要的作用外，还有调节社会经济的作用。它作为社会再生产过程中分配环节的 重要组成部分，同其他分配形式一样，处于生产与消费、生产与交换的中介地位，对社会 再生产的生产、分配、交换、消费四大环节都有直接的调节作用。在不同的社会制度下， 由于财政分配性质不同，调节的力度与广度并不完全一样。在生产资料私有制社会中，生 产是私人的事情，生产性积累基本上不是国家的职能，因此财政分配所能调节的面就窄， 力度也弱。社会主义社会建立了生产资料公有制，全民所有制经济占主体地位，生产不再 是私人的事，绝大部分已成为社会共同事务，成为国家的重要职能，社会主义财政分配对 经济的调节力度和广度也随之增强和扩大。 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 四) 监督管理职能 监督职能即对财政的分配、调节过程及其相关方面实施监察、督促和制约的职能。它 是财政分配职能、调节职能完满实现的条件。财政的三大职能相互联系、相互制约，其中 分配职能是基本职能，调节职能和监督职能是由分配职能所派生的。一方面要加强监督队 伍建设，切实提高人员的政治素质和业务素质。另一方面要创新监督手段，探索建立事前、 事中、事后全过程的监督运行新机制。一是树立大监督观念，按照“统筹财政监督计划、 统筹财政监督力量、统筹使用财政监督成果 的思路，来开展财政监督工作。二是将监督 关口前移，以监督预算编制为切入点，对预算编制过程进行监督，确保预算编制的科学性。 每年，监督检查处都积极介入省本级部门预算编制审核工作，对业务处所编制的部门项目 预算草案进行集中审核，并提出独立的审核意见。三是加大对专项财政资金的监督检查力 度。对各项重大专项资金，要做到资金一拨付，财政监督就跟上，资金拨付到哪里，专项 监督检查、跟踪问效就到哪里，确保财政资金发挥应有的作用。四是加强制度建设，针对 专项资金管理薄弱的特点，研究制定和修订完善专项资金管理办法，使专项资金管理及监 督有章可循。 9 ( 一) 当前财政工作存在的问题 建立和发展社会主义市场经济必然需要建立公共财政。虽然我国的公共财政管理 已具雏形，但受计划型财政管理模式的影响，仍存在许多问题，突出表现至少有以下 几个方面： 1 财政供给“越位”和“缺位”并存 在传统的计划经济体制下，财政供养范围过大，包揽过多，特别是对应由市场配 置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多，大大超出了政府职能范围和财力承受 水平。相反，应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障，推 给市场竞争主体去承担。突出的问题有：巨额的国有企业亏损补贴。除政策性亏损补 贴外，国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴，成为国家财政沉重的负担。过 长的事业单位供给战线。一些不属于公共物品范围，可以由企业及个人举办，完全能 够商业化经营的事业单位，仍然由国家掌握，财政供给经费。行政经费膨胀。这与政 府机构的臃肿、人浮于事及效率低下相一致。科技、教育投入不足。从绝对数量看， 改革开放后，科教投入确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出 现下降的趋势，而且财政科教支出占g d p 的比重在世界上也是居于后列。财政供给方 面的上述问题，与政府职能的界定与转变存在千丝万缕的联系。在政府职能界定不清， 活动范围没有法律明确规定的情况下，财政支出格局及其运行机制的调整是非常困难 的。 2 财政支出结构不合理 近年来，我国在财政收入占g d p 的比重偏低的情况下，将财政支出逐步向重点领 域倾斜，特别是1 9 9 8 年以来实施的积极财政政策，取得了良好成效。但是，从总体 上看，由于财政预算的约束力逐步下降，财政资金远远不能满足重点支出的需要，教 育、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高的速度较为缓慢。相反， 大量的资金( 包括预算外资金) 却被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领 域，导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的资金保障等系列问题的发 生。 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 3 政府收入机制不规范 突出表现是税收的费化和收费的“越位”问题严重。这种税收“缺位 和收费 “越位 并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱。同时，也 将严重影响政府提供公共产品的资金保障来源。从产生这一问题的直接原因分析，主 要有：社会公共权力缺乏制约，众多公共权力机构直接介入分配领域。突出的问题是 乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。财政的职能被肢解，国家财政不能统管政府收支。 国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清，如物价部门可以核准行政部门收费 等。 4 财政分配秩序不规范 目前，在财政分配中，仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门，由主管部门 自主安排使用的问题。与此同时，不少主管部门还设立了各种收费和基金，拥有大量 预算外资金。这种分配方式的结果，严重影响了正常的财政分配秩序。 5 财政预算管理不科学 现行的预算管理体制存在的突出问题是，在预算分配过程中，预算指标到位率 低，执行中追加频繁，往往造成年度的实际支出数高于年初预算数；预算分配，特别 是转移支出和专项支出缺乏可靠的科学依据，人为因素较多，随意性较大；预算年度 的起始日期先于人大审批日期，造成预算审批通过前就已经开始执行，形成预算审批 的法律空档以及预算约束的缺位；法与法之间的关系没有理顺，“以法压法 的现象 严重，如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等 方面的规章，都对财政支出作了限定性的规定，要求某项支出增长必须高于财政收入 或支出的增长等，而预算法却又要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹 兼顾。法律、法规的不统一性与不一致性弱化了法律、法规的约束性，造成了预算管 理的不规范；预算编制方法上欠科学性和合理性，不能真实反映实际情况，没有统一 政府收支，大量财政性资金在预算体外循环。国家财政实际上没有能力通盘掌握政府 公共物品的供给规模、结构及效益，难以履行市场经济条件下公共财政的职责。 ( 二) 针对财政问题的对策 1 财政资金应突出公共性特征，逐步退出经营性与竞争性领域 内蒙古大学公共管理硕士( mp ：a ) 学位论文 市场经济的基本特征，就是市场机制在资源配置中起基础性作用。凡是市场办 得了、办得好的，就不应由政府承担。但长期以来，财政职能的“越位”与“缺位 并存的问题一直比较突出，一方面财政干了许多应该由市场配置去解决的事情，由于 广泛介入了经营性和竞争性领域，对国有企业供应资金，弥补亏损，审批财务收支计 划和决算，妨碍了企业市场竞争主体和法人实体地位的形成和确立；另一方面，那些 本来应该由政府去做、通过履行财政职能去实现的一些事情，反而因为财力“缺位” 而没有能力做到或做得不好。今后财政资金必须逐步退出应由市场配置资源的经营性 和竞争性领域，转到满足社会公共需要的方面来，逐步提高财政对政权建设、教育文 化、科学事业以及基础设施建设、环境保护等公共需要的保障能力。 2 科学界定和规范财政资金的供给范围 规范财政资金供给范围，是构建公共财政基本框架、提高财政保障能力和支出效 率的基础和前提。在具体实施中，重点是解决财政供养人口过多、对一些经营性的事 业单位包揽过多、不合理的补贴和投资过多问题。当前，主要应该是紧紧抓住机构改 革的有利时机，做好定编定岗工作，清理超编人员，控制人员经费，有效遏制行政经 费过快增长的势头。通过转变财政支持经济发展的方式，逐步减少直至取消财政对一 般竞争性领域的投资，集中财力，保障政权建设和科技、教育、社保、农业、生态和 基础设施建设等重点领域和项目的支出需要。 3 逐步建立规范的政府收入保障体系 按照公共财政的要求，应根据公共产品和私人产品的划分和对它们各自保障方式 的不同，对现行的税费收入体系进行合理调整和定位，逐步建立以税收为主、收费为 辅的政府收入机制。一是将现有收费中一些不具有公共产品性质，不再体现政府职能 的可以按照市场机制运作的收费方式，逐步推向市场，依法经营和纳税。比如勘察设 计收费、咨询服务收费、各种公证收费等；二是根据纯公共产品由税收提供保障的观 点，取消现有收费中用于提供纯公共产品、具有税收特征的收费，代之以税，即进行 费改税。如农村的乡统筹和村提留、交通部门的各项收费等；三是保留现行收费中那 些用于提供受益面确定、体现受益性原则比较明显的准公共产品的收费，并进行了合 理规范。通过税收与收费的科学“归位，不断提高公共财政的保障能力。 4 积极推进公共财政的管理手段 这是公共财政顺利推行的重要保证。政府采购制度作为市场经济国家加强公共 支出管理的基本手段，是建立公共财政体系的重要内容，实践证明，这项制度也是 1 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 现阶段有效节约财政开支的最直接的办法。近年来，全国各地都不程度地开展了政 府采购试点工作，效果十分明显。今后，应逐步对政府提供的公共产品和服务，如 各类办公用品、设备工程、公共设施、大型会议及有关劳务等通过公开招标的方式 向社会购买，最大限度地提高财政资金的使用效益。同时，还应积极探索“零基预 算等适应公共财政要求的管理手段和办法，以不断提高财政支出效率，充分体现 公平、公正、公开的原则。 1 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 四、公共财政与构建和谐社会的关系 “构建社会主义和谐社会这一新命题是马克思主义理论在我国社会主义建设中的重 大发展。构建和谐社会与科学发展观和小康社会，一脉相承，互相影响，构成一个有机的 统一体。各种“和谐导向型 改革必须体现构建社会主义和谐社会的总要求。“和谐导向 型”对公共财政改革也具有若干原则要求。“和谐财政”是“和谐导向型改革对公共财 政改革的具体体现，它通过体制和谐、政策和谐与运行和谐这三方面的建设来实现。 ( 一) 公共财政为建设和谐社会服务 以内蒙古自治区经济发展为例，内蒙古自治区经过6 0 年的发展，取得了辉煌的成就。 特别是进入新世纪以来，经济增长突飞猛进，经济增速连续8 年位居全国第一，2 0 0 9 年在 遭受国际危机冲击的背景下，增速达到1 6 9 ，经济总量实现9 7 2 5 7 8 亿元，即将突破1 万亿元大关，按常住人口计算的人均g d p 达到5 8 8 8 美元。但在总量不断扩大的同时，经 济发展的质量和效益并没有像g d p 一样，实现大幅度提高，经济发展方式不合理的问题日 益显现，突出表现在以下几个方面：第一，从产业结构看，2 0 0 9 年全区第二产业增加值 5 1 0 1 亿元，高于第一和第三产业的总和近5 0 0 亿元。一、二、三次产业增加值构成比例由 2 0 0 8 年的1 0 7 ：5 1 5 ：3 7 8 调整为2 0 0 9 年的9 6 ：5 2 4 ：3 8 0 ，三次产业比重偏低的格 局没有根本改观。第二，从收入结构看，居民收入增速相对慢于经济增速。各社会群体之 间收入差距进一步拉大，城镇居民收入增量远远大于农牧民收入增量。第三，从需求结构 看，2 0 0 9 年全国消费需求对经济增长的贡献率已经超过5 0 ，但自治区消费对经济增长的 贡献率仍在4 0 左右的水平。2 0 0 9 年，全区5 0 万元以上固定资产投资完成7 3 8 1 亿元，增 长3 3 8 ，而社会消费品零售总额完成2 8 5 5 亿元，只增长1 9 2 。第四，从区域结构看， 盟市间、旗县间的经济发展差距继续呈拉大趋势，区域发展不平衡问题仍很突出。第五， 从要素结构看，我区长期依靠物质资源的高消耗、高投入的粗放增长方式没有根本性改变， 自主创新能力不足，实现以科技进步和提高要素效率为特征的集约型增还有很长的路要 走。 以上情况表明，内蒙古和全国一样，已经进入经济发展的关键时期，转变经济发展方 式成为摆在我们面前一项重要而紧迫的任务。同时，我们还要认识到，由于历史的原因， 1 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 内蒙古长期积贫积弱，虽然近年来高速发展，但基础差底子薄，作为欠发达地区的基本区 情没有改变，经济社会发展水平同东部发达省区和一些中部省区还有着明显的差距。 1 促进市场机制和经济运行和谐 市场和政府是市场经济条件下配置资源的两种手段，它们互为补充。政府的职责就是 解决市场失灵的领域，市场能调节的由市场来调节。财政就应当从传统的“生产建设型 转向“公共服务型”。来满足公共需求，提供公共产品，确定合理的财政收支规模和结构， 防止经济波动。政府应当实施稳健的财政政策，深化税费改革，优化财政收支结构。实行结 构性减税。 稳健的财政政策包括：压缩财政赤字，控制国债发行规模，减少政府投资等。对赤字的 控制，有利于建立政府与市场的和谐关系：控制国债有利于减少财政风险) 减少政府投资。 能够使资源得到优化配置。充分发挥财政的资源配置职能，促进科技进步和产业升级，培 育新的经济增长点。实现经济发展方式的根本性转变，归根到底要依靠科技进步，依靠产 业升级和培育新的经济增长点。主要财政政策：一是加大财政科技投入力度，加快实施科 技重大专项，大力支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究 开发。二是实施促进企业自主创新的财税优惠政策，加快高新技术产业和装备制造业发展， 鼓励企业增加科研投入。三是引导和支持企业培育自主创新能力，对企业技术改造项目、 技术创新活动给予政策性导向的信贷支持和财政补贴与税收优惠。完善促进企业自主创新 的股权激励政策，健全有利于科技成果产业化的分配制度。四是通过注入资本金、财政贴 息等手段，对新能源、新材料、新工艺等战略性新兴产业给予支持，促进产业结构优化升 级和节能降耗。五是坚决淘汰落后产能，对污染环境、生产技术落后、产品供大于求的企 业，通过提高税费标准、加大处罚力度，实行限制性政策，辅之以市场竞争压力，坚决予 以淘汰。六是加大对节能减排领域的投入力度，支持重点节能减排工程建设，加强生态保 护和环境治理。七是加大对新能源、节能汽车、医药和生物工程等领域的投资，形成新的 投资热点，努力培育新的经济增长点。 优化财政支出结构要求财政应大力加强在社会事业方面的职能作用。财政资金应优先 应用在农村建设、生态环境保护、资源节约、西部大开发等方面，特别是普及九年义务教 育、增强科技自主创新能力、建设公共医疗卫生防疫体系、加强社会保障及鼓励和引导消 费等事项给予大力支持。增加居民收入，扩大消费需求，改善需求结构。实现经济增长由 “投资、消费、进出口 三驾马车协调拉动，必须扩大消费需求；扩大消费需求，必须增 加居民在国民收入分配中的比重。从财政的角度看，重点可采取以下措施：一是增加财政 1 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 对农牧民及城乡低收入群体的补助力度，落实好城乡低保等各项补助政策，逐步建立保障 标准与经济增长同步提高的长效机制。二是要加大就业投入，实施积极的就业政策，通过 职业技能培训和公共就业服务，促进解决失业人员就业问题，以就业促进增收。三是增加 社会保障财政投入，加快社会保障体系建设，消除城乡居民后顾之忧，为提高城乡居民的 持续消费能力创造有利条件。四是支持落实最低工资制度，促进提高低收入者劳动报酬。 五是继续加大对农牧民的补贴力度，改善农牧业生产条件，促进农牧民持续增收。六是支 持义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资，促进事业单位人员增 收。七是充分发挥税收等政策工具的收入调节作用，抑制不合理的收入分配悬殊现象。八 是继续实施、完善并研究新的刺激消费措施，落实好家电下乡、汽车摩托车下乡、汽车以 l e l 换新等政策措施，保持政策的连续性稳定性。 深化税费改革，建立更加公平、科学、法制化的税收体系。其一，完善所得税、消费税、 财产税三位一体的税收调节收入分配体系，覆盖个人收入运行全过程，强化税收调节收入 功能。其二，加快开征物业税，建立健全财产税和地方税收体系。调节财富分布差距。 2 促进人与人之间的社会和谐 财政应致力于经济的发展、经济结构的优化和经济增长方式的转变。经济的快速发展。 财政实力的增强，为财政政策的实施提供了必要的资金保障，为消除就业、社会保障、教育、 城乡差别等方面的社会不和谐因素奠定了基础。当今社会的不和谐主要体现在贫富差距、 就业问题、城乡差距、地区差距等方面。而公共财政就是为了更好的解决这些问题。 在就业问题上，采取各种财税政策，促进新生劳动力就业。下岗人员的再就业，农村富 余劳动力转移。通过财政支出，举办公共工程，创造新的就业岗位：通过财政补贴等税收优 惠政策，刺激服务业、中小企业和高新技术企业发展，增加就业岗位：运用公共财政资金， 建立公共就业服务机构，免费为失业人员提供培训和就业服务。 着力解决“三农问题 ，缩小城乡差距。解决“三农问题 ，最根本的是增加对农业的 投入，加大反哺农村的力度，支持农村基础设施建设、生态建设和农业综合开发，增加对农 村教育、卫生、文化等社会事业的财政投入。同时，加大农村劳动力培训和转移力度。 加大对收入分配差距的调节力度，促进收入分配公平。政府应综合运用多种财税政策 工具，着力提高低收者的收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取 缔非法收入。要通过累进的个人收入所得税和偶然个人收入所得税，通过适当的财产税和 遗产税，来缩小贫富差距，达到收入公平。i 开征社会保障税，设立最低工资制度，保障低收入 者的生活水平。例如内蒙古自治区财政厅2 0 1 0 年组织实施促进牧民增收工程。对实施阶 1 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 段性禁牧项目区的牧民，每人每年补贴金额不低于3 0 0 0 元，连续补贴五年；在草场资源 较好的牧区开展划区轮牧补贴试点；加大对牧民购置良种牲畜、牧业机械的补贴力度；在 牧区基础设施、公共服务等方面给予倾斜。实施城乡居民安居工程。计划改造国有煤矿棚 户区3 1 万户、林区棚户区1 万户、垦区危旧房6 0 0 0 户，实施农村牧区危房改造3 7 万 户，解决4 0 0 0 户游牧民定居问题。 加快教育、医疗卫生、社会保障制度改革，提高公共服务水平，促进社会事业发展。普 及九年义务教育是提高民族素质的基础，政府应保证义务教育资金的到位，使其真正运用 到发展基础教育的方面上。同时，中央和地方政府明确各自在义务教育投资中的主体地位。 在医疗卫生领域。政府要加大卫生投人，建立健全完善合理的医疗卫生保障系统。加 大公共卫生( 如防疫、传染病的防护等) 的支出，尤其是公共卫生知识的普及，改变不卫生的 饮食习惯和不良的生活习惯，公共卫生应该以防为主，防治结合，增强卫生防疫系统处理重 大疫情和突发事件的应变能力。 建立健全社会保障制度，加大财政支持力度，完善社会保障体系。建立覆盖全社会的社 会保障体系，加大财政支出在社会保障体系中的比重，保障国有企业下岗职工的基本生活， 失业人员和城市居民的最低生活。 ， 3 促进人与自然和谐 财政通过税费、支出等组合工具，对解决生态环境、国土整治、防止污染、资源节约、 发展循环经济等问题提供积极支持。 生态环境不仅要保护和修复，更要注重建设。要把改善生态与保护环境摆上同等位置， 同步推进。提高财政资金投人的比重。另外，鼓励社会资金参与生态建设和环境污染整治 的投资，使其享受到“谁投资、谁收益 的优惠政策。财政资金重点运用到欠发达地区、 重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区等地区的重点项目上。对长江上游、黄河上 游退耕还林、生态保护等跨流域、跨地区的项目，中央财政应加强转移支付力度。防止 污染方面，政府采购要优先购买对环境影响较小的绿色产品，促进企业环境行为的改善，推 动国家循环经济及其具体措施的落实。如内蒙古财政2 0 1 0 年预算安排专项资金加强生态 环境保护和节能减排。完成矿山地质治理恢复面积25 平方公里；建设23 个城镇污水处 理厂；完成既有居住节能改造200 万平方米；建设和改造城镇供热管网l50 公里；支 持新能源和环保产业发展。 资源方面，运用有效的财税政策。节约资源，发展循环经济，建设节约型社会。改变过 去矿产资源无偿使用的状况，让企业取得采矿权，并逐步完善资源税，扩大征税范围，改革 1 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 计税依据，加大税收对资源开采和使用的调节力度。 在发展循环经济上，运用政府采购政策，加大对节能产品、资源节约和再利用产品的采 购，并对一些资源节约重大项目和重大技术开发、产业化示范项目给予投资和资金补助或 贷款贴息支持，利用税收优惠措施促进资源节约。 4 公共财政自身和谐 首先，推进依法治税，优化纳税服务，建立和谐的征纳关系。应努力在“发展、和谐、 依法、诚信的基础上构建和谐的税收征纳关系。同时，税务部门还应大力推行科学化、 精细化管理，搞好纳税评估，加强税源管理。 其次，实现依法理财和民主理财相结合的阳光财政。继续实行部门预算和国库集中收 付制，推行政府采购制度，规范政府基金和收费项目，建立统一、完整的公共财政预算，增强 财政收支的透明度和规范性：完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与 群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度，实行支出决策论证制和责任制，推进财 政支出的科学化和民主化。 再次，建立和谐的债务运行机制。国债风险是财政风险中的核心内容，控制财政风险的 核心就是控制国债风险。应合理适度地发行国债，